GORETZKI contre l'ALLEMAGNE

TROISIEME SECTION

DÉCISION FINALE

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 52447/99
présentée par Ewald GORETZKI
contre l’Allemagne

La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 24 janvier 2002 en une chambre composée de

MM.I. Cabral Barreto, président,
G. Ress,
L. Caflisch,
R. Türmen,
B. Zupančič,
MmeH.S. Greve,
M.K. Traja, juges,
et de M. V. Berger, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 26 octobre 1999 et enregistrée le 8 novembre 1999,

Vu la décision partielle du 6 avril 2000,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant, M. Ewald Goretzki, est un ressortissant allemand, né en 1922 et résidant à Baden-Baden. Il est représenté devant la Cour par Me F. Wolff, avocat à Berlin.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

1. La genèse de l’affaire

Le requérant est musicien de formation. Entre 1955 et 1972, il travailla au ministère de la sécurité de l’Etat (Ministerium für Staatssicherheit – MfS) de la République démocratique allemande (RDA), d’abord comme chef de la division culturelle de la police de 1955 à 1957, puis comme chef de corps musical de régiment (Wachregiment) de 1957 à 1972. 

En 1972, le requérant quitta le ministère. Suite à son invalidité, il obtint finalement une pension d’invalidité (Invalidenrente) de 1 354 Mark de la RDA par mois.

En vertu du traité d’Etat entre la République fédérale d’Allemagne (RFA) et la RDA sur la création d’une union monétaire, économique et sociale (Staatsvertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik) du 10 mai 1990 (voir Droit interne pertinent ci-dessous), les pensions de la RDA furent converties au taux de 1 pour 1 en Deutsch Mark (DM) de la RFA et versées dans cette monnaie.

A partir du 1er janvier 1991, la pension d’invalidité du requérant fut réduite à une somme de 990 DM par mois, conformément à la loi de la RDA du 29 juin 1990 sur l’abrogation (Aufhebungsgesetz) de l’ordonnance sur les pensions du ministère pour la sécurité de cet Etat du 30 septembre 1987.

A partir du 22 juillet 1992, la pension d’invalidité du requérant fut réduite de nouveau provisoirement à une somme de 802 DM par mois, conformément à l’article 10 § 2 de la loi sur le transfert des droits de pension et des futurs droits de pension des fonds additionnels et spéciaux de la RDA (Gesetz zur Überführung der Anspüche und Anwartschaften aus Zusatz und Sonderversorgungssysteme des Beitrittsgebiets - AAÜG ) du 25 juillet 1991 (voir Droit interne pertinent ci-dessous), dorénavant appelée loi sur le transfert des pensions.

Par une décision du 5 novembre 1993, l’administration fédérale (Bundesverwaltungsamt) fixa par la suite le montant de la part du salaire (Entgelt) du requérant devant servir de base pour le calcul de sa future pension, qui devait être transférée du fonds spécial des anciens fonctionnaires du ministère de la sécurité de l’Etat de la RDA vers le système de pension (Rentenversicherung) de la République fédérale d’Allemagne (RFA). Conformément à l’article 7 § 1 de la loi sur le transfert des pensions, le montant de référence équivalait à 70 % du salaire moyen correspondant dans la RDA.

Le 10 novembre 1993, le requérant fit opposition (Widerspruch), qui fut rejetée par une décision de l’administration fédérale du 1er février 1994.

2. La procédure devant les juridictions allemandes

Le 17 février 1994, le requérant saisit le tribunal social (Sozialgericht) de Karlsruhe aux fins d’annulation de cette décision, et sollicita en outre la suspension de la procédure conformément à l’article 100 § 1, première phrase, de la Loi fondamentale (Grundgesetz), qui prévoit qu’un tribunal, s’il considère une loi anticonstitutionnelle, doit suspendre la procédure dans l’attente d’une décision de la Cour constitutionnelle fédérale.

Après avoir reçu les observations de l’administration fédérale ainsi que de l’Office fédéral d’assurance des salariés (Bundesversicherungsanstalt für Angestellte), le tribunal social soumit le 20 avril 1994 une proposition de règlement amiable aux parties.

Le 26 juillet 1994, le requérant sollicita la suspension de la procédure conformément à l’article 202 de la loi sur les juridictions sociales (Sozialgerichtsgesetz) combiné avec l’article 251 § 1, première phrase, du code de procédure civile (Zivilprozessordnung), dans l’attente de la décision de la Cour constitutionnelle fédérale dans des affaires similaires. Ces dispositions prévoient que le tribunal doit suspendre la procédure si les parties le demandent et si cette mesure paraît appropriée en raison de négociations de règlement amiable en cours ou pour d’autres raisons importantes.

