GROPPERA RADIO AG, Jürg MARQUARD, Hans-Elias FRÖHLICH et Marcel CALUZZI contre la SUISSE



 

 

Requête N° 10890/84

 

GROPPERA RADIO AG, Jürg MARQUARD,

Hans-Elias FRÖHLICH et Marcel CALUZZI

 

contre

 

SUISSE

 

 

 

 

 

Rapport de la Commission

 

adopté le 13 octobre 1988

 

 

TABLE DES MATIERES

                                                                    Page

 

I.      INTRODUCTION

        (par. 1 - 25) .............................................  1 - 4

 

        A.  La requête

        (par. 2 - 8) ..............................................  1 - 2

 

        B.  La procédure

        (par. 9 - 20) .............................................. 2 - 3

 

        C.  Le présent rapport

        (par. 21 - 25) ............................................. 3 - 4

 

II.     ETABLISSEMENT DES FAITS

        (par. 26 - 57) ............................................  5 - 11

 

III.    ARGUMENTATION DES PARTIES

        (par. 58 - 133) ...........................................  12 - 26

 

        A. Les requérants

        (par. 58 - 89) ............................................  12 - 17

 

        B. Le Gouvernement

        (par. 90 - 133) ...........................................  18 - 26

 

IV.     AVIS DE LA COMMISSION

        (par. 134 - 154) ..........................................  27 - 32

 

        A. Ingérence dans l'exercice de la liberté d'expression

        des requérants

        (par. 135 - 147) ..........................................  27 - 29

 

        I. La portée de l'ingérence

        (par. 135 - 140) ..........................................  27 - 28

 

        II. Régime d'autorisation des entreprises de radiodiffusion

        (par. 141 - 147) ..........................................  28 - 29

 

        B.  Justification de l'ingérence dans la liberté

        d'expression des requérants

        (par. 148 - 157) ..........................................  30 - 32

 

        Conclusion

        (par. 158) ................................................  32

 

        C.  Applicabilité de l'article 13 de la Convention

        (par. 159 - 160) ..........................................  32

 

        Conclusion

        (par. 161) ................................................  32

 

        Récapitulation

        (par. 162) ................................................  32

 

 

 

OPINION SEPAREE DE M. ROSAKIS .....................................  34 - 35

 

 

OPINION DISSIDENTE DE M. DANELIUS A LAQUELLE SE RALLIENT

MM. TRECHSEL, SPERDUTI, GÖZÜBÜYÜK ET MME LIDDY ....................  36

 

 

OPINION DISSIDENTE DE M. BATLINER .................................  37 - 40

 

 

ANNEXE I  : Historique de la procédure devant la Commission .......  41 - 42

 

 

ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la requête ............  43 - 71

 

I.      INTRODUCTION

 

1.      On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels

qu'ils ont été exposés à la Commission européenne des Droits de

l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.

 

A.      La requête

 

2.      La première requérante, Groppera Radio AG, est une société de

droit suisse propriétaire, par l'intermédiaire d'une filiale

italienne, d'une station radio-émettrice située sur le Pizzo Groppera

en Italie, à 6 km de la frontière suisse.  Le deuxième requérant est

le directeur de Groppera Radio AG et son représentant légal.  Les

troisième et quatrième requérants sont des journalistes employés par

la première requérante.  Dans la procédure devant la Commission, les

requérants ont été représentés par M. Ludwig A. Minelli, journaliste,

domicilié à Forch.

 

        Le Gouvernement suisse a été représenté par son Agent,

M. Olivier Jacot-Guillarmod, chef du Service des affaires

internationales de l'Office fédéral de la Justice.

 

3.      Depuis 1979, une société de droit suisse nommée Radio 24 AG

puis, à partir d'octobre 1983, Groppera Radio AG émettait à partir

du territoire italien des émissions de radiodiffusion destinées au

public suisse.  Ces émissions étaient reçues d'une part par voie

hertzienne et d'autre part redistribuées sur le territoire suisse par

des sociétés suisses d'exploitation de réseaux câblés.

 

4.      Or, le 1er janvier 1984 entra en vigueur une ordonnance datée

du 17 août 1983.  Aux termes de l'article 78 par. 1 (a) de cette

ordonnance, la concession d'antenne collective délivrée aux sociétés

d'exploitation de réseaux câblés interdisait dorénavant la

retransmission d'émissions provenant d'émetteurs ne respectant pas les

conventions et arrangements du droit international des télé- et

radiocommunications.

 

5.      En raison des termes de l'article 78 par. 1 (a) de cette

ordonnance, la plupart des sociétés suisses d'exploitation de réseaux

câblés cessèrent de distribuer par câble les émissions produites et

émises depuis l'Italie par la première requérante.

 

6.      L'une d'entre elles toutefois, la société municipale d'antenne

collective de Maur et des environs, continua de distribuer par câble

les émissions de la première requérante.  De ce fait, elle se vit

notifier le 11 juillet 1984 par la direction générale des PTT

une interdiction de retransmission assortie de menaces de sanction.

 

7.      Le recours administratif interjeté par la société municipale

d'antenne collective de Maur contre cette interdiction, recours auquel

s'était associée la première requérante, fut rejeté par le Tribunal

fédéral par arrêt du 14 juin 1985, au motif que l'émetteur en Italie

ayant été détruit par la foudre, il n'y avait plus d'intérêt à agir.

 

8.      Devant la Commission, les requérants se plaignent d'une

violation de leur droit à communiquer des informations et des idées

sans considération de frontières.  Ils exposent qu'au regard du

prescrit de l'article 10 par. 1 de la Convention, le Gouvernement

défendeur ne pouvait pas limiter la réception sur le territoire suisse

des émissions émises par les requérants à partir de l'Italie.

 

B.      La procédure

 

9.      La requête a été introduite le 9 février 1984 et enregistrée

le 10 avril 1984 sous le numéro de dossier 10890/84.

 

10.     Le 17 mai 1985, conformément à l'article 40 par. 2 a) du

Règlement intérieur, le Rapporteur a posé à titre de demande de

renseignements neuf questions au conseil des requérants auxquelles

celui-ci répondit le 5 juin 1985.

 

11.     Le 7 octobre 1985, la Commission a entrepris l'examen de la

recevabilité de la requête et a demandé des renseignements aux

requérants conformément à l'article 42 par. 2 a) du Règlement

intérieur.  Ces renseignements ont été produits le 9 octobre 1985.

 

12.     Le 12 décembre 1985, la Commission a repris l'examen de

l'affaire et a décidé d'ajourner celui-ci.

 

13.     Le 13 mars 1986, la Commission a décidé de porter la présente

requête à la connaissance du Gouvernement mis en cause qui a été

invité à présenter ses observations écrites sur la recevabilité et le

bien-fondé de celle-ci dans un délai échéant le 6 juin 1986.

 

14.     Les observations du Gouvernement ont été produites le 10 juin

1986.  Les observations des requérants sont parvenues le 29 août 1986,

après prorogation de délai accordée par le Président de la Commission.

 

15.     Le 30 septembre 1986, le Gouvernement a fait parvenir des

commentaires supplémentaires concernant les observations en réponse

des requérants.

 

16.     Le 17 décembre 1987, la Commission a repris l'examen de

l'affaire et décidé de tenir une audience sur la recevabilité et le

bien-fondé de la requête.

 

17.     L'audience a eu lieu le 1er mars 1988.  Les parties y étaient

représentées comme suit :

 

Pour le Gouvernement

 

        M. Olivier Jacot-Guillarmod, chef du service des affaires

        internationales de l'Office Fédéral de la Justice, en qualité

        d'agent ;

 

        M. Charles Steffen, chef de la division principale de la Radio

        et de la Télévision de la direction générale des PTT suisses, conseil ;

 

        M. Urs Alleman, avocat, du service radio-télévision du département

        fédéral des transports et de l'énergie, conseil ;

 

        M. Peter Nobs, du service juridique de la Direction générale

        des PTT, conseil ;

 

        M. Bernard Münger, chef suppléant du service des affaires

        internationales de l'Office Fédéral de la Justice, conseil.

 

Pour les requérants

 

        M. Ludwig Minelli, conseil,

 

        M. Jürg Marquard, requérant, assistait à l'audience.

 

18.     A l'issue de l'audience, la Commission a déclaré l'ensemble de

la requête recevable tous moyens de fond réservés.  La Commission a

également invité les parties à produire des renseignements

complémentaires sur les faits objets de la requête dans un délai

échéant le 22 avril 1988.

 

19.     Les réponses des requérants sont parvenues après prorogation

de délai les 18 avril, 27 mai et 31 août 1988.  Les réponses du

Gouvernement sont parvenues à la Commission les 15 mars, 25 avril

et 18 juillet 1988.

 

20.     Après avoir déclaré la requête recevable le 1er mars 1988, la

Commission, conformément à l'article 28 par. b de la Convention, s'est

mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement

amiable de l'affaire.  Vu l'attitude adoptée par celles-ci, la

Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un

tel règlement.

 

C.      Le présent rapport

 

21.     Le présent rapport a été établi par la Commission,

conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et

votes, en présence des membres suivants :

 

            MM. J.A. FROWEIN, Président en exercice

                S. TRECHSEL

                G. SPERDUTI

                E. BUSUTTIL

                A.S. GÖZÜBÜYÜK

                J.C. SOYER

                H.G. SCHERMERS

                H. DANELIUS

                G. BATLINER

                H. VANDENBERGHE

            Sir Basil HALL

                C.L. ROZAKIS

            Mme J. LIDDY

 

22.     Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le

13 octobre 1988 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de

l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.

 

23.     Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de

la Convention :

 

        (i)  d'établir les faits, et

 

        (ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits

             constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur

             une violation des obligations qui lui incombent aux

             termes de la Convention.

 

24.     Sont joints au présent rapport un tableau retraçant

l'historique de la procédure devant la Commission (ANNEXE I), ainsi

que le texte de la décision sur la recevabilité de la requête (ANNEXE

II).

 

25.     Le texte intégral de l'argumentation écrite et orale des

parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés

dans les archives de la Commission.

 

 

II.     ETABLISSEMENT DES FAITS

 

26.     La première requérante, Groppera Radio AG, est une société

anonyme de droit suisse constituée en vue de la production d'émissions

et de programmes radio.

