SECCIÓN TERCERA
JACINTA GODOY Y OTROS c. ESPAÑA
DECISIÓN
(Demanda nº 62653/10)
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (sección tercera), reunido el día 27 de septiembre de 2016, en sala compuesta por:
Helena Jäderblom, presidenta,
Luis López Guerra,
Helen Keller,
Dmitry Dedov,
Branko Lubarda,
Pere Pastor Vilanova,
Georgios A. Serghides, jueces,
y Stephen Phillips, secretario de sección,
A la vista de la demanda anteriormente citada interpuesta el día 20 de octubre de 2010,
A la vista de las decisiones de 18 de diciembre de 2012 y 19 de febrero de 2013,
A la vista de las observaciones presentadas por el Gobierno demandado y las de la parte demandante en respuesta,
Tras la oportuna deliberación, dicta la siguiente decisión:
ANTECEDENTES
Los demandantes, cuya relación figura en anexo, son nacionales españoles. Han sido representados ante el TEDH por el letrado, Sr. V. Laso Baeza, abogado ejerciendo en Madrid.
El Gobierno español (“el Gobierno”) ha sido representado por su agente, Sr. F. de A. Sanz Gandasegui entonces Abogado del Estado-Jefe del Área de Derechos Humanos en el Ministerio de Justicia.
3. Los antecedentes de la causa, según han sido expuestos por las partes, pueden resumirse de la siguiente manera.
El procedimiento administrativo Mediante decisión de 7 de marzo de 1985, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid (en adelante CGCM), aprobó el Plan General de Ordenación Urbana (en adelante PGOU), según el cual, los terrenos propiedad de los demandantes, sitos en el Paseo de la Dirección, debían ser expropiados.
Esta decisión fue confirmada el 17 de abril de 1997 por el CGCM aprobando definitivamente el PGOU. Este plan precisaba que, con respecto a las fincas en cuestión, la iniciativa de dicho plan debía corresponder a los poderes públicos. Indicaba igualmente que su promoción y ejecución se efectuaría mediante un Convenio entre el Ayuntamiento de Madrid y el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, a través de su Instituto de la Vivienda (IVIMA).
El Convenio antedicho se firmó el día 3 de mayo de 2005 y se atribuyó la iniciativa del plan al Ayuntamiento de Madrid.
Mediante acuerdo de 21 de julio de 2005, el Ayuntamiento aprobó inicialmente el “Plan Parcial de Reforma Interior 06.02 Paseo de la Dirección – distrito de Tetuán”. La aprobación definitiva del Plan se produjo el 28 de junio de 2006.
La expropiación se debía ejecutar mediante un concesión. La adjudicación del concurso convocado al efecto fue atribuida a D. el día 1 de septiembre de 2009. El día 16 de abril de 2009 se produjo la aprobación definitiva del proyecto de expropiación
Entretanto, el día 29 de julio de 2006, los demandantes presentaron una reclamación de indemnización, ante el Ayuntamiento de Madrid. Consideraban a la Administración responsable de la situación de sujeción administrativa de sus terrenos, sin que la expropiación tuviera lugar, vulnerando el derecho al respeto de la propiedad privada. Su reclamación fue rechazada mediante resolución de 28 de marzo de 2007 del Concejal municipal competente de la Administración del Ayuntamiento de Madrid, aduciendo que los interesados podían realizar todos los actos de disposición (venta, alquiler, trabajos, etc.) de sus bienes y que el alegado perjuicio derivado de la actividad o inactividad de la Administración no se había probado. La resolución precisaba, sin embargo, que “había quedado acreditado que el plan de desarrollo, necesario e indispensable para ejecutar la expropiación prevista en el PGOU de 1985, y cuya redacción debía realizarse por iniciativa de los Poderes Públicos dentro de los 4 primeros años tras su entrada en vigor, ha tardado veintiún años en ser aprobado. No hay por tanto duda alguna en cuanto a la inactividad en el funcionamiento de los servicios públicos en la redacción y aprobación del Plan del Paseo de la Dirección”.
