GRENECHE ET AUTRES c. FRANCE

CINQUIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 34538/08
Michel GRENECHE contre la France
et 2 autres requêtes
(voir liste en annexe)

La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 15 octobre 2013 en une Chambre composée de :

Mark Villiger, président,
Angelika Nußberger,
Boštjan M. Zupančič,
Ann Power-Forde,
André Potocki,
Paul Lemmens,
Helena Jäderblom, juges,
et de Claudia Westerdiek, greffière de section,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

La liste des parties requérantes, des dates d’introduction des requêtes et des représentants figurent en annexe.

A. Les circonstances de l’espèce

1. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.

2. Les requérants sont d’anciens fonctionnaires de sexe masculin, entrés dans la fonction publique dans les années soixante, soixante-dix et quatre-vingt.

3. Ils souhaitèrent bénéficier d’une mise à la retraite anticipée, ayant eu des enfants à charge, avec jouissance immédiate de leur pension de retraite au titre de l’article L. 24, I, 3o du code des pensions civiles et militaires de retraite (« droit de jouissance immédiate de pension »).

4. Leur demande fut rejetée, au motif qu’ils ne justifiaient pas s’être arrêtés de travailler au moment de la naissance de leurs enfants dans les cas et selon les conditions prévus par les textes applicables, dès lors que depuis une réforme opérée par une loi du 30 décembre 2004 complétée par un décret du 10 mai 2005, les bénéficiaires devaient justifier d’une interruption d’activité dans les cas et selon les conditions prévus par lesdits textes.

5. Les requérants contestèrent ce refus devant les juridictions administratives.

1. Requête no 34538/08

6. Le 30 janvier 2005, M. Grenèche demanda sa mise à la retraite anticipée avec jouissance immédiate de pension à compter du 7 mars 2006. Par une requête enregistrée le 27 mai 2005, il saisit le tribunal administratif de Caen d’une requête en annulation de la décision implicite de rejet de l’administration. Par un jugement du 29 mars 2007, son recours fut rejeté. Le 30 janvier 2008, le Conseil d’Etat déclara son pourvoi en cassation non admis. Le requérant est à la retraite depuis le 6 février 2011.

2. Requête no 59765/08

7. Le 21 mars 2005, T. Barrientos demanda sa mise à la retraite anticipée avec jouissance immédiate de pension à compter du 1er juillet 2006. Sa demande fut rejetée le 6 janvier 2006. Par une requête enregistrée le 9 février 2006, il saisit le tribunal administratif de Nantes d’une requête en annulation de cette décision. Le 13 juin 2006, le tribunal administratif de Nantes rejeta sa demande. Le 24 octobre 2008, son pourvoi en cassation fut rejeté par le Conseil d’Etat.

3. Requête no 43556/09

8. Le 18 janvier 2005, R. Goavec demanda sa mise à la retraite anticipée avec jouissance immédiate de pension à compter du 1er janvier 2007. Par requête enregistrée le 8 avril 2005 il saisit le tribunal administratif de Rennes d’une requête en annulation de la décision implicite de rejet de l’administration. Le 19 janvier 2006, sa demande fut rejetée. Le 11 mars 2009, le jugement du tribunal administratif fut annulé, mais sa requête fut à nouveau rejetée au fond par le Conseil d’Etat.

B. Le droit et la pratique internes pertinents

9. Dans l’hypothèse en cause, le droit à la jouissance immédiate de la pension de retraite permet à un fonctionnaire qui a élevé au moins trois enfants et qui a effectué quinze ans de services, de partir à la retraite sans condition d’âge.

1. Le droit antérieur à la loi du 30 décembre 2004

10. L’ancien article L. 24, I, 3o du code des pensions civiles et militaires de retraite disposait que :

« La liquidation de la pension intervient :

(...)

3o Pour les femmes fonctionnaires : a) soit lorsqu’elles sont mère de trois enfants vivants ou décédés par faits de guerre ou d’un enfant vivant âgé de plus d’un an et atteint d’une invalidité égale ou supérieure à 80 % (...). »

11. Par un arrêt Mouflin du 13 décembre 2001, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a déclaré qu’une telle disposition était incompatible avec le principe de l’égalité des rémunérations, tel qu’affirmé par le Traité instituant la Communauté européenne. Le Conseil d’Etat a tiré les conséquences de cette jurisprudence communautaire dans deux arrêts des 29 janvier 2003 (Béraudo, no 245601) et 26 février 2003 (Llorca, no 187401).

