DEUXIEME SECTION
DÉCISION FINALE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 57735/00
par Pierre GOURDON
contre la France
La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 10 juin 2003 en une chambre composée de
MM.L. Loucaides, président,
J.-P. Costa,
C. Bîrsan,
K. Jungwiert,
V. Butkevych,
MmesW. Thomassen,
A. Mularoni, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 6 avril 2000 et enregistrée le 29 mai 2000,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant est un ressortissant français, né en 1921 et résidant à Monoblet. Il est représenté devant la Cour par Me D. Foussard, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation. Le gouvernement défendeur est représenté par son agent, M. Ronny Abraham, directeur des Affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Par une décision en date du 14 avril 1993, le ministre de l’Agriculture et de la Pêche refusa de reconnaître au requérant le bénéfice de l’ordonnance no 45-1283 du 15 juin 1945 relative aux candidats aux services publics empêchés d’y accéder, et aux fonctionnaires et agents ayant dû quitter leur emploi par suite d’événements de guerre. Le requérant revendiquait en effet le reclassement indiciaire au niveau qu’il aurait pu atteindre s’il n’avait pas démissionné en août 1944 de son poste d’ingénieur issu de l’Ecole Supérieure d’Application d’Agriculture Tropicale.
Le 11 mai 1993, le requérant forma un recours gracieux contre cette décision. L’administration n’ayant pas répondu à cette demande dans un délai de quatre mois, le requérant saisit le tribunal administratif de Montpellier le 9 septembre 1993 d’une demande tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet.
Par jugement du 12 octobre 1995, notifié au requérant le 16 octobre 1995, le tribunal administratif de Montpellier rejeta sa requête.
Le requérant affirme avoir alors adressé un recours à la cour administrative d’appel de Bordeaux le 1er décembre 1995, par simple lettre. Il explique n’avoir pas pu envoyer de lettre recommandée en raison d’une grève nationale des services postaux, en conséquence de laquelle les bureaux de poste refusaient du 1er au 8 décembre 1995 d’accepter les lettres et envois recommandés. Il fournit à cet égard copie d’une lettre du 5 mars 1999 par laquelle le Directeur Production et Technique de La Poste fait valoir ce qui suit :
« Les archives, qui viennent d’être consultées, ont permis effectivement de retrouver trace des instructions données lors de la mise en place du plan de continuité de service dans le Gard.
Il avait été demandé à tous les bureaux de Poste de notre département de ne plus accepter les lettres et les envois recommandés ainsi que les valeurs déclarées, à compter du 1er décembre 1995, et ce jusqu’à nouvel ordre.
De nouvelles directives, pour la reprise d’un service normal à compter du 8 décembre 1995, ont ensuite été adressées à tous les bureaux. »
Selon le requérant, le courrier qu’il avait posté le 1er décembre 1995 s’égara en raison des troubles causés par la grève affectant le service de la Poste. C’est la raison pour laquelle le 2 janvier 1996 il adressa, par lettre recommandée avec accusé de réception, à la cour administrative d’appel, une copie de sa lettre du 1er décembre 1995, pour faire appel du jugement du tribunal administratif de Montpellier. Il y indiqua à la main les mentions suivantes :
« Monsieur le Greffier en chef 2/01/96
Pour faire suite aux correspondances échangées pendant les grèves des P et T, j’ai l’honneur de vous transmettre un double du courrier égaré ? »
La requête fut enregistrée au greffe de cette juridiction le 4 janvier 1996.
Par arrêt du 4 février 1999, la cour administrative d’appel de Bordeaux rejeta la requête présentée par le requérant au motif suivant :
« Considérant qu’aux termes de l’article R. 229 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel : sauf disposition contraire, le délai d’appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l’instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R.211 et R.212.
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que M. Gourdon a reçu notification du jugement attaqué le 16 octobre 1995 ; que sa requête n’a été enregistrée au greffe de la cour que le 4 janvier 1996 ; que s’il soutient, à cet égard, qu’une première requête qui a été envoyée le 1er décembre 1995, dans les délais de recours à la cour par voie postale non recommandée en raison de la grève des postiers, s’est égarée, il n’apporte aucun élément permettant d’établir qu’il aurait fait diligence pour la faire parvenir à la cour avant le 16 décembre 1995, date de l’expiration du délai de recours contentieux ; que, dès lors, sa requête doit être regardée comme présentée tardivement et n’est, par suite, pas recevable. »
Le requérant se pourvut en cassation contre cet arrêt devant le Conseil d’Etat, par une requête enregistrée au greffe le 7 avril 1999. Il faisait notamment valoir que les juges du fond avaient entaché leur décision d’une insuffisance de motifs, et qu’ils avaient méconnu les articles 6 § 1 et 13 de la Convention.
