COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête N° 34165/96 à 34173/96
Jeanine Gonzalez et 8 autres
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 21 octobre 1998)
34165/96 à 34173/96- i -
TABLE DES MATIERES
Page
I.INTRODUCTION
(par. 1 - 25) 1
A.Les requêtes
(par. 2 - 13) 1
B.La procédure
(par. 14 - 20 1
C.Le présent rapport
(par. 21 - 25) 2
II.ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 26 - 48) 4
A.Circonstances particulières de l'affaire
(par. 26 - 46) 4
B.Eléments de droit interne
(par. 47 - 48) 7
III.AVIS DE LA COMMISSION
(par. 49 - 94) 9
A.Griefs déclarés recevables
(par. 49) 9
B.Points en litige
(par. 50) 9
C.Sur la violation de l'article 6 par. 1
de la Convention en ce qui concerne l’équité
de la procédure
(par. 51 - 76) 9
- ii -34165/96 à 34173/96
TABLE DES MATIERES
Page
CONCLUSION
(par. 77) 14
D.Sur la violation de l'article 13
de la Convention
(par. 78 - 81) 14
CONCLUSION
(par. 82) 14
E.Sur la violation de l'article 6 par. 1
de la Convention en ce qui concerne la durée
de la procédure
(par. 83 - 90) 14
CONCLUSION
(par. 91) 15
F.Récapitulation
(par. 92 - 94) 16
ANNEXE :DECISION DE LA COMMISSION SUR
LA RECEVABILITE DE LA REQUETE17
I.INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. Les requêtes
2.La première requérante, Jeanine Gonzalez, de nationalité française est née en 1956 et réside à Wintzenheim.
3.La deuxième requérante, Martine Mary, de nationalité française est née en 1953 et réside à Marckolsheim.
4.La troisième requérante, Anita Delaquerriere, de nationalité française est née en 1955 et réside à Wolfgantzen.
5.Le quatrième requérant, Guy Schreiber, de nationalité française est né en 1948 et réside à Labaroche.
6.La cinquième requérante, Monique Kern, de nationalité française est née en 1949 et réside à Colmar.
7.Le sixième requérant, Pascal Gontier, de nationalité française est né en 1957 et réside à Colmar.
8.La septième requérante, Nicole Schreiber, de nationalité française est née en 1950 et réside à Labaroche.
9.La huitième requérante, Josiane Memeteau, de nationalité française est née en 1954 et réside à Ingersheim.
10.Le neuvième requérant, Claude Cossuta, de nationalité française, est né en 1957 et réside à Wolfgantzen.
11.Dans la procédure devant la Commission, la première requérante, Jeanine Gonzalez, représente également les autres requérants.
12.Les requêtes sont dirigées contre la France. Le gouvernement défendeur est représenté par Monsieur Yves Charpentier, Sous-directeur des Droits de l’Homme au ministère des Affaires étrangères, en qualité d’agent.
13.Les requêtes concernent l’équité de procédures civiles diligentées contre l’Etat à raison de l’intervention, en cours de procédure, d’une loi avec effet rétroactif, labsence de recours effectif en résultant, et la durée desdites procédures. Les requérants invoquent les articles 6 par. 1 et 13 de la Convention.
B. La procédure
14.Les présentes requêtes ont été introduites le 19 août 1996 par la première requérante et le 9 septembre 1996 par les autres requérants. Elles ont été enregistrées le 16 décembre 1996.
15.Le 9 avril 1997, la Commission a décidé de joindre les requêtes, conformément à l’article 35 de son Règlement intérieur.
16.Le 9 avril 1997, la Commission a décidé de donner connaissance des requêtes au gouvernement français, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur leur recevabilité et leur bien-fondé.
17.Le Gouvernement a présenté ses observations le 25 juin 1997, après prorogation du délai imparti, et les requérants y ont répondu le 2 août 1997. Le 19 septembre 1997, le Gouvernement a présenté des observations complémentaires.
18.Le 22 octobre 1997, la Commission a déclaré recevables les griefs des requérants concernant la durée et l’iniquité de la procédure ainsi que l’absence de recours effectif et a déclaré les requêtes irrecevables pour le surplus.
19.Le 31 octobre 1997, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité des requêtes et les a invitées à lui soumettre les éléments ou observations complémentaires sur le bien-fondé des requêtes qu'elles souhaiteraient présenter. Le Gouvernement a présenté de telles observations le 9 décembre 1997.
20.Après avoir déclaré les requêtes recevables, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.
C.Le présent rapport
21.Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :
MM.J.-C. GEUS, Président
M.A. NOWICKI
G. JÖRUNDSSON
A. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
MmeG.H. THUNE
MM.F. MARTINEZ
I. CABRAL BARRETO
D. ŠVÁBY
P. LORENZEN
E. BIELIŪNAS
E.A. ALKEMA
A. ARABADJIEV
22.Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 21 octobre 1998 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
23.Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :
(i)d'établir les faits, et
(ii)de formuler un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent de la part du gouvernement défendeur une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.
