GRANDE ORIENTE D'ITALIA DE PALAZZO GIUSTINIANI contre l'ITALIE

QUATRIÈME SECTION

DÉCISION[Note1]

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 35972/97

présentée par GRANDE ORIENTE D’ITALIA DI PALAZZO GIUSTINIANI[Note2]

contre l’Italie[Note3]

La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant le 21 octobre 1999 en une chambre composée de

M.M. Pellonpää, président,
M.B. Conforti,

M.A. Pastor Ridruejo,
M.L. Caflisch,
M.J. Makarczyk,
M.V. Butkevych,
M.J. Hedigan, juges,
 

et  deM.V. Berger, greffier de section ;

Vu l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ;

Vu la requête introduite le 31 janvier 1997 par Grande Oriente Di Palazzo Giustiniani contre l’Italie et enregistrée le 6 mai 1997 sous le n° de dossier 35972/97 ;

Vu le rapport prévu à l’article 49 du règlement de la Cour ;

Vu les observations présentées par le gouvernement défendeur le 16 juin 1999 et les observations en réponse présentées par la requérante le 23 juillet 1999 ;

Après en avoir délibéré ;

Rend la décision suivante :

EN FAIT

L’association requérante est une obédience maçonnique italienne. Elle agit en la personne de son Grand Maître.

Devant la Cour, l’association est représentée par Me Anton Giulio Lana, avocat au barreau de Rome.

Les faits, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

A.Circonstances particulières de l’affaire

La requérante est une association maçonnique qui regroupe plusieurs loges. Elle existait déjà en 1805 et est affiliée à la Maçonnerie Universelle.

En droit italien, la requérante a le statut d’une association de droit privé non reconnue aux termes de l’article 36 du code civil. Elle ne dispose donc pas de la personnalité juridique. Elle a déposé ses statuts auprès d’un notaire et ceux-ci sont accessibles à quiconque.

Devant la Cour, elle se plaint du préjudice qu’elle subirait en raison du libellé d’une disposition (article 5) d’une loi régionale adoptée par la région des Marches.

Par la loi régionale n° 34 du 5 août 1996, publiée au bulletin officiel du 14 août de la même année, la région des Marches adopta les règles à suivre pour les nominations et désignations à des charges publiques du ressort de la Région (« Norme per le nomine e designazioni di spettanza della Regione »).

Dans son article 1er, la loi précise que ces règles s’appliquent à toutes les nominations et désignations faites par les organes statutaires de la Région en application de lois, règlements, statuts et conventions, dans les « organes des organismes et sujets publics et privés autres que la Région. » Cette disposition indique que ces règles s’appliquent également aux nominations dans quinze organismes à caractère régional indiqués en annexe à la même loi ainsi que, dans certains cas, dans les autres organismes à caractère régional .

L’article 5 de la loi fixe les modalités et les conditions de présentation des candidatures aux nominations et désignations. Il prévoit, entre autres, que les candidats ne doivent pas appartenir à la maçonnerie. Il est ainsi libellé :

Article 5

Candidature

« 1. Jusqu’à trente jours avant l’expiration du délai prévu pour chaque nomination ou désignation, peuvent être adressées respectivement au président du conseil régional et au président du gouvernement régional, des candidatures par des conseillers régionaux et des groupes du conseil et par des ordres professionnels, organismes et associations actifs dans les domaines concernés.

2. La candidature doit être complétée par la présentation des raisons qui la justifient, ainsi que par un rapport contenant les renseignements suivants :

a) commune de résidence, date et lieu de naissance ;

b) diplôme ;

c) curriculum professionnel, activité habituelle, liste des charges publiques et dans les sociétés à participation publique, ainsi que dans les sociétés privées inscrites dans des registres publics, assurées à ce moment ou antérieurement ;

d) absence de conflit d’intérêt avec la charge qui est proposée ;

e) déclaration de ne pas appartenir à des loges maçonniques ;

f) déclaration, signée par le candidat, d’être disposé à accepter la charge et faisant état de l’absence de causes qui l’en empêcheraient en raison de faits d’ordre pénal, civil ou administratif.

3. La déclaration d’acceptation de la candidature doit être authentifiée et doit contenir aussi la déclaration du candidat au sujet de l’existence de causes éventuelles d’incompatibilité, de l’absence de cause d’inéligibilité et de l’impossibilité de se porter candidat ayant également égard à ce qui est prévu par l’article 15 de la loi n° 55 du 19 mars 1990 tel que modifié par la suite. »

B.Droit interne pertinent

L’article 18 de la Constitution italienne est ainsi libellé :

« Les citoyens ont le droit de s’associer librement, sans autorisation, pour des finalités qui ne sont pas interdites aux individus par la loi pénale.