 

27.     Elle a son siège social à Zoug en Suisse et est propriétaire des

parts sociales d'une filiale italienne, Belton S.r.l.  Par l'intermédiaire

de cette filiale, Groppera Radio AG est propriétaire d'une station radio

située à près de 3000 mètres d'altitude sur le Pizzo Groppera en Italie

près de Campodolcino à 6 km de la frontière suisse, à partir de laquelle

elle émet et diffuse des programmes radio à destination de la Suisse,

programmes captables sur une profondeur de 200 km en direction nord-ouest.

La station sur le Pizzo Groppera est équipée d'un émetteur d'une puissance

de 50 KW et d'une antenne de type directif de gain égal à environ 100.  La

puissance apparente rayonnée avoisine ainsi les 5000 KW.  Grâce à cet

émetteur, le plus puissant d'Europe, la station était en mesure d'arroser

le territoire suisse de façon à être captée par près d'un tiers de la

population, principalement dans la région de Zurich.

 

28.     Le deuxième requérant, Jürg Marquard, est un ressortissant

suisse né en 1945, de profession éditeur et résidant à Zoug.  Il est

directeur de la société Groppera Radio et son représentant légal.

 

29.     Le troisième requérant, Hans Elias Fröhlich, de nationalité

suisse, est né en 1947.  Il exerce la profession de journaliste et est

employé par la première requérante.  Il demeure à Thalwil (ZH).

 

30.     Le quatrième requérant, Marcel Caluzzi, est également employé

par la première requérante en tant que journaliste.  Il est

ressortissant suisse né en 1951 et demeure à Cernobbio en Italie.  Il a

également un domicile à Lucerne.

 

31.     Tous les requérants sont représentés devant la Commission par

M. Ludwig A. Minelli, journaliste domicilié à Forch (ZH).

 

32.     Groppera Radio AG est propriétaire par l'intermédiaire d'une

filiale italienne de la station sur le Pizzo Groppera depuis 1983.

 

33.     Avant 1983, la station appartenait à la société Radio 24 AG

qui l'exploitait depuis novembre 1979.  Le propriétaire précédent de

cette station, Roger Schawinski, avait créé Radio 24 en raison du

monopole d'état existant en Suisse en matière de radiodiffusion.  Les

émissions de Radio 24, diffusées sur ondes ultra-courtes à partir de

l'Italie, étaient destinées à un public âgé de 15 à 40 ans et

financées à 100 % par la publicité émanant d'annonceurs suisses.

 

34.     Le 7 juin 1982, le Conseil fédéral prit une ordonnance sur les

essais locaux de radiodiffusion en vertu de laquelle le monopole de la

Société Suisse de Radiodiffusion (société d'état) fut supprimé.  En vertu

de cette ordonnance, Radio 24 AG sollicita l'octroi d'une concession pour

l'agglomération zurichoise (près de 300 demandes furent présentées pour de

tels essais de radios locales).  Parmi les 36 concessions de radios

locales accordées par le Conseil fédéral le 20 juin 1983 figurait celle

qui avait été sollicitée par M. Schawinski pour Radio 24.  Le Conseil

fédéral subordonna toutefois, dans son cas, l'octroi de la concession à

l'arrêt des émissions de Radio 24 à partir du Pizzo Groppera à compter du

30 septembre 1983.

 

35.     M. Schawinski accepta la condition dont était assortie la

concession accordée mais vendit néanmoins à l'éditeur Jürg Marquard

(deuxième requérant dans la présente procédure) les installations qu'il

possédait à Côme et sur le Pizzo Groppera et qui étaient administrées par

la société italienne Belton.

 

36.     Dès le 1er octobre 1983, la première requérante utilisa les

installations du Pizzo Groppera en reprenant d'ailleurs la fréquence

de Radio 24, pour diffuser dans la région zurichoise un programme

légèrement modifié, diffusé sous le nouveau nom de Sound Radio.

 

37.     A partir du 1er novembre 1983 les radios locales suisses

commencèrent à émettre et bénéficièrent de forts taux d'écoute.  Elles

entrèrent dès lors en concurrence avec Sound Radio qui émettait à

partir du Pizzo Groppera en Italie, notamment en raison du fait que

l'ordonnance de 1982 autorisait sous certaines conditions le

financement des radios locales par la publicité.

 

38.     En Suisse, Groppera Radio AG n'était titulaire d'aucune

concession puisque la station radio à partir de laquelle étaient émis

ses programmes est située en territoire italien, de sorte que seules

les autorités italiennes avaient compétence pour lui délivrer une

concession le cas échéant.

 

39.     Les émissions de la station Sound Radio, diffusées en Suisse à

partir de l'Italie, étaient captées en Suisse non seulement par les

propriétaires d'auto-radios et d'antennes individuelles mais elles

étaient jusqu'au 31 décembre 1983 également captées puis rediffusées

sur le territoire suisse par des sociétés suisses d'exploitation de

réseaux câblés.

 

40.     En effet, le 17 août 1983, le Conseil fédéral prit une

ordonnance N° 1 relative à la loi réglant la correspondance

télégraphique et téléphonique, ordonnance qui remplaçait celle du 10

décembre 1973.  Cette ordonnance du 17 août 1983, entrée en vigueur le

1er janvier 1984, était relative aux dispositions générales

applicables au régime des concessions et définissait notamment une

troisième catégorie de concession d'installation radio réceptrice qui

s'ajoutait à la concession 1 relative à l'installation radio

réceptrice pour la réception privée et à la concession 2 relative à

l'installation radio réceptrice pour la réception publique ainsi

qu'aux deux types de concessions de réception de télévision.  La

concession 3 est relative à l'installation d'antennes collectives.

 

41.     L'article 78 par. 1 a) de l'ordonnance du 17 août 1983

définissait comme suit la concession d'antenne collective

(Gemeinschaftsantennenkonzession) :

 

        "La concession d'antenne collective autorise son titulaire

        à :

        a) exploiter le réseau local de distribution défini dans la

        concession et à rediffuser ainsi des émissions de radio-

        diffusion à partir d'émetteurs qui répondent aux dispositions

        de la Convention internationale des télécommunications et au

        Règlement international des radiocommunications ainsi qu'à

        celles des conventions et arrangements internationaux adoptés

        dans le cadre de l'Union internationale des communications".

 

42.     Depuis le 1er janvier 1984, date d'entrée en vigueur de

l'ordonnance du 17 août 1983, la plupart des sociétés suisses

d'exploitation de réseaux câblés estimèrent qu'en raison des termes mêmes

de l'article 78 par. 1 a) de l'ordonnance n° 1 de 1983, il leur était

devenu légalement impossible de retransmettre les programmes

radio produits et émis de l'Italie par Groppera Radio AG, celle-ci

devant être considérée comme émettant vers la Suisse en violation des

dispositions internationales régissant la matière.  Par voie de

conséquence, les émissions produites par les requérants et destinées

au public suisse n'étaient plus retransmises par voie de câble en

Suisse.

 

43.     Toutefois, certaines sociétés d'exploitation de réseaux

câblés continuèrent néanmoins après le 1er janvier 1984 à diffuser les

émissions produites par Groppera Radio AG.  L'une d'entre elles, la

Société municipale d'antenne collective de Maur et des environs fut

informée le 21 mars 1984 par l'administration régionale des PTT qu'il

s'agissait d'émissions radio non conformes aux règlements

internationaux en vigueur et qui, par conséquent, devaient être

considérées comme étant des émissions illégales au sens de l'article

78 par. 1 et 3 de l'ordonnance de 1983.

 

44.     Cette société fut également informée par l'administration qu'au

cas où elle persisterait à diffuser et à distribuer ces émissions

illégales elle commettrait un délit punissable et qu'en tout état de

cause, elle devait dans un délai de 30 jours annuler toutes les

dispositions techniques prises pour recevoir et diffuser lesdites

émissions.

 

45.     Cette injonction fut confirmée par la direction générale des

PTT le 31 juillet 1984.  Contre cette décision cette société

d'exploitation de réseaux câblés interjeta alors un recours de droit

administratif auprès du Tribunal fédéral.

 

46.     Entre-temps, l'émetteur de la première requérante sur le Pizzo

Groppera fut gravement endommagé par la foudre qui frappa les

installations le 30 août 1984.

 

47.      Par mémoire introductif du 18 septembre 1984, la première

requérante, Groppera Radio AG, s'associa à ce recours en faisant

valoir qu'elle était également victime des dispositions de

l'ordonnance de 1983 concernant les concessions d'antenne collective

du fait que les restrictions opérées en vertu de ce texte réduisaient

considérablement le nombre d'auditeurs de ses programmes et par

conséquent diminuaient ses recettes dans une proportion inquiétante

pour sa survie financière.

 

48.     Le 12 novembre 1984, le Tribunal fédéral informa les parties

qu'il avait eu connaissance du fait que l'émetteur sur le Pizzo

Groppera en Italie avait été détruit par la foudre et qu'apparemment

il ne serait pas pour l'instant reconstruit.  Dans ces conditions,

aucun intérêt à agir ne subsistant, le Tribunal fédéral proposait de

rejeter les recours par une procédure sommaire sans entrer en matière

sur le fond (die Beschwerde ohne Sachentscheid abzuschreiben).  Cette

proposition ne fut pas acceptée par les requérants.

 

49.     Par la suite, après avoir délibéré en public le 14 juin 1985,

le Tribunal fédéral rejeta les recours de droit administratif

présentés par la société d'antenne collective et par Groppera Radio AG.

 

50.     Le Tribunal fédéral admit tout d'abord que le recours de droit

administratif était recevable dans la mesure où il était dirigé non

pas contre l'interdiction de rediffusion elle-même mais contre les

sanctions prises par l'administration des PTT pour infraction à cette

interdiction.

 

51.     Le recours administratif fut toutefois rejeté aux motifs

suivants (traduction du Secrétariat de la Commission) :

 

        "Il est de principe que le Tribunal ne saurait statuer

sur un recours de droit administratif que si le recourant peut

faire valoir un intérêt à agir actuel (présent ou futur)

der Beschwerdeführer ein aktuelles Rechtsschutzinteresse hat>.

