PREMIÈRE SECTION
DÉCISION FINALE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 60124/00
présentée par Mario GRAVINA
contre l'Italie
La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 25 mars 2004 en une chambre composée de :
MM.C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
G. Bonello,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky,
MmeE. Steiner,
M.K. Hajiyev, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l'Homme le 2 juillet 1998,
Vu la décision partielle du 12 décembre 2002,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, Mario Gravina, est un ressortissant italien né en 1953 et résidant à Mottola (Taranto). Il est représenté devant la Cour par A. Rotolo, conseiller à Montecatini Terme. Le gouvernement défendeur est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia et son coagent M. F. Crisafulli.
A. Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant était propriétaire d'un terrain d'environ 2.865 mètres carrés sis à Mottola (Taranto) et enregistré au cadastre, feuille 110, parcelle 99.
Par un arrêté du 18 avril 1979, la mairie de Mottola disposa l'occupation d'urgence du terrain du requérant, pour une période maximale de cinq ans, en vue de son expropriation pour la construction d'un hôpital.
Le 30 mai 1979 la mairie de Mottola, procéda à l'occupation d'urgence et entama les travaux de construction.
Par un acte notifié le 4 mars 1989, le requérant assigna la ville de Mottola devant le tribunal civil de Taranto.
Le requérant alléguait que l'occupation de son terrain était illégale au motif que celle-ci s'était prorogée au-delà du délai autorisé sans qu'il fût procédé à l'expropriation. Le requérant demandait la restitution du terrain en plus des dommages-intérêts découlant de l'occupation du terrain. L'administration défenderesse excipa que le droit aux dommages-intérêts était prescrit.
La mise en état de l'affaire commença le 9 mai 1989. Le 10 novembre 1992 une expertise fut déposée au greffe. Il ressort de cette expertise que la transformation irréversible du terrain avait eu lieu à la fin de l'année 1990: conformément au principe de l'expropriation indirecte, le requérant devait se considérer comme ayant été privé du terrain en 1990 L'expertise indiquait que la valeur vénale du terrain en 1990 et indexée, était de 132 300 000 lires italiennes (ITL). A la suite de l'entrée en vigueur de la loi 662 de 1996, le juge disposa un supplément d'expertise pour recalculer la somme à octroyer en fonction de cette loi.
Par un complément d'expertise déposée le 6 mars 2001 l'expert indiqua que le requérant devait se considérer comme étant privé du terrain à partir de mai 1986. Selon lui, la valeur vénale du terrain en 1986 et indexée au jour de l'expertise date était de 171 500 000 lires italiennes (ITL) ; toutefois au sens de la loi no 662 de 1996, la somme à octroyer pour la perte du terrain était 73 590 000 lires italiennes (ITL).
La procédure est actuellement pendante en première instance.
B. Le droit et la pratique interne pertinent
i. L'occupation d'urgence d'un terrain
En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation, un décret d'expropriation formelle doit être pris.
L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. Par l'arrêt no 470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d'accès immédiat à un tribunal pour réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.
ii. Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)
Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique.
Sur la question de savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt no 1464 du 16 février 1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de « l'expropriation indirecte ».
Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI.
Le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, entré en vigueur le 30 juin 2003 et dénommé « Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » (ci-après « le Répertoire »), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n'a pas d'effet rétroactif et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation précédente en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.
Par l'arrêt no 5902 du 28 mars 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en affirmant qu'un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement « prévisible » et donc doit être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.
iii. L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte
Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.
La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.
En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l'indemnisation atteint environ 55% de la valeur du terrain.
Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.
Le Répertoire a prévu de nouveaux critères en matière d'indemnisation, qui s'appliquent uniquement en ce qui concerne les terrains occupés après le 30 septembre 1996. Quant aux terrains occupés avant cette date et aux procédures pendantes au 1er janvier 1997, le régime prévu par la loi budgétaire no 662 de 1996 reste en vigueur. Les dispositions du Répertoire ne s'appliquent donc pas en l'espèce.
GRIEF
Le requérant se plaint d'avoir été privé de son terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1. Il fait valoir notamment que, environ vingt-quatre ans après l'occupation de son terrain, il n'a pas encore perçu une indemnisation.
EN DROIT
Le requérant allègue la violation de son droit au respect des biens tel que garanti par l'article 1 du Protocole no 1, qui est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement soulève deux exceptions d'irrecevabilité.
En premier lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée du non respect du délai de six mois. Il soutient que la requête est tardive dans la mesure où celle-ci a été introduite, plus de six mois après le moment où l'occupation du terrain est devenue sans titre et plus de six mois après le moment où le requérant a déposé le recours en dommages-intérêts devant le tribunal de Taranto.
En deuxième lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée du non épuisement des voies de recours internes basée sur trois volets.
