[TRADUCTION]
(...)
EN FAIT
La requérante, Mme A.C. Goudswaard-van der Lans, est une ressortissante néerlandaise née en 1942 et domiciliée à Aalsmeer. Elle est représentée devant la Cour par Me T. Spronken, avocate inscrite au barreau de Maastricht. Le gouvernement défendeur est représenté par M. R.A.A. Böcker, du ministère néerlandais des Affaires étrangères.
Dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, le président a autorisé les personnes suivantes à soumettre des observations écrites : Mme J.M. Breugem-Westerkamp, Mme G. Gosschalk-Wigboldus, Mme M.E.C. Santoro-van Halm Braam, Mme W. Hop-Bloemberg, Mme M.J.C. Braspenning, M. M.J. Lens, M. J.H.M. Boerland, Mme M. Scholte-Sleumer, Mme W.C. Monster et M. M.C.A. Glas (article 36 de la Convention et article 44 § 2 du règlement). Désignées ci-dessous par le terme « parties intervenantes », ces personnes sont représentées par Me T. Barkhuysen, avocat inscrit au barreau d’Amsterdam.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante et le gouvernement défendeur, peuvent se résumer comme suit.
Le mari de la requérante décéda le 18 janvier 1977, laissant son épouse avec deux enfants, nés en 1970 et en 1972 respectivement. La requérante se vit accorder une pension au titre de la loi générale sur les veuves et orphelins (Algemene Weduwen- en Wezenwet – « AWW »).
Elle noua par la suite une relation avec M. H., dont elle eut un enfant en 1980. Elle se mit en ménage avec son compagnon quelque temps avant le 1er juillet 1996.
A l’époque des événements incriminés, la pension AWW de la requérante s’élevait à 21 981,12 florins néerlandais (NLG) par an.
L’AWW fut abrogée le 1er juillet 1996 et remplacée par la loi générale sur les survivants (Algemene Nabestaandenwet – « ANW »).
Par une décision du 1er décembre 1997, l’autorité exécutive compétente, la Banque d’assurance sociale (Sociale Verzekeringsbank), réduisit la pension de la requérante à 6 815,40 NLG par an, ce à compter du 1er janvier 1998. Cette réduction était motivée par le fait qu’au 1er juillet 1996, date d’entrée en vigueur de l’ANW, la requérante vivait avec M. H. et que les autorités présumaient que cette situation perdurerait après le 31 décembre 1997.
Le 8 janvier 1998, la requérante invita la Banque d’assurance sociale à revenir sur sa décision. Elle fut déboutée de sa demande le 17 février 1998.
Le 26 mars 1998, elle forma un recours devant le tribunal d’arrondissement (arrondissementsrechtbank) d’Amsterdam.
Le 30 juin 1998, jour de l’entrée en vigueur d’une nouvelle législation, à caractère transitoire (la loi du 18 juin 1998 – voir ci-dessous), la Banque d’assurance sociale porta la pension de la requérante à 8 449,44 NLG par an, ce à compter du 1er juillet 1998.
Le 23 septembre 1998, le représentant de la requérante informa le tribunal d’arrondissement par lettre que le recours formé par sa cliente n’était que l’un d’une série de recours pilotes qui avaient été introduits afin de permettre aux tribunaux de fixer la jurisprudence. Le 22 octobre 1998, la Banque d’assurance sociale confirma par lettre que tel était bien le cas.
Le tribunal d’arrondissement rendit sa décision le 17 mars 1999. Il accueillit le recours, pour des motifs qui ne sont pas pertinents pour l’affaire portée devant la Cour. Il annula les décisions des 17 février et 30 juin 1998, mais laissa subsister les effets de la seconde.
Le 21 avril 1999, la requérante forma un nouveau recours devant la Commission centrale de recours (Centrale Raad van Beroep), la plus haute juridiction compétente en matière de sécurité sociale. La Banque d’assurance sociale forma elle aussi un recours dirigé contre certains aspects de la décision du tribunal d’arrondissement.
