Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 240
Mai 2020
Graner c. France (déc.) - 84536/17
Décision 5.5.2020 [Section V]
Article 35
Article 35-1
Épuisement des voies de recours internes
Absence de décision définitive dans la voie de recours principale, laissant toujours une possibilité de contrôle in concreto nonobstant la réponse reçue à une question prioritaire de constitutionnalité : irrecevable
En fait – En droit français, la procédure de « question prioritaire de constitutionnalité » (QPC) permet aux justiciables de contester la constitutionnalité d’une disposition législative à l’occasion d’un procès devant une juridiction administrative ou judiciaire. Si le Conseil constitutionnel répond que la disposition contestée est conforme à la Constitution, la juridiction saisie du litige est tenue de l’appliquer, à moins qu’elle ne la juge incompatible avec une disposition du droit de l’Union européenne ou d’un traité.
Dans le cadre de recherches historiques, le requérant demanda en 2015 à consulter plusieurs volumes des archives d’un ancien président de la République. Le directeur des archives nationales ne put que partiellement satisfaire sa demande, en raison de l’opposition du mandataire de l’ancien président.
Le requérant saisit le tribunal administratif d’un recours en annulation de ce refus partiel : selon lui, la disposition légale prévoyant cette faculté d’opposition méconnaissait le droit d’accès à l’information et le droit à un recours effectif, tels qu’ils lui paraissaient garantis tant par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (articles 15 et 16) – à valeur constitutionnelle – que par la Convention (articles 10 et 13).
En 2017, saisi d’une QPC du requérant sur le premier aspect, le Conseil constitutionnel jugea la loi litigieuse conforme à la Constitution. Le requérant saisit alors la Cour européenne, sans attendre l’issue de l’instance principale. En 2018, le tribunal administratif rejeta son recours. Le requérant a formé un pourvoi en cassation, actuellement pendant devant le Conseil d’État.
En droit
Article 10 (seul ou combiné avec l’article 13) : Le fait que la présente requête a été introduite devant la Cour alors que la procédure était pendante devant le juge administratif n’est pas rédhibitoire. Ce qui importe, c’est que la décision interne définitive ait été prise avant que la Cour se prononce sur la recevabilité de la requête.
Or, en matière administrative, le recours en annulation pour excès de pouvoir offre en principe une voie de recours effective, jusqu’au juge de cassation. Toutefois, le requérant soutient qu’il en va différemment en l’espèce, vu la décision rendue par le Conseil constitutionnel et son autorité pour les autres juridictions.
Certes, la QPC soumise au Conseil constitutionnel à la demande du requérant visait très exactement la disposition légale appliquée en sa cause, et concernait des droits individuels garantis par la Constitution identiques aux droits individuels garantis par la Convention.
Toutefois, le contrôle de constitutionnalité opéré par le Conseil constitutionnel et le contrôle de conventionnalité opéré par le juge ordinaire sont distincts. Le premier consiste à vérifier in abstracto si telle disposition légale est conforme à la Constitution. Le second doit permettre de vérifier in concreto si une action ou une omission imputable à un État partie est conforme à la Convention
De fait, le tribunal administratif a différencié, d’un côté, le moyen tiré d’une atteinte par la loi en cause aux droits et libertés garantis par la Constitution et, de l’autre, les moyens tirés d’une violation des droits et libertés garantis par la Convention.
Or, la décision du Conseil constitutionnel n’a motivé que le rejet du moyen « constitutionnel » ; pour écarter les moyens « conventionnels », en revanche, le tribunal ne s’est pas fondé sur cette décision, mais sur un motif spécifique – en l’occurrence, qu’il n’y avait « pas d’atteinte » aux droits protégés par les articles 10 et 13 de la Convention.
Sans préjuger du caractère suffisant ou non du contrôle ainsi opéré par le tribunal administratif quant au respect de la Convention – l’appréciation en revenant au Conseil d’État en premier lieu –, cela montre que n’ont fait obstacle à l’examen des moyens tirés des droits protégés par la Convention ni la décision du Conseil constitutionnel, ni le fait que la loi en cause mette l’administration dans une situation de compétence liée par rapport à l’avis du mandataire.
Ainsi, pour autant qu’il visait les droits tirés des articles 10 et 13 de la Convention, on ne saurait dire que le recours en annulation devant les juridictions administratives se trouvait « de toute évidence voué à l’échec » au vu de la décision du Conseil constitutionnel.
Enfin, c’est à tort que le requérant se réfère à l’arrêt S.A.S. c. France [GC] (43835/11, 1er juillet 2014) : dans cette affaire, la Cour a seulement jugé que la question de l’épuisement des voies de recours internes était dénuée de pertinence dans le contexte du système légal français dès lors qu’elle venait de conclure que la requérante pouvait se dire victime nonobstant l’absence de mesure individuelle ; ce n’est que « surabondamment » qu’elle a ensuite observé, sans en tirer aucune conclusion, que le Conseil constitutionnel s’était prononcé sur la loi critiquée par la requérante.
Conformément au principe de subsidiarité, il appartient maintenant au Conseil d’État, dûment saisi en cassation par le requérant, de vérifier si l’examen de ses moyens relatifs à la Convention par le tribunal administratif a répondu aux exigences qui se dégagent de la jurisprudence de la Cour.
Dans l’attente de cette décision interne définitive, les griefs du requérant sont prématurés.
Conclusion : irrecevable (non-épuisement des voies de recours internes).
Voir également Charron et Merle-Montet c. France, 22612/15, 16 janvier 2018.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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