2. La loi du 30 décembre 2004

12. L’article 136 de la loi de finances rectificative no 2004-1485 du 30 décembre 2004 a modifié les conditions d’octroi du droit de jouissance immédiate de pension. Cette loi s’inscrivait dans le prolongement de la réforme des retraites initiée par la loi du 21 août 2003, notamment aux fins de mettre en conformité la loi française avec le droit communautaire. L’article L. 24, I, 3o précité, tel qu’applicable aux faits de la cause, est rédigé ainsi :

Article L. 24, I, 3o

I. - La liquidation de la pension intervient :

(...)

3o Lorsque le fonctionnaire civil est parent de trois enfants vivants, (...) à condition qu’il ait, pour chaque enfant, interrompu son activité dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat.

(...)

13. Par un arrêt Lefebvre du 23 mars 2005 (no 266873), le Conseil d’Etat a jugé que ce nouvel article L. 24, 3o ne pouvait recevoir application à défaut d’édiction du décret permettant sa mise en œuvre. Les conditions d’application de ces nouvelles dispositions ont été précisées par un décret no 2005-449 du 10 mai 2005, modifiant l’article R. 37 du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui énumère les hypothèses dans lesquelles le bénéficiaire de ce droit doit avoir interrompu son activité : congé pour maternité, congé pour paternité, congé d’adoption, congé parental, congé de présence parentale et disponibilité pour élever un enfant de moins de huit ans.

14. Enfin, dans un avis Provin (no 277975) du 27 mai 2005, le Conseil d’Etat, siégeant en assemblée, a considéré que les dispositions de l’article 136 II de la loi précitée du 30 décembre 2004, en vertu desquelles les nouvelles dispositions prévues par l’article L. 24, I, 3o étaient applicables aux demandes présentées avant leur entrée en vigueur qui n’avaient pas donné lieu à une décision de justice passée en force de chose jugée, étaient contraires à la Convention. Il a en effet considéré que :

« (...) en remettant en cause rétroactivement la situation des fonctionnaires remplissant les conditions antérieurement applicables et ayant présenté, avant la publication de la loi, une demande qui avait donné lieu à une décision de refus avant le 12 mai 2005, le II de l’article 136 de cette loi a porté aux créances détenues par les intéressés – qu’ils aient ou non engagé une action en justice en vue de la faire reconnaître – une atteinte qui, en l’absence de motifs d’intérêt général susceptibles de la justifier, doit être regardée comme disproportionnée. L’application aux intéressés des dispositions en cause méconnaît donc les stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Ces stipulations ne sont toutefois pas méconnues à l’égard des fonctionnaires qui ont présenté des demandes, entre la publication de la loi et celle du décret qui en a permis l’entrée en vigueur, en vue d’obtenir le bénéfice des dispositions antérieures. Dès lors, en effet, qu’il existe un intérêt général suffisant à ce que de telles demandes puissent se voir appliquer les nouvelles dispositions, le II de l’article 136 de la loi du 30 décembre 2004 ne peut être regardé comme portant une atteinte disproportionnée aux créances que détenaient les fonctionnaires en cause. »

15. A l’occasion d’affaires ultérieures, le Conseil d’Etat a écarté les nouvelles dispositions issues de l’article 136 de la loi du 30 décembre 2004, lorsqu’elles étaient intervenues pendant la durée d’une procédure (voir, par exemple, 26 septembre 2005, Barritault, no 255656).

GRIEFS

16. Invoquant l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1, les requérants allèguent que le droit de jouissance immédiate de pension, tel que prévu par les dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite issues de la loi du 30 décembre 2004 et du décret d’application du 10 mai 2005, constitue une discrimination indirecte fondée sur le sexe sans justification objective et raisonnable. A cet égard, ils invoquent l’impossibilité pour les fonctionnaires de sexe masculin d’avoir interrompu leur activité dans les conditions fixées par ledit décret au moment de la naissance de leurs enfants.

17. Invoquant les articles 6 § 1 et 13 de la Convention, ils se plaignent de l’iniquité de la procédure du fait, d’une part, de l’applicabilité de la loi du 30 décembre 2004 aux instances en cours et, d’autre part, d’un défaut d’impartialité du « tribunal » résultant de la double intervention du Conseil d’Etat, d’abord comme autorité consultative du gouvernement quant à l’adoption du décret du 10 mai 2005, puis comme juge du contentieux dans la présente espèce.