La Commission centrale de recours rejeta le pourvoi de la requérante par une décision qu’elle rendit en audience publique le 24 janvier 2001 et notifia à la requérante le même jour. Elle reconnut qu’il y avait eu « privation partielle de biens », au sens de l’article 1 du Protocole no 1. Elle s’exprima notamment comme suit :
« Dans cette disposition [l’article 67 de l’ANW – voir ci-dessous], l’un des principes de base de l’ANW, à savoir qu’une assurance légale pour les survivants doit être basée sur les besoins réels [dat aan een wettelijke nabestaandenverzekering het behoefteprincipe ten grondslag moet liggen], a été retenu par référence aux anciens bénéficiaires de pensions AWW. Comparé au régime ANW ordinaire – en vertu duquel, pour faire bref, la pension est réduite du montant intégral des prestations liées au travail [chômage et invalidité] et des revenus provenant du travail, à l’exclusion d’une somme égale à 50 % du salaire minimum légal avant impôt plus un tiers de l’ensemble des revenus dépassant la somme en question – la déduction applicable aux anciens bénéficiaires AWW en vertu de [la loi du 4 juillet 1996 – voir ci-dessous] est plus avantageuse. Une part de 70 % du salaire minimum légal avant impôt, pour les deux formes de revenus, cumulés avec un tiers de tout revenu provenant du travail qui dépasserait ce pourcentage, n’entre pas en ligne de compte aux fins de la réduction. On peut également dire en pareil cas que, indépendamment du niveau des revenus, un montant de prestations égal à 30 % du salaire minimum avant impôt échappe à toute réduction.
En ce qui concerne le régime transitoire de l’article 67 de l’ANW, il convient également d’observer que là où des personnes vivant en ménage sont désignées dans l’ANW comme des conjoints (à l’exception des parents au premier degré), l’ancien bénéficiaire AWW qui est considéré comme marié pour ce motif conserve à compter du 1er janvier 1998 une pension ANW égale à 30 % du salaire minimum légal, pourcentage qui, dans le cas des personnes qui entretiennent un ménage commun afin de s’occuper d’un invalide, grimpe à 50 % (du salaire minimum légal après impôt), dont 20 % sont fonction du revenu.
Le tribunal d’arrondissement a estimé que ce résultat est conforme aux critères qui résultent de la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1, qui dispose :
(...)
La Commission centrale de recours admet que les arrangements transitoires prévus par l’ANW remplissent ces critères et, en particulier, que le législateur, dans sa détermination de ce qui peut et doit être considéré comme nécessaire dans l’intérêt général, n’a pas excédé sa marge d’appréciation. Outre les conclusions du tribunal d’arrondissement à cet égard, la Commission centrale de recours juge important de souligner ce qui suit : on considère aujourd’hui que le régime d’assurance légale pour les survivants remplit la fonction d’une prestation de base [bodemvoorziening] en termes d’arrangements complémentaires pour les dépendants et d’une prestation de revenu [inkomensvoorziening] au niveau du minimum social. Cela n’est guère en phase avec l’idée de laisser la prestation (de base) intacte là où les circonstances indiquent que le survivant concerné est ou a été capable de subvenir à ses propres besoins. Le fait qu’il n’y avait pas dans l’AWW de disposition de cette nature peut vraisemblablement être attribué à la circonstance qu’à l’époque seule une proportion insignifiante de femmes mariées exerçaient une activité rémunérée, en conséquence de quoi le cumul d’une pension AWW et d’une rémunération ou d’une prestation sociale censée remplacer une rémunération [loondervingsuitkeringen] était relativement rare. Du point de vue des buts poursuivis par le nouveau dispositif, les changements sociaux intervenus dans ce domaine exigeaient un système envisageant la question du cumul des prestations de survivant et d’autres sources de revenus. De surcroît, le législateur a jugé approprié d’étendre l’égalité de traitement des couples mariés et des cohabitants non mariés (au sens général), comme pour les autres régimes sociaux, au système de l’assurance légale au bénéfice des survivants.
Dans le cadre du contrôle exercé par elle en l’espèce, la Commission centrale de recours juge le fait que les adaptations en cause s’appliquent également aux cas existants (ceux de personnes bénéficiaires de pensions AWW) acceptable du point de vue de l’égalité, y compris au regard de la durée potentiellement considérable du droit à la prestation ; elle juge également acceptable dans le cadre du même contrôle la position du législateur selon laquelle le principe de sécurité juridique exige un respect temporaire et/ou partiel (en l’occurrence un respect initialement complet et par la suite partiel) des droits existants.