Par arrêt du 11 octobre 1999, le Conseil d’Etat refusa d’admettre le pourvoi du requérant au motif suivant :
« Considérant qu’aux termes de l’article 11 de la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif : « Le pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat fait l’objet d’une procédure préalable d’admission. L’admission est refusée par décision juridictionnelle si le pourvoi est irrecevable ou n’est fondé sur aucun moyen sérieux (...) »
Considérant qu’aucun de ces moyens n’est de nature à permettre l’admission de la requête ;
La requête de M. Gourdon n’est pas admise. »
B. Le droit et la pratique internes pertinents
Les dispositions pertinentes du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont les suivantes :
Article R.229
« Sauf disposition contraire, le délai d’appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l’instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R.211 et R.212 (...) »
Article R.98
« Les appels relevant de la compétence de la cour administrative d’appel doivent être déposés au greffe de cette cour. »
Article R.100
« Les requêtes sont inscrites à leur arrivée, sur le registre d’ordre qui est tenu par le greffier en chef (...). »
Le Gouvernement indique par ailleurs que de manière exceptionnelle, la jurisprudence a pu retenir la notion de délai normal ou anormal d’acheminement du courrier, en prenant en compte le comportement même du requérant, amenant ainsi le juge à retenir la date d’envoi et non la date d’enregistrement.
S’il choisissait l’envoi postal, il appartiendrait au demandeur de faire toute diligence afin de procéder en temps utile à l’expédition, sachant que le délai d’acheminement du courrier serait en général, s’agissant de plis recommandés avec accusé de réception, de 48 heures.
Le Gouvernement renvoie ensuite à la jurisprudence du Conseil d’Etat : auraient été regardées comme postées en temps utile des demandes adressées par lettre recommandées postées un 23 mars pour un délai expirant le 25 (arrêt du 20 février 1970), ou encore postées un samedi 21 octobre pour un délai expirant le 23 octobre – nonobstant la circonstance que la requête n’aurait été effectivement enregistrée que le 2 novembre suivant (arrêt du 14 janvier 1983).
En revanche, une requête expédiée le 28 août à 18 heures et enregistrée le 30, alors que le délai expirait le 29 août aurait été considérée comme tardive au motif qu’elle n’avait pas été déposée à la poste en temps utile pour parvenir au greffe dans le délai légal (arrêt du 14 juin 1980).
Selon le Gouvernement, la durée anormale d’acheminement postal n’est pas prise en considération lorsqu’elle est imputable non pas à l’administration, mais exclusivement à la négligence, à la distraction ou à l’imprévoyance du requérant.
Ainsi, dans cette logique, le Conseil d’Etat aurait jugé qu’une requête postée le samedi 23 décembre 1989 à 12 heures, « compte tenu des difficultés prévisibles d’acheminement du courrier à cette période », ne pourrait être regardée comme ayant été remise au service postal en temps utile pour parvenir au greffe le mardi 26 (arrêt du 29 décembre 1993).
Dans sa prise en considération de la date à laquelle le recours a été adressé par voie postale à la juridiction, le juge serait tenu d’examiner le moyen tiré par le requérant du retard dans l’acheminement du courrier et de se prononcer sur son bien-fondé.
Le Gouvernement précise par ailleurs que la saisine d’une juridiction peut être valablement opérée par télégramme (voir arrêt du Conseil d’Etat du 2 octobre 1981), ou par télex (voir arrêt du Conseil d’Etat du 8 juillet 1988) dès lors qu’y sont exposés de façon sommaire les faits et moyens qui seront ultérieurement développés et que le défaut de signature du document sera régularisé.
Enfin, en cas de grève, il arriverait parfois que le législateur intervienne pour interrompre a posteriori les délais de recours. En l’absence d’une telle intervention, le juge ne saurait se substituer au législateur.
GRIEF
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint d’avoir été dans l’impossibilité matérielle de saisir la cour d’appel dans le délai d’appel, en raison de la grève des services postaux. Il se plaint d’une violation de son droit à un accès effectif et concret aux juridictions administratives. Il se réfère à cet égard à l’arrêt Perez de Rada Cavanilles c. Espagne du 28 octobre 1998 (Recueil des arrêts et décisions 1998-VIII).
