SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 23121/93
présentée par José Moreira GIRÃO
contre le Portugal
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La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 29 novembre 1995 en
présence de
M. H. DANELIUS, Président
Mme G.H. THUNE
MM. G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 28 octobre 1993 par José Moreira
GIRÃO contre le Portugal et enregistrée le 20 décembre 1993 sous le
N° de dossier 23121/93 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu la décision de la Commission, en date du 5 avril 1995, de
communiquer la requête pour ce qui est du grief portant sur la durée
de la procédure et de la déclarer irrecevable pour le surplus ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
14 juillet 1995 et les observations en réponse présentées par le
requérant le 17 août 1995 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant est un ressortissant portugais né en 1942 et
résidant à Cascais (Portugal).
Devant la Commission, il est représenté par Maître Joaquim Pires
de Lima, avocat au barreau de Cascais.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit.
Circonstances particulières de l'affaire
Par acte notarié du 19 mars 1974, le requérant acheta à Mme
P.M.A. deux lots de terrains constructibles d'une superficie totale de
810 m² sis à Alcabideche - Cascais. Cette acquisition fut inscrite le
21 juin 1974 au registre foncier (Conservatória do Registo Predial).
Par arrêté ministériel du Président du Fonds de Développement de
l'habitation - FFH (Fundo de Fomento da Habitação), sous délégation de
pouvoirs du ministre de l'Habitation, de l'Urbanisme et de la
Construction et du Premier ministre, en date du 7 juillet 1976, les
terrains en cause, ainsi que d'autres, furent déclarés d'utilité
publique en vue de leur expropriation. L'arrêté prévoyait également
la possession immédiate (posse administrativa) des lieux. L'ordonnance
portant expropriation des terrains en cause avait caractère d'urgence
et pour objectif la construction d'un quartier d'habitation sociale à
loyer modéré.
Le même jour, et conformément à la loi, le FFH demanda au
président de la cour d'appel de Lisbonne de désigner les trois arbitres
devant procéder à l'examen de l'affaire, ce qu'il fit par ordonnance
du 8 juillet 1976. Cette procédure arbitrale visait l'octroi d'une
indemnisation aux propriétaires en cause. Le requérant allègue ne pas
avoir reçu notification de l'ordonnance en cause.
Le 17 août 1976, le FFH prit possession des lieux en l'absence
du requérant, qui n'aurait pas reçu la notification l'informant de la
date à laquelle cet acte aurait lieu.
Par courrier en date du 12 novembre 1976 adressé au ministre de
l'Habitation, de l'Urbanisme et de la Construction, dont copie fut
envoyée au FFH, le requérant et deux autres propriétaires exprimaient
leur désaccord et demandaient au ministre de reconsidérer sa décision.
Aucun autre acte de procédure n'aurait eu lieu jusqu'au
24 novembre 1993, date à laquelle le conseil du requérant adressa un
courrier à l'institut de gestion et aliénation des habitations
appartenant à l'Etat - IGAPHE (Instituto de Gestão e Alienação do
Parque Habitacional do Estado), organe ayant succédé au FFH, où le
dossier était pendant. Dans ce courrier, le conseil du requérant
proposait de régler l'affaire à l'amiable.
L'institut répondit le 12 janvier 1994 et fit une
contre-proposition.
Par acte notarié du 12 avril 1994, une "expropriation amiable"
("expropriação amigável") fut conclue entre les parties. Le requérant
reçut ainsi à titre d'indemnisation la somme de 4 719 182 escudos.
Droit interne pertinent
L'expropriation était réglée au moment des faits par le
décret-loi n° 71/76 du 27 janvier 1976 et ensuite par le décret-loi
n° 845/76 du 11 décembre 1976. Un nouveau Code des expropriations fut
adopté par le décret-loi n° 438/91 du 9 novembre 1991.
Le déclenchement de la procédure en vue de l'octroi de
l'indemnisation appartenait à l'organe expropriant. Dans les
expropriations à caractère urgent, l'organe expropriant demandait au
président de la cour d'appel compétente la désignation des arbitres
devant procéder à l'examen de l'affaire. La commission d'arbitrage
avait ensuite un délai de quinze jours pour rendre sa décision.
Le décret-loi n° 323/77 du 8 août 1977 porta certaines
modifications à cette procédure. Il donna notamment le droit à
l'intéressé de demander au tribunal de première instance d'assurer la
constitution et le fonctionnement de la commission d'arbitrage dans les
cas où cette commission ne serait pas constituée et en fonctionnement
dans les soixante jours suivant la possession immédiate (posse
administrativa) des lieux.
GRIEFS
1. Invoquant l'article 6 par. 1 de la Convention, le requérant se
plaint de la durée de la procédure engagée en vue de l'octroi de
l'indemnisation en raison de l'expropriation, qui, selon lui, ne
saurait passer pour raisonnable au sens de cette disposition.
2. Le requérant allègue également la violation de l'article 13 de
la Convention dans la mesure où le droit interne prévoit que les
litiges concernant les montants des indemnisations suite à des
expropriations sont obligatoirement décidés par une commission
d'arbitrage qui ne peut fonctionner qu'à l'initiative de l'organe ayant
décidé l'expropriation, le particulier ne disposant d'aucun recours
pour déclencher une telle procédure.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 28 octobre 1993 et enregistrée le
20 décembre 1993.