La thèse selon laquelle seule une « indemnisation intégrale » serait compatible avec l’article 1 du Protocole no 1, qui a été défendue par les personnes concernées par les affaires examinées dans le cadre de la présente procédure, se fonde sur une mauvaise interprétation de cette disposition, qui ne va pas jusqu’à priver totalement un Etat de la possibilité d’apporter des changements à des droits (sociaux) existants. »
B. Le droit interne pertinent
1. L’AWW
Entrée en vigueur le 1er octobre 1959, l’AWW assurait contre le risque de décès du soutien de famille. Elle prévoyait un système d’assurance obligatoire de l’ensemble des personnes résidant aux Pays-Bas et des non-résidents exerçant une activité rémunérée aux Pays-Bas. Les cotisations au régime étaient versées par l’ensemble des personnes exerçant une activité rémunérée aux Pays-Bas.
A la différence d’un système social fondé sur l’exercice d’une activité salariée (werknemersverzekering), le droit aux prestations AWW ne dépendait pas du niveau des cotisations versées. Il s’agissait d’un système d’assurance sociale fondé sur la solidarité nationale (volksverzekering). Le niveau des prestations était lié à celui du salaire minimum légal.
L’AWW donnait droit à une pension de veuve à toute veuve d’une personne assurée, pourvu qu’elle eût un âge inférieur à soixante-cinq ans et qu’elle s’occupât d’un enfant non marié né ou conçu au plus tard à la date du décès de son époux. Une veuve sans enfants pouvait également faire valoir un droit à prestation sous certaines conditions, par exemple si elle souffrait d’une incapacité de travail ou si elle était âgée de quarante ans ou plus au moment du décès de son mari. Le terme « veuve » désignait la femme à laquelle la personne assurée était mariée à la date de son décès.
A l’époque où l’AWW fut remplacée par l’ANW, le montant de la pension était égal au salaire minimum légal après impôt dans le cas d’une veuve avec des enfants à charge âgés de moins de dix-huit ans et de 70 % de ce montant dans les autres cas. Ce montant était le même pour toutes les veuves, indépendamment des revenus qu’elles pouvaient percevoir d’autres sources.
Le droit à une pension AWW disparaissait en cas de remariage.
A partir de 1988, la jurisprudence des juridictions internes sur l’article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques reconnut aux veufs les mêmes droits à prestation qu’aux veuves.
2. Genèse de l’ANW
En 1987, le gouvernement de l’époque considéra que, fondée sur la répartition traditionnelle des tâches entre hommes et femmes, l’AWW était devenue obsolète. Le système donnait au survivant un droit à prestation, même dans les cas où il n’en avait pas besoin : de plus en plus souvent figuraient parmi les bénéficiaires des veuves et des veufs qui exerçaient un emploi rémunéré.
Aussi le gouvernement décida-t-il d’introduire une nouvelle législation qui ne garantirait un droit à pension qu’à certaines catégories de survivants non capables en principe de subvenir entièrement à leurs besoins ou de souscrire une assurance privée.
Un premier projet fut déposé en 1991. Il fut rejeté par la chambre haute du Parlement, qui n’était pas d’accord, notamment, avec les dispositions transitoires qu’il contenait.
Un projet corrigé fut déposé au cours de la session parlementaire 1994/1995.
D’après les chiffres cités par le gouvernement à l’appui de ses propositions, en 1993 les pourcentages de femmes actives parmi les veuves et les divorcées dans les tranches d’âge 45-49 et 50-54 ans étaient de 58 % et de 42 %, respectivement (voir l’exposé des motifs – Memorie van Toelichting – chambre basse du Parlement, no 24, 169, session 1994/1995, no 3).
3. Les dispositions pertinentes de l’ANW
L’ANW (loi du 21 décembre 1995, Journal officiel (Staatsblad) 1995, no 690, telle qu’amendée (avec effet rétroactif au 1er juillet 1996) par la loi du 4 juillet 1996, Journal officiel 1996, no 369) est entrée en vigueur le 1er juillet 1996.
En vertu de son article 13, les individus assurés sont ceux qui sont soit résidents néerlandais soit assujettis à l’impôt sur les rémunérations (loonbelasting) au titre d’une activité exercée aux Pays-Bas dans le cadre d’un contrat de travail.
L’article 14 prévoit que les survivants d’une personne assurée ont droit à une pension s’ils ont un enfant non marié âgé de moins de dix-huit ans qui ne fait pas partie d’un autre ménage, s’ils sont inaptes au travail ou s’ils sont nés avant le 1er janvier 1950.
L’article 16 prévoit la cessation du droit à pension dès lors que le survivant bénéficiaire ne remplit plus les conditions de l’article 14 (sauf s’il est né avant le 1er janvier 1950) ou qu’il atteint l’âge de soixante-cinq ans (âge auquel, aux Pays-Bas, on a normalement droit ipso facto à une pension de vieillesse au titre d’une autre législation).