S'il n'y a pas d'intérêt à agir, le litige n'a plus qu'un

caractère théorique et il ne doit plus être examiné que si des

circonstances particulières rendent souhaitable une décision

quant au fond, par exemple lorsqu'à défaut d'une décision dans le

cas précis, il ne serait pas possible de prendre position à temps

d'une manière obligatoire sur des questions de principe.

a.      La Société d'antenne collective GGA Maur et ses abonnés

n'ont qu'un intérêt à agir conditionnel (bedingtes

Rechtsschutzinteresse), leur droit à une protection juridique

dépend de la question de savoir si Radio Sound va reprendre ses

émissions : tant qu'il n'y a pas d'émissions, il n'y a pas

davantage de quoi introduire quelque chose dans les réseaux

câblés.  Dès lors, s'il est probable que l'activité d'émission ne

reprendra pas, il n'est pas besoin d'entrer en matière sur le

présent recours.

 

        Groppera Radio AG prétend certes avoir pris toutes les

dispositions nécessaires pour faire redémarrer ses émissions au

cas où le présent recours se verrait reconnaître un effet

suspensif ou également s'il est fait droit à ce recours.  Cette

affirmation n'est cependant étayée par aucune preuve, bien que la

charge de la preuve incombe à cet égard à la recourante et que

cette affirmation doive faire l'objet de doutes sérieux.

Groppera Radio prétend avoir cessé ses émissions, indépendamment

de la destruction de l'émetteur par la foudre, en raison de

l'interdiction de retransmission imposée par les PTT aux sociétés

d'antenne collective et de cablodistribution.  Il est possible que

d'autres raisons ont été plus déterminantes.

En effet, avec l'arrivée de radios locales expérimentales et

d'une troisième fréquence de Radio DRS, l'émetteur sur le Pizzo

Groppera doit faire face maintenant à une sérieuse concurrence,

parmi laquelle figure Radio 24.

De ce fait, la continuation des émissions de Groppera Radio est

sans doute mise en cause indépendamment de l'interdiction de

retransmission.

Dans ces conditions, la déclaration de Groppera Radio selon

laquelle elle serait prête à reprendre ses émissions ne suffit

pas à justifier l'existence d'un intérêt à agir actuel de la

société d'antenne collective GGA Maur et de ses abonnés.  Il

s'ensuit qu'il n'y a pas lieu de statuer sur leur recours.

 

        A cet égard, la question de savoir s'il y aurait, le cas

échéant, intérêt à agir si l'émetteur reprenait ou avait déjà

repris ses émissions en principe contraires au droit

international (sous réserve d'une décision contraire des

tribunaux italiens et le cas échéant d'un tribunal arbitral

international) peut demeurer ouverte.

b.      Pour les mêmes raisons, il n'y a pas lieu d'entrer en

matière sur le recours présenté par Groppera Radio AG.

        Elle ne peut pas prouver de manière crédible qu'au cas où

il serait fait droit à son recours, elle serait en mesure de

reprendre son activité émettrice qui a dû cesser depuis

l'introduction du recours en raison de la foudre qui a frappé ses

installations.  Au surplus, une reprise de l'activité n'est pas

possible sans de nouveaux investissements et il n'a pas été

prouvé qu'économiquement Radio Groppera serait en mesure de les

réaliser.

Au surplus, il s'agit ici d'un cas absolument exceptionnel.  Des

émetteurs qui émettent en violation des lois nationales ou

internationales ne peuvent normalement pas "survivre" longtemps.

En ce qui concerne l'émetteur situé sur le Pizzo Groppera, il

n'en est allé différemment que parce que la procédure est

pendante en Italie et parce que jusqu'à présent aucune des voies

de recours prévues à l'article 50 du Règlement Radio

international n'a été utilisée.

Dès lors, ne serait-ce qu'à cause de la rentabilité problématique

de ce genre d'émetteurs sur le plan économique, il est probable

qu'une deuxième affaire du genre de celle-ci ne se présentera pas

dans un proche avenir.

 

        En conséquence, il n'y a pas de raison suffisante pour

répondre aux questions quelque peu délicates, au moins en partie,

que soulève la présente affaire.

Au surplus, même si l'existence d'un droit à une protection

juridique devait être éventuellement reconnu à Groppera Radio AG,

leur requête tendant à la retransmission par les réseaux câblés

de GGA Maur de leurs émissions probablement illégales ne

mériterait pas la protection de la loi." ("Im übrigen würde, falls

ein eventuell vorhandenes Rechtsschutzinteresse der Groppera

Radio bejaht würde, das Anliegen, nach Wiederaufnahme des

vermutlich illegalen Sendebetriebes, wieder über das Kabelnetz

der GGA Maur weiterverbreitet zu werden, keinen Rechtsschutz

verdienen.")

 

52.     Enfin, le Tribunal fédéral mit les frais et dépens de la

procédure à la charge de Groppera Radio AG en estimant que, en

raison de la violation de la loi qu'elle avait commise en tentant de

faire échec à une interdiction de retransmission émanant des PTT qui

ne la concernait au surplus qu'indirectement, son recours ne

présentait pas de chance de succès.

 

53.     En ce qui concerne le statut de la filiale italienne de

Groppera Radio en droit italien, il ressort des pièces

figurant au dossier les éléments suivants : Le prédécesseur de

Groppera Radio, Radio 24, émettait de l'Italie à destination de la

Suisse depuis 1979.  En 1981, suite à des plaintes des administrations

allemande et suisse, l'administration italienne des télécommunications

interdit à Radio 24 de continuer à émettre et menaça de désactiver

l'émetteur.

 

54.     Le 1er octobre 1981 le tribunal administratif régional de

Lombardie estima dans son jugement que Radio 24 exerçait son

activité illégalement en Italie.  En effet, la radio en question

ne pouvait pas être considérée comme radio locale au sens du

droit italien puisque non seulement elle n'émettait pas dans un

rayon de 20 km comme les radios locales italiennes mais qu'au

surplus elle émettait uniquement à destination de l'étranger.  Le

tribunal considéra par ailleurs qu'en application d'une loi de

1975 les émissions de radiodiffusion à destination de l'étranger

relevaient du monopole de l'Etat italien.

 

55.     Sur appel des requérants, c'est-à-dire de Radio 24, le

Conseil d'Etat statua le 26 octobre 1982.  Il ressort des observations

produites par les parties que le Conseil d'Etat accorda tout d'abord à

Radio 24 un sursis à exécution en ce qui concernait le jugement de

première instance.  La radio put donc continuer à émettre.

 

56.     Par ailleurs, le Conseil d'Etat estima que la loi du 14

avril 1975 (articles 1, 2 et 45) qui prévoyait le monopole

étatique concernant les émissions à destination de l'étranger

posait un problème de constitutionnalité.  En conséquence, le

Conseil d'Etat renvoya l'affaire devant la Cour constitutionnelle

italienne par une décision non définitive et sans juger au fond.

 

57.     Par arrêt du 6 mai 1987 déposé au greffe le 13 mai 1987,

la Cour constitutionnelle italienne a déclaré inconstitutionnelles

les dispositions de l'article 2 par. 1 de la loi n° 103 du 14

avril 1975 dans la mesure où cette loi ne prévoit pas que la

transmission de programmes à destination de l'étranger peut avoir

lieu sur la base d'un système de concessions ou d'autorisations

délivrées par les autorités étatiques à des entreprises privées de

radiodiffusion.

 

III.    ARGUMENTATION DES PARTIES

 

A.      Les requérants

 

1.      Observations liminaires

 

58.     Les requérants souhaitent souligner tout d'abord que depuis la

fin de la seconde guerre mondiale, le paysage audiovisuel et

radiophonique en Europe a radicalement changé.  Les progrès

technologiques ont été considérables, que ce soit dans le domaine de

la technique d'émission, de la technique de réception, du câble ou de

l'espace.  A l'époque de l'élaboration de la Convention européenne des

Droits de l'Homme en 1950, il n'existait dans la plupart des pays

européens que des entreprises monopolistiques d'état en matière de

radiodiffusion.  Aujourd'hui, il existe des radios locales privées, des

sociétés d'exploitation de réseaux câblés privés, des stations de

télévision privées et des émissions privées de télévision par

satellite.

 

59.     Cette évolution technologique a également amené un changement dans

le comportement des personnes qui reçoivent les émissions de radio ou de

télévision.  Ce changement est dû également à la miniaturisation des

outils de réception puisqu'il existe aujourd'hui sur le marché des

récepteurs pour des émissions de radiodiffusion de la taille d'une carte

de crédit.  Ainsi, des émissions de radiodiffusion sont maintenant

susceptibles d'être reçues partout et à chaque instant par le public, ce

qui a conduit à une augmentation considérable de la consommation de

radiodiffusion.  Cette augmentation du nombre des consommateurs a

également conduit à une augmentation des exigences de ceux-ci en matière

de choix des programmes.  Commercialement parlant, il s'est avéré

nécessaire de créer et de diffuser des programmes radio diversifiés à

destination de publics spécifiques, notamment à destination de la

jeunesse.

 

60.     Le monopole étatique, qui existait dans la plupart des pays

européens, n'est plus susceptible aujourd'hui de répondre aux besoins

différenciés d'un certain nombre de catégories d'auditeurs, puisque par

définition un programme étatique doit s'adresser à la majorité.

 

61.     Cette privatisation progressive des médias qu'on observe depuis un

certain nombre d'années n'est pas encore terminée.  La Suisse, quant à

elle, n'a décidé de supprimer le monopole d'état en matière de

radiodiffusion qu'en 1982.  Cette suppression n'a été rendue possible que

parce que le prédécesseur de Groppera Radio, Radio 24, qui émettait à

partir de l'Italie depuis 1979, avait eu un succès foudroyant sur le

marché des auditeurs suisses.  A l'époque où Radio 24 a commencé à

diffuser ses programmes, en 1979, son programme était révolutionnaire

puisqu'elle émettait 24 heures sur 24 alors que la radio d'Etat

terminait ses programmes très tôt le soir.  Ses émissions étaient

conçues pour toucher plus particulièrement un public âgé de 15 à 40

ans et se composaient de musique de divertissement entrecoupée de

messages et de commentaires parlés, ainsi que d'interventions

journalistiques.  Ces émissions étaient financées à 100 % par de la

publicité.

