COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
PREMIERE CHAMBRE
REQUETE No 12490/86
G. L.
contre
ITALIE
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 14 octobre 1991)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 22) ................................... 1 - 3
A. La requête
(par. 2 - 5) ................................... 1
B. La procédure
(par. 6 - 17) ................................... 1 - 2
C. Le présent rapport
(par. 18 - 22) ................................... 2 - 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 23 - 35) ................................... 4 - 5
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 36 - 59) ................................... 6 - 9
A. Grief déclaré recevable
(par. 36) ................................... 6
B. Points en litige
(par. 37) ................................... 6
C. Quant à la nature du droit objet de la procédure
litigieuse
(par. 38 - 46) ................................... 6 - 8
D. Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1
de la Convention
(par. 47 - 59) ................................... 8 - 9
ANNEXE I : Historique de la procédure devant la Commission 10
ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la requête 11 - 18
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, ainsi
qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, feu G. L., ressortissant italien, était né
en 1909. Il était représenté par Me Paolo Fantelli, avocat à Schio.
Après le décès du requérant en date du 7 novembre 1989, la requête a
été poursuivie par Mme N. qui est représentée par
Me Michelangelo Pascasio, du barreau de Rome.
3. Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent,
M. Luigi Ferrari Bravo, Chef du Service du Contentieux diplomatique du
Ministère des Affaires étrangères.
4. La requête concerne la durée d'une procédure devant la Cour
des comptes qui a débuté le 11 novembre 1980 et s'est terminée le
20 mars 1989. Celle-ci avait pour objet le droit du requérant à la
révision du montant de sa pension de magistrat.
5. Devant la Commission, le requérant s'est plaint de la durée
excessive de la procédure. Il a allégué la violation de l'article 6
par. 1 de la Convention.
B. La procédure
6. La requête a été introduite le 29 juillet 1986 et enregistrée
le 20 octobre 1986. Le 12 octobre 1989, la Commission a décidé de
porter la requête à la connaissance du Gouvernement de l'Italie et de
l'inviter à lui présenter des observations sur sa recevabilité et son
bien-fondé.
7. Les observations du Gouvernement, datées du 25 janvier 1990,
sont parvenues à la Commission le 29 janvier 1990. Un complément à
ces observations, daté du 7 mars 1990, est parvenu à la Commission le
9 mars 1990.
8. Par lettre du 22 janvier 1990, Me Paolo Fantelli avait
entretemps informé la Commission que le requérant était décédé le
7 novembre 1989.
9. Par lettre du 7 février 1990, le Secrétariat de la Commission
a invité le conseil du requérant à lui faire savoir si les héritiers
éventuels du requérant désiraient poursuivre la procédure.
10. Une nouvelle lettre a été adressée dans ce sens le 3 mai 1990
à l'avocat du requérant, qui a été invité également à faire parvenir
les observations éventuelles des héritiers du requérant dans un délai
échéant le 1er juin 1990.
11. Le 21 mai 1990, l'avocat du requérant a fait savoir que
Mme N., unique héritière du requérant, entendait poursuivre la
procédure. Le 1er juillet 1990, Mme N. a constitué un nouvel avocat.
Les lettres des 21 mai et 1er juillet 1990 ont été portées à la
connaissance du Gouvernement italien.
12. Par lettre du 18 juillet 1990, Mme N. a été invitée à faire
parvenir ses observations en réponse à celles du Gouvernement italien
dans un délai échéant le 26 septembre 1990. Ces observations, datées
du 7 septembre 1990, sont parvenues à la Commission le
12 septembre 1990.
13. Le 9 novembre 1990, la Commission a déclaré la requête
recevable quant au grief tiré de la durée de la procédure.
14. Le 9 novembre 1990, les parties ont été invitées à présenter,
si elles le souhaitaient, des offres de preuve et observations
complémentaires sur le bien-fondé de la requête. Les observations du
Gouvernement sont parvenues le 21 décembre 1990 et celle du requérant
sont parvenues le 2 janvier 1991.
15. Entretemps, après consultation des parties, par décision du
8 décembre 1990, la Commission a renvoyé la requête à la Première
Chambre.
16. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 (b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu avec les parties
entre le 9 novembre 1990 et le 2 janvier 1991. Vu l'attitude adoptée
par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base
permettant d'obtenir un tel règlement.
17. Le Gouvernement ayant soulevé, dans ses observations
complémentaires sur le bien-fondé, une exception tirée du
non-épuisement des voies de recours internes, la Commission a constaté
que les conditions d'application de l'article 29 de la Convention ne
sont pas remplies en l'espèce.