Le 11 août 1994, l’administration fédérale sollicita également la suspension de la procédure pour le même motif.

Le 15 août 1994, le tribunal social de Karlsruhe ordonna la suspension de la procédure, tout en accordant aux parties la possibilité de demander à tout moment la réouverture de la procédure.

Parallèlement, les 30 mars 1994 et 14 juin 1995, la Cour sociale fédérale (Bundessozialgericht) avait déféré à la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht) deux renvois à titre préjudiciel (Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse), portant sur la constitutionnalité des articles 7 § 1 et 10 § 2 de la loi sur le transfert des pensions ; la Cour constitutionnelle fédérale avait regroupé ces deux renvois avec un recours constitutionnel individuel qui avait été introduit en 1997 par un fonctionnaire directement concerné.

Le 28 avril 1999, la Cour constitutionnelle fédérale rendit quatre arrêts de principe sur la question du transfert des droits à pension de la RDA vers la RFA, après avoir recueilli les observations du ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales, du ministère fédéral de l’Intérieur, de l’administration de la santé et des affaires sociales du Land de Berlin, ainsi que d’un certain nombre d’associations de citoyens.

Dans l’un de ces arrêts (réf. 1 BvL 11/94, 1 BvL 33/95, 1 BvR 1560/97), la Cour constitutionnelle considéra que l’article 7 § 1 de la loi sur la transfert des pensions, qui fixait à 70 % du salaire moyen correspondant le montant servant de base au calcul des droits à pension des anciens fonctionnaires du ministère de la sécurité de l’Etat de la RDA, méconnaissait le principe d’égalité et le droit au respect des biens garantis dans la Loi fondamentale, dans la mesure où le calcul des droits à pension se basait sur un salaire inférieur au salaire moyen correspondant de la RDA (soweit das Arbeitsentgelt unter das jeweilige Durchschnittsentgelt im Beitrittsgebiet abgesenkt wird). D’après la Cour constitutionnelle, ce mode de calcul ne se référait pas au développement général des salaires et ne respectait pas le salaire minimum et, par conséquent, pas le droit à une pension minimum. 

De même, l’article 10 § 2 de la loi sur le transfert des pensions, qui prévoyait une réduction provisoire des pensions des anciens fonctionnaires du ministère de la sécurité de l’Etat à 802 DEM par mois, portait atteinte au droit au respect des biens garanti dans la Loi fondamentale.

De façon explicite, la Cour constitutionnelle indiqua cependant qu’une adaptation globale des droits à pension des anciens fonctionnaires du ministère de la sécurité de l’Etat de la RDA aux salaires moyens (Durchschnittseinkommen) des citoyens de la RDA ne violait pas la Loi fondamentale, eu égard au but légitime poursuivi par le législateur, conformément au traité sur l’unité allemande (Einigungsvertrag), d’abaisser le niveau des salaires, et celui des droits à pension ( Abbau überhöhter Versorgungsleistungen ), qui était, pour des raisons politiques, largement supérieur à celui de la moyenne des salaires et pensions en RDA. En effet, les salaires des anciens fonctionnaires dudit ministère étaient supérieurs à ceux des salaires moyens de 20 % pendant les années allant de 1961 à 1964, de 20 % de 1965 à 1980, d’environ 30 % de 1981 à 1985 et de 50 % de 1986 à 1990. De plus, ils bénéficiaient d’avantages et de primes spéciaux et cotisaient à un fond spécial d’assurance retraite en dehors de la caisse d’assurance générale.

Le 8 octobre 1999, suite à cet arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale, l’administration fédérale amenda sa décision du 5 novembre 1993 en prenant pour base de calcul des droits à pension du requérant le salaire moyen en RDA et non plus 70 % de ce montant et notifia sa nouvelle décision au tribunal social de Karlsruhe.

Le tribunal social en informa le requérant.

Le 1er novembre 1999, ce dernier accepta cette nouvelle décision, mais demanda néanmoins de nouveau au tribunal social de suspendre la procédure dans l’hypothèse où le législateur modifierait dans un sens encore plus favorable l’article 7 de la loi sur le transfert des pensions d’ici au 30 juin 2001, délai imparti par la Cour constitutionnelle fédérale pour modifier la loi sur le transfert de pensions.

Par une décision du 3 novembre 1999, le tribunal social de Karlsruhe suspendit de nouveau la procédure, en accordant à chacune des parties la possibilité de demander à tout moment la réouverture de la procédure.