Sont interdites les associations secrètes ainsi que celles qui poursuivent, même de manière indirecte, un but politique par le biais d’organisations à caractère militaire. »

La loi n° 17 du 25 janvier 1982 porte sur les dispositions d’application de l’article 18 de la Constitution en matière d’associations secrètes et sur la dissolution de l’association nommée « Loge P2 ». L’article 1er fixe les critères retenus pour considérer une association comme étant secrète.

Dans son article 4, la loi indique les mesures à prendre à l’égard des personnes ‑ employées dans la fonction publique ou nommées à une charge publique - soupçonnées d’appartenir à une association secrète.

Cette disposition prévoit également que les régions adoptent des lois régionales pour le cas de leurs agents et des personnes nommées ou désignées par une région à une charge publique. Ces lois régionales doivent respecter les principes fixés dans cette même disposition.

Selon les renseignements fournis à la Cour par la requérante, de telles lois ont été adoptées par les régions de la Toscane (loi n° 68 du 29 août 1983), de l’Emilie-Romagne (loi n° 34 du 16 juin 1984,), de la Ligurie (loi n° 4 du 22 août 1984), du Piémont (loi n° 65 du 24 décembre 1984) et du Latium (loi n° 23 du 28 février 1985).

Aux termes de deux de ces lois régionales, les personnes nommées ou désignées à des fonctions doivent indiquer les associations auxquelles ils appartiennent (articles 12 de la loi de Toscane et 8 de la loi du Latium). Les autres lois prévoient les sanctions qui sont appliquées aux personnes nommées ou désignées s’il appert qu’elles sont membres d’une association secrète (articles 7 de la loi d’Emilie-Romagne, 8 de la loi de la Ligurie, et 8 de la loi du Piémont). La loi d’Emilie-Romagne prévoit également l’interdiction de nommer ou désigner des personnes affiliées à des associations secrètes (article 7 de la loi d’Emilie-Romagne).

GRIEFS

La requérante se plaint de ce que l’article 5 de la loi litigieuse porte atteinte à ses droits tels qu’ils lui sont garantis par les articles 11, 8, 9, 10, 14 et 13 de la Convention.

PROCÉDURE

La requête a été introduite le 31 janvier 1997 devant la Commission européenne des Droits de l’Homme et enregistrée le 6 mai 1997.

En vertu de l’article 5 § 2 du Protocole n° 11, entré en vigueur le 1er novembre 1998, l’affaire est examinée par la Cour européenne des Droits de l’Homme à partir de cette date.

Le 23 février 1999, la Cour a décidé de porter la requête à la connaissance du gouvernement défendeur, en l’invitant à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.

Le Gouvernement a présenté ses observations le 16 juin 1999 après prorogation du délai imparti, et la requérante y a répondu le 23 juillet 1999.

Des nouvelles observations du Gouvernement en réponse à celles du requérant sont parvenues le 27 septembre 1999, sans que la Cour les ait sollicitées. Le 29 septembre, le président de la chambre a décidé de ne pas les accepter (article 38 § 1 du règlement).

 EN DROIT

La requérante se plaint d’une violation des articles 11, 8, 9, 10, 14 et 13 de la Convention à cause de l’entrée en vigueur de l’article 5 de la loi n° 34 du 5 août 1996 de la région des Marches. Celle-ci subordonne la présentation des candidatures à des charges publiques à pourvoir par nomination ou désignation, à une déclaration du candidat de non-appartenance à une loge maçonnique.

1.Le gouvernement défendeur excipe d’abord de l’irrecevabilité de la requête à un double titre.

a) Il estime en premier lieu que la requérante ne pouvait pas se prétendre victime de la violation alléguée, car la disposition de loi litigieuse ne porterait pas préjudice à son existence ni à son activité. Selon le Gouvernement - qui s’appuie sur des affirmations faites par la Région des Marches -, la méconnaissance alléguée concernerait seulement les individus et toucherait un membre de l’association seulement s’il s’est porté candidat à une charge. La méconnaissance en question ne pourrait pas concerner l’association.