C. Le présent rapport
18. Le présent rapport a été établi par la Commission (Première
Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et votes, en présence des membres suivants :
MM. J.A. FROWEIN, Président de la Première Chambre
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
J.C. SOYER
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
A.V. ALMEIDA RIBEIRO
B. MARXER
19. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission
le 14 octobre 1991 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil
de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
20. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes
de la Convention.
21. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) ainsi que
le texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la
requête (ANNEXE II).
22. Le texte de l'argumentation écrite des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
23. Les pensions des fonctionnaires et des magistrats n'étant pas
indexées, celles-ci ont évolué en Italie de telle sorte que le montant
des pensions versées par l'Etat aux magistrats retraités ayant le même
grade et la même ancienneté de service, mais ayant pris leur retraite
à des dates différentes, présentaient des variations importantes que
le requérant considérait injustifiées.
24. Pour ce motif, en même temps qu'un certain nombre d'autres
magistrats retraités, le 11 novembre 1980, le requérant saisit la Cour
des comptes italienne d'un recours contre un décret du ministère de la
Justice rejetant sa demande de révision du montant de sa pension, et
souleva une exception d'inconstitutionnalité des dispositions de loi
desquelles découlait la disparité de traitement.
25. Le 18 novembre 1980, le Secrétariat de la Cour des comptes
invita le ministère de la Justice à lui transmettre le dossier du
requérant, ce qui fut fait le 5 décembre 1980.
26. Le 31 décembre 1980, le dossier fut envoyé au procureur
général près la Cour des comptes pour qu'il procède à l'instruction de
l'affaire et formule ses conclusions. Lesdites conclusions furent
versées au dossier le 19 janvier 1982.
27. Le 7 juin 1982, le procureur général, estimant que l'affaire
soulevait des questions de principe, demanda son examen par les
sections réunies de la Cour des comptes.
28. Ultérieurement, l'examen de ce recours fut ajourné en
attendant l'issue de l'appel que le procureur général avait interjeté
le 5 juillet 1982 auprès des sections réunies de la Cour des comptes
contre une décision de la section compétente en matière de pensions,
qui avait statué dans une affaire analogue.
29. Le déroulement de cette procédure d'appel s'avéra laborieux.
En effet, lors de la première audience (fixée au 6 octobre 1982), une
première question de constitutionnalité fut soulevée. Estimant qu'une
telle exception n'était pas manifestement mal fondée, par décision
(ordinanza) n° 73 du même jour, les sections réunies de la Cour des
comptes en saisirent la Cour constitutionnelle.
30. La Cour constitutionnelle statua par arrêt déposé le
7 mars 1984.
31. Les sections réunies de la Cour des comptes furent à nouveau
saisies, suite à la demande formulée dans ce sens le 7 janvier 1985
par l'avocat de l'Etat. Une audience fut fixée au 5 juin 1985. Lors
de l'audience, une nouvelle exception d'inconstitutionnalité fut
soulevée. Estimant que cette nouvelle exception n'était pas
manifestement mal fondée, la Cour des comptes saisit à nouveau la Cour
constitutionnelle par décision n° 104 du même jour.
32. Le dossier fut envoyé à la Cour constitutionnelle le
18 septembre 1985. La Cour constitutionnelle fixa l'audience pour
l'examen de l'exception d'inconstitutionnalité au 21 avril 1988. Son
arrêt fut transmis aux sections réunies de la Cour des comptes le
23 juin 1988.
33. L'examen de l'affaire fut fixé devant la Cour des comptes,
sections réunies, pour le 12 octobre 1988. L'audience dut cependant
être reportée d'office au 27 octobre 1988, à la suite d'une grève du
personnel. A cette date, la Cour des comptes renvoya l'affaire à la
section compétente. Sa décision fut déposée au greffe le
14 novembre 1988.
34. La section compétente fixa l'audience pour l'examen de cette
affaire et des nombreuses autres affaires pendantes, dont celle du
requérant, au 22 février 1989.
35. Par arrêt du 13 mars 1989 déposée au greffe le 20, elle
accueillit en partie la demande du requérant et ordonna la révision de
sa pension, la réévaluation des sommes dues et le versement des
intérêts sur ces sommes.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
36. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon
lequel sa cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.
B. Points en litige
37. Les points en litige dans la présente affaire sont les
suivants :
- La procédure litigieuse a-t-elle pour objet un droit de
"caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention ?
- La durée de la procédure litigieuse a-t-elle excédé le délai
raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ?
C. Quant à la nature du droit objet de la procédure
litigieuse
38. Aux termes de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention,
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue <...> dans un
délai raisonnable, par un tribunal <...> qui décidera <...> des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil <...>".