La pension ANW est égale, après impôt, à 70 % du salaire minimum légal après impôt (article 17). La pension est réduite, le cas échéant, d’un montant égal à la somme des autres revenus du survivant ; toutefois, une part des revenus du travail (inkomen uit arbeid) égale à 50 % du salaire minimum légal avant impôt plus, si le revenu du travail que perçoit le survivant excède cette somme, un tiers du surplus, n’entre pas en ligne de compte aux fins de la déduction (article 18).
L’article 67 prévoit un régime transitoire pour les personnes qui, avant l’entrée en vigueur de l’ANW, avaient droit à une prestation au titre de l’AWW.
En vertu de l’article 67 § 3, les personnes qui, comme la requérante, partageaient un foyer avec une autre personne à la date de l’entrée en vigueur de l’ANW (le 1er juillet 1996) et qui étaient toujours dans la même situation de partage du foyer le 31 décembre 1997 perdaient intégralement leur droit à une pension ANW à compter du 1er janvier 1998, sauf si elles étaient nées avant le 1er janvier 1941, auquel cas elles avaient droit à une pension ANW s’élevant à 30 % du salaire minimum légal (après impôt).
4. Changements pertinents apportés au régime transitoire
a) La loi du 4 juillet 1996 modifiant le régime transitoire et introduisant certains ajustements d’ordre technique
Telle qu’originellement promulguée en 1995, l’ANW prévoyait que les personnes antérieurement bénéficiaires d’une pension AWW qui partageaient un foyer avec une autre personne à la date d’entrée en vigueur de l’ANW perdaient intégralement leur droit à une pension ANW à compter du 1er janvier 1998, sauf si elles étaient nées avant le 1er janvier 1941, auquel cas elles avaient droit à une pension ANW s’élevant à 30 % du salaire minimum légal (après impôt).
La loi du 4 juillet 1996 modifiant le régime transitoire et introduisant certains ajustements d’ordre technique (Wet van 4 juli 1996 tot wijziging van de Algemene nabestaandenwet (wijziging overgangsrecht alsmede enkele technische aanpassingen)) modifia cet état de choses, limitant le bénéfice en question aux seules personnes qui partageaient toujours un foyer avec une autre personne le 31 décembre 1997 (article 67 § 3 de l’ANW – voir ci-dessus).
b) Le régime temporaire des réparations au titre de la loi transitoire ANW
Dès le 31 octobre 1997, le secrétaire d’Etat aux Affaires sociales et à l’Emploi (Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) adopta des dispositions provisoires portant réglementation des réparations au titre de la loi transitoire ANW (Tijdelijke regeling reparaties overgangswet ANW, Journal officiel (Staatscourant) 1997, no 210, p. 6). Son intention proclamée était d’éliminer certains des effets produits par l’article 67 de l’ANW qui étaient largement ressentis comme excessivement rigoureux, dans la mesure où ils aboutissaient fréquemment à la cessation complète du droit à une pension ANW.
Dans sa partie pertinente en l’espèce, la solution choisie consistait à réduire la pension ANW des survivants qui bénéficiaient auparavant d’une pension AWW et cohabitaient avec une autre personne à 30 % du salaire minimum légal (après impôt) indépendamment de leur date de naissance.
Ce régime provisoire fut supprimé à compter du 1er juillet 1998 (Journal officiel 1998, no 133, p. 8), la loi du 18 juin 1998 l’ayant rendu superflu (voir ci-dessous).
c) La loi du 18 juin 1998 modifiant l’ANW à raison de ses effets inéquitables
La loi du 18 juin 1998 modifiant l’ANW à raison de ses effets inéquitables (Wet van 18 juni 1998 tot wijziging van de Algemene nabestaandenwet in verband met gebleken onbillijkheden ; Journal officiel 1998, no 377) modifia l’article 67 § 3 de l’ANW de manière qu’il prévoie, concernant les aspects pertinents pour la cause dont la Cour se trouve saisie, que pour les personnes auparavant bénéficiaires d’une pension AWW qui cohabitaient avec une autre personne au 1er juillet 1996 pour des raisons autres que la nécessité de prendre soin d’un invalide et qui cohabitaient toujours avec cette personne au 31 décembre 1997 la pension ANW devait être réduite à 30 % du salaire minimum légal (avant impôt) à compter du 1er janvier 1998.
