Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 126
Janvier 2010
Gillan et Quinton c. Royaume-Uni - 4158/05
Arrêt 12.1.2010 [Section IV]
Article 8
Article 8-1
Respect de la vie privée
Pouvoir d’arrêter et de fouiller des personnes sans raisons plausibles de les soupçonner d’avoir commis une infraction : violation
En fait – Aux termes des articles 44 à 47 de la loi britannique de 2000 sur le terrorisme, un officier supérieur de police peut, s’il l’estime « opportun aux fins de la prévention d’actes de terrorisme », émettre une autorisation permettant à tout agent de police en uniforme dans une zone géographique déterminée d’interpeller toute personne à pied ou en voiture et procéder à une fouille de cette personne et/ou du véhicule et de ses occupants. L’autorisation doit être confirmée par le ministre de l’Intérieur dans un délai de quarante-huit heures, faute de quoi elle cesse de produire ses effets. Elle est valable vingt-huit jours au maximum, mais cette période peut être renouvelée. Les pouvoirs qu’elle confère peuvent être exercés uniquement en vue de rechercher des « objets de nature à être utilisés à des fins terroristes », mais le policier concerné n’est pas tenu d’avoir des raisons de « soupçonner la présence d’objets de cette nature ». Le policier peut demander à la personne interpellée d’enlever son couvre-chef, ses chaussures, son pardessus et ses gants, et, si cela peut raisonnablement être considéré comme nécessaire, passer ses mains à l’intérieur des poches, autour et à l’intérieur du col, des chaussettes et des chaussures, et dans les cheveux. La fouille a lieu en public, à l’endroit ou près de l’endroit où la personne est interpellée, et le refus de s’y soumettre est constitutif d’une infraction punie par une peine d’emprisonnement ou d’amende, ou les deux. Un rapport élaboré par une autorité de surveillance indépendante sur la mise en œuvre de la loi est présenté une fois par an au Parlement.
Ces pouvoirs d’interpellation et de fouille ont cours dans le district de la police métropolitaine (Grand Londres) depuis l’entrée en vigueur de la législation pertinente en février 2001. Depuis lors, des autorisations successives ont été émises et confirmées par rotation. Entre 2004 et 2008, le nombre total des fouilles enregistrées par le ministère de la Justice est passé de 33 177 à 117 278. L’autorité de surveillance indépendante est de plus en plus critique dans ses rapports récents quant à l’usage qui est fait de ces pouvoirs, évoquant des problèmes de « recours malvenus et inutiles » à ces pouvoirs et mettant en cause la nécessité d’avoir une autorisation continue couvrant tout le district de la police métropolitaine, plutôt qu’une autorisation limitée à des « endroits importants ».
Les requérants en l’espèce furent interpellés et fouillés par des policiers lors d’incidents distincts, alors qu’ils se rendaient à une manifestation organisée non loin d’une foire aux armes. M. Gillan, muni d’un sac à dos, circulait à bicyclette. Mme Quinton, qui est journaliste, fut interpellée et fouillée, alors qu’elle avait présenté ses cartes de presse au policier. Pour les deux requérants, l’interpellation ne dura pas plus de trente minutes. Tous deux présentèrent une demande de contrôle juridictionnel, en vain. Statuant en dernier ressort, la Chambre des lords mit en doute le fait que l’on pût voir dans la fouille ordinaire et superficielle d’une personne un manque de respect pour la vie privée de nature à mettre l’article 8 de la Convention en jeu. A supposer même que cette disposition fût applicable, le pouvoir d’arrestation et de perquisition satisfaisait à l’exigence de régularité prévue par la Convention, étant donné que les policiers ne pouvaient pas agir de manière arbitraire. Les requérants engagèrent aussi une action en réparation devant la county court. Ils furent déboutés et ne firent pas appel.
En droit
a) Recevabilité – Le Gouvernement soutient que les requérants n’ont pas épuisé l’ensemble des voies de recours internes, étant donné qu’ils n’ont pas donné suite à une offre de tenir une audience à huis clos devant la High Court pour déterminer si l’autorisation et sa confirmation étaient justifiées et qu’ils n’ont pas fait appel du jugement de la county court. La Cour relève cependant que les requérants ne contestent pas que les mesures d’interpellation et de fouille dont ils ont fait l’objet étaient conformes aux dispositions de la loi sur le terrorisme. En fait, leurs griefs tiennent à la compatibilité générale des pouvoirs d’interpellation et de fouille avec la Convention. En conséquence, les recours évoqués par le Gouvernement n’auraient été ni pertinents ni effectifs quant aux griefs présentés à la Cour.
Conclusion : exception préliminaire rejetée (unanimité).
b) Fond – Article 8 : le recours aux pouvoirs coercitifs prévus par la législation antiterroriste et permettant d’exiger de tout individu qu’il se soumette à une fouille approfondie de sa personne, de ses vêtements et de ses effets personnels s’analyse clairement en une ingérence dans le droit au respect de la vie privée. Le caractère public de la fouille, impliquant la gêne occasionnée par le fait d’avoir des informations personnelles exposées à la vue d’autrui, peut même dans certains cas aggraver l’ingérence en y ajoutant un élément d’humiliation et d’embarras. L’ingérence ne saurait se comparer aux fouilles dont font l’objet les voyageurs dans les aéroports ou les visiteurs dans les bâtiments publics. En effet, on peut considérer qu’une personne qui prend l’avion, en choisissant de voyager ainsi, consent à se prêter à une telle fouille, et elle est libre de ne pas prendre avec elle certains effets personnels ou de partir sans se soumettre à la fouille. Les pouvoirs de fouille conférés par la loi sur le terrorisme sont de nature différente : toute personne peut être interpellée n’importe où et n’importe quand, sans avertissement préalable et sans avoir le choix de se soumettre ou non à la fouille.