24.La décision de la Commission sur la recevabilité des requêtes est jointe au présent rapport (Annexe).
25.Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
26.Par un accord en date du 28 mars 1953, conclu, d’une part, entre les représentants des diverses caisses de sécurité sociale et d’allocations familiales de la région de Strasbourg et, d’autre part, les organisations syndicales représentatives, une indemnité dite de « difficultés particulières » (ci-après IDP), justifiée par la complexité de l’application de la législation de sécurité sociale de droit local dans les trois départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, fut allouée aux personnels de ces caisses.
27.L'accord précisait que cette indemnité était égale à douze fois la valeur du point fixé par la convention nationale du personnel des organismes sociaux.
28.Le ministre du Travail et de la Sécurité sociale donna son agrément par une lettre du 2 juin 1953. Ce protocole fut ensuite normalement appliqué.
29.A la suite de deux avenants des 10 juin 1963 et 17 avril 1974, relatifs au mode de calcul des salaires et à la classification des emplois et des répercussions de ces modifications sur la valeur du point, les conseils d'administration des organismes de sécurité sociale réduisirent l'IDP qui fut ainsi fixée à 6 points en 1963 puis à 3,95 points en 1974, au lieu des 12 points prévus dans l'accord de 1953. De même, il ne fut pas tenu compte de l'IDP pour le calcul du treizième mois prévu par la convention collective.
30.En 1988, plusieurs organismes de sécurité sociale décidèrent toutefois d'intégrer l'IDP dans la base de calcul de l'indemnité annuelle, avec rappel de cinq ans. La direction régionale des affaires sanitaires et sociales, autorité de tutelle de ces organismes publics, annula les décisions permettant le transfert des crédits nécessaires pour les versements correspondants aux agents.
S’agissant des procédures internes diligentées par d’autres salariés que les requérants
31.Un certain nombre d'agents saisit le conseil de prud'hommes afin d'obtenir l'application stricte du protocole d'accord signé en 1953, avec les rappels de salaires correspondants depuis le 1er décembre 1983 (du fait de la prescription quinquennale en matière de salaires). Par vingt-cinq arrêts du 26 février 1991, concernant cent trente-six agents, la cour d'appel de Metz fit droit à leur demande. Elle estima, en effet, qu’en présence des stipulations parfaitement claires de l’accord du 28 mars 1953, ne nécessitant aucune interprétation, l’IDP devait être calculée sur la base de 12 points et entrer dans l’assiette de calcul de la gratification annuelle.
32.Le préfet de région et, par délégation, le directeur régional des affaires sanitaires et sociales, formèrent un pourvoi en cassation contre ces vingt-cinq arrêts.
33.Le 30 juillet 1991, le ministre des Affaires sociales prononça le retrait de son agrément donné à l’accord du 28 mars 1953 et ce à compter du 1er janvier 1992.
34.Par trois arrêts du 22 avril 1992, dans le cadre des recours intentés par les cent trente-six agents et ayant donné lieu aux vingt-cinq arrêts de la cour d'appel de Metz du 26 février 1991, la Cour de cassation cassa ces arrêts et renvoya les affaires devant la cour d'appel de Besançon. Elle considéra en effet que le changement de classification intervenu en 1963 avait entraîné la disparition de l'indice de référence de l'accord de 1953. De ce fait, il convenait de renvoyer les affaires devant les juges du fond pour rechercher si un usage avait été créé ou, à défaut d'usage, pour déterminer le taux qu'aurait atteint l'indice de référence s'il avait été maintenu.
35.Le 8 juillet 1992, le ministre des Affaires sociales revint sur sa décision du 30 juillet 1991 et redonna donc son agrément à l’accord de mars 1953. Cette décision fut motivée par le souci, après les arrêts de la Cour de cassation, de mettre un terme aux conflits de jurisprudence en cours.
36.Par arrêt du 13 octobre 1993, la cour d'appel de Besançon, statuant sur renvoi de la Cour de cassation, jugea que le protocole d'accord du 28 mars 1953 était régulier, n'était pas caduc et qu'aucun usage n'avait été créé pour un nouveau mode de calcul de l’IDP dans la mesure où la modification unilatérale par les employeurs de ce mode de calcul ne pouvait créer un usage faute d’avoir été accepté par le personnel des caisses. En conséquence, elle indiqua, qu’à défaut d’accord des parties sur un nouvel indice, l'IDP serait calculée sur la base de 6,1055 % du salaire minimum professionnel garanti, ce pourcentage correspondant au montant de l'IDP calculée sur douze points par rapport au salaire minimum constaté au 1er janvier 1953. La cour d'appel ordonna donc la réouverture des débats afin de permettre à chaque demandeur de calculer le rappel de salaire auquel il avait droit.
