SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête No 20913/92
présentée par G. M-B
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 7 avril 1994 en
présence de
MM. S. TRECHSEL, Président
H. DANELIUS
G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
M. K. ROGGE, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits
de l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 7 septembre 1992 par
G. M-B contre la France et enregistrée le 5 novembre 1992 sous
le No de dossier 20913/92 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur
de la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
A. Circonstances particulières de l'affaire
Le requérant est un ressortissant français, né en 1953 à
Marseille. Il est député européen et réside à Marseille. Dans la
procédure devant la Commission, il est représenté par Maître
Divier, avocat au barreau de Paris.
Les faits, tels qu'il ont été exposés par le requérant,
peuvent être résumés comme suit.
Suite à la publication d'un ouvrage, en 1990, dénonçant
diverses infractions qui auraient été commises au préjudice de
la ville de Marseille, à l'occasion de la passation de marchés
publics, le requérant mit en demeure la municipalité de la ville
d'exercer une action civile en réparation de ce préjudice. Cette
mise en demeure étant restée vaine, le requérant demanda au
tribunal administratif de Marseille l'autorisation d'intenter
l'action en justice au nom de la commune, ce en vertu de
l'article L. 316-5 du Code des communes relatif à l'exercice par
un contribuable des actions en justice appartenant à la commune.
Cette autorisation fut accordée par une décision du tribunal
administratif en date du 11 juin 1991 et, le 20 juin 1991, le
requérant adressa au juge d'instruction de Marseille une plainte
avec constitution de partie civile pour faux en écritures privées
et de commerce, usage de faux, ingérence, corruption, trafic
d'influence, complicité et recel, visant notamment deux députés,
P. et S.
Par arrêt du 21 août 1991, la chambre criminelle de la Cour
de cassation chargea la chambre d'accusation de la cour d'appel
de Lyon de l'instruction de l'affaire, en vertu de l'article 681
du Code de procédure pénale, qui dispose que lorsqu'un élu est
susceptible d'être inculpé d'un délit commis dans l'exercice de
ses fonctions, l'instruction en est confiée à une chambre
d'accusation. Le 27 septembre 1991, le procureur général de la
cour d'appel de Lyon requit l'ouverture d'une information
notamment contre P. et S.
P. exerça un recours contre la décision du tribunal
administratif du 11 juin 1991 et la section de l'intérieur du
Conseil d'Etat rendit un avis tendant à ce que la décision du
tribunal soit annulée.
Par décret en date du 21 novembre 1991, le premier ministre
annula la décision du tribunal du 11 juin 1991 en tant qu'elle
concernait P.
Suite à des réquisitions du procureur général tendant à
faire constater l'irrecevabilité de la plainte avec constitution
de partie civile, la chambre d'accusation de la cour d'appel de
Lyon, par arrêt du 31 janvier 1992, sursit à statuer sur la
recevabilité de la constitution de partie civile en ce qu'elle
concernait P. et impartit un délai au requérant, partie civile,
pour saisir la juridiction administrative compétente d'un recours
en appréciation de la légalité du décret du 21 novembre 1991.
Le 12 février 1992, le requérant forma un recours pour excès
de pouvoir contre ce décret.
Par un premier arrêt du 26 juin 1992, le Conseil d'Etat,
statuant au contentieux, rappela que le tribunal administratif,
saisi d'une demande d'autorisation d'agir au nom de la commune,
devait vérifier que "l'action envisagée présent(ait) un intérêt
suffisant pour la commune et qu'elle a(vait) une chance de
succès". Il rejeta le recours du requérant aux motifs d'une part
que la plainte avec constitution de partie civile "ne paraissait
pas pouvoir présenter un intérêt suffisant pour la ville de
Marseille" et que, d'autre part, les allégations du requérant
"n'étaient pas assorties des précisions nécessaires pour en
apprécier la portée".
Par un second arrêt du même jour, le Conseil d'Etat, sur
recours formé par S., annula la décision du tribunal du 11 juin
1991 en tant qu'elle concernait P. et S. et annula également
d'autres décisions de ce même tribunal autorisant d'autres
contribuables à agir.
Le 16 septembre 1992, la chambre d'accusation de la cour
d'appel de Lyon considéra qu'en l'absence de la justification
d'un préjudice personnel résultant des faits visés par la plainte
du requérant, l'autorisation donnée par le tribunal administratif
d'agir au nom de la commune constituait le seul fondement de la
recevabilité de l'action du requérant. Cette autorisation d'agir
ayant été annulée par le Conseil d'Etat, elle déclara irrecevable
la constitution de partie civile du requérant.