EN DROIT
Le requérant se plaint d’une violation de son droit d’accès à un tribunal. Il invoque l’article 6 § 1 de la Convention qui se lit comme suit dans sa partie pertinente :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le Gouvernement rappelle que dans l’affaire Perez de Rada Cavanilles précitée, la Cour a considéré que les juridictions espagnoles avaient privé la requérante du droit d’accès à un tribunal en déclarant irrecevable pour tardiveté un recours expédié par voie postale dans le délai de trois jours prévu par la loi mais reçu deux jours après l’expiration dudit délai. Il relève à cet égard que, dans cette affaire, le délai légal était particulièrement court et que la Cour avait tenu compte de la diligence de la requérante.
En revanche, en l’espèce, le requérant qui avait reçu notification du jugement du tribunal administratif dès le 16 octobre 1995 aurait bénéficié, à compter de cette date, d’un délai de deux mois pour faire appel ; il aurait donc pu, en dépit de la grève nationale des services postaux qui eut lieu les huit premiers jours du mois de décembre, former son recours dans le délai légal. Le Gouvernement note que le requérant affirme avoir posté son courrier le 1er décembre, en pleine période de grève postale. Etant informé de l’existence de cette grève, il aurait dû, à tout le moins, s’inquiéter de la bonne réception de son courrier. En outre, la grève ayant pris fin le 8 décembre, le requérant aurait encore pu, après cette date, adresser sa requête par lettre recommandée, tout en restant dans le délai de recours contentieux qui expirait, selon le Gouvernement, le 16 décembre 1995. Enfin, le requérant aurait pu saisir la cour par télégramme ou télécopie.
Compte tenu de ces éléments, le Gouvernement estime que l’intéressé n’est pas à même d’établir qu’il a été dans l’impossibilité d’expédier en temps utile sa requête. La requête serait donc manifestement mal fondée.
Le requérant affirme, quant à lui, que le mouvement de grève ne s’acheva pas complètement le 8 décembre 1995. En particulier, les conséquences d’un mouvement de grève d’une telle ampleur auraient continué au-delà de la date officielle d’achèvement de la grève. Le requérant relève de surcroît qu’on ne saurait lui reprocher de ne s’être pas rendu tous les jours au bureau de poste jusqu’à ce qu’on lui indique qu’il était de nouveau possible de faire parvenir un envoi recommandé. Il estime, à cet égard, avoir procédé à toutes les démarches nécessaires, en temps utile, pour former son recours. Le délai d’appel de deux mois serait, en soi, un délai très court. Le requérant estime avoir fait preuve de la plus grande diligence en saisissant la cour d’appel dès le 1er décembre 1995, et en s’inquiétant dès la « fin effective » de la grève de savoir si son recours était bien parvenu au greffe de la cour d’appel.
La Cour rappelle que le « droit à un tribunal », dont le droit d’accès constitue un aspect, n’est pas absolu ; il se prête à des limitations implicitement admises, notamment pour les conditions de recevabilité d’un recours, car il appelle, de par sa nature même, une réglementation par l’Etat qui jouit à cet égard d’une certaine marge d’appréciation (Ashingdane c. Royaume-Uni, arrêt du 28 mai 1985, série A no 93, pp. 24-25, § 57). Toutefois, ces limitations ne sauraient restreindre l’accès ouvert à un justiciable d’une manière ou à un point tels que son droit d’accès à un tribunal s’en trouve atteint dans sa substance même ; enfin, elles ne se concilient avec l’article 6 § 1 de la Convention que si elles tendent à un but légitime et s’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir notamment Fayed c. Royaume-Uni, arrêt du 21 septembre 1994, série A no 294-B, pp. 49-50, § 65, et Levages Prestations Services c. France, arrêt du 23 septembre 1996, Recueil 1996‑V, p. 1543, § 40).
La Cour rappelle également qu’elle n’a pas pour tâche de se substituer aux juridictions internes. C’est au premier chef aux autorités nationales, et notamment aux tribunaux, qu’il incombe d’interpréter la législation interne (Edificaciones March Gallego S.A. c. Espagne, arrêt du 19 février 1998, Recueil 1998–I, p. 290, § 33). Le rôle de la Cour se limite à vérifier la compatibilité avec la Convention des effets de pareille interprétation, et à s’assurer que celle-ci n’a pas été entachée d’arbitraire ou déraisonnable. Ceci est particulièrement vrai s’agissant de l’interprétation par les tribunaux des règles de nature procédurale telles que les délais régissant le dépôt des documents ou l’introduction de recours (arrêt Perez de Rada Cavanilles précité, § 43 ; voir aussi Tejedor Garcia c. Espagne, arrêt du 16 décembre 1997, Recueil 1997‑VIII, § 32).