37.Parallèlement à cette procédure, la cour d’appel de Metz statuant par arrêts définitifs des 19 et 20 avril 1993 dans les affaires Zielinski et Pradal conclut elle aussi à la validité du protocole d’accord du 28 mars 1953 (cf. Zielinski et Pradal c. France rapport Comm. 9.9.97, par. 28).
38.En revanche, la cour d’appel de Colmar dans plusieurs arrêts du 23 septembre 1993, aboutit à une solution contraire. Elle considéra en effet, que l’indice de référence servant de base au calcul de l’IDP avait disparu et qu’un usage s’était créé pour le paiement de l’IDP évalué à 3,95 fois la valeur du point depuis l’avenant du 17 avril 1974.
39.Le 18 janvier 1994, le parlement adopta la loi N° 94-43. En son article 85, elle prévoyait que, sous réserve des décisions de justice devenues définitives, le montant de l'IDP instituée par le protocole d'accord du 28 mars 1953 au bénéfice des personnels des organismes de sécurité sociale du régime général et de leurs établissements des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, nonobstant toutes stipulations collectives et individuelles contraires en vigueur à la date de son entrée en application, serait fixé, à compter du 1er décembre 1983, à 3,95 fois la valeur du point découlant des accords salariaux conclus conformément à la convention collective nationale du personnel des organismes de sécurité sociale et versé douze fois par an.
40.Par décision du 13 janvier 1994, le Conseil constitutionnel, saisi par les députés, considéra que :
« le législateur a entendu mettre fin à des divergences de jurisprudence et (...) éviter par là-même le développement de contestations dont l'aboutissement aurait pu entraîner des conséquences financières préjudiciables à l'équilibre des régimes sociaux en cause. »
41.En conséquence l'article 85 de la loi du 18 janvier 1994 fut déclaré conforme à la Constitution.
S’agissant des procédures internes diligentées par les requérants eux-mêmes
42.Saisi par les requérants les 17 et 28 août 1990 en vue d'obtenir le versement d'une somme de rappel de l'IDP ainsi que le calcul de cette prime, pour l'avenir, sur la base des douze points, tel que prévu par l'accord de 1953, le conseil de prud'hommes de Colmar fit droit à ces demandes par neuf jugements en date du 2 juillet 1991, aux motifs que :
« (...) Attendu que le protocole d’accord signé le 28 mars 1953 (...) instaurant l’indemnité de difficultés particulières de 12 points est toujours en vigueur et a acquis force de loi ;
Attendu que le 2 juin 1953, le ministère donna son agrément au protocole ;
Attendu qu’à la suite de modifications de la classification des agents des organismes sociaux en 1963 et 1974, cette indemnité fut réduite sur décision du service d’intérêts communs et de coordination des caisses de sécurité sociale ;
Attendu que ce service, organe consultatif, non signataire du protocole de 1953, prit cette décision unilatérale et la fit avaliser par la direction régionale de la sécurité sociale et des conseils d’administration des caisses ;
Attendu de ce fait que ces modifications ne peuvent être opposées à la demanderesse d’autant plus que dans la lettre du 11 février 1989, le ministère de la Solidarité, de la Santé et de la Protection sociale dit que le protocole d’accord doit recevoir pleine application ;
Attendu qu’outre les modifications de la valeur du point faites unilatéralement, l’accord de 1953 n’a fait l’objet d’aucune modification ultérieure pour les parties signataires ;
Attendu qu’il est précisé à l’article 63 de la Convention collective nationale (...) que « la présente convention ne pourra en aucun cas être la cause d’une réduction des avantages acquis par les agents à la date de sa signature » ;
Attendu en conséquence, que ce protocole d’accord reste applicable en sa totalité ;(...). »
43.Dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement du 2 juillet 1991, la caisse primaire d’assurance maladie de Colmar et le directeur des Affaires sanitaires et sociales, par délégation du préfet de région, interjetèrent appel de ces jugements.
44. Le 30 septembre 1994, les requérants déposèrent leur mémoire en défense.
45.Par neuf décisions du 18 mai 1995, après débats en audience publique le 18 octobre 1994, la cour d'appel de Colmar estima qu’en application de l’article 85 de la loi du 18 janvier 1994 (voir par. 39 ci-dessus), l’infirmation des jugements déférés s’imposait, étant précisé que les demandes concernaient des périodes postérieures au 1er décembre 1983.
46.Le 13 juillet 1995, les requérants se pourvurent en cassation. Leurs pourvois furent déclarés irrecevables le 24 octobre 1996, au motif que les moyens invoqués étaient énoncés dans un mémoire déposé par un mandataire ne bénéficiant pas d'un pouvoir spécial.