Le pourvoi formé par le requérant contre cet arrêt, fondé
notamment sur l'article 6 par. 1 de la Convention, fut rejeté par
la Cour de cassation le 9 février 1993 aux motifs notamment que
la chambre d'accusation avait justifié sa décision et que
"lorsque des infractions caus(aient) un dommage à une
collectivité publique, un contribuable de cette dernière n'en
éprouv(ait) qu'un préjudice indirect et, exception faite du cas
prévu par l'article L. 316-5 du Code des communes, ne (pouvait)
se constituer partie civile devant les juridictions répressives".
B. Droit interne pertinent
Les articles pertinents du Code des communes sont les
articles:
L 316-5 : "Tout contribuable inscrit au rôle de la commune
a le droit d'exercer, tant en demande qu'en défense, à ses frais
et risques, avec l'autorisation du tribunal administratif, les
actions qu'il croit appartenir à la commune, et que celle-ci,
préalablement appelée à en délibérer, a refusé ou négligé
d'exercer."
L 316-7 : "Le pourvoi devant le Conseil d'Etat est introduit
et jugé selon la forme administrative.
La commune est mise en cause et la décision a effet à son
égard."
Mécanisme du régime d'autorisation de plaider antérieur à
1992:
La décision prise par le tribunal administratif, acte
administratif unilatéral, pouvait être contestée devant la
section de l'intérieur du Conseil d'Etat, qui instruisait
l'affaire et proposait un projet de décret à la signature du
président de la République puis, à partir de 1958, du premier
ministre, lesquels ne s'écartaient pas de l'avis émis par la
section.
Mécanisme du régime d'autorisation de plaider depuis
1992 :
Le décret du 26 février 1992, relatif à l'exercice, par un
contribuable, des actions en justice appartenant à la commune n'a
pas modifié la nature des décisions des tribunaux administratifs,
mais celles-ci doivent désormais être contestées devant la
section du contentieux du Conseil d'Etat, laquelle exerce sa
compétence juridictionnelle en premier et dernier ressort.
En outre, la section du contentieux a décidé de remplacer
l'exigence de "chances sérieuses de succès" par celle, plus
favorable aux demandeurs, de "chance de succès", cette inflexion
étant également imposée aux tribunaux administratifs.
GRIEFS
1. Le requérant soutient tout d'abord que l'instance qu'il a
introduite devant les juridictions administratives, pour se voir
autorisé à se constituer partie civile au nom et pour le compte
de la commune, n'a pas satisfait aux prescriptions de l'article
6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne l'impartialité et
l'indépendance du Conseil d'Etat. Il se fonde ainsi sur la
composition et le mode de désignation des membres du Conseil
d'Etat et sur les liens de cette juridiction avec l'une des
parties. Il fait également valoir l'ambiguïté du double rôle du
Conseil d'Etat, organe consultatif de l'administration active
d'une part, et organe juridictionnel à l'égard de cette même
administration d'autre part.
2. Le requérant se plaint par ailleurs de ce que les décisions
du Conseil d'Etat l'empêchent définitivement d'agir en lieu et
place de la commune et de se constituer partie civile dans la
procédure devant la chambre d'accusation de la cour d'appel de
Lyon, en violation de l'article 13 de la Convention.
3. Le requérant souligne en outre le contexte très politisé de
l'espèce et allègue la violation des articles 17 et 18 de la
Convention, dans la mesure où, selon lui, une obstruction
judiciaire aurait été organisée pour détruire ou faire échec à
l'application des dispositions de la Convention précédemment
évoquées.
4. Par lettre du 6 août 1993, le requérant a introduit une
requête complémentaire relative à la procédure devant les
juridictions pénales, alléguant, au vu de l'arrêt de la Cour de
cassation en date du 9 février 1993, la violation de l'article
1 du Protocole additionnel à la Convention, en ce que le
détournement de fonds publics faisant l'objet de cette procédure
aurait été réalisé au préjudice des contribuables dont il fait
partie.
5. Il invoque également les articles 6 par. 1, 13, 17 et 18 de
la Convention eu égard à la procédure devant les juridictions
pénales et formule les mêmes griefs que ceux exposés au titre de
la procédure administrative.
EN DROIT
1. Le requérant allègue tout d'abord la violation de l'article
6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en ce qui concerne
l'impartialité et l'indépendance du Conseil d'Etat.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) dispose que "toute personne
a droit à ce que sa cause soit entendue (...) par un tribunal
indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...)
des contestations sur ses droits et obligations de caractère
civil (...)."
La Commission doit tout d'abord établir si la procédure en
question visait effectivement à ce qu'un tribunal décide d'une
contestation sur un droit de caractère civil du requérant.