El procedimiento administrativo
Los demandantes interpusieron entonces un recurso contencioso-administrativo contra la resolución del 28 de marzo de 2007, que fue desestimado mediante sentencia del Juzgado nº 3 de lo contencioso-administrativo de Madrid, de fecha 3 de septiembre de 2009.
Los demandantes recurrieron. El recurso fue desestimado mediante sentencia de fecha 22 de abril de 2010 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM).
La sentencia señalaba que:
a) el PGOU de Madrid del 17 de abril de 1997 había mantenido el sistema de expropiación como medio de adquisición de los terrenos en cuestión por parte del Ayuntamiento de Madrid, y que la iniciativa para el desarrollo de la zona en cuestión correspondía a los Poderes Públicos, precisando la firma de un Convenio entre el Ayuntamiento de Madrid y el IVIMA. Por consiguiente, la cuestión de la alegada inactividad, por parte de la administración municipal, sólo se podía contemplar después de la firma de este Convenio, o sea el 3 de mayo de 2005;
b) tras la firma de dicho Convenio, han tenido lugar actos tendentes a la ejecución del planeamiento urbanístico, lo que impediría considerar la existencia de la situación de inactividad alegada;
c) los demandantes no presentaron ninguna reclamación con anterioridad al depósito de sus títulos de propiedad en el Ayuntamiento de Madrid, el día 15 de septiembre de 2006.
d) los terrenos se han mantenido a la libre disposición y uso de sus propietarios que no han acreditado los daños alegados.
El recurso de nulidad interpuesto contra esta sentencia fue inadmitido mediante decisión de 25 de junio de 2010 del TSJM.
La situación actual
En el momento de presentar ante el TEDH las observaciones de las partes, la situación de sujeción administrativa de los terrenos en cuestión era la siguiente:
- La primera demandante y su esposo adquirieron su finca el 31 de julio de 1991 por un importe de 24.040 euros, aun sabiendo que se vería afectada por el Plan de Ocupación del Paseo de la Dirección. Se fijó la indemnización por expropiación en 452.357,34 euros. La demandante fue citada en tres ocasiones, los días 9 y 27 de abril y 16 de noviembre de 2010, con el fin de hacerle entrega del importe indicado. No compareció, consignándose entonces dicho importe. La adquisición mediante el sistema de expropiación del bien de la demandante por parte del Ayuntamiento de Madrid se produjo el día 10 de junio de 2011. El día 16 de noviembre de 2012, la demandante y su esposo suscribieron el acta de pago y percibieron un importe total de 454.157,34 euros incrementado en 1.800 euros por gastos de mudanza y 19.581,50 euros por intereses. A la demandante le correspondió un piso nuevo de 86,78 metros cuadrados de superficie útil, en régimen de compra o de alquiler a su elección. En ambos casos, el alquiler y el precio de compra se adaptarian a su nivel de ingresos.
- El día 31 de agosto de 1998, el segundo demandante y su esposa adquirieron una finca por un importe de 12.020 euros. La indemnización por expropiación se fijó en 341.983,73 euros. El demandante suscribió el acta de pago y ocupación percibiendo un importe total de 350.379,44 euros, de los cuales 1.200 euros correspondían a gastos de mudanza y 7.195,71 euros a intereses de demora. La adquisición mediante el sistema de expropiación por parte del Ayuntamiento del bien del demandante se produjo el 27 de abril de 2010.
- El día 7 de abril de 1983, el tercer y la cuarta demandante adquirieron su finca por un importe de 3.305,57 euros. El día 29 de mayo de 1995, constituyeron una hipoteca sobre dicho bien por un importe de 312.749,15 euros. El precio fijado a título de indemnización por expropiación fue de 580.321,29 euros. Los demandantes suscribieron el acta de pago y ocupación percibiendo el importe indicado, incrementado en 15.422,08 euros en concepto de intereses. El día 17 de junio de 2010, el Ayuntamiento de Madrid adquirió mediante el sistema de expropiación el bien en cuestión. La cuarta demandante era también propietaria, junto con otras personas, de una finca cuya indemnización por expropiación se fijó, con fecha de 24 de febrero de 2011, en 282.086,43 euros, cantidad que incluía 1.200 euros de gastos de mudanza.