B.Eléments de droit interne
47.Loi n° 94-43 du 18 janvier 1994, article 85
« Sous réserve des décisions de justice devenues définitives, le montant de la prime dite de difficultés particulières, instituée par le protocole d'accord du 28 mars 1953 au bénéfice des personnels des organismes de sécurité sociale du régime général et de leurs établissements des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, nonobstant toutes stipulations collectives et individuelles contraires en vigueur à la date de publication de la présente loi, est fixé, à compter du 1er décembre 1983 et à chaque période de versement, à 3,95 fois la valeur du point découlant de l'application des accords salariaux conclus conformément aux dispositions de la convention collective nationale de travail du personnel des organisations de sécurité sociale du 8 février 1957. Elle est versée douze fois par an. La gratification annuelle à compter de la même période est majorée pour tenir compte du montant de l'indemnité dite de difficultés particulières attribué au titre du mois de décembre. »
48.Décision du Conseil constitutionnel n° 93-332 DC
du 13 janvier 1994
« (...) ;
- Sur l’article 85 [de la loi relative à la santé publique et à la protection sociale]
Considérant que l’article 85 de la loi a pour objet, sous réserve des décisions de justice devenues définitives, de préciser à compter du 1er décembre 1983 le montant de la prime de « difficultés particulières » instituée par le protocole d’accord du 28 mars 1953 au bénéfice des personnels des organismes de sécurité sociale des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle en la fixant à 3,95 fois la valeur du point découlant de l’application des accords salariaux conclus conformément aux dispositions de la convention collective nationale de travail du personnel des organisations de sécurité sociale en date du 8 février 1957 ;
Considérant que les députés (...) font valoir que cet article, en conduisant le législateur à interférer dans une instance judiciaire en cours, serait contraire au principe de la séparation des pouvoirs ; que ledit article méconnaîtrait en outre le principe général de non rétroactivité des lois ;
(...) ;
Considérant que le législateur, en fixant avec effet rétroactif au 1er décembre 1983, le montant de la prime de « difficultés particulières » à 3,95 fois la valeur du point découlant de l’application d’accords salariaux du 8 février 1957, a entendu mettre fin à des divergences de jurisprudence et éviter par là même le développement de contestations dont l’aboutissement aurait pu entraîner des conséquences financières préjudiciables à l’équilibre des régimes sociaux en cause ;
Considérant qu’il a, d’une part, réservé expressément la situation des personnes à l’égard desquelles une décision de justice est devenues définitive ; que, d’autre part, rien dans le texte de la loi ne permet d’inférer que le législateur a dérogé au principe de non rétroactivité des textes à caractère répressif ; qu’enfin il lui était loisible, sous réserve du respect des principes susvisés, d’user comme lui seul pouvait le faire en l’espèce, de son pouvoir de prendre des dispositions rétroactives afin de régler pour des raisons d’intérêt général les situations nées des divergences de jurisprudence ci-dessus évoquées ; que dans ces conditions, les dispositions critiquées ne sont contraires à aucune règle non plus qu’à aucun principe de valeur constitutionnelles ;
(...). »
III.AVIS DE LA COMMISSION
A.Griefs déclarés recevables
49.La Commission a déclaré recevables les griefs des requérants selon lesquels ils n’auraient pas bénéficié d’un procès équitable en raison de l’intervention, en cours de procédure, d'une loi avec effet rétroactif dans des procès les concernant et n’auraient pas bénéficié en conséquence d’un recours effectif devant un tribunal. Elle a déclaré également recevable le grief selon lequel la cause des requérants n’aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.
B.Points en litige
50.Les trois points en litige sont les suivants :
-Le droit des requérants à bénéficier d’un procès équitable a-t-il été respecté, au sens de l’article 6 par. 1 de la Convention ?
-Le droit des requérants a l’octroi d’un recours effectif, au sens de l’article 13, a-t-il été respecté ?
- Le droit des requérants à voir leur cause entendue dans un délai raisonnable, au sens de l’article 6 par. 1 de la Convention, a-t-il été respecté ?
C.Sur la violation de l’article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne l’équité de la procédure
51.L’articles 6 par. 1 de la Convention, dans ses dispositions pertinentes, est ainsi rédigé :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »
52.Les requérants considèrent que l’intervention de la loi n° 93-43 du 18 janvier 1994, avec effet rétroactif, alors que la procédure à laquelle l’Etat était partie était pendante devant la cour d’appel de Colmar (cf. par. 43 à 45), les a privés de toute chance d’obtenir gain de cause.
53.Ils estiment que l'argument du Gouvernement, tiré de la volonté du législateur de régler des divergences de jurisprudence, n’est pas pertinent dans la mesure où le risque de conflit jurisprudentiel est inhérent à l'organisation judiciaire française et qu’il n’appartient pas au législateur de trancher des questions de pur fait, sous peine de porter atteinte à l'indépendance des juridictions. Ils considèrent que la loi est intervenue, en cours de procédure, pour contredire une décision de justice qui leur était favorable, dans l'intérêt d'une partie, en l’espèce l’Etat, pour qui l'enjeu financier était considérable. Ils se réfèrent à cet égard à l'arrêt de la Cour européenne dans l'affaire Raffineries Grecques Stran et Stratis Andreadis contre Grèce (Cour eur. D.H., arrêt du 9 décembre 1994, série A n° 301-B), relatif à une situation qu'ils estiment identique.
