Résumé juridique
Juin 2023
Giuliano Germano c. Italie - 10794/12
Arrêt 22.6.2023 [Section I]
Article 8
Article 8-1
Respect de la vie familiale
Respect de la vie privée
Avertissement de la police adressé au requérant dans le cadre d’une procédure de prévention du harcèlement en l’absence d’une protection juridique adéquate contre les abus : violation
En fait – En novembre 2009, à la suite d’une enquête de police, le chef de l’autorité de police locale (questore) adressa un avertissement de police au requérant à la demande de la femme de ce dernier, après qu’elle eut quitté l’intéressé. Dans sa demande, elle déclarait qu’il s’était livré à des actes de harcèlement contre elle ainsi que la baby-sitter de leur fille et plusieurs de leurs amis communs, et elle alléguait qu’il essayait de contrôler sa vie personnelle à elle et qu’il l’isolait et se montrait intimidant envers elle. L’avertissement commandait au requérant de « se comporter d’une manière respectueuse de la loi » et de ne pas adopter de nouveau la conduite qui avait donné lieu à son émission.
En janvier 2010, le requérant forma un recours contre la mesure devant le tribunal administratif régional, qui conclut qu’il avait été porté atteinte à ses droits en matière de participation et de défense et annula en conséquence l’avertissement de police qui lui avait été adressé. En juillet 2011, le Consiglio di Stato accueillit l’appel formé par le ministère de l’Intérieur contre le jugement de première instance, qu’il annula, et il confirma l’avertissement de police.
En droit– Article 8 :
1) Sur l’applicabilité de l’article 8 et l’existence d’une ingérence – L’avertissement était formulé de telle manière qu’il restreignait, au moins en principe, la possibilité pour le requérant d’avoir des contacts avec sa fille et d’entretenir des relations avec ses amis. En outre, étant donné qu’il avait été émis relativement à des comportements qui relevaient de la définition du « harcèlement » et qu’il déclarait que le requérant s’était livré à des actes de harcèlement et d’intimidation à l’égard de sa femme, il risquait d’avoir un effet stigmatisant pour lui. Ainsi, l’avertissement était susceptible d’avoir une incidence sur le droit du requérant au respect de sa vie familiale, son droit au respect de sa vie sociale privée et son droit au respect de sa réputation, et son émission a eu à tout le moins un effet dissuasif sur l’exercice de ces droits. Partant, l’article 8 trouve à s’appliquer sous ses deux volets et il y a eu une ingérence dans l’exercice par le requérant de ses droits.
2) Sur la question de savoir si la mesure était prévue par la loi – L’avertissement avait une base légale accessible en droit interne, à savoir l’article 8 du décret-loi no 11 sur les mesures urgentes en matière de sécurité publique et de lutte contre la violence sexuelle et le harcèlement (décret-loi no 11/2009), qui visait à lutter contre la violence sexuelle et contre le harcèlement en tant qu’infraction pénale.
a) Sur le point de savoir si le droit interne délimitait suffisamment la marge d’appréciation dont jouissait le questore – Considéré dans son contexte et à la lumière de son but, le libellé de l’article 8 était suffisamment clair pour délimiter la portée de la marge d’appréciation dont jouissait le questore et pour prévenir l’arbitraire. Les autorités internes ont interprété cette disposition comme signifiant qu’il était possible d’engager une procédure de prévention du harcèlement et d’émettre un avertissement relativement aux comportements qui relevaient de la définition de l’infraction pénale de harcèlement figurant à l’article 612-bis du code pénal. Selon la jurisprudence interne, pour qu’un avertissement fût émis, il n’était pas nécessaire qu’il y eût des preuves concluantes de la commission de l’infraction : il fallait des raisons sérieuses de croire, sur le fondement d’éléments circonstanciels caractérisés par un degré de fiabilité adéquat, que la personne s’était conduite de la manière interdite et qu’elle risquait de le faire de nouveau à l’avenir.
b) Sur le point de savoir si l’avertissement était formulé de manière suffisamment précise pour permettre au requérant de régler sa conduite future – Étant donné que l’avertissement visait explicitement à prévenir la commission de l’infraction de harcèlement, le requérant pouvait prévoir les comportements interdits, à savoir ceux réprimés par l’article 612-bis du code pénal. La Cour note à cet égard que la jurisprudence nationale subséquente a confirmé que l’expression « se comporter d’une manière respectueuse de la loi » faisait référence aux comportements réprimés par cet article. De plus, le requérant avait été averti de ne pas adopter de nouveau la conduite qui avait donné lieu à l’émission de l’avertissement. Ainsi, eu égard au libellé de l’avertissement, le requérant savait ou aurait dû savoir que la conduite interdite était celle qui correspondait à la définition de l’infraction de harcèlement, et, en particulier, la commission d’actes de « menaces et harcèlement » répétés de telle sorte qu’ils plongeaient sa femme dans un état persistant et grave d’anxiété, de peur et de crainte pour sa sécurité personnelle.