GRIEFS
Dans a première lettre à la Cour, la requérante soutenait que la réduction de pas moins de 69 % de sa pension de veuve en vertu de l’ANW constituait une mesure disproportionnée et sans justification qui violait l’article 1 du Protocole no 1. Elle plaidait qu’elle aurait dû continuer à percevoir une pension égale à celle à laquelle elle avait droit jusqu’à l’âge de soixante-cinq ans au titre de l’AWW.
Sur son formulaire de requête daté du 12 octobre 2001 l’intéressée énonçait les griefs supplémentaires ci-dessous.
Elle soutenait que le fait que son affaire avait été traitée de la même manière que celles des personnes qui avaient acquis le droit à percevoir une pension ANW après l’entrée en vigueur de cette loi, nonobstant le caractère substantiellement différent des deux situations, s’analysait en une discrimination contraire à l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 tel qu’interprété par la Cour dans l’affaire Thlimmenos c. Grèce [GC], no 34369/97, CEDH 2000-IV.
Invoquant l’article 8 de la Convention, elle voyait dans la réduction considérable du revenu de la famille provoquée par les événements incriminés une atteinte injustifiée à sa vie privée et familiale.
S’appuyant enfin sur l’article 6 de la Convention, elle se plaignait d’avoir été empêchée par le droit interne d’obtenir un contrôle juridictionnel de l’ANW elle-même au regard des notions de sécurité juridique et d’attentes légitimes.
EN DROIT
A. La mesure dans laquelle la requérante peut se dire « victime »
Soulignant que la réduction des sommes perçues par la requérante au titre de l’ANW était fonction de ses revenus, le Gouvernement estime que l’intéressée ne peut être considérée comme une « victime » de la promulgation de l’ANW et de son régime transitoire.
La requérante rétorque que la réduction de la pension ANW payable à un survivant cohabitant avec une autre personne est basée sur la présomption non prouvée que les revenus cumulés des cohabitants seraient plus élevés que ceux du survivant tout seul. Elle estime de surcroît que la simple existence des nouvelles dispositions juridiques, quand bien même elles ne lui seraient pas immédiatement applicables, affecte la valeur de ses droits découlant de la Convention.
La Cour considère que c’est à bon droit que le Gouvernement fait observer que la réduction de la pension de la requérante au titre de la nouvelle législation a été décidée au motif qu’elle cohabitait avec M. H. à la date pertinente et que cette cohabitation allait vraisemblablement se poursuivre. Les autres revenus entrant en ligne de compte pour pareille réduction ne sont pas strictement pertinents pour la présente espèce.
Toutefois, pour les raisons indiquées ci-dessous, la Cour n’aperçoit pas la nécessité de décider si une partie quelconque de la requête doit être déclarée irrecevable pour des motifs liés à cette question.
La Cour observe par ailleurs que la présente requête a été sélectionnée aux fins d’examen d’un problème général soulevé par toute une série de requérants et par les parties intervenantes. Certaines des autres requêtes en question concernent en fait des veuves dont les pensions ont été réduites pour des raisons tenant à la perception par elle d’autres revenus.
B. Article 1 du Protocole no 1
L’article 1 du Protocole no 1 est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
La requérante estime que du fait de la réduction de sa pension AWW à la suite de l’entrée en vigueur de l’ANW elle a été privée d’un bien sans obtenir une compensation adéquate. Elle y voit une violation de l’article 1 du Protocole no 1. Le Gouvernement défend la thèse inverse.
1. Le Gouvernement
Le Gouvernement ne conteste pas l’applicabilité de l’article 1 du Protocole no 1. Il plaide toutefois sa non-violation.
A titre principal, il soutient qu’il n’y a pas eu « privation » de biens. Des cotisations au régime AWW auraient été versées pour la requérante, et celle-ci aurait conservé le droit à une pension au titre de l’AWW et de la loi lui ayant succédé, l’ANW, sous réserve qu’elle remplît les conditions fixées dans la loi en question. L’intéressée ne pourrait toutefois revendiquer au titre de l’article 1 du Protocole no 1 un droit à une pension d’un montant déterminé. Ses droits substantiels seraient actuellement définis par la loi telle qu’amendée, non par la loi telle qu’elle s’appliquait à l’époque où elle se serait vu pour la première fois reconnaître le droit à la pension en cause.
A titre subsidiaire, le Gouvernement invoque la marge d’appréciation de l’Etat défendeur. L’AWW aurait été remplacée pour répondre à une évolution sociale qui ne pourrait être ignorée. De surcroît, la requérante bénéficierait d’un régime transitoire qui compenserait quelque peu sa perte de revenus. On ne pourrait donc qualifier de « disproportionnée » l’atteinte subie par la requérante à ses droits de propriété.