 

2.      Portée de l'atteinte à la liberté d'expression des requérants

 

62.     Le Gouvernement a soutenu que, comme il n'a pas pu empêcher

Groppera Radio AG d'émettre ses émissions à destination de la Suisse,

la première requérante ne saurait invoquer une violation de l'article

10 de la Convention.  Les requérants considèrent quant à eux qu'ils

peuvent dériver de la Convention un droit à ce que les émissions de la

première requérante soient reçues par tous dans tous les pays ayant

ratifié la Convention, pour autant que cela soit techniquement possible.

Les requérants estiment dès lors que toute ingérence étatique concernant

la question de savoir quelles sont les émissions que les sociétés

d'exploitation de réseaux câblés vont distribuer à leurs abonnés est

illicite.

 

63.     Par ailleurs, l'interdiction de réception et de rediffusion par

câble en Suisse revient en pratique à ce que les autorités interdisent

les émissions qui les gênent.  En effet, il y a en Suisse un tel

pourcentage de citoyens qui ne peuvent recevoir leur programme radio que

par l'intermédiaire du câble qu'une interdiction de rediffusion par câble

revient à interdire toute réception par les auditeurs.

 

64.     Indépendamment du fait que les deux tiers de la population suisse

sont câblés, les requérants tiennent également à souligner que la

réception de leurs programmes en Suisse dépend d'autant plus du câble que

la réception par voie hertzienne est pour une partie importante rendue

difficile par la configuration géographique du pays, notamment par les

reliefs montagneux.

 

65.     Quant à la question de savoir si les requérants et surtout la

première, avaient encore un intérêt à agir après que la foudre eut frappé

les installations sur le Pizzo Groppera en août 1984, les requérants se

déterminent comme suit.  Tout d'abord, le dommage causé par la foudre

a pu être réparé à bref délai : les émissions auraient donc pu

reprendre peu après.  Toutefois, le deuxième requérant dans la présente

affaire, M. Marquard, a pris la décision de cesser l'activité

émettrice de la station parce que l'interdiction de retransmission par

câble en Suisse lui avait causé et lui cause toujours un préjudice

économique et financier tel que la survie de l'entreprise commerciale

était en jeu.

 

66.     Les requérants rappellent à cet égard que la station était

financée à 100 % par la publicité.  Or depuis l'entrée en vigueur de

l'ordonnance de 1983 les commandes de spots publicitaires étaient tombées

de 30 minutes d'antenne par jour à 5 minutes, de sorte que les revenus de

la station n'étaient plus susceptibles de couvrir les coûts

d'exploitation.  Le deuxième requérant aurait certes pu continuer à

financer cette station radio par les revenus qu'il tire d'autres sociétés

mais il est de principe en droit civil que celui qui fait valoir un droit

à la réparation d'un dommage doit limiter dans la mesure du possible la

continuation de ce dommage.  C'est pour limiter le montant de la créance

en dommages et intérêts qu'il entend faire valoir à l'encontre des

autorités suisses que le deuxième requérant a pris la décision de cesser

les émissions de la station Sound Radio.

 

67.     Les requérants soutiennent dès lors qu'ils sont fondés à invoquer

la violation de la Convention en tout état de cause et indépendamment de

l'arrêt de l'activité émettrice de Groppera Radio AG.

 

68.     Les requérants soutiennent qu'ils seraient victimes

d'une violation de leur droit à la liberté d'expression même si les

autorités suisses avaient pris d'autres dispositions que celles en cause

dans la présente affaire.  Si par exemple les autorités suisses

interdisaient aux annonceurs suisses sous menace de sanction de placer

des spots publicitaires auprès d'émetteurs étrangers dont les

émissions sont destinées à la Suisse, cela constituerait également une

violation de la Convention puisque, en interdisant une telle activité, les

autorités suisses supprimeraient la base économique d'une radio privée

qui par définition est financée par la publicité.  Une telle ingérence

sur le plan économique est également constitutive d'une violation de

la liberté d'expression.  Même s'il s'agit d'un moyen détourné, son

efficacité est telle qu'il équivaut à un brouillage direct, pur et

simple, des émissions concernées.

 

69.     Enfin, en réparant sans tarder l'émetteur et en envisageant de

prendre les dispositions nécessaires pour obtenir une concession

auprès des autorités nationales italiennes après l'intervention de

l'arrêt de la Cour constitutionnelle de mai 1987, les requérants ont

prouvé à suffisance leur volonté de reprendre l'activité émettrice de

la station Sound Radio.  La volonté d'émettre de Groppera Radio AG se

concrétisera par une reprise des émissions dès que la condition

préalable à l'existence de toute entreprise commerciale, à savoir son

financement par la publicité, sera rétablie par les autorités suisses.

De même, les deuxième, troisième et quatrième requérants continuent

sans conteste à être victimes d'une violation de la Convention puisque

eux aussi sont intéressés à la reprise des émissions.

 

3.      Régime d'autorisations des entreprises de radiodiffusion

        (article 10 par. 1, troisième phrase)

 

70.     La première question qui se pose à cet égard est celle de savoir

si les sociétés d'exploitation de réseaux câblés peuvent être considérées

comme des entreprises de radiodiffusion au sens de l'article 10 par. 1

troisième phrase de la Convention.  Pour les requérants, il ne fait pas de

doute qu'à l'époque de l'élaboration de la Convention en 1950 la troisième

phrase de l'article 10 par. 1 de la Convention visait à exclure toute

prétention d'une personne privée à l'exercice d'une activité émettrice, et

ceci au bénéfice des entreprises monopolistiques des Etats.

 

71.     Il s'agissait en quelque sorte à l'époque d'une réserve collective

au bénéfice des monopoles d'Etats.  En revanche, il n'est pas contesté par

les requérants qu'une intervention étatique est nécessaire en la matière

puisque les fréquences radio-électriques sont une ressource naturelle

limitée.

 

72.     Dans le domaine de la presse écrite, chacun peut diffuser

un journal sans intervention et sans autorisation étatique parce que la

matière première, le bois, est une ressource naturelle quasiment

illimitée.  Il en va autrement en matière de radiodiffusion et c'est

pourquoi les accords internationaux ont essentiellement pour objectif,

ainsi que l'a rappelé la Cour constitutionnelle italienne, d'éviter des

interférences de fréquences, car ces interférences, si un certain ordre

n'était pas établi, conduiraient à la suppression de la liberté

d'expression par voie hertzienne.

 

73.     Les requérants ne contestent pas dès lors la nécessité d'une

intervention étatique en matière d'attribution et d'administration des

fréquences lorsque les émissions de radiodiffusion sont diffusées par voie

hertzienne.

 

74.     Tel n'est cependant pas le cas pour les entreprises d'exploitation

de réseaux câblés puisque par définition la transmission de l'information

par voie de câble n'utilise pas la voie hertzienne.  Il est vrai qu'une

entreprise d'exploitation de réseaux câblés n'a elle-même qu'un certain

nombre de canaux à sa disposition mais ce nombre est relativement élevé

et une intervention étatique s'agissant du choix des programmes qui

doivent être diffusés par câble ne se justifie aucunement.  Les

requérants soutiennent que les concessions accordées en Suisse aux

sociétés d'exploitation de réseaux câblés ne sont que des concessions de

caractère technique et qu'elles ne devraient en aucun cas être détournées

par les autorités pour imposer aux sociétés d'exploitation de réseaux

câblés le choix des programmes qu'elles entendent retransmettre par

câble.

 

75.     Selon les requérants, il y a de surplus une autre raison pour

laquelle le Gouvernement suisse ne saurait exciper de la troisième phrase

de l'article 10 par. 1 pour tenter de nier l'ingérence dont les requérants

ont fait l'objet dans l'exercice de leur droit à la liberté d'expression.

 

76.     Les requérants font en effet valoir que la station émettrice de

Groppera Radio AG se trouve en territoire italien.  C'est donc

uniquement les autorités italiennes qui ont le cas échéant

territorialement compétence pour lui délivrer une autorisation.  Or

les sociétés suisses d'exploitation de réseaux câblés ne font que

retransmettre sans modifications les programmes produits et émis par

Groppera Radio.  La Suisse n'a donc pas compétence pour réglementer

la réception sur son territoire d'émissions de radiodiffusion

légalement émises depuis l'étranger puisque l'article 10 par. 1 de la

Convention mentionne expressément le droit de communiquer des

informations et des idées sans considération de frontières et sans

ingérence d'autorités étatiques.

 

77.     De plus, il n'a jamais été contesté par le Gouvernement que les

émissions de Groppera Radio AG en provenance d'Italie ne causaient aucune

interférence de fréquences aux stations de radio de droit suisse.  Par

ailleurs, il est assez paradoxal de constater d'une part que le

Gouvernement prétend ne pas avoir l'intention de brouiller les émissions

de Groppera Radio AG et d'autre part que le même Gouvernement revendique

un droit à ne pas voir distribuer ces émissions par câble sur son

territoire.

 

4.      Conformité des émissions litigieuses au droit international

        des télécommunications

 

78.     De façon liminaire, les requérants rappellent que ce sont les

autorités italiennes qui sont territorialement compétentes pour leur

délivrer le cas échéant une autorisation.  Les requérants soutiennent

que Groppera Radio AG peut d'autant moins avoir violé le droit

international que si violation du droit international il y avait, ce

serait de la responsabilité de l'Italie, l'Etat italien étant seul partie

aux conventions internationales en matière de télécommunications.

 

79.     Les requérants rappellent que leurs émissions n'ont causé aucune

interférence de fréquences et que si les autorités italiennes ont choisi

de les laisser émettre sans qu'ils aient besoin d'une autorisation ceci

est une décision qui relève uniquement de la compétence des autorités

italiennes.

 

80.     En tout état de cause, si les autorités suisses estimaient que

l'Etat italien ne respectait pas le droit international en matière de

télécommunications, il aurait appartenu à la Suisse de tenter de résoudre

le problème soit par des contacts bilatéraux soit en utilisant le

mécanisme du réglement international des conflits.  A cet égard, les

requérants se réfèrent à l'article 50 de la Convention internationale des

Radiocommunications qui institue un système de règlement par arbitrage des

conflits entre Etats en matière de droit international des communications.

 

81.     Or, non seulement les autorités suisses n'ont pas réussi à

résoudre l'irritation que leur causait l'existence de cette station en

Italie par la voie diplomatique mais les autorités suisses n'ont à ce jour

pas jugé utile de faire appel au mécanisme du règlement international des

conflits.