De son côté, la requérante conteste les arguments du Gouvernement. Elle rappelle que les associations peuvent également  invoquer les droits garantis par la Convention, et qu’elle agit en tant que « victime directe et indirecte ». Elle indique par la suite pourquoi elle serait victime directe de chaque violation alléguée.

La Cour rappelle que, comme indiqué par la requérante, une association peut se prétendre victime d’une méconnaissance de la Convention qui la concerne. En revanche, selon ladite jurisprudence, seraient à rejeter comme incompatible ratione personae les griefs d’une association qui concerneraient ses associés. La Cour constate qu’en l’espèce la requérante se plaint, pour chaque article de la Convention invoqué, d’être victime de violations qui l’affectent lui et pas ses membres. Elle note d’abord qu’elle ne peut examiner in abstracto la compatibilité d’une loi avec la Convention. En revanche, un requérant peut se prétendre victime d’une loi s’il montre qu’il est personnellement affecté par l’application de la loi qu’il critique. Puisqu’en l’espèce la requérante soutient qu’elle subit les conséquences de l’article 5, la Cour doit vérifier pour chaque méconnaissance alléguée si la requérante peut effectivement se dire victime.

En ce qui concerne l’article 11 de la Convention, la Cour constate que le contrôle de la condition de victime est en l’espèce étroitement lié à l’examen du bien-fondé du grief et en particulier à la question de l’existence d’une ingérence dans le droit de la requérante. Elle reviendra donc sur cette question à la fin du paragraphe 2 ci-dessous.

En revanche, la Cour estime que la requérante ne peut se prétendre victime d’une violation des articles 8, 9 et 10, car les droits qui y sont garantis peuvent être invoqués seulement par ses associés. Le fait que la requérante est un rassemblement d’individus ne constitue pas un fait de nature à engendrer dans son chef des droits analogues à ceux dont bénéficient ses membres.

Par conséquent, cette exception doit être acceptée en ce qui concerne les articles 8, 9 et 10 de la Convention.

b) Deuxièmement, le Gouvernement soutient que la requérante n’a pas épuisé les voies de recours internes. En effet, elle aurait pu entamer une action contre la Région des Marches afin de faire constater, par un tribunal, que ses membres n’étaient confrontés à aucune restriction à leurs droits de nomination. En outre, si la défenderesse s’opposait à cette demande, la requérante aurait pu soulever une question de constitutionnalité devant la juridiction saisie. Enfin, tout membre aurait pu suivre la même procédure.

La requérante affirme que l’exception de non-épuisement n’est pas fondée et que, de toute manière, le Gouvernement n’a pas prouvé qu’il s’agissait d’une voie de recours efficace et accessible aux termes de l’article 35 de la Convention.

La Cour rappelle que c’est à l’Etat qui excipe du non-épuisement d’établir l’existence d’un recours accessible et suffisant. Or le Gouvernement n’a pas fourni de renseignements qui emportent la conviction de la Cour quant au caractère efficace de la voie de recours invoquée. En effet, il s’est limité à faire référence à la possibilité d’entamer une action de constat mais il n’a pas fourni de détails quant à la base juridique de cette action ni, surtout, de la jurisprudence à l’appui de ses affirmations. En l’absence de telles informations, il n’est pas possible d’établir l’efficacité du recours invoqué.

Il y a donc lieu d’écarter l’exception du Gouvernement.

2.En ce qui concerne le fond de la requête, la requérante se plaint d’abord d’une méconnaissance de son droit d’association garanti par l’article 11 de la Convention, qui dispose :

« 1.  Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.

2.  L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’Etat. »

La requérante estime que l’article 5 de la loi n° 34 du 5 août 1996 met ses membres devant une alternative : soit renoncer à être membres, soit renoncer à une charge de prestige dans un organe régional. De ce fait, elle limite non seulement la liberté d’association de chaque membre mais aussi celle de l’association. La requérante ne précise pas si cette ingérence est couverte par les restrictions prévues par la première phrase du paragraphe 2 de l’article 11. Cependant, elle indique que l’ingérence n’était pas justifiée par la dernière phrase de la même disposition, car elle n’était pas « légitime ». En effet, selon la requérante, l’article 5 serait contraire aux articles 2, 3 et 18 de la Constitution italienne et violerait l’article 117 de la même Constitution, dépasserait les limites fixées par la loi-cadre n° 17 de 1982 qui, dans son article 4, indique que des règles d’inéligibilité peuvent être fixées au sujet des fonctionnaires membres des associations secrètes et, enfin, serait contraire aux articles 8-11 et 14 de la Convention, qui fait partie du  droit interne italien.