On pourrait encore moins considérer qu’un Etat ne peut modifier un droit à prestation sociale à la lumière d’un changement de circonstances une fois le droit accordé.
2. La requérante et les parties intervenantes
La requérante et les parties intervenantes attirent l’attention de la Cour sur les cotisations que leurs soutiens de famille respectifs ont versées de leur vivant afin que leurs conjoints pussent en bénéficier après leur décès. Elles se fondent premièrement sur le fait qu’à l’époque où la pension AWW leur fut accordée on leur déclara simplement que cette pension prendrait fin une fois qu’elles atteindraient l’âge de soixante-cinq ans (âge auquel elles rempliraient les conditions pour l’obtention d’une pension de vieillesse) ou si elles se remariaient. Elles estiment qu’il n’était pas loisible à l’Etat défendeur d’imposer des restrictions supplémentaires à leur droit ou de le réduire dans une proportion significative : une pension AWW ne devrait pas être comparée avec, par exemple, des prestations de chômage, qui, par nature, auraient une vocation purement temporaire.
A titre subsidiaire, elles considèrent ensuite qu’il n’était pas nécessaire pour l’Etat défendeur de porter atteinte à des droits préexistants. D’autres solutions auraient selon elles pu être trouvées qui n’auraient pas touché à leur situation et qui n’auraient pas emporté dépassement du budget réservé aux pensions ANW.
A titre plus subsidiaire, elles soutiennent que l’introduction de la nouvelle législation a entraîné des réductions de leurs revenus qui s’analysent en des charges individuelles disproportionnées. Elles jugent que les dispositions transitoires, en vertu desquelles des individus placés dans la situation de la requérante continuent à percevoir une certaine proportion du salaire minimum légal, ne suffisent pas à restaurer un rapport de proportionnalité raisonnable.
A titre plus subsidiaire encore, elles considèrent que l’Etat défendeur n’aurait pas dû recourir à des mesures aussi drastiques que celles incriminées par elles, ou du moins pas sans évaluer leurs effets prévisibles sur le niveau de vie de chacune d’elles. Dans certains cas, les bénéficiaires d’une pension ANW auraient renoncé à s’engager dans des relations impliquant une cohabitation, quelles qu’en fussent les modalités, de crainte de perdre intégralement leur droit à une pension ANW.
3. L’appréciation de la Cour
La Cour estime que l’article 1 du Protocole no 1 trouve à s’appliquer en l’espèce (Stec et autres c. Royaume-Uni (déc.) [GC], nos 65731/01 et 65900/01, CEDH 2005-X). L’applicabilité de cette disposition n’est du reste pas en litige.
Ainsi que la Cour l’a souvent dit, l’article 1 du Protocole no 1, qui garantit en substance le droit de propriété, comporte trois règles distinctes. La première, qui s’exprime dans la première phrase du premier paragraphe et revêt une portée générale, énonce le principe de la propriété. La deuxième, qui figure dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions. La troisième, consignée dans le second alinéa, reconnaît aux Etats le pouvoir de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. La deuxième et la troisième règle ont trait à des exemples particuliers d’atteinte au droit de propriété ; dès lors elles doivent s’interpréter à la lumière du principe général consacré dans la première (voir, récemment, Kjartan Ásmundsson c. Islande, no 60669/00, § 39, CEDH 2004-IX).
Comme elle l’a fait dans l’affaire Kjartan Ásmundsson, la Cour examinera la présente espèce sous l’angle d’une « atteinte » au respect d’un bien de la requérante (ibidem, § 40 ; voir également Hoogendijk c. Pays-Bas (déc.), no 58641/00, 6 janvier 2005).
Il n’y a pas controverse entre les parties sur la conformité au droit interne de l’atteinte litigieuse.
Comme dans l’affaire Hoogendijk, la Cour admet que celle-ci poursuivait deux buts légitimes : la justice sociale et le bien-être économique du pays.
Toutefois, toute atteinte au droit de propriété garanti par l’article 1 du Protocole no 1 ne doit pas seulement poursuivre un but légitime « dans l’intérêt général » : encore faut-il qu’il y ait un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. L’équilibre requis est rompu si la personne ou les personnes concernées doivent supporter une « charge individuelle excessive » (voir, parmi beaucoup d’autres, Kjartan Ásmundsson précité, § 40, et Hoogendijk précité).