Le 5 avril 1995, la Commission a décidé de porter les griefs
concernant la durée de la procédure à la connaissance du Gouvernement
défendeur, en l'invitant à présenter par écrit des observations sur
leur recevabilité et leur bien-fondé. Elle a déclaré la requête
irrecevable pour le surplus.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 14 juillet 1995,
après prorogation du délai imparti, et le requérant y a répondu le
17 août 1995.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint de la durée de la procédure engagée en vue
de l'octroi de l'indemnisation en raison de l'expropriation. Il
invoque l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, qui dispose
dans sa partie pertinente :
«Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...)
dans un délai raisonnable (...) par un tribunal (...) qui
décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations
de caractère civil (...)»
Le Gouvernement conteste l'applicabilité de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) à la procédure litigieuse. D'après lui, la procédure qui
est engagée en vue de l'octroi de l'indemnisation en raison de
l'expropriation exige au préalable un désaccord entre les parties au
sujet du montant en cause. Ce n'est en effet qu'au vu d'un tel
désaccord que le tribunal arbitral est appelé à trancher le litige.
Pour le Gouvernement, la procédure n'a même pas débuté, les parties
ayant finalement conclu un règlement amiable. Il conclut à
l'inexistence d'une "contestation" en l'espèce, l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention ne pouvant donc s'appliquer.
A titre subsidiaire, le Gouvernement soulève une exception tirée
du défaut de qualité de victime du requérant. D'après lui, le requérant
ne saurait se plaindre de la durée de la procédure alors qu'il n'a
montré aucun intérêt dans la poursuite de celle-ci. Le Gouvernement
souligne que le requérant avait des moyens de réagir à l'inactivité de
l'administration, dont il n'a pas fait usage.
Le requérant se borne à dire qu'il n'avait aucun moyen de faire
avancer la procédure, l'initiative appartenant dans des cas comme en
l'espèce à l'organe ayant décidé l'expropriation.
La première question que la Commission est appelée à trancher est
celle de savoir si la procédure litigieuse emportait détermination de
"droits de caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention. Selon la jurisprudence constante des organes de la
Convention, cette disposition ne sera applicable au cas d'espèce que
si trois conditions sont réunies : il doit y avoir, au moins de manière
défendable, un droit en jeu, le droit en jeu doit avoir fait l'objet
d'une "contestation" et revêtir un "caractère civil" (voir Cour eur.
D.H., arrêt W. c/Royaume-Uni du 8 juillet 1987, série A n° 121, p. 34
et suiv., par. 77 et suiv.).
Quant à la notion de "contestation", la Commission renvoie aux
principes énoncés dans la jurisprudence de la Cour (cf., par exemple,
arrêt Pudas du 27 octobre 1987, série A n° 125-A, p. 14, par. 31). En
particulier, la contestation doit être réelle et sérieuse ; elle peut
porter aussi bien sur l'existence même d'un droit que sur son étendue
ou ses modalités d'exercice ; enfin, l'issue de la procédure doit être
directement déterminante pour un tel droit.
La Commission constate d'emblée qu'en l'espèce il y a eu début
de procédure en ce que la commission d'arbitrage devant procéder à
l'examen de l'affaire était constituée depuis le 8 juillet 1976. Elle
observe toutefois que le requérant n'est aucunement intervenu dans la
procédure jusqu'au 24 novembre 1993, date à laquelle son conseil
adressa un courrier à l'institut expropriant, l'IGAPHE, organe ayant
succédé au FFH. En effet, l'on ne saurait considérer le courrier
adressé au ministre en date du 12 novembre 1976 comme une telle
intervention.
La Commission relève que le requérant n'a jamais soumis aux
juridictions compétentes une contestation sur son droit de propriété
et/ou son droit à une indemnisation, alors qu'il lui était loisible de
le faire. Le fait que la commission d'arbitrage ne semble avoir
accompli aucun acte de procédure n'y change rien. Par ailleurs, s'il
est vrai que l'initiative de poursuivre la procédure appartenait à
l'institut expropriant il n'en demeure pas moins que le requérant, au
courant de l'expropriation, aurait pu intervenir auprès du FFH et
présenter les demandes qu'il estimait adéquates. Or il n'en a rien
fait jusqu'au 24 novembre 1993, date à laquelle il adressa le courrier
ci-dessus mentionné au FFH, se bornant à présenter une proposition de
régler l'affaire à l'amiable.
La Commission estime dès lors que la procédure litigieuse n'a pas
décidé d'une "contestation" sur un droit du requérant, de sorte que
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ne trouve pas à
s'appliquer en l'espèce.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est incompatible
ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de son
article 27 par. 2 (art. 27-2).
2. Dans la mesure où le requérant invoque également l'article 13
(art. 13) de la Convention, la Commission rappelle que cette
disposition exige l'existence d'un recours devant une instance
nationale pour quiconque se prétend victime de manière plausible d'une
violation des droits que la Convention lui garantit (cf., par exemple,
N° 10427/83, déc. 12.5.86, D.R. 47 p. 85).
Or la Commission vient de constater que le principal grief du
requérant se situe en dehors du champ d'application de la Convention.
Des griefs incompatibles avec la Convention ne sont pas, en ce sens,
"défendables".
Cet aspect de la requête doit donc également être rejeté comme
incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention,
en application de son article 27 par. 2 (art. 27-2).
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LE RESTANT DE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(M.-T. SCHOEPFER) (H. DANELIUS)
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