Le Gouvernement conteste l’allégation suivant laquelle il y aurait ingérence. A supposer que les garanties de l’article 11 s’appliquent aux associations, les incompatibilités qui touchent l’un de ses membres en raison de son appartenance à une association ne peuvent être contestées par l’association, car elles ne la concernent pas. De ce fait, il n’y aurait pas d’ingérence aux termes du paragraphe 1.

D’autre part, aucune limite ne serait posée à la liberté d’association, car il serait prévu seulement une cause d’inéligibilité. Celle-ci serait d’ailleurs justifiée à la lumière des liens de solidarité tissés entre les membres. Or la présence de ces membres pourrait engendrer, dans l’opinion publique, le sentiment que des décisions ne sont pas prises dans l’intérêt général mais plutôt conditionnées par ces membres. Ce doute dans l’opinion publique serait un élément de nature à porter un préjudice qu’il faut essayer d’éviter surtout en ce moment, car des enquêtes parlementaires et judiciaires, qui ont porté sur le rôle des membres de la maçonnerie dans la vie politique du pays,  ont terni l’image de la vie publique en Italie.

De toute manière l’article 5 de la loi n° 34 du 5 août 1996 serait conforme aux restrictions prévues par le paragraphe 2 de l’article 11 de la Convention. En effet, la disposition attaquée a été adoptée par une loi et concerne des membres de « l’administration de l’État », ce terme devant s’interpréter dans un sens large, c’est-à-dire comme l’administration dans son ensemble. Or il serait étonnant si l’Etat pouvait imposer des restrictions à son administration, qu’une région ne puisse pas en faire pour autant.

La Cour a décidé d’examiner l’exception tirée de l’absence de la qualité de victime en même temps que le bien-fondé du grief. Elle a examiné les arguments des parties. Elle estime que le grief en question et la possibilité pour la requérante de se prétendre victime soulèvent des questions de fait et de droit complexes, qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé en application de l'article 35 § 3 de la Convention.

3.La requérante allègue aussi la violation de l’article 14 de la Convention, ainsi libellé :

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

La requérante soutient qu’elle est confrontée à une double discrimination. D’une part, le fait de devoir faire une déclaration de non-appartenance à des loges maçonniques introduirait une discrimination entre la maçonnerie et les autres associations. D’autre part, étant donné que cette déclaration doit être faite en même temps qu’une autre déclaration par laquelle le candidat à la charge indique ne pas avoir été condamné pour des infractions à caractère mafieux, le principe d’égalité est bafoué aussi bien en ce qui concerne la protection du principe de « l’égalité de la dignité sociale » que la protection de l’image de la requérante par rapport aux autres associations.

De son côté, le Gouvernement note que la requérante pouvait pratiquer librement son activité sans qu’il y ait ingérence.

La Cour constate qu’elle doit examiner ce grief exclusivement dans la mesure où il se réfère à l’article 11 de la Convention. Après avoir examiné les arguments des parties, elle estime que ce grief soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé en application de l'article 35 § 3 de la Convention.

4.La requérante se plaint enfin d’une violation de l’article 13 de la Convention, ainsi libellé :

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

La requérante estime qu’elle ne dispose pas d’un moyen de recours devant les juridictions nationales afin de faire constater les violations de la Convention alléguées.

Pour sa part, le Gouvernement renvoie à ce qu’il a dit quant au non-épuisement des voies de recours internes.

La Cour constate qu’elle doit examiner ce grief exclusivement dans la mesure où il se réfère à l’article 11 de la Convention. Après avoir examiné les arguments des parties, elle estime que ce grief soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé en application de l'article 35 § 3 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

DÉCLARE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, les griefs de la requérante concernant l’article 11 de la Convention ainsi que les articles 13 et 14 de la Convention combinés avec l’article 11 ;

DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE pour le surplus.

Vincent BergerMatti Pellonpää
GreffierPrésident

[Note1]Ne pas oublier de bloquer le texte avec Alt+B pour éviter que les informations en zones grisées disparaissent.

[Note2]Ne mettre que les initiales si non public ; prénom et, en majuscules, le nom de famille ; nom corporatif en majuscules ; pas de traduction des noms collectifs.

[Note3]Première lettre du pays en majuscule. Mettre l’article selon l’usage normal de la langue.

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