Pour déterminer si tel est le cas, la Cour doit avoir égard au contexte particulier de l’espèce, à savoir celui d’un régime de sécurité sociale. Pareils régimes sont une expression de la solidarité de la société envers ses membres vulnérables.
L’AWW fut promulguée en 1959. Elle instituait un système dans le cadre duquel les soutiens de famille cotisaient à un fonds à partir duquel, à leur décès, des versements sous forme de pensions devaient être effectués au profit des survivants. Ces pensions étaient fixées à un niveau déterminé par la loi indépendamment du niveau des cotisations versées par les soutiens de famille.
A l’époque, on supposait que les soutiens de famille étaient normalement des hommes. Les survivants des soutiens de famille décédés étaient soit leurs épouses, soit leurs enfants mineurs. L’intitulé même de l’AWW, qui se traduit par « loi générale sur les veuves et orphelins », reflète cette conception. L’AWW visait à protéger ces groupes vulnérables de l’indigence en leur garantissant un revenu suffisant pour maintenir un train de vie modeste mais décent. Dans le cas des veuves, la pension était soit de 70 % du salaire minimum légal après impôt, soit du montant intégral de celui-ci, en fonction de la question de savoir si la veuve était le seul survivant ou si elle devait assurer aussi la subsistance d’enfants mineurs (voir ci-dessus).
Une autre supposition applicable aux veuves âgées de quarante ans ou plus était qu’elles n’avaient aucun autre moyen de subsistance, autrement dit qu’elles n’étaient pas entretenues par une autre personne adulte ou qu’elles ne pouvaient compter sur des revenus tirés d’une activité rémunérée. Aussi leur droit à une pension AWW subsistait-il jusqu’à leur remariage ou jusqu’au moment où elles atteignaient l’âge de soixante-cinq ans et acquéraient le droit à une pension de vieillesse.
A l’époque des événements incriminés en l’espèce, soit plus de trois décennies plus tard, ces suppositions avaient été dépassées par les développements intervenus dans la société néerlandaise. Il suffit, pour les besoins de la présente espèce, de relever que de nombreuses veuves cohabitaient avec une personne avec laquelle elles n’étaient pas mariées dans le cadre d’une relation comparable en termes économiques à une cellule familiale ou avaient elles-mêmes des revenus provenant d’une autre source : normalement, soit un emploi rémunéré, soit des prestations sociales, telles que des allocations de chômage ou d’invalidité, s’étant substituées aux revenus d’un emploi antérieur.
Eu égard à ce changement de circonstances, il n’était plus axiomatique que les veuves n’avaient aucun moyen de subsistance.
De surcroît, à l’époque de la modification de la loi en question, ce n’était plus seulement les veuves qui pouvaient prétendre à une pension AWW mais – à la suite d’une évolution de la jurisprudence interne procédant de considérations liées aux droits de l’homme (article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques) – aussi les veufs.
Le gouvernement et le législateur de l’Etat défendeur étaient en principe fondés à répondre à ces changements en modifiant leur conception des groupes vulnérables ayant besoin d’une protection sous forme de prestations tirées de sources publiques (voir, a contrario, Kjartan Ásmundsson précité, § 42). C’est ce qui fut fait avec l’adoption de l’ANW. La Cour doit maintenant examiner l’impact produit par l’ANW sur les personnes dans la situation de la requérante.
Pour les bénéficiaires d’une pension AWW, l’ANW impliquait une réduction de leur revenu disponible s’ils percevaient des revenus complémentaires sous la forme d’autres prestations sociales ou d’un salaire ou s’ils étaient nés après 1940 et cohabitaient avec une autre personne (sauf si cette personne était invalide et à leur charge). La requérante et les parties intervenantes en l’espèce appartiennent toutes au moins à l’une de ces catégories.
Ceux dont les autres revenus résidaient dans des prestations sociales perdaient une proportion de leur pension égale à ces autres prestations.
Dans le cas des bénéficiaires qui percevaient une rémunération à raison d’un emploi, la réduction de la pension était calculée de manière à ce que ceux dont le salaire s’élevait à deux fois le salaire minimum légal ou plus perdaient l’intégralité de leur pension ; quant à ceux dont la rémunération se situait à un niveau inférieur, ils perdaient une proportion seulement de leur pension.