 

82.     En réalité, selon les requérants, tout se passe comme si la

Suisse, lassée de la passivité des autorités italiennes en ce qui concerne

la situation de Groppera Radio AG, s'était finalement décidée à se faire

justice elle-même.  Pour les requérants, l'article 78 par. 1 a) de

l'ordonnance de 1983 n'a pas d'autre but que de retirer à Groppera Radio

AG tout fondement économique pour l'obliger à cesser des émissions qui

gênaient les autorités suisses.

 

83.     Pour leur part, les requérants estiment ne pas pouvoir être tenus

pour responsables d'une situation que la Suisse a contribué à créer en

refusant de saisir la voie contentieuse internationale pour régler ce

qu'elle estimait être un problème avec les autorités italiennes.  Les

mécanismes internationaux de règlement des conflits, lorsqu'ils sont

prévus par les conventions internationales, doivent avoir préséance sur

une réglementation unilatérale de l'Etat qui s'estime atteint dans

l'exercice de sa souveraineté sur les ondes.

 

84.     La façon dont les autorités suisses ont solutionné, de leur point

de vue, le problème en ce qui concerne Groppera Radio AG n'est d'ailleurs

pas un exemple isolé.  Ces dernières années, les autorités suisses se sont

également plaintes que des stations privées italiennes émettent depuis la

région de Milan en direction de la Suisse du sud des programmes qui

causent des interférences avec des programmes suisses de radiodiffusion.

Là aussi, les autorités suisses ont choisi de ne pas suivre la voie de

l'arbitrage international prévue par l'article 50 de la Convention

internationale des Télécommunications : elles ont décidé simplement

d'augmenter la puissance de leur propre émetteur de télévision dans le

Tessin de sorte que maintenant les émissions de ces émetteurs causent des

interférences aux émetteurs italiens.

 

85.     Les requérants n'excluent certes pas qu'au cas où la Suisse ferait

appel au mécanisme international de règlement des conflits en matière de

télécommunications pour se plaindre de l'Etat italien, en fin de

compte, Groppera Radio AG ne puisse plus à l'avenir reprendre ses

émissions.  Dans ce cas cependant Groppera Radio AG, et avant elle l'Etat

italien, s'inclineraient en application de la règle de droit international

public devant une décision prise par les autorités internationales

compétentes.

 

86.     Dans cette hypothèse, la première requérante n'aurait plus moyen

de se plaindre puisque d'éventuelles décisions italiennes se fonderaient

sur une application de l'article 10 par. 1 troisième phrase qui n'empêche

pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion à un régime

d'autorisations.

 

87.     En conclusion, les requérants estiment que, en agissant comme

elles l'ont fait, les autorités suisses ont méconnu le principe du

respect de la primauté du droit dans cette affaire et qu'elles ont violé

l'article 10 de la Convention.

 

5.      Fondement légal de l'activité émettrice de la première

        requérante en droit italien

 

88.     Enfin, en ce qui concerne la situation en droit italien, les

requérants soulignent qu'ils ont émis depuis 1979 avec une autorisation

sinon explicite du moins tacite des autorités italiennes.  En effet,

l'activité émettrice de Radio 24 se fondait en 1979 sur l'inexistence en

droit italien d'une obligation de demander une autorisation en bonne et

due forme.  Par la suite, le Conseil d'Etat a accordé un sursis à

exécution à Radio 24 en attendant l'issue de la procédure

constitutionnelle, de sorte que, en vertu d'une décision judiciaire, la

station a pu continuer ses émissions jusqu'en août 1984 et pourrait les

reprendre à tout moment.

 

89.     Par ailleurs, selon les requérants, il ressort clairement de

l'arrêt rendu par la Cour constitutionnelle italienne en mai 1987 que

l'activité émettrice de Groppera Radio AG ne contrevient en tant que telle

à aucune réglementation internationale, que ce soit à raison de la bande

de fréquence utilisée, à raison du contenu des programmes, ou à raison

d'une éventuelle interférence de fréquences.  Les requérants rappellent

que la Cour constitutionnelle italienne a déclaré inconstitutionnel le

monopole dont bénéficiait jusqu'à présent l'Etat italien en matière

d'émissions à destination de l'étranger.  Les requérants sont donc d'avis

qu'il est clairement établi que les émissions de Groppera Radio AG étaient

légales en droit italien.

 

B.      Le Gouvernement

 

1.      Observations liminaires

 

90.     Le Gouvernement souhaite tout d'abord rappeler que la présente

affaire porte sur un domaine qui a donné lieu ces dernières années à des

développements spectaculaires tant au niveau politique et économique que

technique.  L'un des développements les plus marquants a consisté dans le

démantèlement, un peu partout en Europe, des monopoles nationaux qui

existaient en matière de médias.  Ce démantèlement s'est fait avant tout à

la faveur d'une privatisation des médias et de leur commercialisation, du

moins au niveau local et régional.  Cette évolution ne peut pas être

sans conséquence sur la portée de l'article 10 de la Convention, dont la

signification a manifestement évolué entre 1950 et 1988.

 

91.     D'emblée, le Gouvernement suisse souhaite souligner que la Suisse

a appréhendé le problème des médias ces dernières années d'une manière

particulièrement libérale.  Le Gouvernement se réfère en ce qui concerne

la vue récente des choix politiques suisses en la matière au message que

le Conseil fédéral a adressé au Parlement le 28 septembre 1987 à l'appui

d'un projet de loi fédérale sur la radio et la télévision.  En page 14 de

ce texte, il est rappelé que la Suisse faisant sien le principe de la

liberté d'information consacré par la Convention européenne des Droits de

l'Homme à son article 10, a adopté une attitude très libérale au sujet de

la retransmission des programmes étrangers.  Toutefois, ainsi qu'il ressort

du message fédéral à la page 36, comme toutes les libertés fondamentales

celle de réception - partie de la liberté d'expression - peut être soumise

à des restrictions lorsque celles-ci sont d'intérêt public.  Ainsi, il est

rappelé que selon le Tribunal fédéral il est possible de limiter la

retransmission de programmes de radios locales à certaines aires

géographiques, afin de sauvegarder le caractère local de ce genre de

radiodiffusion.  De même, il est également envisageable d'interdire la

retransmission d'émissions de diffuseurs étrangers qui violent les

conventions internationales.

 

92.     Le Gouvernement estime également utile de rappeler la position

suisse en ce qui concerne la négociation actuellement en cours au Comité

directeur sur les moyens de communications de masse du Conseil de l'Europe

sur un projet de convention européenne sur la télévision transfrontière.

En effet, cette convention en voie d'élaboration, qui devrait concerner

selon les autorités suisses non seulement la télévision mais aussi la

radiodiffusion, devrait certes faciliter la libre diffusion des programmes

("free flow of information") mais également faire obstacle au diffuseur

qui entend contourner l'ordre juridique national en émettant depuis

l'étranger.

 

93.     A cet égard, le Gouvernement rappelle que l'exiguïté du territoire

national suisse, dont aucun point n'est distant de plus de soixante-quinze

kilomètres d'une frontière, rend les autorités particulièrement sensibles

aux émissions radiophoniques qui, diffusées depuis l'étranger, visent

essentiellement le public suisse tout en cherchant à contourner la

législation nationale applicable.  Du point de vue historique, les cas les

plus connus sont le cas de Radio 24, prédécesseur de Radio Sound, qui

émettait à l'époque du Pizzo Groppera, dans les mêmes installations

que celles dont il est question dans la présente affaire et le cas de

Radio Thollon-les-Mémizes qui, située en Savoie, arrose notamment le nord

du bassin lémanique.

 

94.     La Suisse est d'autant plus sensible aux difficultés politiques

qui surgissent dans ce secteur des médias que celles-ci ont pour origine

une réalité technique et physique qui détermine étroitement la possibilité

de libre circulation de l'information.  L'espace hertzien est en effet une

ressource naturelle limitée, ce qui explique que toute la réglementation

internationale vise à éviter les interférences et à coordonner

l'attribution des fréquences pour que, à chaque fois qu'il y a un problème

de frontière, il puisse être possible de partager l'utilisation des

fréquences avec le voisin.

 

95.     La libre circulation de l'information suppose donc la réalisation

d'un ordre et la liberté de l'information ne saurait être utilisée

abusivement pour empêcher l'utilisation potentielle de fréquences que

peuvent revendiquer d'autres utilisateurs respectueux des réglementations

nationales et internationales.

 

96.     Le Gouvernement défendeur souligne enfin que la Suisse a toujours

été soucieuse de respecter le droit international des communications en la

matière et qu'il est primordial pour elle que, vu l'exiguïté de son

territoire, le droit international soit également respecté.

 

2.      Portée de l'atteinte à la liberté d'expression des requérants

 

97.     Le Gouvernement défendeur estime que les requérants n'ont pas

d'intérêt à agir devant la Commission pour se plaindre d'une violation

de l'article 10 de la Convention et cela pour deux raisons.

 

98.     La première est que les requérants et essentiellement la

société Groppera Radio AG, n'ont pas été atteints substantiellement

dans leur droit à communiquer des informations et des idées.  Le

Gouvernement relève en effet que vu la puissance de l'émetteur situé sur

le Pizzo Groppera en Italie, la première requérante a pu impunément

arroser la Suisse avec ses émissions depuis 1979 et être reçue directement

par voie hertzienne par le public auquel elles s'adressaient.  De plus à

aucun moment les émissions de la première requérante n'ont fait l'objet

d'un brouillage de la part des autorités suisses.

 

99.     La deuxième raison tient au fait que la première requérante a

cessé ses émissions en août 1984.  Il est vrai qu'à cette époque la

foudre avait frappé ses installations sur le Pizzo Groppera et que les

émissions ont été interrompues.  Le Gouvernement relève que, non

seulement la foudre ne saurait être considérée comme une ingérence

étatique, mais qu'au surplus il semblerait qu'il y ait eu des

considérations beaucoup plus sérieuses qui ont motivé la décision du

propriétaire de la station de radio, deuxième requérant, à cesser

l'activité émettrice de la station.