B.  Le droit interne pertinent

L’article 20 § 2 du traité d’Etat entre la RFA et la RDA sur la création d’une union monétaire, économique et sociale du 10 mai 1990 prévoit l’alignement des droits à pension de la RDA sur ceux de la RFA, ainsi que les modalités de transfert de ces droits à pension.

L’article en question est ainsi rédigé :

« (...) Les droits acquis et les droits futurs seront transférés dans l’assurance retraite [de RFA], mais les prestations résultant des dispositions spéciales seront réexaminées dans le but de supprimer des prestations injustifiées et d’abaisser des prestations trop élevées (...) » ((...) Bisher erworbene Ansprüche und Anwartschaften werden in die Rentenversicherung überführt, wobei Leistungen aufgrund von Sonderregelungen mit dem Ziel überprüft werden, ungerechtfertigte Leistungen abzuschaffen und überhöhte Leistungen abzubauen (...))

Ces principes figurent également dans le traité sur l’unité allemande (Einigungsvertrag) du 21 août 1990 (voir annexe II, chapitre VIII, section H, aliéna III n° 9 b).

L’article 7 § 1 de la loi sur le transfert des droits à pension et des futurs droits à pension des fonds additionnels et spéciaux de la RDA (Gesetz zur Überführung der Anspüche und Anwartschaften aus Zusatz und Sonderversorgungssysteme des Beitrittsgebiet) du 10 décembre 1991 était ainsi rédigé :

« (1)Le salaire de référence perçu jusqu’au 30 juin 1990 pendant l’appartenance au fond de retraite de l’ancien ministère pour la sécurité de l’Etat ou de l’office pour la sécurité nationale, ne peut pas dépasser le montant fixé à l’annexe 6 à cette loi (...) » (Das während der Zugehörigkeit zu dem Versorgungssystem des ehemaligen Ministeriums für Staatssicherheit /Amtes für nationale Sicherheit bis zum  3 Juni 1990 maßgebende Arbeitsentgelt oder Arbeitseinkommen wird höchstens bis zu dem jeweiligen Betrag der Anlage 6 zugrunde gelegt. ...)

L’annexe 6 contenait un tableau qui, de 1950 jusqu’au 30 juin 1990, fixait pour chaque année le montant maximum servant de base au calcul des futures pensions. Ce montant maximum équivalait à 70 % des salaires moyens correspondants dans la RDA.

GRIEF

Le requérant allègue que la durée de la procédure devant les juridictions allemandes a dépassé le délai raisonnable prévu à l’article 6 § 1 de la Convention.

EN DROIT

Le requérant soutient que la durée de la procédure devant les juridictions allemandes a dépassé le délai raisonnable prévu à l’article 6 § 1 de la Convention, ainsi libellé :

"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)"

A. Thèses des parties

Le Gouvernement excipe d’abord du non-épuisement des voies de recours internes, étant donné qu’à ce jour le tribunal social de Karlsruhe n’a pas encore rendu de décision définitive sur le fond de l’affaire. Il soutient ensuite qu’il n’y a pas eu dépassement du délai raisonnable prévu à l’article 6 § 1, notamment en raison de la complexité des questions du transfert des droits à pension de la RDA vers la RFA. Il ajoute qu’en l’espèce les retards apparus dans le traitement de l’affaire du requérant par le tribunal social de Karlsruhe résultaient uniquement des demandes de suspension de la procédure soumises à deux reprises par le requérant lui-même ; or pendant cette période le tribunal n’aurait eu aucun moyen de réouvrir d’office la procédure.

Le requérant rétorque qu’en soi la question du transfert des droits à pension de la RDA vers la RFA n’était pas particulièrement complexe, mais qu’elle a été rendue complexe par la manière dont elle fut gérée par les autorités allemandes. De toute manière, les retards dans la procédure interne ne lui sont nullement imputables, étant donné qu’il y eut des retards semblables dans des affaires similaires. D’après lui, la période à prendre en considération avait d’ailleurs débuté dès le 30 novembre 1991, alors qu’il avait saisi les juridictions sociales du Land de Berlin contre une première réduction de ses droits à pension.

B. Décision de la Cour

Au sujet de l’épuisement des voies de recours internes, la Cour se borne à noter que l’arrêt de principe rendu le 28 avril 1999 par la Cour constitutionnelle fédérale a tranché de manière définitive le litige relatif à la base de calcul des pensions de retraite des anciens fonctionnaires du ministère de la sécurité de l’Etat de la RDA, arrêt qui dans le cas du requérant a été mis en oeuvre par la décision de l’administration fédérale du 8 octobre 1999.