Quant au premier volet de l'exception, le Gouvernement fait observer que le grief tiré de la durée de la procédure a été déclaré irrecevable en date du 12 décembre 2002, pour non épuisement des voies de recours internes. Selon lui, la Cour devrait parvenir à la même conclusion pour le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens du requérant, puisque ce dernier grief ne serait pas autonome par rapport au premier.
Quant au deuxième volet le Gouvernement fait observer que le requérant n'a pas contesté la légitimité des actes administratifs devant les juridictions internes.
Quant au troisième volet, de l'exception, le Gouvernement observe que le requérant n'a pas épuisé les voies de recours internes en l'absence d'un jugement interne définitif. Tout en soutenant que le juge national ne fera probablement que prendre acte d'une situation qui s'est déjà consolidée et déclarer qu'il y a eu expropriation indirecte, le Gouvernement soutient également qu'en l'absence de ce jugement il est impossible de dire si le requérant a ou non été privé de son bien. Cette impossibilité d'établir les faits avant le jugement empêcherait la Cour d'apprécier le comportement des autorités nationales.
Sur le fond, le Gouvernement considère que l'expropriation indirecte est « prévue par la loi » étant donné qu'elle est constamment appliquée par la jurisprudence nationale à compter de 1983. De ce fait, même à défaut d'un décret d'expropriation, et même en l'absence d'un jugement national, la privation du bien au bénéfice de l'administration aurait déjà eu lieu à la suite de la construction de l'ouvrage public.
En outre, le Gouvernement soutient que la privation d'un bien qui a lieu par l'effet de l'expropriation indirecte n'est pas illicite en soi, mais elle est tout simplement non respectueuse des formes, à compter d'un moment donné.
Le Gouvernement observe que le fait qu'un décret d'expropriation n'ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative. Toutefois, il s'agirait d'un manquement purement formel et le requérant aurait la possibilité d'obtenir un dédommagement proportionné à la valeur du terrain en conséquence de l'expropriation indirecte. Le Gouvernement en déduit que la situation dénoncée est compatible avec l'article 1 du Protocole no 1.
Le requérant s'oppose à la thèse du Gouvernement.
Il fait observer qu'il est privé de la disponibilité de son terrain depuis 1979, situation devenue définitive avec l'achèvement des travaux. En deuxième lieu, il observe qu'il n'a perçu aucune indemnité à ce jour. A cet égard, le requérant fait valoir que l'action en dommages intérêts qu'il a introduite est toujours pendante. Le requérant souligne l'illégalité de cette situation, en l'absence d'un décret d'expropriation, au regard également du principe de légalité de l'action administrative prévu à l'article 97 de la Constitution.
La Cour se doit d'examiner d'abord les exceptions soulevées par le Gouvernement.
Quant à l'exception tirée du non respect du délai de six mois, la Cour considère que les effets de l'occupation du terrain du requérant s'analysent en une « situation continue », qui, dans le cas d'espèce, n'a pas encore eu fin. La Cour rappelle que lorsqu'un requérant se plaint d'une « situation continue », ce délai court à partir de la fin de celle-ci (voir, entre autres, Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres c. Portugal, nos 29813/96 et 30229/96, § 43, CEDH 2000‑I ; Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 50, CEDH 1999‑II ). Dès lors, la règle du délai de six mois ne saurait pas s'appliquer en l'espèce et cette exception ne saurait être retenue.
Quant au premier volet de l'exception tirée du non épuisement des voies de recours internes, la Cour considère, conformément à sa jurisprudence (voir parmi d'autres Erkner et Hofauer c. Autriche, arrêt du 23 avril 1987, série A no 117, §§ 72 et suivants), que le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens du requérant est autonome par rapport à celui tiré de la durée de la procédure, qui a été déclaré irrecevable. Il s'ensuit que le premier volet de cette exception ne saurait être retenu.
S'agissant du deuxième volet de l'exception de non épuisement des voies de recours internes, la Cour note en premier lieu que le requérant ne met pas en cause la légalité de l'arrêté du 18 avril 1979, autorisant l'administration de Mottola à occuper d'urgence son terrain. Il se plaint de la suite de l'occupation, une fois expirée l'autorisation à occuper d'urgence le terrain, à savoir de la privation de ce dernier par effet de l'expropriation indirecte et de l'absence de dédommagement.
De plus, la Cour considère qu'un recours devant le tribunal administratif n'aurait pu aboutir qu'à l'annulation des actes administratifs attaqués et n'aurait pu remédier à la situation dénoncée (voir Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV). Il s'ensuit que ce deuxième volet de l'exception ne saurait être retenu.
S'agissant du troisième volet de l'exception de non épuisement des voies de recours internes, la Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond de la requête et que celle-ci soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, elle ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été établi.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Joint au fond le troisième volet de l'exception du Gouvernement relative au non-épuisement des voies de recours internes ;
Déclare le restant de la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
Søren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident
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