39. Le Gouvernement, qui se réfère à la jurisprudence de la Cour
européenne des Droits de l'Homme dans les affaires Feldbrugge (Cour
Eur. D.H., arrêt du 29 mai 1986, série A n° 99) et Deumeland (Cour
Eur. D.H., arrêt du 29 mai 1986, série A n° 100) soutient que les
aspects de droit privé retenus par la Cour et justifiant
l'applicabilité de l'article 6 (art. 6) de la Convention dans les
affaires précitées ne saurait se retrouver en l'espèce.
40. Il fait notamment valoir que le droit à pension des magistrats
trouve son fondement dans le rapport de service qui lie les
fonctionnaires publics à l'Etat. Or, la réglementation de ce rapport
de service relève exclusivement du droit public. C'est pourquoi la
réglementation de la matière des pensions des fonctionnaires échappe
aux règles générales de l'assurance obligatoire et le contentieux y
relatif est confié à une juridiction spéciale, la Cour des comptes,
compétente pour contrôler la comptabilité publique.
41. En conclusion, même si l'objet de la procédure concerne des
droits patrimoniaux du requérant, le Gouvernement estime que ceux-ci
ne sauraient être qualifiés de "droits de caractère civil" car ils ne
se rattachent pas à un rapport entre personnes privées ou entre des
personnes privées et l'Etat agissant "uti privatus".
42. Le conseil du requérant rejette globalement cette
interprétation du Gouvernement et affirme que le rapport de service
entre l'Etat et ses fonctionnaires est de nature contractuelle. Ce
contrat comporte des droits et obligations pour chacune des parties
qui se trouvent donc sur un plan d'égalité. Ceci est également vrai
en ce qui concerne les prestations telles que les pensions.
43. La Commission rappelle, quant à elle, avoir déjà admis dans
affaire Catanoso (requête No 11362/85) que l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention s'applique aux contestations concernant le
droit à pension des fonctionnaires publics (déc. 3.12.86, D.R. 50, p.
168 et rapport Comm. 5.7.88 à paraître dans D.R.).
44. Elle a confirmé cette jurisprudence dans son rapport du
10 juillet 1991 dans l'affaire Francesco Lombardo (requête No 11519/85
à paraître dans D.R.). Les passages pertinents de ce rapport se
lisent ainsi :
"42. <...> la Commission relève, d'emblée, que <...> le
caractère de la législation régissant les rapports entre
l'administration et ses employés ne saurait en aucun cas
enlever au droit revendiqué par le requérant sa nature de
droit patrimonial.
43. La Commission rappelle, ensuite, que, selon une
jurisprudence constante fondée sur la spécificité du statut
des fonctionnaires publics, les contestations concernant
l'accès à la fonction publique, la carrière et le licenciement
des fonctionnaires publics se situent en dehors du champ
d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
44. Néanmoins, la question se pose de savoir si les droits
patrimoniaux rattachés audit statut - notamment le droit à la
rétribution et à la pension - sont eux aussi marqués par sa
spécificité au point que les litiges les concernant ne
relèvent pas de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
45. La Commission constate qu'en l'espèce, le différend
soumis à la Cour des comptes ne mettait pas en cause les
prérogatives discrétionnaires de la puissance publique. Le
requérant revendiquait un droit résultant de règles précises
et qui revêtait dès lors un caractère personnel et subjectif
outre que patrimonial (voir, mutatis mutandis, affaire
Deumeland, Cour Eur. D.H., arrêt du 29 mai 1986 précité,
p. 24, par. 71).
46. La Commission note également que le requérant a
contribué directement à alimenter le fonds de pension au moyen
de versements mensuels dont le montant était calculé en
fonction de son salaire. Dès lors, la prestation qu'il
réclamait était en rapport étroit avec les cotisations qu'il
avait versées durant ses années de service.
47. Enfin, la Commission voit une certaine analogie entre
la couverture sociale offerte au requérant par le fonds de
pension auquel il contribuait et celle qu'il aurait pu
acquérir par le versement de primes à un assureur privé.
48. Dans ces circonstances, la Commission considère que le
litige dont la Cour des comptes a été saisie avait pour objet
un droit de caractère civil au sens de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention qui, dès lors, trouve à
s'appliquer en l'espèce."
45. En ce qui concerne la présente affaire, la Commission estime
que les arguments invoqués par le Gouvernement ne sont pas de nature à
affecter ce raisonnement qui est valable, mutatis mutandis, en
l'occurrence.
46. La Commission en conclut que la contestation dont le requérant
avait saisi la Cour des comptes avait pour objet un droit de
"caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention,
disposition qui est donc d'application en l'espèce.
D. Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention
47. Selon la jurisprudence de la Cour, le caractère raisonnable de
la durée d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de
la cause et à l'aide des critères suivants : la complexité de
l'affaire, le comportement du requérant et le comportement des
autorités saisies de l'affaire (voir Cour Eur. D.H., arrêt Vernillo du
20 février 1991, série A n° 198, à paraître, par. 30).