En l’espèce, la Cour constate que l’appel du requérant a été déclaré irrecevable sur la base de l’article R.229 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Cette disposition prévoit que l’appel principal contre une décision rendue en première instance doit être formé dans un délai de deux mois. Le délai d’appel court en principe à compter du jour de la notification de la décision de première instance. En l’espèce, le délai de recours a commencé de courir le 16 octobre 1995, qui était un lundi, et s’est achevé le lundi 18 décembre.
La Cour considère que la réglementation relative aux délais à respecter pour former un recours vise à assurer une bonne administration de la justice et le respect, en particulier, du principe de la sécurité juridique. La Cour estime que ce but est légitime au sens de la jurisprudence précitée. Les intéressés doivent s’attendre à ce que ces règles soient appliquées. La Cour constate à cet égard que le requérant ne conteste pas avoir eu connaissance de cette règle ancienne, bien établie, qui fixe le délai d’appel à deux mois devant les juridictions administratives. S’il considère ce délai comme « très court », la Cour ne saurait le suivre dans cette appréciation, qui est subjective ; en tout état de cause, il ne s’agit pas ici d’un très bref délai, comme celui de trois jours pour le recours de reposición, comme dans l’affaire qui a donné lieu à l’arrêt précité Perez de Rada Cavanilles.
Toutefois, la réglementation en question, ou l’application qui en est faite, ne devrait pas empêcher le justiciable de se prévaloir d’une voie de recours disponible. Il reste donc à la Cour à examiner si, au vu des circonstances de l’espèce, l’irrecevabilité de l’appel, tout en étant prévisible, n’a pas porté atteinte au droit d’accès du requérant à un tribunal.
La Cour réaffirme à cet égard que l’article 6 § 1 de la Convention n’astreint pas les Etats contractants à créer des cours d’appel ou de cassation. Néanmoins, un Etat qui se dote de juridictions de cette nature a l’obligation de veiller à ce que les justiciables jouissent auprès d’elles des garanties fondamentales de l’article 6 (voir, parmi d’autres, Delcourt c. Belgique, arrêt du 17 janvier 1970, série A no 11, p. 14, § 25).
En l’espèce, le requérant soutient que, vu les circonstances, il aurait prouvé sa détermination à exercer son recours en saisissant la cour administrative d’appel par lettre simple dès le 1er décembre 1995, et en s’inquiétant, dès le début du mois de janvier 1996, de savoir si son recours était bien parvenu au greffe.
La Cour ne saurait partager ce point de vue. Elle constate d’abord qu’il ressort des allégations du requérant qu’il envoya sa requête par lettre simple, si bien qu’il n’existe aucune preuve qu’il ait bien envoyé cette lettre à la date du 1er décembre 1995 indiquée par lui. La Cour relève ensuite qu’il ressort des pièces du dossier que le service normal des bureaux de poste reprit à partir du 8 décembre 1995. A cet égard, la Cour admet qu’une grève de l’ampleur de celle que connut la France, pas seulement d’ailleurs dans les services postaux, à la fin de l’automne 1995, peut avoir perturbé l’acheminement normal du courrier au-delà du 8 décembre 1995. Mais il appartenait au requérant de tenter d’envoyer une lettre recommandée avec accusé de réception entre cette date et celle du 18 décembre à laquelle, selon le droit interne, expirait le délai d’appel. S’il l’avait fait, il aurait établi la date de l’envoi, et, au cas où les services postaux n’auraient pas été en mesure d’enregistrer le dépôt d’une lettre recommandée, il aurait à tout le moins pu obtenir une attestation le prouvant, du type de celle qu’il a présentée devant la Cour (voir la partie « En fait » ci-dessus). Ainsi, contrairement à ce qu’il soutient, le requérant a fait preuve de négligence (voir l’arrêt Perez de Rada Cavanilles précité, § 47, a contrario).
A la lumière de l’ensemble des circonstances de la cause, la Cour considère que l’application faite par les juridictions administratives françaises des règles relatives au délai de présentation d’un appel contre une décision rendue en première instance ne constitue pas une entrave disproportionnée au droit d’accès à un tribunal du requérant. Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté comme manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare le restant de la requête irrecevable.
S. DolléL. Loucaides
GreffièrePrésident
Full & Egal Universal Law Academy