18. Ils allèguent enfin l’absence de recours effectif en raison du refus, par les juridictions françaises, de soumettre une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) s’agissant de la conformité du nouvel article L. 24, I, 3o susvisé au principe de l’égalité entre hommes et femmes en matière de rémunération.

EN DROIT

A. Jonction des requêtes

19. Compte tenu de la similitude des requêtes quant aux faits et aux questions de fond qu’elles posent, la Cour juge approprié de les joindre, en application de l’article 42 § 1 de son règlement.

B. Sur la violation alléguée des articles 6 § 1 et 13 de la Convention

20. Les requérants allèguent plusieurs violations de leur droit à un procès équitable et à un recours effectif. Ils invoquent les articles 6 § 1 et 13 de la Convention. Toutefois, s’agissant des griefs tirés du droit d’accès à un tribunal, la Cour rappelle que l’article 6 de la Convention est une lex specialis par rapport à l’article 13, dont les garanties se trouvent absorbées par celles de l’article 6 (Kudła c. Pologne [GC], no 30210/96, § 146, CEDH 2000-XI). Par conséquent, elle examinera les griefs soulevés par les requérants au titre de l’article 13 sous l’angle du seul article 6 § 1 de la Convention, dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit :

Article 6 § 1

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »

21. S’agissant tout d’abord du grief tiré de l’application des dispositions modifiées par la loi du 30 décembre 2004 aux instances judiciaires en cours, la Cour rappelle qu’elle a déjà jugé, pour les dispositions concernées en l’espèce et leur application dans le temps, que l’instance judiciaire avec laquelle le pouvoir législatif ne saurait interférer débute avec la saisine de la juridiction administrative aux fins de contester le rejet par l’administration de la demande de mise à la retraite anticipée (Javaugue c. France, no 39730/06, § 39, 11 février 2010 ; voir aussi, mutatis mutandis, Phocas c. France (déc.), no 15638/06, CEDH 2007‑X, et Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France [GC], nos 24846/94 et 34165/96 à 34173/96, § 57, CEDH 1999‑VII).

22. En l’espèce, la Cour relève que deux des trois requérants ont engagé un recours contentieux contre la décision de refus de leur mise à la retraite anticipée postérieurement au 10 mai 2005, date d’entrée en vigueur de la loi du 30 décembre 2004. Dès lors, elle constate que l’intervention du législateur est antérieure à la date d’introduction des instances judiciaires auxquelles ces deux requérants étaient parties.

23. S’agissant du troisième requérant, la Cour relève, à l’instar du Conseil d’Etat, que celui-ci ne pouvait prétendre à un droit à la jouissance immédiate de sa pension de retraite qu’à une date postérieure à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, soit le 1er janvier 2007. La Cour constate dès lors qu’il n’a subi aucune application rétroactive des dispositions en cause.

24. Sur l’allégation d’un défaut d’impartialité du Conseil d’Etat, la Cour rappelle que l’exercice consécutif de fonctions consultatives et de fonctions juridictionnelles au sein d’une même institution peut, dans certaines circonstances, soulever une question sur le terrain de l’article 6 § 1 de la Convention relativement à l’impartialité de l’organe considérée du point de vue objectif (Procola c. Luxembourg, 29 septembre 1995, § 45, série A no 326, et Kleyn et autres c. Pays-Bas [GC], nos 39343/98, 39651/98, 43147/98 et 46664/99, § 196, CEDH 2003-VI). Toutefois, le simple fait qu’une institution cumule des fonctions consultatives et des fonctions juridictionnelles ne suffit pas pour mettre en cause l’impartialité de cette institution exerçant ses fonctions juridictionnelles (Union fédérale des consommateurs « Que choisir » de Côte d’Or c. France (déc.), no 39699/03, 30 juin 2009). Ce qui importe à ce sujet est qu’un ou plusieurs membres de la formation de jugement aient participé à la formation qui a rendu auparavant un avis, et que les questions soumises aux deux formations concernaient la même affaire ou la même décision (Union fédérale des consommateurs « Que choisir » de Côte d’Or, précité, Kleyn et autres, précité, §§ 199-202 ; dans un sens contraire Sacilor-Lormines c. France, no 65411/01, §§ 72-74, CEDH 2006-XIII). Or, en l’espèce, les requérants n’apportent aucun élément qui permettrait de constater que des membres de la section du contentieux qui ont pris des décisions dans leurs affaires auraient auparavant rendu des avis sur des questions analogues.