- La quinta demandante sería la hija de la Sra. B.V.P., la propietaria de una finca adquirida el día 23 de diciembre de 1993. El bien en cuestión fue valorado en 371.802,77 euros y la indemnización por expropiación se fijó en 803.729,94 euros. El día 16 de junio de 2010, la Sra. B.V.P. suscribió el acta de pago y ocupación percibiendo un importe de 825.045,30 euros que incluía 21.315,36 euros en concepto de intereses. La adquisición mediante el sistema de expropiación del bien de la madre de la demandante, por parte del Ayuntamiento de Madrid, se produjo ese mismo día.
La firma de los actos de pago y ocupación trajo como consecuencia la adquisición, por parte del Ayuntamiento de Madrid, de la propiedad de las fincas en cuestión. Éste autorizó, sin embargo, a los demandantes a permanecer en sus viviendas respectivas hasta su realojo en las nuevas que les hubiera correspondido en su barrio renovado íntegramente, y a un precio inferior al de mercado, fijado en función de sus ingresos.
El día 26 de marzo de 2013, el Plan Parcial 06.02 del Paseo de la Dirección fue modificado. Los objetivos de este Plan Parcial requirieron para su materialización de la demolición de aproximadamente 335 viviendas, de una o dos plantas, con una antigüedad media próxima a los noventa años y con calidades constructivas modestas o muy modestas, en su mayoría habitadas por residentes, a los que, seguidamente, se les reconoció el derecho a realojo.
QUEJA
Invocando el artículo 1 del Protocolo nº 1 del Convenio, los demandantes, se quejan de una vulneración de su derecho al respeto de sus bienes en razón de la duración del procedimiento de expropiación entablado en su contra.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Los demandantes se quejan de que la sentencia del TSJM ha vulnerado su derecho al respeto de sus bienes ya que han sufrido la amenaza de una expropiación durante más de veinticinco años, lo que habría gravado sus bienes sin que por ello haya dado lugar a una contrapartida. Invocan el artículo 1 del Protocolo nº 1 al Convenio que está redactado de la siguiente manera:
“Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios generales del Derecho Internacional.
Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de dictar las leyes que estimen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos, de otras contribuciones o de las multas.”
A. Sobre las causas de inadmisibilidad planteadas por el Gobierno
18. El Gobierno considera a primera vista que la quinta demandante no ha demostrado ser la propietaria de la finca en cuestión, al figurar únicamente el nombre de su madre en el expediente de expropiación.
El Gobierno también sostiene que las eventuales indemnizaciones que pudiera otorgar el TEDH a la primera y al segundo demandantes, en virtud del artículo 41 del Convenio, deberían minorarse en un 50 % en la medida en que la presente demanda fue declarada inadmisible el 18 de diciembre de 2012 en lo que respecta al esposo de la primera demandante y que la esposa del segundo demandante no ha interpuesto demanda ante el TEDH.
19. Los demandantes no aportan ninguna aclaración en cuanto a la primera observación del Gobierno y discuten la segunda, por ser el régimen económico aplicable por defecto a los esposos, el de gananciales.
20. Por una parte, el Gobierno alega el no agotamiento de las vías de recurso internos, puesto que los demandantes no han impugnado la inacción del IVIMA que hasta el 3 de mayo de 2005 no firmó un Convenio con el Ayuntamiento de Madrid para la promoción y ejecución del PGOU aprobado el 7 de marzo de 1985 por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid. Por otra parte, alega que los demandantes no han ejercido la vía de recurso “por ministerio de la Ley” previsto por la Ley sobre régimen del suelo, lo cual les hubiera permitido impugnar la duración del procedimiento de expropiación en cuestión y obligar a la administración a proceder a la expropiación si las fincas afectadas no hubieran sido expropiadas por ella en el plazo de cinco años.