En l'espèce, elle note que le requérant avait demandé
l'autorisation d'ester en justice en lieu et place de la commune
qui avait négligé de le faire et de porter plainte avec
constitution de partie civile.
La Commission constate ensuite que le requérant est
titulaire d'un droit au sens de la loi interne, puisque l'article
L 316-5 du Code des communes permet à tout contribuable
d'exercer, avec l'autorisation du tribunal administratif, les
actions qu'il croit appartenir à la commune, au cas où l'autorité
publique n'estimerait pas opportun d'agir.
La Commission estime toutefois que ce droit ne saurait être
considéré comme un droit de caractère civil au sens de l'article
6 (art. 6) de la Convention, dans la mesure où il s'agit d'un droit
purement procédural visant à obtenir une autorisation d'ester en
justice.
Dans la mesure où cette procédure ne concerne pas une
contestation sur un droit de caractère civil, la Commission
conclut que cette partie de la requête est incompatible ratione
materiae avec les dispositions de la Convention au sens de
l'article 27 par. 2 (art. 27-2).
2. Le requérant se plaint également de l'absence de recours
effectif, au sens de l'article 13 (art. 13) de la Convention,
contre les décisions du Conseil d'Etat.
L'article 13 (art. 13) garantit à toute personne dont les
droits et libertés reconnus par la Convention ont été violés, le
droit à un recours effectif devant une instance nationale.
Dans la mesure où la Commission a considéré que le grief du
requérant tiré de l'article 6 (art. 6) de la Convention était
incompatible avec cet article, le présent grief doit également
être déclaré incompatible ratione materiae avec les dispositions
de la Convention au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2).
3. Le requérant allègue en outre la violation des articles 17
et 18 (art. 17, 18) de la Convention, libellés comme suit :
Article 17 (art. 17): "Aucune des dispositions de la
présente Convention ne peut être interprétée comme
impliquant pour un Etat (...) un droit quelconque de se
livrer à une activité ou d'accomplir un acte visant à la
destruction des droits ou libertés reconnus dans la
présente Convention ou à des limitations plus amples de ces
droits et libertés que celles prévues à ladite Convention."
Article 18 (art. 18): "Les restrictions qui, aux termes de
la présente Convention, sont apportées auxdits droits et
libertés ne peuvent être appliquées que dans le but pour
lequel elles ont été prévues."
La Commission constate qu'aucun élément n'a été apporté par
le requérant pour étayer les griefs qu'il soulève au titre de ces
deux dispositions. En outre, au vu des éléments du dossier, la
Commission n'aperçoit aucune apparence de violation à cet égard.
Il s'ensuit que cette partie de la requête doit aussi être
rejetée comme étant manifestement mal fondée au sens de l'article
27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
4. Par ailleurs, eu égard à la procédure devant les
juridictions pénales, le requérant allègue la violation de
l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1) à la Convention dans
la mesure où il estime que le détournement de fonds publics
aurait été réalisé au préjudice des contribuables, dont il fait
partie.
Le premier alinéa de l'article 1 du Protocole additionnel
(P1-1) dispose que "Toute personne physique ou morale a droit au
respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que
pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par
la loi et les principes généraux du droit international."
La Commission rappelle toutefois que cette disposition
trouve à s'appliquer si le requérant est titulaire d'un "droit"
protégé par l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1) à la
Convention. En outre, "celui qui se plaint d'une atteinte à son
droit de propriété doit démontrer qu'un tel droit existait" (No
7655/76, 7656/76, 7657/76, déc. 4.10.77, D.R. 12 p. 111; No
7694/76, déc. 14.10.77, D.R. 12 p. 131).
En l'espèce, la Commission note que le requérant ne rapporte
aucunement la preuve de l'existence de son droit de propriété.
Elle estime, dès lors, qu'il n'est pas fondé, eu égard aux
éléments du dossier, à invoquer l'article 1 du Protocole
additionnel (P1-1) à la Convention.
Il s'ensuit que ce grief doit également être rejeté comme
étant manifestement mal fondé au sens de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
5. Enfin, eu égard à la procédure pénale, le requérant allègue
aussi la violation des articles 6 par. 1, 13, 17 et 18 (art. 6-1,
13, 17, 18) de la Convention et formule les mêmes griefs que ceux
exposés au titre de la procédure administrative.
La Commission relève que le requérant n'a apporté aucun
élément venant étayer ses allégations selon lesquelles il aurait
été porté atteinte à ces droits et ne démontre en rien la
violation de ces dispositions.
Il s'ensuit que ces griefs doivent être rejetés comme étant
manifestement mal fondés au sens de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (S. TRECHSEL)
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