25. Quant au refus allégué, par les juridictions administratives, de poser une question préjudicielle à la CJUE, la Cour relève que les requérants n’ont pas demandé explicitement à ces juridictions de poser une telle question. En tout état de cause, la Cour rappelle que la Convention ne garantit pas, comme tel, un droit à ce qu’une affaire soit renvoyée à titre préjudiciel par une juridiction à une autre instance, qu’elle soit nationale ou supranationale (voir Ryon c. France et autres requêtes (déc.), nos 33014/08, 36748/08, 5187/09, 11793/09, 43329/10 et 66405/10, §§ 31-32).

26. Il s’ensuit que cette partie des requêtes doit être rejetée comme étant manifestement mal fondée, en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.

C. Sur la violation alléguée de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1

27. Les requérants se plaignent de ce que l’article L. 24, I, 3o du code des pensions civiles et militaires constituerait une discrimination indirecte fondée sur le sexe, méconnaissant l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1, dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit :

Article 14

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

Article 1 du Protocole no 1

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

1. Principes généraux

28. En vertu de la jurisprudence bien établie de la Cour, les principes qui s’appliquent généralement aux affaires concernant l’article 1 du Protocole no 1 gardent toute leur pertinence en matière de prestations sociales. En particulier, ladite clause ne crée pas un droit à acquérir des biens. Elle n’impose aucune restriction à la liberté pour les Etats contractants de décider d’instaurer ou non un régime de protection sociale ou de choisir le type ou le niveau des prestations censées être accordées au titre de pareil régime. En revanche, dès lors qu’un Etat contractant met en place une législation prévoyant le versement automatique d’une prestation sociale – que l’octroi de cette prestation dépende ou non du versement préalable de cotisations – cette législation doit être considérée comme engendrant un intérêt patrimonial relevant du champ d’application de l’article 1 du Protocole no 1 pour les personnes remplissant ses conditions (Stec et autres c. Royaume-Uni (déc.) [GC], nos 65731/01 et 65900/01, § 54, CEDH 2005‑X, Andrejeva c. Lettonie [GC], no 55707/00, § 77, CEDH 2009, Carson et autres c. Royaume-Uni [GC], no 42184/05, § 64, CEDH 2010, et Stummer c. Autriche [GC], no 37452/02, § 82, CEDH 2011).

29. De plus, dans les cas, tels celui de l’espèce, où un requérant formule sur le terrain de l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 un grief aux termes duquel il a été privé en tout ou en partie et pour un motif discriminatoire visé à l’article 14 d’une prestation donnée, le critère pertinent consiste à rechercher si, n’eût été la condition d’octroi litigieuse, l’intéressé aurait eu un droit sanctionnable devant les tribunaux internes à percevoir la prestation en cause (Gaygusuz c. Autriche, 16 septembre 1996, § 40, Recueil des arrêts et décisions 1996‑IV, Stec et autres (déc.), précité, § 55, Andrejeva, précité, § 79, et Stummer, précité, § 83).

30. Il incombe dès lors à la Cour d’établir si les requérants ont été exclus du bénéfice du droit à jouissance immédiate de pension en vertu d’une distinction relevant de l’article 14. La Cour rappelle à cet égard que, selon sa jurisprudence établie, pour qu’un problème se pose au regard de cette disposition, il doit y avoir une différence dans le traitement de personnes placées dans des situations analogues ou comparables. Toute différence de traitement n’emporte donc pas automatiquement violation de l’article 14 de la Convention, à moins qu’elle ne manque de justification objective et raisonnable, c’est-à-dire si elle ne poursuit pas un but légitime ou s’il n’y a pas un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (Stec et autres c. Royaume-Uni [GC], no 65731/01, § 51, CEDH 2006-VI, et Carson et autres, précité, § 61, CEDH 2010).