21. Los demandantes rebaten estos argumentos. Consideran, por una parte que no se les puede reprochar la ausencia de impugnación en cuanto a la inacción del IVIMA ya que la competencia para aprobar el Plan parcial competía única y exclusivamente al Ayuntamiento de Madrid y no al IVIMA. Mantienen, por otra parte, que la vía de recurso citada por el Gobierno demandado no era aplicable en el caso de un procedimiento “integrado” sino que está prevista para otros tipos de procedimientos de expropiación únicamente.
22. El TEDH no está llamado a pronunciarse sobre estas alegaciones al considerar que la demanda incurre en otras causas de inadmisibilidad que se exponen más adelante.
B. Sobre el derecho de propiedad de los demandantes
1. Argumentos de las partes
23. El Gobierno mantiene que la situación litigiosa entra en el ámbito del régimen del uso de los bienes. Estima que las facultades de uso y de transmisión de los bienes en cuestión no se han visto afectados y que a la primera demandante se le advirtió expresamente de la existencia del PGOU cuando adquirió su bien.
24. Indica que, en el momento de la interposición de la presente demanda ante el TEDH, todos los demandantes, salvo la primera, habían percibido el importe de la indemnización que les había sido concedida así como los intereses legales. En lo que respecta a la primera demandante, ésta había sido convocada en dos ocasiones para percibir la indemnización por expropiación en cuestión, pero sólo habría aceptado recibir el pago después de que la presente demanda hubiera sido interpuesta ante el TEDH. Además, cuando presentó sus observaciones el 23 de abril de 2013, el Gobierno informó que los demandantes que habían percibido sus indemnizaciones, no habían sido privados de su bien y estaban a la espera de que se les adjudicara su nueva vivienda, cuyo precio de alquiler o de adquisición, a su elección, sería fijado en función de su situación socio-económica y familiar.
25. En fin, el Gobierno observa que el importe de las indemnizaciones otorgadas a la primera, al segundo, y al tercer demandante y a su esposa, y a la madre de la quinta demandante ha tenido como resultado que se incrementara el valor de sus fincas en relación con su precio de adquisición en 1881 %, 2845 %, 17555 % y 216 % respectivamente.
26. Los demandantes estiman que la duración excesiva del procedimiento de expropiación no ha respetado el justo equilibrio a ponderar entre el interés general y su derecho a la propiedad privada, y no ha sido considerada en el importe de las indemnizaciones que les han sido concedidas. Mantienen que la injerencia en su derecho al respeto de sus bienes se ha extendido durante más de veinticinco años, a saber, desde el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 7 de marzo de 1985 que aprobó el PGOU por el que las viviendas y terrenos propiedad de los demandantes sitos en el Paseo de la Dirección Norte debían ser expropiados.
27. Los demandantes comparan su situación con la de los demandantes en el caso Sporrong y Lönnroth c. Suecia (23 de septiembre de 1982, serie A no 52). Aducen que la incertidumbre ocasionada por la duración excesiva del procedimiento de expropiación no puede ser subsanada en Derecho interno mediante intereses por mora, no previstos en el Derecho interno para casos como el del presente asunto en el que se trata de una amenaza de expropiación que no se ha puesto en ejecución durante un periodo de tiempo importante. En estas circunstancias, los demandantes reprochan a las autoridades su inercia y se quejan de la ausencia de compensación por el sacrificio que les ha sido impuesto.
2. Valoración del TEDH
28. El TEDH recuerda que el artículo 1 del Protocolo no 1 al Convenio contiene tras normas distintas: “la primera, expresada en la primera frase del primer apartado y que reviste un carácter general, enuncia el principio del respeto de la propiedad; la segunda, que figura en la segunda frase del mismo apartado se dirige a la privación de la propiedad y la supedita a ciertas condiciones; en cuanto a la tercera, consignada en el segundo apartado, reconoce a los Estados la facultad, entre otras cosas, de regular el uso de los bienes conforme al interés general (...). No son por ello, sin embargo, reglas que estén desprovistas de relación entre ellas. La segunda y la tercera se refieren a ejemplos particulares de vulneraciones del derecho de propiedad; por consiguiente, deben interpretarse a la luz del principio consagrado en la primera” (ver, entre muchas otras, James y otros c. Reino Unido, 21 de febrero de 1986, § 37, serie A no 98, y Sporrong y Lönnroth, anteriormente citada, § 61).