54.En outre, les requérants soulignent que le budget servant à payer le personnel des caisses de sécurité sociale est un budget indépendant de celui des régimes sociaux. Par conséquent, l'aboutissement des contestations relatives à ce contentieux n'aurait pu, comme le prétend le Gouvernement, entraîner des conséquences préjudiciables à l'équilibre des régimes sociaux.
55.Le gouvernement défendeur considère tout d’abord que le principe de l’égalité des armes n’a pas été rompu en l’espèce du fait de l’adoption de la loi de 1994 en cours d’instance. Il estime en effet que, lorsque le législateur est intervenu en 1994, la Cour de cassation avait, dès le 22 avril 1992, rendu trois arrêts par lesquels elle avait déjà tranché une partie du problème juridique soulevé, dans la mesure où elle avait considéré que l’indice de référence conventionnel n’était plus applicable (cf. par. 34). Dans ses arrêts, la Cour de cassation invitait seulement la cour d’appel de renvoi de Besançon à rechercher si un usage concernant un nouveau mode de calcul de l’IDP ne s’était pas créé et, à défaut d’un tel usage, de déterminer quel aurait été le taux qu’aurait atteint l’indice de référence s’il avait été maintenu.
56.Le Gouvernement estime néanmoins que ces arrêts de la Cour de cassation, s’ils ont eu l’avantage de régler une partie du problème, portaient en germe des risques de contradictions jurisprudentielles concernant l’existence ou non de cet usage ou encore, à défaut, du montant du taux. Le Gouvernement relève à cet égard que des divergences de jurisprudence sont effectivement apparues rendant dès lors nécessaire l’intervention du législateur. La loi de 1994 n’aurait donc pas eu pour but d’influer sur le déroulement du litige mais seulement de régler des contradictions de jurisprudence, comme en témoigne la volonté du législateur d’écarter l’application de cette nouvelle loi aux situations ayant donné lieu à une décision définitive.
57.Le Gouvernement estime ensuite que le principe de l’égalité des armes a été respecté en raison de l’intervention du Conseil constitutionnel (cf. par. 40), garantissant ainsi la conformité des dispositions de la loi de 1994 avec les droits, libertés et principes fondamentaux reconnus dans la Constitution et son Préambule. Le Gouvernement précise à cet égard que le Conseil constitutionnel attache une importance particulière au contrôle des lois de validation et rappelle que l’on entend par validation législative « toute intervention du législateur qui, par un texte modifiant rétroactivement l’état du droit, met un acte, ou une série d’actes administratifs, à l’abri d’un risque déterminé ou de tout risque d’annulation par le juge de l’excès de pouvoir ». Ainsi, le Conseil constitutionnel veille à ce que le législateur ne procède qu’à des validations préventives, c’est-à-dire à des validations qui concernent des actes que le juge n’a pas encore censurés. Une loi de validation ne peut donc s’appliquer à des décisions passées en force de chose jugée ou définitives.
58.En outre, compte tenu du contrôle opéré par le Conseil constitutionnel, le législateur ne pourrait intervenir que pour des motifs d’ordre général ce qui, en l’espèce, ressortirait clairement de la décision du Conseil constitutionnel du 13 janvier 1994, à savoir mettre un terme à des décisions juridictionnelles contradictoires, sources de rupture d’égalité entre les justiciables, ainsi qu'à éviter le développement des contestations relatives à ce contentieux, dont l'aboutissement aurait pu entraîner des conséquences préjudiciables à l'équilibre des régimes sociaux en cause. Ainsi, la loi ne visait pas que les requérants mais tous les personnels des caisses de sécurité sociale des régions concernées, y compris ceux n'ayant pas introduit un recours.
59.Au regard de la jurisprudence des organes de la Convention, le Gouvernement estime que la présente affaire se distingue de celle des Raffineries Grecques Stran et Stratis Andreadis contre Grèce dans laquelle le législateur grec avait prévu que « (...) toute procédure judiciaire pendante devant une juridiction de quelque degré que ce soit au moment de l’adoption de la présente loi et se rapportant aux prétentions mentionnées au paragraphe précédent, est annulée » (arrêt précité, p. 71, par. 20), puisque compte tenu du contrôle opéré par le Conseil constitutionnel sur les lois de validation, une telle disposition aurait été censurée.
60.Dans ses observations complémentaires, le Gouvernement se réfère également au rapport de la Commission dans l’affaire Zielinski et Pradal contre France (rapport Comm. 9.9.97) et aux deux arrêts rendus par la Cour européenne dans les affaires Building Societies contre Royaume-Uni (arrêt du 23 octobre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VII) et Papageorgiou contre Grèce (arrêt du 22 octobre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VI).