Les bénéficiaires qui cohabitaient avec une autre personne adulte à une date déterminée étaient initialement voués à perdre l’intégralité de leur pension. Cette mesure ayant par la suite été jugée indûment rigoureuse, ses effets furent adoucis par diverses mesures transitoires. En définitive, la pension devant être versée aux personnes dans cette situation, pour autant qu’elle est pertinente pour la présente espèce, fut fixée à 30 % du salaire minimum légal avant impôt.
La Cour ne peut souscrire à la thèse de la requérante et des parties intervenantes selon laquelle, une fois qu’ils leur avaient été reconnus, leurs droits à pension devaient rester inchangés dès lors qu’ils étaient basés sur des cotisations à un fonds particulier qui avaient été versées à leur bénéfice. Rien dans la jurisprudence de la Cour ne permet en effet de formuler une assertion aussi catégorique. En vérité, la Cour a admis la possibilité d’une réduction de droits à des prestations de sécurité sociale dans certaines circonstances (voir, récemment, Kjartan Ásmundsson précité, § 45, avec les références qui s’y trouvent citées ; voir également Hoogendijk précité).
La Cour n’a pas davantage à se pencher sur la question de savoir si d’autres options étaient ouvertes aux autorités de l’Etat défendeur. L’existence possible d’autres solutions n’est pas de nature à rendre illégitime la législation incriminée (Mellacher et autres c. Autriche, arrêt du 19 décembre 1989, série A no 169, p. 28, § 53).
Dans l’affaire Kjartan Ásmundsson, la Cour a jugé décisifs le caractère individuel de la suppression de la pension d’invalidité de M. Kjartan Ásmundsson, tel que ce caractère individuel ressortait du petit nombre de personnes qui se trouvaient dans une situation analogue à celle de M. Kjartan Ásmundsson comparé au nombre de celles qui continuaient à percevoir la pension d’invalidité qui avait été supprimée à l’intéressé, et le fait que la législation qui régissait antérieurement sa pension lui permettait de percevoir en outre des revenus provenant d’une activité professionnelle, sous réserve qu’il remplît certaines conditions (ibidem, §§ 43-44). Compte tenu de cet élément, la Cour a estimé que la suppression complète de la pension d’invalidité de M. Kjartan Ásmundsson revêtait un caractère excessif par rapport aux intérêts de la communauté dans son ensemble (ibidem, § 45).
La présente espèce est différente.
Premièrement, nul n’a soutenu et il n’apparaît pas que le nombre des individus dont les pensions AWW ont été réduites par l’ANW soit à ce point limité que l’impact des réductions en question puisse être considéré comme insignifiant.
Deuxièmement, le législateur a prévu des mesures propres à atténuer les effets produits par les nouvelles dispositions sur les personnes placées dans la situation de la requérante.
Troisièmement, et cet aspect est plus important, l’AWW a été conçue comme une garantie contre l’indigence pour les personnes dépourvues des ressources élémentaires susceptibles de provenir d’une autre source socialement acceptable. Les informations dont la Cour dispose sont insuffisantes pour qu’elle puisse conclure que la requérante se trouve en pareille situation.
La Cour admet que l’introduction de l’ANW a produit des effets sur le revenu disponible de la requérante. Toutefois, si la Convention telle que complétée par ses Protocoles oblige les Parties contractantes à respecter les choix individuels en matière de style de vie, dans la mesure où elle n’autorise pas explicitement des restrictions, elle ne fait pas peser sur elles une obligation positive de soutenir des choix individuels de style de vie à partir de fonds qui leur sont confiés en leur qualité de comptables des deniers publics.
En conclusion, la Cour estime que la requérante n’a pas eu à supporter une « charge individuelle excessive ».
Il en résulte que cette partie de la requête doit être rejetée pour défaut manifeste de fondement en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
C. Article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1, avec l’article 8 de la Convention et avec l’article 6 de la Convention
La requérante a soumis sa requête à la Cour par une lettre du 16 juillet 2001. Elle s’y plaignait d’une violation de ses droits découlant de l’article 1 du Protocole no 1.
Les griefs additionnels tirés de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1, avec l’article 8 de la Convention et avec l’article 6 de la Convention ont été énoncés pour la première fois sur le formulaire de requête fourni par le greffe de la Cour (article 47 § 1 du règlement).
La décision interne définitive en l’espèce est celle rendue par la Commission centrale de recours en audience publique le 24 janvier 2001 et communiquée à la requérante le même jour. Le formulaire de requête a été soumis le 12 octobre 2001, soit plus de six mois plus tard.
Il s’ensuit que ces parties de la requête ont été introduites hors délai et doivent être rejetées en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
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