Par ailleurs, la Cour rappelle que rien ne l’empêche de connaître d’un grief tiré de la durée d’une procédure alors que celle-ci n’est pas achevée (voir notamment Schwengel c. Allemagne (déc.), n° 52442/99, 2. 3. 2000, non publiée, et Kuna c. Allemagne (déc.), n° 52449/99, CEDH 2001-...).

1. Période à prendre en considération

La Cour relève d’abord qu’elle ne saurait prendre en considération une date antérieure au 10 novembre 1993, car il s’agissait là d’une procédure distincte devant les juridictions sociales du Land de Berlin et pour lesquelles le requérant n’a pas soumis de pièces écrites. De plus, dans ses écritures initiales, celui-ci s’est référé pour l’essentiel à son opposition formulée le 10 novembre 1993 contre la décision de l’administration fédérale du 5 novembre 1993 et à la procédure devant le tribunal social de Karlsruhe. Dès lors, la période à considérer en l’espèce a débuté le 10 novembre 1993, date à laquelle le requérant fit opposition contre la décision de l’administration fédérale.

La période dont il s’agit n’a pas encore pris fin formellement, étant donné que la procédure est toujours pendante devant le tribunal social de Karlsruhe. Cependant, le requérant obtint pour l’essentiel gain de cause par la décision de l’administration fédérale du 8 octobre 1999 rendue suite à l’arrêt de principe de la Cour constitutionnelle fédérale du 28 avril 1999.

La Cour note que le retard dans le déroulement de la procédure résultait principalement de la première suspension de la procédure par le tribunal social de Karlsruhe le 15 août 1994, à la demande des parties, dans l’attente de la décision de la Cour constitutionnelle fédérale dans des affaires similaires.

Or même si cette suspension de la procédure ne découlait pas d’un renvoi préjudiciel au sens de l’article 100 § 1, première phrase, de la Loi fondamentale, la Cour estime que la période-clé à examiner en l’espèce est celle de la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale à compter de la première suspension de la procédure par le tribunal social de Karlsruhe le 15 août 1994 jusqu’à l’arrêt de principe de la Cour constitutionnelle du 28 avril 1999, et qui est d’environ quatre ans et huit mois. En effet, l’issue du litige devant la Cour constitutionnelle fédérale était déterminante pour les droits civils du requérant, comme le démontre la décision de l’administration fédérale du 8 octobre 1999 modifiant la base de calcul de sa pension de retraite suite à l’arrêt de principe de la Cour constitutionnelle fédérale du 28 avril 1999.

2. Caractère raisonnable de la durée de la procédure

Conformément aux critères fixés par la Cour, le caractère raisonnable de la durée d’une procédure s’apprécie suivant les circonstances de la cause et en fonction de la complexité de l’affaire, du comportement des parties et des autorités concernées, ainsi que de l’enjeu du litige pour l’intéressé (voir, parmi beaucoup d’autres, les arrêts Süssmann c. Allemagne du 16 septembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1172-1173, § 48, et Gast et Popp c. Allemagne, n° 29357/95, § 64, CEDH 2000-II).

a) Complexité de l’affaire

La Cour relève tout d’abord que l’affaire revêtait une complexité certaine, puisque la Cour constitutionnelle fédérale devait trancher la question délicate de la constitutionnalité de dispositions législatives prises lors de l’intégration de l’ensemble du système d’assurance sociale et de retraite de la RDA dans le système de la RFA et qui portaient sur le traitement à appliquer aux pensions des nombreux fonctionnaires du ministère de la sécurité de l’Etat de la RDA. La complexité est également démontrée par le fait que la Cour constitutionnelle fédérale a rendu quatre arrêts de principe en la matière après avoir recueilli les observations du ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales, du ministère de l’Intérieur, de l’administration de la santé et des affaires sociales du Land de Berlin ainsi que d’un certain nombre d’associations de citoyens avant de se prononcer.

b) Comportement du requérant

La Cour note que le requérant a sollicité à deux reprises la suspension de la procédure devant le tribunal social de Karlsruhe, une première fois le 26 juillet 1994 dans l’attente de la décision de la Cour constitutionnelle fédérale dans des affaires similaires, et une deuxième fois le 1er novembre 1999 dans l’attente d’une éventuelle modification dans un sens encore plus favorable de l’article 7 de la loi sur le transfert des pensions par le législateur.