61.Dans ses premières observations complémentaires, le Gouvernement argue d’une distinction entre la présente espèce et l’affaire Zielinski et Pradal contre France. Selon le Gouvernement, dans l’affaire précitée, les requérants pouvaient, au moment où la Cour de cassation fit application dans l’examen de leur pourvoi des dispositions de la loi nouvelle, se prévaloir des arrêts de la cour d’appel de Metz en date des 19 et 20 avril 1993 puisque ceux-ci n’étaient que frappés d’un pourvoi en cassation (cf. Zielinski et Pradal, rapport Comm., précité, par. 28). Il en irait autrement en l’espèce, les requérants ne pouvant se prévaloir que d’un jugement de première instance du conseil de prud’hommes frappé d’appel. Or, le Gouvernement estime qu’un jugement frappé d’appel et un arrêt de cour d’appel frappé d’un pourvoi en cassation n’ont pas la même force de chose jugée dans la mesure où, saisie d’un pourvoi en cassation, la Cour de cassation ne peut rejuger en fait les circonstances de la cause mais seulement apprécier la juste interprétation ou application du droit. Une cour d’appel peut, quant à elle, mettre à néant un jugement de première instance par un examen différent aussi bien des faits de l’espèce que du droit applicable.
62.Le Gouvernement en déduit que si les requérants dans l’affaire Zielinski et Pradal pouvaient se plaindre de l’application d’une loi nouvelle à une procédure dans laquelle existait déjà une décision passée en force de chose jugée, tel n’est pas le cas en l’espèce, l’application de la loi nouvelle par la cour d’appel de Colmar étant tout à fait légitime.
63.En outre, le Gouvernement rappelle qu’à l’occasion d’appels formés par d’autres salariés des caisses, la cour d’appel de Colmar avait déjà été amenée, précédemment, à statuer sur le mode de calcul de l’IDP et ce avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, et avait ainsi considéré, par plusieurs arrêts en date du 23 septembre 1993, que l’indice de référence servant de base au calcul de l’IDP avait disparu et estimé qu’un usage s’était crée pour le paiement de l’IDP évalué à 3,95 fois la valeur du point depuis l’avenant du 17 avril 1974 (cf. par. 38).
64.Le Gouvernement souligne que cette situation était à l’évidence différente de celle retenue par le conseil de prud’hommes de Colmar dans la présente affaire (cf. par. 42). Il y a donc tout lieu de croire que la cour d’appel de Colmar aurait, même en l’absence de la loi nouvelle, suivi sa jurisprudence de 1993 et réformé en tout état de cause le jugement déféré. Or, en appliquant la loi nouvelle, le Gouvernement note que la cour d’appel de Colmar n’a fait que substituer ce motif à ceux qu’elle avait elle-même précédemment dégagés, conformément à la doctrine de la chambre sociale de la Cour de cassation résultant de ses arrêts du 22 avril 1992 (cf. par. 34). Or ces motifs auraient abouti au même résultat pour les requérants.
65.Le Gouvernement considère donc qu’on ne saurait estimer que la procédure en l’espèce n’a pas été équitable puisque le résultat auquel a abouti la cour d’appel de Colmar eût été le même, que la loi nouvelle soit ou non intervenue.
66.Dans ses ultimes observations complémentaires, le Gouvernement demande qu’il soit fait application en l’espèce de l’arrêt Building Societies contre Royaume-Uni au motif que la Cour européenne « [tranchant] nettement avec l’interdit qu’elle avait posé dans l’affaire précitée des Raffineries Grecques » affirma que « l’article 6 par. 1 ne saurait toutefois s’interpréter comme empêchant toute ingérence des pouvoirs publics dans une procédure judiciaire pendante à laquelle ils sont parties » (arrêt précité, p. 2363, par. 112).
67.Il considère ensuite que la présente affaire se distingue de l’affaire Papageorgiou contre Grèce (précitée) qui concernait l’intervention d’une loi dans la mesure où, en l’espèce, si la loi de 1994 est venue combler le vide juridique créé par la disparition de l’indice de référence servant au calcul de l’IDP, elle a pris soin d’écarter son application aux litiges ayant donné lieu à une décision définitive (le terme devant s’entendre, selon le Gouvernement, comme équivalent à passé en force de chose jugée). La loi de 1994 serait donc beaucoup plus protectrice, en terme de sécurité juridique pour les justiciables, que la législation grecque dans l’affaire Papageorgiou.
68.La Commission rappelle que le principe de prééminence du droit trouve son expression, entre autres, dans l’article 6 de la Convention, lequel garantit notamment le droit à un procès équitable. Pour ce qui est des litiges relatifs à des droits et obligations de caractère civil, l’article 6 pose l’exigence de l’égalité des armes au sens d’un juste équilibre entre les parties. Dans les différends opposant des intérêts de caractère civil, ladite égalité implique l’obligation d’offrir à chaque partie une possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à son adversaire (cf. Cour eur. D.H., arrêts Dombo Beheer B.V. c. Pays-Bas du 27 octobre 1993, série A n° 274, p. 19, par. 33 et Raffineries Grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce, précité, p. 81, par. 46 ; cf. également rapport Comm., Zielinski et Pradal c. France, précité, par. 52).