c) Sur le point de savoir si le cadre juridique applicable prévoyait des garanties suffisantes contre l’arbitraire – Le but visé par la mesure relevait de l’article 53 de la Convention d’Istanbul, relatif aux ordonnances d’injonction ou de protection dans le contexte des violences domestiques, qui prévoyait que de telles mesures pouvaient en cas de nécessité être adoptées à la demande d’une seule des parties, avec effet immédiat mais temporaire. Le cadre juridique interne, tel qu’interprété par les juridictions internes, ménageait un juste équilibre entre les intérêts concurrents en jeu. Dans le cadre d’une procédure de prévention du harcèlement telle que celle en cause en l’espèce, l’effectivité de l’avertissement, c’est-à-dire la réalisation de l’objectif de protection du droit de la personne ayant demandé l’adoption de la mesure au respect de son intégrité physique et psychologique, dépend souvent de la rapidité du processus décisionnel. La Cour accepte donc qu’en cas d’urgence, celle-ci étant dûment indiquée dans le raisonnement figurant dans le procès-verbal de l’avertissement et soumise au contrôle juridictionnel des juridictions administratives compétentes, le questore puisse décider qu’il est possible de déroger au droit à être entendu (au sens de l’article 53). En conséquence, le cadre juridique interne permettait à la personne touchée par la mesure de participer au processus décisionnel à un point qui, compte tenu de la nature et de la portée de l’ingérence en question ainsi que de son but, était suffisant pour assurer à ses intérêts la protection requise.
De plus, les juridictions administratives compétentes avaient le pouvoir d’exercer un contrôle juridictionnel suffisant relativement aux motifs de la mesure tels qu’indiqués par le questore dans le procès-verbal de l’avertissement et aux éléments pertinents. Cependant, le fait qu’à l’époque en question le cadre juridique interne ne prévoyait pas de limite temporelle à l’application de la mesure, ni de droit à obtenir le contrôle de la mesure ou sa révocation si elle n’était plus justifiée, pose un problème du point de vue des garanties contre l’arbitraire qu’exige le principe de légalité. L’article 53 § 2 de la Convention d’Istanbul prévoit que les ordonnances d’injonction ou de protection relatives aux affaires de violences domestiques doivent être « émises pour une période spécifiée, ou jusqu’à modification ou révocation ». Néanmoins, eu égard à ses conclusions quant à la nécessité et à la proportionnalité de la mesure dans les circonstances spécifiques de l’espèce, la Cour considère qu’il n’y a pas lieu de déterminer si ce facteur permet à lui seul de conclure que l’ingérence en cause n’était pas « prévue par la loi » au sens de l’article 8. Elle part donc du principe que l’ingérence était « prévue par la loi ».
3) Sur la légitimité du but de la mesure – L’ingérence visait les buts légitimes que sont la défense de l’ordre et la prévention du crime ainsi que la protection de la santé, ou la protection des droits et libertés d’autrui. C’est dans l’objectif d’atteindre ces buts légitimes que l’Italie a ratifié la Convention d’Istanbul.
4) Sur la nécessité de la mesure dans une société démocratique et sa proportionnalité
a) Sur le point de savoir si le requérant a été suffisamment impliqué dans le processus décisionnel qui a conduit à l’imposition de la mesure – Le requérant n’a pas été entendu par le questore avant l’émission de l’avertissement, qui lui a été adressé sur la base des arguments de la personne qui l’avait demandé et des éléments produits par celle-ci. À cet égard, lorsqu’elles recevaient une plainte pour violences domestiques, les autorités étaient tenues d’évaluer le risque « de manière autonome » et « de leur propre initiative », et toute décision relative aux mesures à prendre devait tenir compte de l’ensemble des éléments dont les autorités disposaient.
En outre, le procès-verbal de l’avertissement n’établissait pas quelles circonstances pressantes rendaient nécessaire, ainsi que cela était allégué, l’adoption d’une mesure d’urgence. Le Consiglio di Stato n’a pas procédé à un examen indépendant de la question de l’existence d’un risque imminent pour la sécurité de la femme du requérant ou d’autres raisons propres à justifier le fait que le requérant n’eût pas été entendu. Aucune justification n’a été avancée relativement à la dérogation au droit du requérant à être entendu dans le cadre de la procédure administrative menée devant le questore.
Les autorités internes ayant entendu au cours de l’enquête dix-sept témoins mentionnés dans la demande introduite par la femme du requérant, la Cour ne voit pas pour quelle raison elles n’auraient pas pu entendre le requérant également.