Dès lors, il porte une responsabilité certaine dans la durée de la procédure, surtout par sa deuxième demande de suspension de la procédure, formulée après l’arrêt de principe rendu par la Cour constitutionnelle fédérale le 28 avril 1999.

c) Comportement de la Cour constitutionnelle fédérale

La Cour rappelle ensuite qu’elle a affirmé à maintes reprises que l’article 6 § 1 astreint les Etats contractants à organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent remplir chacune de ses exigences, notamment quant au délai raisonnable. Si cette obligation vaut aussi pour une Cour constitutionnelle, elle ne saurait cependant s’interpréter de la même façon que pour une juridiction ordinaire. Son rôle de gardien de la Constitution rend particulièrement nécessaire pour une Cour constitutionnelle de parfois prendre en compte d’autres éléments que le simple ordre d’inscription au rôle d’une affaire, telles la nature de celle-ci et son importance sur le plan politique et social. Par ailleurs, si l’article 6 prescrit la célérité des procédures judiciaires, il met aussi l’accent sur le principe, plus général, d’une bonne administration de la justice (voir l’arrêt Süssmann précité, p. 1174, §§ 55-56, et l’arrêt Gast et Popp précité, § 75 ).

Vu l’importance, en l’espèce, des décisions rendues par la Cour constitutionnelle fédérale, dont l’impact allait bien au-delà d’un simple recours individuel, ce principe vaut particulièrement ici. Il apparaît également légitime que la Cour constitutionnelle fédérale ait regroupé l’ensemble des recours à titre préjudiciel et des recours constitutionnels portant sur le même sujet, afin d’avoir une vue d’ensemble des questions juridiques relatives à la réduction des pensions de retraite des anciens fonctionnaires du ministère de la sécurité de l’Etat de la RDA (voir notamment les décisions Schwengel et Kuna précitées).

Par ailleurs, ces affaires s’inscrivaient dans le cadre d’innombrables recours portés devant la Cour constitutionnelle fédérale suite à la réunification allemande en octobre 1990 (voir l’arrêt Süssmann précité, p. 1174, § 60).

Cependant la Cour relève que la Cour constitutionnelle fédérale doit elle aussi faire preuve de diligence et qu’une durée de quatre ans et huit mois est à la limite de l’acceptable, même dans ces circonstances exceptionnelles liées à la réunification allemande.

d) Comportement du tribunal social de Karlsruhe

Pour ce qui est du comportement du tribunal social de Karlsruhe, la Cour rappelle que même dans les procédures où il incombe aux parties de prendre des initiatives, cela ne dispense pas les tribunaux de veiller à ce que le procès se déroule dans un délai raisonnable (voir notamment H. T. c. Allemagne, n° 38037/97, 11. 10. 2001, non publié).

Cependant, en l’espèce, la Cour considère que le tribunal social de Karslruhe a fait preuve de diligence :

- après avoir été saisi par le requérant le 17 février 1994, le tribunal social a, à la demande des parties et à juste titre, compte tenu de l’objet du litige, ordonné la suspension de la procédure le 15 août 1994 dans l’attente de la décision de la Cour constitutionnelle fédérale en la matière ;

- dès la décision de l’administration fédérale du 8 octobre 1999 rendue suite à l’arrêt de principe de la Cour constitutionnelle fédérale du 28 avril 1999, le tribunal social en informa le requérant ;

- on ne saurait reprocher au tribunal social d’avoir de nouveau suspendu la procédure le 3 novembre 1999 à la demande expresse du requérant.

d) Enjeu du litige pour le requérant

Enfin, l’enjeu de la procédure pour le requérant est également un facteur à prendre en considération. Le requérant a subi une diminution de sa pension de retraite et, vu son âge, la procédure revêtait pour lui une importance certaine. Cependant, la réduction du montant de sa pension, dont une partie correspondait à un privilège pécuniaire de nature politique, et qui par la suite a été réévalué pour correspondre à la moyenne des pensions de la RDA, n’a pas causé un préjudice suffisant au requérant pour imposer à la juridiction saisie d’agir avec une diligence exceptionnelle, comme c’est le cas pour certains types de litiges (voir l’arrêt Süssmann précité, p. 1175, § 61 in fine, l’arrêt Gast et Popp précité, § 80, et les décisions Schwengel et Kuna précitées).

A la lumière de l’ensemble des circonstances de la cause, et notamment du contexte unique de la réunification allemande, la Cour conclut qu’il n’y a pas eu dépassement du délai raisonnable prévu à l’article 6 § 1, lequel n’a donc pas été violé sur ce point.

Il s’ensuit que le grief est manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare le restant de la requête irrecevable.

Vincent BergerIreneu Cabral Barreto
       GreffierPrésident

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