69.En l’espèce, la Commission relève que la loi n° 93-43 du 18 janvier 1994 intervint alors que la procédure concernant les requérants et à laquelle l’Etat était partie, était pendante devant la cour d’appel de Colmar (cf. a contrario, Cour eur. D.H., arrêt Building Societies c. Royaume-Uni, précité, p. 2363, par. 112, dans lequel la Cour releva qu’ « (...) en l’espèce, la procédure en contrôle juridictionnel engagée par les requérantes n’avait pas même atteint le stade d’une audience contradictoire »).
70.Elle constate également que précédemment à l’adoption de cette loi, le conseil de prud’hommes de Colmar saisi par les requérants, statua par jugement du 2 juillet 1991 en leur faveur et que c’est sur appel de l’Etat que la cour d’appel de Colmar fut saisie (cf. par. 42 et 43). La Commission relève que le conseil de prud’hommes avait estimé que « le protocole d’accord signé le 28 mars 1953 (...) instaurant l’indemnité de difficultés particulières de 12 points [était] toujours en vigueur (...), [avait] acquis force de loi (...) [et] que ce protocole d’accord reste applicable en sa totalité ». La Commission constate donc qu’avant l’intervention de la loi, le conseil de prud’hommes de Colmar avait rendu un jugement défavorable à l’Etat français, partie défenderesse au procès.
71.La Commission considère que l’intervention du législateur a eu pour effet de rendre inéluctable l’issue du litige devant la cour d’appel de Colmar en défaveur des requérants puisque l’article 85 de la loi du 18 janvier 1994 visait expressément les procédures en cours.
72.Il est vrai que le Gouvernement soutient que le Conseil constitutionnel a soigneusement examiné la conformité de la loi de validation avec les principes constitutionnels et que n’ayant pas censuré les dispositions de ladite loi on ne saurait soutenir que les principes d’égalité des armes et d’équité de la procédure aient été violés. La Commission observe toutefois que le Conseil constitutionnel s’est expressément référé aux risques financiers pour l’équilibre des régimes sociaux pour justifier, dans l’intérêt général, une solution favorable à l’Etat. En outre, la Commission estime que le fait que le Conseil constitutionnel ait examiné la conformité de la loi de validation avec les dispositions constitutionnelles françaises et qu’il ait pu, à cet égard, prendre en compte un certain nombre de principes généraux, à l’instar du respect des droits de la défense, comme le font d’ailleurs les juridictions judiciaires, ne saurait conférer un brevet de conventionnalité à la loi litigieuse.
73.La Commission rappelle que le principe de prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 de la Convention, s’opposent à toute ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influencer sur le dénouement judiciaire du litige (cf. arrêts Papageorgiou c. Grèce, précité, p. 2288, par. 37 et Raffineries Grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce, précité, p. 82, par. 49 et cf. rapport Comm., Zielinski et Pradal c. France, précité, par. 59).
74.Au vu de ce qui précède, la Commission n’aperçoit pas de raisons de s’écarter de la conclusion à laquelle elle est parvenue dans l’affaire Zielinski et Pradal (rapport Comm., précité, par. 60). Il importe peu, en effet, que le litige soit pendant en appel au moment de l’intervention de la loi nouvelle, comme en l’espèce, ou devant la Cour de cassation comme dans l’affaire Zielinski et Pradal. Ce que la Commission relève c’est que l’article 85 de la loi du 18 janvier 1994 a purement et simplement entériné la position adoptée par l’Etat dans le cadre de la procédure diligentée contre lui et pendante devant les juridictions judiciaires. Or la Commission note que cette position avait été écartée par les juges du fond saisis en première instance au profit des arguments soutenus par les requérants.
75.En outre, la Commission estime que l’argument du Gouvernement tiré de l’existence d’un précédent arrêt de la cour d’appel de Colmar en date du 23 septembre 1993 (cf. par. 63) donnant gain de cause à l’Etat, et rendant, selon le Gouvernement, inévitable sa décision de censure du jugement du conseil de prud’hommes, que la loi soit donc ou non intervenue dans le litige concernant les requérants, ne saurait être de nature à dispenser l’Etat de son obligation de ne pas intervenir dans les procédures judiciaires en cours dans le but de favoriser leur issue. Au demeurant, la Commission observe que d’autres cours d’appel, à Besançon comme à Metz, ont statué en sens contraire suite aux arrêts de la Cour de cassation du 22 avril 1992 (cf. par. 36 et 37 et rapport Comm., Zielinski et Pradal c. France, précité, par. 31 et 37).
76.En conséquence, la Commission estime que l’Etat a porté atteinte aux droits des requérants garantis par l’article 6 par. 1 de la Convention en intervenant de manière décisive pour orienter en sa faveur l’issue de l’instance.
CONCLUSION
77.La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne l’équité de la procédure.
D.Sur la violation de l’article 13 de la Convention
78.L’article 13 de la Convention prévoit que :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles. »
79.Les requérants estiment que l’adoption de l’article 85 de la loi du 18 janvier 1994 les a privés d’un recours effectif.