 

100.    En réalité, selon le Gouvernement, l'arrêt des émissions a été

motivé par l'existence du libre jeu de la concurrence.  En effet, les

radios locales suisses, dont la création avait été possible grâce à

l'ordonnance prise par le Conseil fédéral en juin 1982, étaient entrées en

activité en octobre 1983.  Le financement de ces radios par la publicité

était possible sous certaines conditions de sorte que, dès leur entrée en

activité, ces radios bénéficièrent d'un grand succès et entrèrent en

concurrence directe avec la station Sound Radio qui émettait à partir

Pizzo Groppera.  Pour le Gouvernement, dès lors, il ne fait pas de doute

que Groppera Radio AG a été "victime" du libre jeu de la concurrence et

non pas d'une quelconque ingérence étatique dans son droit à communiquer

librement des informations et des idées.

 

101.    Enfin, le Gouvernement défendeur se demande si les émissions de

Sound Radio en provenance du Pizzo Groppera peuvent bénéficier de la

protection accordée par l'article 10 de la Convention dans la mesure où

lesdites émissions étaient essentiellement composées de musique de

divertissement, entrecoupée de publicité.  Le Gouvernement estime

toutefois devoir laisser ce point à l'appréciation de la Commission.

 

3.      Régime d'autorisations des entreprises de radiodiffusion

        (article 10 par. 1, troisième phrase)

 

102.    D'une façon liminaire, il convient de rappeler que les requérants

dans la présente affaire ne se plaignent pas d'une atteinte à leur droit

de communiquer par voie de radiodiffusion des informations et des idées

mais revendiquent uniquement au regard de l'article 10 un droit à ce que

leurs émissions soient reçues puis rediffusées par voie de câble en

Suisse.

 

103.    Le Gouvernement est d'avis que le fait que les autorités suisses

aient toléré en provenance du Pizzo Groppera l'émission par ondes de Sound

Radio sans la brouiller ne les privait pas pour autant de leur compétence

d'interdire la réémission des programmes litigieux dans un réseau câblé

exclusivement situé sur le territoire national suisse.

 

104.    A cet égard, le Gouvernement se réfère à la décision rendue par la

Commission le 17 mai 1984 sur la recevabilité de la requête No 10799/84

dans l'affaire Radio X c/Suisse (D.R. 37 p. 236 et ss.).   En effet,

l'article 10 par. 1 troisième phrase autorise expressément les Etats à

soumettre les entreprises de radiodiffusion à un régime d'autorisations.

De plus, aux termes de la jurisprudence de la Commission, les Etats

peuvent prendre les mesures propres à empêcher que les conditions d'une

autorisation ne soient tournées.

 

105.    Pour le Gouvernement, il ne fait aucun doute que l'ordonnance

litigieuse de 1983 et l'application qui en a été faite à l'égard de la

société d'antenne collective de Maur relève de la compétence des

autorités nationales suisses qui ont usé de leur droit de prévoir un

régime d'autorisations.  Il est vrai que la Commission s'est demandée

si les entreprises de diffusion par câble pouvaient être considérées

comme des entreprises de radiodiffusion au sens de la troisième phrase

de l'article 10 par. 1 de la Convention dans la mesure où ces sociétés

diffusent de l'information non pas par voie hertzienne mais par voie

de câble.

 

106.    Sur ce point, le Gouvernement fera observer tout d'abord que la

plupart des Etats européens ont institué un régime d'autorisations en ce

qui concerne la retransmission de l'information par voie de câble.  La

plupart des pays européens, hormis l'Italie, ont d'ailleurs édicté des

réglementations beaucoup plus restrictives que celles de la Suisse en ce

qui concerne la retransmission sur leurs territoires de programmes en

provenance de l'étranger.  A cet égard, le Gouvernement renvoie par

exemple au décret No 87796 du 29 septembre 1987 publié au Journal officiel

de la République française et relatif à la liberté de communication et aux

services de radiodiffusion sonore et de télévision distribués par câble.

 

107.    Enfin, la compétence des Etats d'instituer un régime

d'autorisations en matière de retransmissions par câble ressort également

du projet de convention européenne sur la télévision transfrontière en

cours d'élaboration actuellement au Comité directeur sur les moyens de

communications de masse du Conseil de l'Europe.  Le Gouvernement se réfère

à cet égard au rapport de la 17ème réunion du CDMM ayant eu lieu du 7 au

11 décembre 1987 et au projet de rapport explicatif accompagnant ledit

projet de convention.

 

108.    En conclusion sur ce point, le Gouvernement suisse estime dès lors

que la troisième phrase de l'article 10 par. 1 de la Convention

n'empêchait pas les autorités suisses de soumettre les entreprises

d'exploitation de réseaux câblés à un régime d'autorisations.

 

109.    La deuxième question qui se pose est celle de savoir si la Suisse

pouvait soumettre sur son territoire les sociétés d'exploitation de

réseaux câblés à un régime d'autorisations en vue de limiter en Suisse la

réception d'émissions en provenance de l'étranger.  Pour le

Gouvernement suisse, la réponse à cette question ne fait aucun doute

puisqu'il est dans l'essence même d'un régime d'autorisations de permettre

de subordonner de telles autorisations à un certain nombre de conditions.

Par définition, ces conditions peuvent limiter les droits des entreprises

de radiodiffusion, parmi lesquelles comme il a été dit ci-dessus, on doit

compter les entreprises de retransmission par câble, d'émettre et de

réémettre.  L'interdépendance technique du régime national et du régime

international des émissions implique de plus que des limites puissent être

fixées, sur le territoire d'un Etat, à l'égard d'émissions en provenance

de l'étranger.

 

110.    Le Gouvernement rappelle que la première requérante, la société

Groppera Radio AG, ne bénéficie d'aucune concession de radiodiffusion en

Suisse, et qu'elle émet à partir de l'Italie justement pour échapper

au régime d'autorisations existant en Suisse en matière de

radiodiffusion.  Or, selon la jurisprudence de la Commission (voir

notamment la décision du 17 mai 1984 déjà citée, D.R. 37 p. 236), il

est admis qu'étant autorisé à soumettre les entreprises de

radiodiffusion à un régime d'autorisations, les Etats peuvent prendre

les mesures propres à empêcher que les conditions d'une telle

autorisation ne soient tournées.

 

4.      Conformité des émissions litigieuses du droit international des

        télécommunications

 

111.    Le Gouvernement rappelle à nouveau qu'il souscrit intégralement au

principe de la liberté d'information transfrontière, principe qu'il s'est

d'ailleurs engagé à respecter en vertu de plusieurs instruments

internationaux dont l'article 10 de la Convention.  Pour l'individu, cette

obligation imposée à l'Etat sur le plan international signifie qu'il peut

prétendre en principe capter individuellement, au moyen d'une antenne, les

émissions radiophoniques qui de fait, atteignent et arrosent - fût-ce

illégalement - le territoire national.

 

112.    Toutefois, la situation d'une antenne collective bénéficiant d'une

concession délivrée par l'Etat diffère de celle de l'individu en ce que

l'Etat a les moyens et l'obligation de lui imposer le respect des

conventions internationales qui le lient à d'autres Etats.  Tel est le

sens de l'article 78 par. 1 a) de l'ordonnance du Conseil fédéral du 17

août 1983, aux termes duquel les sociétés d'antennes collectives ne

peuvent pas retransmettre des émissions en provenance d'émetteurs qui ne

respecteraient pas le droit international.

 

113.    Se référant à la structure de l'article 10 de la Convention, le

Gouvernement soutient que l'expression "sans considération de frontières"

ne doit pas être détachée de son contexte.  Concrètement, les requérants

ne sauraient s'en prévaloir pour prétendre être dispensés, d'une part, de

se soumettre à un régime d'autorisations en Suisse, tel que prévu par la

troisième phrase du paragraphe 1 de l'article 10 de la Convention, d'autre

part, pour prétendre échapper aux formalités, conditions ou restrictions

qui, prévues par la loi, peuvent se justifier aux termes du paragraphe 2

de l'article 10.

 

114.    La question fondamentale du point de vue juridique est donc celle

de savoir si les émissions de Groppera Radio AG étaient ou non conformes au

droit international en tant que tel puisque c'est sur cette

non-conformité au droit international que s'est fondée l'interdiction de

retransmission infligée à la société d'antenne collective de Maur en

vertu de l'ordonnance précitée.

 

115.    Les émissions de Groppera Radio AG n'étaient pas conformes

au droit international à plusieurs titres.  De plus, chacune de ces

violations était, prise pour elle-même, particulièrement grave puisqu'elle

se heurtait au principe même de l'ordre international des fréquences, qui

représente les assises mêmes de la Convention internationale des

télécommunications et du Règlement international des radiocommunications.

 

116.    En premier lieu, la station Sound Radio a violé le principe de

licence : en effet, en vertu du chiffre 2020 du Règlement international

des radiocommunications de 1979 (qui lie non seulement la Suisse, mais

aussi l'Italie),

 

        "Aucune station d'émission ne peut être établie ou exploitée par

        un particulier, ou par une entreprise quelconque, sans une

        licence délivrée sous une forme appropriée et en conformité

        avec les dispositions du présent règlement par le Gouvernement

        du pays dont relève la station en question."

 

        Or, à aucun moment de son existence, Sound Radio n'a été titulaire

d'une licence dûment délivrée par les autorités italiennes.

 

117.    Sound Radio a violé un deuxième principe du droit international

applicable : un principe que l'on appelle le principe de coordination et

qui exige de la part des Etats en cause, la conclusion d'accords

particuliers.  Il faut savoir que pour la mise en oeuvre d'un émetteur qui

porte sur une fréquence se situant entre 100 et 108 mégahertz, un accord

particulier aurait dû être conclu entre la Suisse et l'Italie.  En effet,

cette obligation de conclure des accords particuliers est expressément

prévue au chiffre 584 du Règlement international des radiocommunications

(qui, le Gouvernement le rappelle, lie la Suisse et l'Italie).  Il est

vrai que dans la région en question, il n'existait pas un accord

particulier entre la Suisse et l'Italie.

 

118.    En effet, une conférence régionale de radiodiffusion avait été

convoquée et a pris fin par la conclusion en 1971 d'une convention

régionale plus connue sous le nom de plan de Darmstadt de 1971.  Cette

convention réglait l'utilisation de cette bande de fréquence et prévoyait

la procédure lorsque de nouvelles demandes d'octroi de fréquences étaient

formulées.  Par ailleurs, ce plan indiquait les lieux et les

caractéristiques des émetteurs concernés.