29. El TEDH observa que el presente asunto atañe a un procedimiento de expropiación y apunta que la queja de los demandantes se refiere principalmente a la duración de aquel y no al procedimiento de expropiación en sí. Los efectos de la situación litigiosa denunciados por los demandantes derivan, de hecho, de la presunta aminoración de la disponibilidad de los bienes en cuestión. Estos efectos resultan de las limitaciones ocasionadas al derecho de propiedad así como de los resultados de éstas sobre el valor de las fincas. Sin embargo, aunque haya podido perder sustancia, el derecho en cuestión no ha desaparecido durante el procedimiento de expropiación hasta su conclusión. El TEDH apunta que los demandantes no han perdido ni el uso de sus bienes ni la libre disposición de éstos, y que, en principio, la posibilidad de venderlos, aunque se haya dificultado, se ha mantenido (Sporrong y Lönnroth, anteriormente citada, § 63) durante todo el tiempo del procedimiento de expropiación. El TEDH apunta, además, que la situación de la que se quejan los demandantes, se refería esencialmente a la expropiación de los bienes y a la reordenación urbanística para poner en práctica el Plan en cuestión. El TEDH estima, por consiguiente, que la situación denunciada por los demandantes entra en el ámbito de la primera frase del artículo 1 del Protocolo no 1 al Convenio.
30. Para los fines de esta disposición, el TEDH debe averiguar si se ha ponderado un justo equilibrio entre las exigencias del interés general de la Comunidad y los imperativos de la salvaguarda de los derechos fundamentales del individuo (Sporrong y Lönnroth, anteriormente citada, § 69).
31. El TEDH constata que el procedimiento tendente a la expropiación de los bienes de los demandantes comenzó el día 7 de marzo de 1985, con la aprobación por parte del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid del Plan General de Ordenación Urbana en el Paseo de la Dirección Norte, y que este Acuerdo fue confirmado el día 17 de abril de 1997. El inicio de la injerencia litigiosa se sitúa antes de la entrada en vigor, el día 27 de noviembre de 1990, del Protocolo no 1 al Convenio con respecto a España; el TEDH tendrá igualmente en cuenta el periodo anterior a esta fecha con el fin de evaluar globalmente y en su contexto la injerencia litigiosa.
En cuanto al término de la injerencia litigiosa, ésta se debe establecer en la fecha en que los demandantes firmaron las actas de pago y ocupación al percibir sus indemnizaciones por expropiación y en que la transmisión de la propiedad se produjo. El TEDH observa a este respecto que la primera demandante, citada a comparecer en tres ocasiones en 2010, retrasó voluntariamente la firma del acta de pago y ocupación hasta el 16 de noviembre de 2012, fecha en la que percibió la indemnización por expropiación y cuyo importe, como tal, no discute. Entretanto, dicho importe fue consignado por el Ayuntamiento de Madrid. Los demás demandantes firmaron sus respectivas actas de pago y ocupación en distintas fechas del año 2010, percibiendo sus indemnizaciones incluso antes de interponer su demanda ante el TEDH, sin informar, sin embargo, a éste, con la salvedad de la cuarta y quinta demandante, aunque la cuarta demandante no aclaró cuál de sus dos bienes había sido objeto de adquisición por expropiación por parte del Ayuntamiento de Madrid.
32. El TEDH observa que el problema, en este caso, ha sido la duración del procedimiento que ha conducido a la expropiación en cuestión. Constata que, durante todo el periodo afectado y hasta el año 2010, los demandantes han estado sumidos en una cierta incertidumbre en cuanto al destino de sus propiedades: la existencia del PGOU en el Paseo de la Dirección Norte ha podido obstaculizar el pleno disfrute de su derecho de propiedad al acentuar las repercusiones perjudiciales sobre su situación y disminuyendo considerablemente, entre otras, la posibilidad de vender sus bienes.