Quant à savoir si la mesure est « prévue par la loi », il n’est pas contesté que les mesures d’interpellation et de fouille utilisées dans le cas des deux requérants se fondent sur les articles 44 à 47 de la loi sur le terrorisme combinés avec le code de bonnes pratiques applicable, lequel est un document public. La question est de savoir si ces dispositions confèrent à la police des pouvoirs discrétionnaires trop larges, tant en ce qui concerne l’autorisation des pouvoirs d’interpellation et de fouille que leur application en pratique. De l’avis de la Cour, il n’a pas été démontré que les garanties offertes par le droit interne offraient aux individus une protection adéquate contre les ingérences arbitraires.
Tout d’abord, quant au stade de l’autorisation et de la confirmation, la Cour relève que les policiers haut gradés peuvent autoriser le recours au pouvoir d’interpellation et de fouille s’ils considèrent que cela est « opportun » (et non nécessaire) pour prévenir des actes de terrorisme, de sorte qu’il n’y a pas d’exigence d’apprécier la proportionnalité de la mesure. En outre, si l’autorisation doit être confirmée par le ministre dans un délai de quarante-huit heures, celui-ci ne peut modifier le champ d’application territorial d’une autorisation et il semble qu’en pratique il n’ait jamais refusé de la confirmer ni n’en ait jamais avancé la date d’expiration. Les restrictions temporelles et territoriales prévues par la loi n’ont pas réellement permis de mettre un frein à l’émission des autorisations par le pouvoir exécutif, comme le démontre le fait que l’autorisation initiale accordée pour le district de la police métropolitaine a été continuellement renouvelée par « rotation ». Enfin, il n’est guère possible de contester une autorisation : si une procédure de contrôle juridictionnel est possible, l’étendue des pouvoirs discrétionnaires en jeu est telle que les requérants doivent faire face à des obstacles considérables pour parvenir à prouver qu’une autorisation ou confirmation a été émise ultra vires ou constitue un abus de pouvoir, tandis que les pouvoirs de l’autorité de surveillance indépendante se limitent à rendre compte de la manière générale dont sont appliquées les dispositions législatives et ne comprennent pas la faculté d’annuler ou de modifier les autorisations.
Le pouvoir discrétionnaire dont jouit chaque policier constitue un autre motif de préoccupation. Si un policier, lorsqu’il se livre à une fouille, doit respecter le code de bonnes pratiques, cet instrument régit essentiellement les modalités d’interpellation et de fouille, et ne restreint en aucune façon la décision d’interpeller et de fouiller une personne, laquelle se fonde exclusivement sur un « pressentiment » ou l’« intuition professionnelle » du policier. Non seulement celui-ci n’est pas tenu de démontrer l’existence d’un motif raisonnable de soupçonner une infraction, mais il n’est même pas obligé d’avoir le moindre soupçon subjectif à l’égard de la personne qui fait l’objet de l’interpellation et de la fouille. La seule condition est que la fouille doit avoir pour but de rechercher des objets de nature à être utilisés à des fins terroristes, ce qui constitue une très large catégorie couvrant de nombreux articles que n’importe quel passant dans la rue peut avoir sur lui. Or le policier ne doit même pas avoir de motifs particuliers de suspecter la présence de tels objets pour procéder à une interpellation, dès lors que celle-ci a pour objectif d’en rechercher.
A cet égard, les éléments statistiques et autres montrent de manière frappante à quel point les policiers font usage de leurs pouvoirs d’interpellation et de fouille. Relevant le grand nombre de fouilles pratiquées et les rapports de l’autorité indépendante qui indiquent que ces pouvoirs sont utilisés sans nécessité, la Cour estime que l’octroi à tout policier de pouvoirs discrétionnaires aussi larges entraîne un risque manifeste d’arbitraire. Le risque qu’il soit fait un usage discriminatoire de ces prérogatives contre les minorités ethniques est bien réel, et il ressort du reste des statistiques que les pouvoirs en question s’exercent de manière disproportionnée aux dépens des personnes de couleur ou d’origine asiatique. Par ailleurs, il existe un risque que des pouvoirs aussi largement définis soient utilisés de manière abusive contre des manifestants ou des contestataires. De même, comme le montrent la présente affaire, une demande de contrôle juridictionnel ou une action en réparation en vue de contester l’exercice des pouvoirs d’interpellation et de fouille exercés par un policier dans une affaire donnée ont très peu de chances d’aboutir : l’absence de toute obligation pour le policier de prouver l’existence d’un soupçon raisonnable entraîne qu’il est pratiquement impossible de démontrer qu’il a exercé ses pouvoirs de manière illégitime.
En somme, les pouvoirs d’autorisation et de confirmation ainsi que les pouvoirs d’interpellation et de fouille prévus par les articles 44 et 45 de la loi sur le terrorisme ne sont ni suffisamment circonscrits ni assortis de garanties juridiques adéquates contre les abus. Dès lors, ils ne sont pas « prévus par la loi ».
Conclusion : violation (unanimité).
Article 41 : constat de violation suffisant en lui-même pour le préjudice moral.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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