80.Le Gouvernement estime ce grief sans objet compte tenu de ses conclusions relatives à l'article 6 par. 1. Cependant, à titre subsidiaire, il considère que l'article 13 n'est pas applicable en l'espèce. Selon lui, le litige introduit par les requérants devant les juridictions nationales présentant un caractère civil, le droit de recours devant un tribunal résultant des dispositions de l'article 6 par. 1 présenterait en l'espèce des garanties plus étendues que celles du recours effectif de l'article 13. En conséquence, il estime que ce sont les garanties de cette première disposition qui s'appliquent en l’espèce, celles de l'article 13 étant « absorbées » par celles de l'article 6 (Cour eur. D.H., arrêt Airey c. Irlande du 9 octobre 1979, série A n° 32).
81.Compte tenu de sa conclusion quant au grief tiré de l’article 6 par. 1 de la Convention, la Commission n’estime pas nécessaire de se prononcer sur le grief au regard de l’article 13 de la Convention.
CONCLUSION
82.La Commission conclut à l'unanimité qu'il n’y a pas lieu, en l'espèce, d’examiner également l’affaire sous l’angle de l’article 13 de la Convention.
E.Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne la durée de la procédure litigieuse
83. L'article 6 par. 1 de la Convention dispose dans sa partie pertinente que :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »
84.L’objet de la procédure en question était une contestation relative au versement d’une somme de rappel de « l’indemnité de difficultés particulières » ainsi qu’au calcul de cette prime. Cette procédure tendait à faire décider d’une contestation sur des « droits et obligations de caractère civil » et se situe donc dans le champ d’application de l’article 6 par. 1 de la Convention.
85.La durée des procédures litigieuses qui débutèrent les 17 et 28 août 1990 par la saisine du conseil de prud’hommes de Colmar et se terminèrent le 24 octobre 1996 par l’arrêt de la Cour de cassation rejetant le pourvoi des requérants est d’environ six ans et deux mois.
86.La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée d’une procédure doit s’apprécier suivant les circonstances de la cause et à l’aide des critères suivants : la complexité de l’affaire, le comportement des parties et le comportement des autorités saisies de l’affaire (cf. Cour eur. D.H., arrêt Vernillo c. Italie du 20 février 1991, série A n° 198, p. 12, par. 30).
87.Le Gouvernement estime que le délai fut raisonnable compte tenu de la complexité particulière de l’affaire et notamment des nombreuses divergences jurisprudentielles survenues au sujet du calcul de l'IDP. Il estime, en outre, que les autorités judiciaires ont agi avec diligence, mais que le comportement des requérants a largement contribué à allonger la procédure. En effet, le mandataire des requérants n'a conclu que le 30 septembre 1994, soit trois années après le début de la procédure suivie devant la cour d'appel de Colmar (cf. par. 44).
88.La Commission constate que l’affaire présentait une certaine complexité en raison de l’existence de jurisprudences divergentes et de l’intervention de la loi du 18 janvier 1994. Néanmoins, la Commission relève que l’affaire fut pendante devant la cour d’appel de Colmar pendant près de quatre ans. En outre, la Commission note que la cour d’appel de Colmar avait déjà rendu des arrêts dans des espèces similaires le 23 septembre 1993 (cf. par. 38), date à laquelle elle était déjà saisie de l’affaire concernant les requérants depuis plus de deux ans. Dès lors, et à supposer même que la cour d’appel de Colmar ait estimé en l’espèce nécessaire d’attendre l’intervention de la loi du 18 janvier 1994 pour rendre son arrêt, la Commission constate qu’elle ne rendit son arrêt que le 18 mai 1995, soit un an et quatre mois après l’adoption de la nouvelle loi. La Commission relève également que l’affaire fut pendante devant la Cour de cassation pendant un an et trois mois alors que le pourvoi fut déclaré irrecevable au motif que les moyens étaient énoncés dans un mémoire déposé par un mandataire ne bénéficiant pas d’un pouvoir spécial (cf. par. 46).
89.La Commission réaffirme qu’il incombe aux Etats contractants d’organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent garantir à chacun le droit d’obtenir une décision définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations de caractère civil dans un délai raisonnable (cf. Cour eur. D.H., arrêt Vocaturo du 24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32, par. 17).
90.A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, la Commission considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne répond pas à la condition du « délai raisonnable ».
CONCLUSION
91.La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne la durée de la procédure litigieuse.
F.Récapitulation
92.La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l’article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne l’équité de la procédure (par. 77).
93.La Commission conclut à l'unanimité qu'il n’y a pas lieu, en l'espèce, d’examiner également l’affaire sous l’angle de l’article 13 de la Convention (par. 82).
94.La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l’article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne la durée de la procédure litigieuse (par. 91).
M.-T. SCHOEPFER J.-C. GEUS
Secrétaire Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
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