33. El TEDH señala que la duración excesiva del procedimiento no ha sido expresamente considerada para el cálculo de las indemnizaciones. A los demandantes no se les ha concedido formalmente ninguna cantidad en concepto de perjuicio material o moral padecido por ellos o sus familias, aparte de las indemnizaciones por gastos de mudanza y de las cantidades en concepto de intereses legales (ver, de contrario, Raffineries grecques Stran y Stratis Andreadis c. Grecia, 9 de diciembre de 1994, § 82, serie A no 301‑B) en razón de la existencia del PGOU, sin que la expropiación se haya producido en unos plazos razonables.
34. El TEDH considera, sin embargo, que en un ámbito tan complejo y difícil como es la ordenación del territorio, los Estados contratantes gozan de un amplio margen de apreciación para dirigir su política urbanística (Sporrong y Lönnroth, anteriormente citada, § 69). Considera, por consiguiente, comprobado que la injerencia en el derecho de los demandantes al respeto de sus bienes respondía a las exigencias del interés general. Las partes no lo discuten, por cierto. Aun así, el TEDH no puede renunciar a su facultad de control.
35. Constata que la adquisición mediante el sistema de expropiación de las fincas en cuestión se ha llevado a cabo en todos los casos y que el importe de las indemnizaciones por expropiación ha sobrepasado con creces el precio pagado en la compra (apartado 13 anterior). Apunta, por otra parte, que tanto la primera como el segundo demandante habían adquirido sus bienes aun sabiendo (o debiéndolo saber) que estos últimos se verían afectados por el Plan de Ocupación del Paseo de la Dirección. En lo que respecta al tercer y cuarto demandante, el TEDH observa que, el 29 de mayo de 1995, estos habían constituido una hipoteca sobre su finca que ya se encontraba afectada por el PGOU, y que el bien perteneciente a la Sra. B.V.P., de la que habría heredado la quinta demandante, fue inicialmente adquirido el día 23 de diciembre de 1993, o sea mucho después de la fecha de aprobación del PGOU.
36. El TEDH señala, además, que no se ha privado a los demandantes de sus bienes, sino que han percibido sus indemnizaciones expropiatorias cuando todavía vivían en sus respectivas viviendas, a la espera de que les fueran entregados los pisos nuevos que se les había adjudicado en el mismo barrio tras su reordenación y que podrían ocuparlos en tanto que inquilinos o bien comprarlos a un precio, en todo caso inferior al de mercado, establecido caso a caso en función de sus ingresos (apartado 14 anterior).
37. Estas circunstancias conducen al TEDH a considerar que los demandantes no han tenido que soportar una carga especial y exorbitante que hubiera roto el justo equilibrio a ponderar entre la protección de la propiedad y las exigencias del interés general (ver, de contrario, Sporrong y Lönnroth, anteriormente citada, §§ 73-74, y Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão y otros c. Portugal, nos 29813/96 et 30229/96, § 54, CEDH 2000).
38. Por lo que se deduce que esta queja está manifiestamente mal fundada y que se debe desestimar en aplicación del artículo 35 §§ 3 y 4 del Convenio.
Po restos motivos, el Tribunal, por unanimidad,
Declara el resto de la demanda inadmisible.
Hecho en francés, y comunicado posteriormente por escrito el día 20 de octubre de 2016.
Stephen Philipps Helena Jäderblom
Secretario Presidenta
Nota: Todas las citas referentes a resoluciones de los Tribunales españoles, así como a leyes y/o disposiciones nacionales, son transcripciones de los originales en español de dichos documentos.
ANEXO
Jacinta GODOY RUIZ Manuel GOMEZ RUIZ Juan MALLORQUIN GONZALEZ Maria Mercedes GARCIA MARCOBAL Paulina HERNANDO VALDIZAN
Full & Egal Universal Law Academy