48. En ce qui concerne la période à prendre en considération, la
Commission relève que le requérant a présenté son recours à la Cour
des comptes le 11 novembre 1980. Celle-ci a rendu son arrêt le
13 mars 1989 et le texte de l'arrêt a été déposé au greffe le
20 mars 1989.
49. La Commission précise qu'on ne saurait soustraire de cette
période les délais des deux procédures devant la Cour
constitutionnelle, comme le demande le Gouvernement italien. En
effet, s'il n'incombait pas à cette Cour de statuer sur le fond, ses
décisions pouvaient avoir - et ont eu - des conséquences sur l'issue
du litige (cf. mutatis mutandis, Cour Eur. D.H., arrêt Deumeland
précité, p. 26, par. 77). La période à examiner est donc d'environ
huit ans et quatre mois.
50. Selon le requérant, ce laps de temps ne saurait passer pour
"raisonnable" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention. Le Gouvernement fait valoir l'extrême complexité des
questions juridiques soulevées en cours d'instance, notamment celles
qui ont été examinées par la Cour constitutionnelle.
51. Il estime qu'en tout cas, on ne saurait conclure que les
procédures devant cette Cour ont méconnu la garantie du délai
raisonnable. La première a été terminée en moins de dix-huit mois.
Lors de l'examen de la seconde, la Cour constitutionnelle devait faire
face à une surcharge imprévue de travail due notamment au fait qu'elle
était saisie d'une procédure à charge de ministres et parlementaires
impliqués dans l'affaire Lockheed.
52. Le Gouvernement considère enfin que le reste de la procédure
s'est déroulé dans un laps de temps qui se justifie compte tenu des
délais nécessaires à l'accomplissement des formalités relatives à la
procédure, en particulier aux notifications.
53. La Commission considère, quant à elle, que les facteurs de
complexité de l'affaire ne justifient pas à eux seuls la durée de la
procédure.
54. Elle constate, à cet égard, que le procureur général près la
Cour des comptes, auquel le dossier de l'affaire fut transmis le
31 décembre 1980, ne déposa ses conclusions que le 19 janvier 1982,
c'est-à-dire après plus d'un an. Puis il tarda environ cinq mois
avant de demander que l'affaire soit examinée par les sections réunies
de la Cour des comptes.
55. Devant les sections réunies, l'examen de l'affaire fut ajourné
en attendant l'issue d'un appel pendant devant ces mêmes sections, qui
concernait une affaire analogue. Au cours de cette procédure d'appel,
la Cour constitutionnelle a été saisie à deux reprises en voie
préjudicielle.
56. La Commission n'estime pas devoir prendre position sur le
caractère raisonnable de la durée de la procédure devant la Cour
constitutionnelle. Par contre, rien n'explique le laps de temps entre
le 7 mars 1984 (date du premier arrêt de la Cour constitutionnelle) et
le 5 juin 1985 (date de l'audience devant les sections réunies de la
Cour des comptes qui suit ledit arrêt).
57. La Commission rappelle que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention garantit à chacun le droit d'obtenir, dans un délai
raisonnable, une décision définitive sur les contestations relatives à
ses droits et obligations de caractère civil. Il incombe aux Etats
contractants d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que
leurs juridictions puissent remplir cette exigence (voir, en dernier
lieu, Cour Eur. D.H., arrêt Vocaturo du 24 mai 1991, série A n°
206-C, à paraître, par. 17).
58. Compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la
Commission considère que la durée de la procédure litigieuse est
excessive et ne répond pas à la condition du "délai raisonnable".
Conclusion
59. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président
Première Chambre de la Première Chambre
(M. de SALVIA) (J.A. FROWEIN)
A N N E X E I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
a. Examen de la recevabilité
Date Acte
29 juillet 1986 Introduction de la requête
20 octobre 1986 Enregistrement de la requête
12 octobre 1989 Délibérations de la Commission
et décision de la Commission
d'inviter le Gouvernement
italien à présenter ses
observations sur la
recevabilité et le bien-fondé
de la requête
29 janvier et 7 mars 1990 Observations du Gouvernement
12 septembre 1990 Observations en réponse du
requérant
9 novembre 1990 Délibérations et décision sur
la recevabilité de la requête.
Décision d'inviter les parties
à soumettre, si elles le
désirent, des observations
complémentaires sur le
bien-fondé de la requête
8 décembre 1990 Décision de la Commission
d'attribuer l'affaire à la
Première Chambre
b. Examen du bien-fondé
21 décembre 1990 Observations complémentaires
du Gouvernement sur le
bien-fondé de la requête
2 janvier 1991 Observations complémentaires
du requérant sur le bien-fondé
de la requête
14 octobre 1991 Délibérations sur le
bien-fondé, vote final et
adoption du rapport
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