31. Par ailleurs, les Etats contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d’autres égards analogues justifient des distinctions de traitement. De surcroît, une ample latitude est laissée à l’Etat pour prendre des mesures d’ordre général en matière économique ou sociale (voir, entre autres, James et autres c. Royaume‑Uni, 21 février 1986, § 46, série A no 98, Stec et autres, précité, § 52, Andrejeva, précité, § 83, et Koufaki et Adedy c. Grèce (déc.), nos 57665/12 et 57657/12, § 31, 7 mai 2013), puisqu’un tel système repose sur un équilibre subtil et que ses éventuelles modifications peuvent avoir d’importantes répercussions pour l’économie du pays (voir Stec et autres, précité, § 65, Andrle c. République tchèque, no 6268/08, § 59, 17 février 2011, et Šál c. République tchèque (déc.), no 16861/08, 23 octobre 2012).

32. En outre, la Cour a déjà eu l’occasion de relever, s’agissant des droits à la retraite, l’existence à certaines époques et dans certains Etats parties de situations sociales et économiques inégalitaires entre les hommes et les femmes au détriment de ces dernières, et a jugé, au regard de telles situations, que ne constituait pas une violation de l’article 14 de la Convention une législation qui visait à corriger le désavantage dont souffraient les femmes, tant que n’étaient pas intervenus de changements aux plans social et économique ayant fait disparaître ces inégalités (voir, notamment, Stec et autres, précité, §§ 61-66, Andrle, précité, §§ 55 et 60, et Šál, précité).

2. Application de ces principes aux cas d’espèce

33. La Cour relève d’emblée qu’en vertu du nouvel article L. 24, I, 3o du code des pensions civiles et militaires de retraite, issu de la loi du 30 décembre 2004, l’octroi du bénéfice du droit de jouissance immédiate de pension repose notamment sur la démonstration que le fonctionnaire a interrompu son activité, dans les conditions fixées par l’article R. 37 du même code. La Cour souligne que ce droit de jouissance immédiate de pension est expressément accordé aux femmes et aux hommes sans distinction aucune.

34. Certes, les requérants prétendent que ce critère serait indirectement discriminatoire dans la mesure où, avant l’instauration d’un congé parental en 1986, seules les femmes s’arrêtaient de travailler pour cette raison, ce qui exclurait de facto du bénéfice de ce droit les hommes de leur génération.

35. La Cour observe toutefois que les requérants ne se sont, quant à eux, pas arrêtés de travailler en raison de la naissance de leurs enfants et qu’ils n’étaient à l’époque pas non plus dans l’impossibilité de le faire, dès lors qu’ils avaient pu, à tout le moins, présenter une demande de mise en disponibilité.

36. En tout état de cause, les requérants ne sauraient assimiler leur situation à celle de leurs homologues de sexe féminin, en l’absence précisément d’interruption de leur activité et de conséquences négatives sur l’évolution de leur carrière et le calcul de leur pension.

37. La Cour relève en effet, que les dispositions litigieuses de la loi du 30 décembre 2004 s’inscrivent dans le prolongement de la réforme des retraites initiée par la loi du 21 août 2003, notamment aux fins de mettre en conformité la loi française avec le droit communautaire (paragraphes 11-12 ci-dessus), et ont instauré un nouveau système qui ne vise désormais plus à l’octroi d’une gratification au fonctionnaire qui a participé à l’éducation de ses enfants, mais à la prise en compte, par une simple compensation, des interruptions de travail et des conséquences y afférentes pour l’évolution de la carrière et les droits à la retraite des fonctionnaires.

38. Les requérants n’ayant pas interrompu leur activité professionnelle à la naissance de leurs enfants, ils ne sauraient prétendre à la compensation mise en place par ces nouvelles dispositions et ne subissent dès lors aucune discrimination vis-à-vis des autres fonctionnaires, hommes et femmes, placés dans la même situation qu’eux.

39. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Décide de joindre les requêtes ;

Déclare les requêtes irrecevables.

              Claudia WesterdiekMark Villiger
GreffièrePrésident

Annexe

No

Requête No

Introduite le

Requérant

Date de naissance

Lieu de résidence

Représenté par 

34538/08

12/07/2008

Michel GRENECHE

06/02/1951

Caen

Gregory THUAN DIT DIEUDONNE 

59765/08

03/12/2008

Thierry BARRIENTOS

24/08/1955

La Roche sur Yon

/  

43556/09

04/08/2009

Ronan GOAVEC

20/10/1953

Locoal Mendon

Bertrand MADIGNIER

 

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