Par ailleurs, l’approche adoptée par le Consiglio di Stato en l’espèce n’était pas conforme à la jurisprudence interne telle qu’elle était au moment des faits, selon laquelle les raisons de la nécessité et de l’urgence devaient être dûment démontrées à la lumière des circonstances propres à chaque affaire et soumises au contrôle juridictionnel des juridictions administratives.
b) Sur le point de savoir si les autorités internes ont justifié par des motifs pertinents et suffisants le bien-fondé de la mesure qu’elles ont prise – Tout en rappelant l’importance du but visé par l’avertissement de police en cause, la Cour considère que plusieurs facteurs militent en faveur d’un examen rigoureux. En premier lieu, la mesure avait des conséquences graves, puisqu’elle rendait possible l’ouverture de poursuites pour l’infraction pénale de harcèlement même en l’absence de plainte pénale de la part de la victime et entraînait l’application automatique d’une circonstance aggravante en cas de condamnation. En deuxième lieu, les obligations qui ont été imposées au requérant étaient formulées en des termes très généraux, la durée pendant laquelle la mesure resterait en vigueur était indéterminée, et, au moins au moment des faits, il n’existait pas de droit d’obtenir un contrôle ou un réexamen régulier de pareille mesure. En troisième lieu, la mesure a été prise sans que l’on ait préalablement donné au requérant la possibilité de faire valoir ses arguments.
À cet égard, le procès-verbal de l’avertissement était dépourvu de motivation, et les faits pertinents, outre qu’ils étaient assortis de la mention « comme indiqués par la personne ayant sollicité l’avertissement », étaient évoqués en des termes extrêmement génériques. Il n’était nullement mentionné que la plupart des témoins n’avaient pas confirmé la version des faits de la femme du requérant. Le procès-verbal faisait référence à d’« autres documents recueillis » sans indiquer en quoi consistaient ces documents et quelles conclusions en avaient été tirées. Le raisonnement prenait pour hypothèse de départ les faits tels qu’ils avaient été allégués par la femme du requérant, et il tenait pour acquis que ces faits avaient été prouvés, sans mentionner les mesures d’enquête qui avaient été entreprises ni examiner la question de savoir en quoi les résultats de ces mesures d’enquête confirmaient l’hypothèse initiale. Par conséquent, ce raisonnement ne permet pas à la Cour de déterminer de quelle manière l’autorité administrative a examiné les éléments recueillis.
La mesure était un avertissement « oral », et le procès-verbal consistait en un compte rendu des mesures d’enquête entreprises par la police et un résumé de l’appréciation du questore, laquelle devait en cas d’urgence être rédigée en très peu de temps. Cela ne pouvait toutefois exonérer les autorités internes de leur obligation de produire des motifs pertinents et suffisants à l’appui des mesures constitutives d’ingérences dans l’exercice des droits protégés par l’article 8, en particulier à la lumière de la nécessité de garantir un contrôle juridictionnel complet de ces motifs. En tout état de cause, les autorités internes n’ont démontré l’existence d’aucune raison de procéder dans l’urgence.
c) Sur le point de savoir si la mesure a été soumise à un contrôle juridictionnel suffisant – Il était d’autant plus nécessaire de procéder à un contrôle juridictionnel approfondi dans cette affaire que le questore n’avait pas avancé de motifs pertinents et suffisants à l’appui de la mesure adoptée. Or le Consiglio di Stato a simplement considéré que l’avertissement était légitime au regard des motifs avancés par le questore, sans analyser les éléments disponibles. Cela ne constituait pas un « contrôle suffisant » au sens de la jurisprudence de la Cour. Le Consiglio di Stato a omis, en particulier, d’examiner l’aspect le plus important de l’affaire, à savoir le point de savoir si le questore était en mesure de démontrer l’existence de faits spécifiques propres à fonder la conclusion selon laquelle le requérant représentait un danger pour sa femme. Il s’est borné à examiner de manière purement formelle la décision d’adresser l’avertissement au requérant. Partant, les autorités judiciaires n’ont pas mené un contrôle juridictionnel suffisant du fondement factuel de la mesure, ni de la légalité, de la nécessité et de la proportionnalité de celle-ci.
d) Conclusions – Le requérant a été exclu du processus décisionnel dans une mesure notable en l’absence de raisons démontrées de procéder dans l’urgence, les autorités internes n’ont pas justifié la mesure par des motifs pertinents et suffisants, et, eu égard à la manière dont le Consiglio di Stato a procédé au contrôle de l’affaire, toute garantie qu’il offrait au requérant était limitée. En somme, les autorités internes n’ont pas accordé au requérant la protection juridique adéquate contre les abus à laquelle il avait droit en vertu de la prééminence du droit dans une société démocratique. L’ingérence dans le droit du requérant au respect de sa vie privée et familiale n’était pas « nécessaire dans une société démocratique ».
Conclusion : violation (unanimité).
Article 41 : 9 600 EUR pour dommage moral.
(Voir aussi Sanchez Cardenas c. Norvège, no 12148/03, 4 octobre 2007, résumé juridique ; Mikolajová c. Slovaquie, no 4479/03, 18 janvier 2011, résumé juridique ; Karastelev et autres c. Russie, no 16435/10, 6 octobre 2020, résumé juridique ; Kurt c. Autriche [GC], no 62903/15, 15 juin 2021, résumé juridique ; et voir la Résolution 77 (31) du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux États membres sur la protection des individus au regard des actes de l’administration du 28 septembre 1977, la Recommandation CM/Rec(2007)7 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux États membres relative à une bonne administration du 20 juin 2007, la Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (Convention d’Istanbul), adoptée le 11 mai 2011, et le Rapport explicatif de la Convention d’Istanbul).
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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