 

119.    L'Italie n'ayant pas adhéré au plan de Darmstadt, mais étant, en

raison du lieu de situation de l'émetteur du Pizzo Groppera, directement

intéressée par les émissions que diffusait, sur son territoire, cette

station émettrice, était tenue en vertu du chapitre 584 du Règlement

international de conclure un accord particulier avec la Suisse, avant

qu'un émetteur puisse diffuser des émissions vers la Suisse à partir du

territoire italien.

 

120.    Or cet accord particulier ne fut jamais conclu parce que les

autorités italiennes compétentes - l'administration des PTT italiennes -

étaient opposées depuis toujours à cette station, et partaient de l'idée

que de toute manière, celle-ci devait être fermée.  L'Italie n'avait donc

pas l'intention de conclure un accord particulier avec la Suisse sur une

station pour dire tout simplement que cette station devait être fermée.

Il n'en demeure pas moins que les émissions litigieuses étaient illicites,

car en vertu du droit international applicable, toute émission dans la

bande de fréquences en question devait être soumise à l'autorisation

préalable des instances nationales compétentes, en l'occurrence les

autorités italiennes, que celles-ci agissent par le biais de la convention

générale ou d'accords particuliers.  En résumé, une station émettrice

comme celle de Groppera Radio AG ne pouvait pas se prévaloir d'un vide

juridique incombant aux autorités italiennes pour émettre de manière

non conforme au droit international.

 

121.    Par ailleurs, en raison de la puissance exceptionnelle de ses

émissions, Sound Radio a également violé le principe dit de l'économie

d'utilisation du spectre des fréquences, principe défini par l'article 33

de la Convention internationale des télécommunications et par le

chapitre 339 du Règlement international.  L'article 33 intitulé

"Utilisation rationnelle du spectre des fréquences radio-électriques"

dispose :

 

        "Les membres s'efforcent de limiter le nombre de fréquences et

        l'étendue du spectre utilisé au minimum indispensable pour

        assurer de manière satisfaisante le fonctionnement des

        services nécessaires.  A cette fin, ils s'efforcent d'appliquer

        dans les moindres détails les derniers perfectionnements de la

        technique."

 

En outre, le chapitre 2666 du Règlement international indique :

 

        "... la puissance des stations de radiodiffusion ne doit pas

        dépasser (...) la valeur nécessaire pour assurer économiquement

        un service national de bonne qualité à l'intérieur des

        frontières du pays considéré."

 

        Il est manifeste que Sound Radio, l'émetteur à ondes ultra

courtes le plus puissant d'Europe, violait les limites qu'assigne cette

disposition à la puissance d'émission des stations de radiodiffusion.

 

122.    Le quatrième principe de droit international que Sound Radio a

violé de la façon la plus grave est le principe selon lequel le régime des

ondes ultra courtes a essentiellement une vocation nationale.  Ce

principe que la langue allemande qualifie, de manière plus concise, par

l'expression "Prinzip der nationalen Versorgung", est consigné au chapitre

2666 du Règlement international qui vient d'être cité.  Cette disposition

a pour but d'assurer "un service national de bonne qualité à l'intérieur

des frontières du pays considéré".  Or, le Gouvernement souligne que les

liaisons radiophoniques internationales sont assumées exclusivement,

en vertu du Règlement international, par les ondes courtes.  Le fait que

Sound Radio émettait sur ondes ultra courtes, à partir du territoire

italien, devait signifier en principe que ses émissions avaient une

vocation nationale, italienne en l'espèce.

 

123.    Or, en raison de ce qui précède, il est manifeste que cet émetteur

n'avait ni une vocation nationale italienne, ni une légitimité

internationale.  Bien au contraire, il s'agissait manifestement

d'un émetteur à vocation nationale suisse, qui émettait à partir de

l'Italie pour contourner tant l'ordre juridique international que deux

ordres juridiques nationaux, le suisse et l'italien.

 

5.      Fondement légal de l'activité émettrice de la première

        requérante en droit italien

 

124.    C'est à titre subsidiaire et uniquement à une réponse posée par la

Commission, que le Gouvernement suisse s'attachera à démontrer

l'illégalité manifeste en droit italien de l'activité émettrice de

Groppera Radio AG.  Le Gouvernement rappellera tout d'abord qu'à aucun

moment de son existence, Groppera Radio AG n'a bénéficié d'une

concession nationale en bonne et due forme, que ce soit de l'Etat

suisse ou de l'Etat italien.  Il faut donc partir de l'idée que le

statut précis de cette station n'a jamais été fixé.  Renvoyant la

Commission au catalogue publicitaire de Radio 24 produit lors de

l'audience, le Gouvernement observe que Radio 24, prédécesseur de

Groppera Radio AG, tablait apparemment sur le vide juridique qui

aurait existé en Italie par le fait qu'aucune disposition de droit

italien n'empêchait l'installation d'un émetteur de radio locale.

 

125.    Or en droit italien il est indiscutable que Groppera Radio AG n'a

jamais été une radio locale.  Cela ressort avec toute la clarté

souhaitable de l'arrêt rendu le 1er octobre 1981 par le tribunal

administratif régional de la Lombardie.

 

126.    La question est maintenant de savoir si Groppera Radio AG était

une station privée italienne émettant exclusivement vers l'étranger, en

l'occurrence vers la Suisse.  C'est dans ce contexte, selon le

Gouvernement, qu'il convient de citer l'arrêt rendu par la Cour

constitutionnelle italienne dans cette affaire en mai 1987.  Le

Gouvernement précise d'emblée que selon lui cet arrêt se borne à affirmer

que le monopole dont l'Etat italien bénéficiait jusqu'alors en ce qui

concernait les émissions à partir de l'Italie vers l'étranger n'était pas

justifié.  Il est vrai que cet arrêt aborde toute une série d'autres

questions en affirmant notamment de manière assez paradoxale l'inexistence

en droit international d'une interdiction absolue d'émettre au delà des

frontières.  Une telle affirmation ne manque pas de soulever de sérieux

problèmes.  Ce qui est important dans la présente affaire est la

conséquence juridique que l'on peut tirer de l'arrêt en question.  Selon le

Gouvernement, cette conséquence est simple et se résume en une phrase : le

monopole étatique italien est inconstitutionnel, dans la mesure où il

empêchait des stations radio munies d'autorisations d'émettre à

partir de l'Italie vers l'étranger.

 

127.    Mais le Gouvernement soutient que cela ne veut pas dire pour

autant qu'une station privée située sur territoire italien et qui n'est

pas munie d'une autorisation peut librement émettre vers l'étranger.  Cela

d'autant moins si, de surcroît, cette station contrevient au droit

international et a pour but principal de tourner une autre législation

nationale, en l'occurrence la législation suisse.

 

128.    La Commission s'est certes demandé si la Suisse pouvait se

prévaloir de l'illégalité supposée, en droit italien, des émissions de

Groppera Radio AG, ou de la tolérance des autorités italiennes à cet

égard, pour limiter - le cas échéant en se fondant sur le droit

international - la réception en Suisse des émissions litigieuses.

 

129.    De l'avis du Gouvernement, cette question résume la situation

juridique et le problème posé par cette affaire.  En effet, le régime

juridique italien n'est certainement pas décisif pour apprécier la

situation sous l'angle de la présente requête puisque c'est l'ensemble

de la réglementation internationale qui repose sur l'idée de l'octroi,

par les autorités nationales compétentes, ici l'Italie,

d'autorisations qui doivent être accordées en conformité avec le droit

international.  En ce qui concerne la Suisse, le régime des

concessions d'antenne collective qui est fixé par l'ordonnance du 17

août 1983, se réfère précisément aux dispositions internationales

applicables.  C'est en vertu de cette ordonnance et plus précisément

de son article 78 que les PTT sont intervenues pour interdire à la

société municipale d'antenne collective de Maur de réémettre dans son

réseau câblé les émissions en provenance du Pizzo Groppera.

 

130.    De toute façon, s'agissant des effets juridiques sur ce régime

d'autorisation suisse de la tolérance des autorités italiennes des

émissions litigieuses, le Gouvernement estime que cette tolérance ne

change rien à ce régime dont la pièce maîtresse est l'octroi, par

l'autorité nationale compétente, d'une autorisation de réémission.

 

131.    Le Gouvernement rappelle enfin que le fait que les autorités

suisses aient toléré en provenance du Pizzo Groppera les émissions par

ondes de Sound Radio en ne procédant pas à un brouillage, ne les privait

pas pour autant de leur compétence, internationalement reconnue,

d'interdire la réémission des programmes litigieux dans un réseau câblé

exclusivement situé sur le territoire national suisse.

 

132.    Le régime d'autorisations auxquelles sont soumises les antennes

collectives en Suisse n'a pas pour but de limiter la liberté d'expression,

mais de rendre celle-ci possible dans une société démocratique pluraliste,

en veillant à un respect des critères légaux et des normes techniques

qui limitent, tant sur le plan international que sur le plan national, les

fréquences radiophoniques disponibles.  Les émissions radio en provenance

de l'étranger ne sont nullement soumises à une discrimination à cet

égard.  Ces émissions doivent tout simplement respecter les règles

internationales qui répartissent équitablement les fréquences entre pays

pour éviter que les législations nationales puissent être contournées par

des émissions contraires au droit international en provenance de

l'étranger.

 

133.    Enfin, le Gouvernement suisse soulignera que les restrictions

imposées par l'ordonnance du 17 août 1983 aux sociétés d'antenne

collective répondaient au principe de la proportionnalité (impliquées par

l'adjectif "nécessaire" figurant au paragraphe 2 de l'article 10 de la

Convention) puisque cette restriction ne visait que la rediffusion dans

le réseau local par câble des émissions en provenance du Pizzo Groppera,

mais ne portait nullement atteinte aux possibilités qu'avait le titulaire

de la concession d'antenne collective de rediffuser toute autre émission

radio répondant aux critères légaux de l'article 78 de l'ordonnance

précitée.

 

IV.     AVIS DE LA COMMISSION

 

1.      Les points en litige

 

134.    La Commission est appelée à se prononcer d'une part sur le

point de savoir si l'interdiction de retransmission par câble en

Suisse des émissions de radiodiffusion diffusées par les requérants à

partir de l'Italie a violé l'article 10 (art 10) de la Convention et,

d'autre part, sur le point de savoir si les requérants ont eu droit à

l'octroi d'un recours effectif devant une "instance nationale", comme

l'exige l'article 13 (art 13) de la Convention.

 

A.      &-INGERENCE DANS L'EXERCICE DE LA LIBERTE D'EXPRESSION&S

        &-DES REQUERANTS&S

        (article 10 par. 1 (art 10-1) de la Convention)

 

I.      &-La portée de l'ingérence&S

 

135.    L'article 10 (art 10) de la Convention est ainsi libellé :

 

        "1.  Toute personne a droit à la liberté d'expression.  Ce droit

        comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de

        communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y

        avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération

        de frontière.  Le présent article n'empêche pas les Etats de

        soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de

        télévision à un régime d'autorisations.

 

        2.  L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des

        responsabilités peut être soumis à certaines formalités,

        conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi,

        qui constituent des mesures nécessaires, dans une société

        démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité

        territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre

        et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de

        la morale, à la protection de la réputation ou des droits

        d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations

        confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité

        du pouvoir judiciaire."

 

136.    Comme la Commission l'a déjà observé dans sa décision sur la

recevabilité, la présente affaire a trait à l'exercice de la liberté

d'expression dans le domaine de la radiodiffusion.  La première

requérante est une société productrice d'émissions qui diffusait

à partir de l'Italie des programmes radio à destination de la Suisse.

Le deuxième requérant est son représentant légal.  Les troisième et

quatrième requérants sont employés par la première requérante en tant

que journalistes.

 

137.    La Commission rappelle tout d'abord que le droit à la liberté

d'expression reconnu à l'article 10 (art 10) comprend entre autres la liberté

de communiquer des informations et des idées par le moyen de la

radiodiffusion (cf.  No 6452/74, déc. 12.3.1976, Sacchi c/Italie, D.R.

5 p. 46).  Cela est d'ailleurs confirmé par le libellé de l'article 10

par. 1 (art 10-1), troisième phrase qui indique expressément que la

radiodiffusion tombe sous le coup de l'article 10 par. 1 (art 10-1) de la

Convention.  La Commission rappelle également sa jurisprudence (No

10799/84, déc. 17.5.1984, D.R. 37 p. 236) selon laquelle : "en

général, il faut entendre le droit de radiodiffusion prévu par

l'article 10 (art 10) comme comportant le droit à ce que la réception des

émissions ne soit pas entravée".

 

138.    La Commission estime que la diffusion d'émissions de

radiodiffusion par voie hertzienne tout comme la retransmission de

celles-ci par voie de câble sont des activités qui sont, comme telles,

protégées par le droit à la liberté d'expression reconnu à l'article

10 par. 1 (art 10-1) de la Convention.   La Commission rappelle que la liberté

d'expression constitue l'un des fondements essentiels d'une société

démocratique (Cour Eur.  D.H., arrêt Handyside du 7 décembre 1976,

série A n° 24, p. 23, par. 49).  Elle estime que ce principe revêt une

importance spéciale, non seulement pour la presse écrite (cf.  Cour

Eur.  D.H., arrêt Sunday Times du 26 avril 1979, série A n° 30, p. 40,

par. 65), mais aussi pour la radiodiffusion (cf.  No 10446/84, déc.

16.10.1986, Verein Alternatives Lokalradio Bern et autres c/Suisse, à

publier dans D.R.).

 

139.    La Commission relève ensuite que compte tenu du libellé de

l'article 10 par. 1 (art 10-1), deuxième phrase, une entreprise de

radiodiffusion émettant légalement à partir d'un Etat partie à la

Convention, peut dériver de l'article 10 par. 1 (art 10-1) un droit à

la radiodiffusion de ses émissions vers un autre Etat partie, le droit

de communiquer des informations et des idées sans considération de

frontières étant expressément reconnu par l'article 10 (art 10) de la

Convention.

 

140.    Il est vrai que l'interdiction de rediffusion en cause dans la

présente affaire ne concernait que la retransmission par câble en

Suisse des émissions produites sous la responsabilité des requérants.

Néanmoins, la Commission est d'avis que cette mesure constitue une

ingérence dans leur droit au respect de la liberté d'expression,

puisque la réception des émissions, par tout moyen technique possible,

y compris le système de câble, relève du but poursuivi par les

requérants en tant qu'émetteurs de programmes de radiodiffusion.  La

Commission accepte que l'émetteur responsable de la diffusion a le

droit au regard de l'article 10 par. 1 (art 10-1) à ce qu'il n'y ait pas

d'ingérence de la part des autorités étatiques dans les modalités de

réception (cf.  N° 10799/84, déc. 17.5.1984, D.R. 37, p. 236 déjà

citée).

 

II.     &-Régime d'autorisation des entreprises de radiodiffusion&-

 

141.    La Commission rappelle que du fait de l'interdiction de

retransmission en Suisse de leurs émissions, les requérants et surtout

la première requérante ont été victimes d'une baisse sensible des

possibilités de réception de leurs programmes par le public suisse

auquel leurs émissions étaient destinées.  L'ingérence dans leur

liberté d'expression a donc consisté en une restriction dans

l'exercice de cette liberté.

 

142.    Le Gouvernement défendeur s'est tout d'abord référé à la

possibilité laissée aux Etats aux termes de la troisième phrase de

l'article 10 par. 1 (art 10-1) de soumettre les entreprises de

radiodiffusion à un régime d'autorisations pour soutenir

 

     a) que l'article 78 par. 1 a) de l'ordonnance de 1983 et

        l'application qui en a été faite relevait de la compétence

        des autorités nationales suisses qui ont usé de leur droit

        de prévoir un régime d'autorisations et de définir les

        conditions d'octroi et d'exercice d'une telle autorisation

        en ce qui concerne les entreprises de diffusion par câble.

 

     b) que les autorités étaient légitimées à prendre une mesure -

        l'article 78 par. 1 a) de l'ordonnance de 1983 - propre à

        empêcher que les conditions de l'autorisation délivrée aux

        sociétés de câblodistribution ne soient tournées par une société

        productrice d'émission telle que Groppera Radio AG qui n'est

        au bénéfice d'aucune autorisation de radiodiffusion en Suisse.

 

143.    La Commission observe en premier lieu que le point en litige

ne concerne pas la question de savoir si l'application de l'article 78

par. 1 a) de l'ordonnance de 1983 a violé ou non la liberté

d'expression des sociétés suisses de câblodistribution, celles-ci

n'étant pas requérantes devant la Commission.  La Commission observe

par ailleurs que les sociétés suisses de câblodistribution en question

étaient titulaires d'une autorisation en bonne et due forme délivrée

par les autorités suisses.  La présente affaire ne concerne au regard

de la Convention que les effets qu'a produits cette législation à

l'égard des requérants et la restriction dans leur liberté

d'expression qui en a résulté.

 

144.    La Commission observe en second lieu qu'en tout état de cause

la condition mise à l'octroi et à l'exercice de la concession

d'antenne collective ne visait pas à assurer le respect d'une

autorisation délivrée à une entreprise de radiodiffusion exerçant son

activité dans le cadre d'un régime d'autorisations relevant de la

compétence des autorités suisses.  Il n'est en effet pas contesté que

l'autorité nationale compétente pour délivrer le cas échéant une

autorisation à la première requérante, Groppera Radio AG, est

l'autorité du lieu de situation de l'émetteur, à savoir l'Italie.

 

145.    En troisième lieu, la Commission observe que, l'article 78

par. 1 a) de l'ordonnance de 1983 soumet à une condition générale la

retransmission par câble effectuée par des entreprises de

câblodistribution valablement titulaires d'une licence.  Dans la

mesure où cette condition a pour effet de créer une restriction

dans la diffusion ou la retransmission d'informations ou d'idées, la

Commission estime que la légitimité d'une telle mesure ne saurait être

appréciée qu'au regard du deuxième paragraphe de l'article 10 (art 10)

de la Convention.

 

146.    En conclusion sur ce point, la Commission estime que le

Gouvernement défendeur ne saurait justifier l'ingérence dans le droit

au respect de la liberté d'expression des requérants par la

possibilité qui lui est laissée aux termes de l'article 10 par. 1 (art

10-1) troisième phrase de soumettre les entreprises de radiodiffusion

relevant de sa juridiction à un régime d'autorisations.

 

147.     La restriction dans l'exercice par les requérants de leur

droit à communiquer des informations et des idées sans considération

de frontières doit par conséquent être examinée à la lumière du

paragraphe 2 de l'article 10 (art 10-2) de la Convention.

 

B.      &-JUSTIFICATION DE L'INGERENCE DANS LA LIBERTE D'EXPRESSION&S

        &-DES REQUERANTS&S

 

148.    La Commission rappelle que pour être compatible avec les

exigences de l'article 10 par. 2 (art 10-2) de la Convention, toute

restriction de la liberté d'expression doit :

 

    a.  être prévue par la loi ;

 

    b.  poursuivre l'un des objectifs légitimes énoncés dans ce

        paragraphe, et,

 

    c.  être nécessaire dans une société démocratique, eu égard aux

        devoirs et aux responsabilités que l'exercice de cette liberté

        comporte.

 

149.    La première question qui se pose est celle de savoir si

l'ingérence était prévue par la loi.  A cet égard, la Commission

observe que le libellé de l'article 78 par. 1 a) de l'ordonnance de

1983, qui constitue en soi une base légale, renvoie purement et

simplement au droit international des télécommunications.  L'article

78 par. 1 a) de cette ordonnance dispose en effet que les sociétés

d'exploitation de réseaux câblés ne pourront pas retransmettre des

émissions provenant d'émetteurs ne respectant pas la législation

internationale en la matière.

 

150.    Cette disposition a été interprétée par les autorités

administratives suisses comme signifiant que l'émetteur de Groppera

Radio AG contrevenait au droit international.  Pour le Gouvernement

défendeur, le droit international des télécommunications était

directement applicable par les autorités suisses aux particuliers.

Selon les requérants, au contraire, le droit international des

télécommunications ne lie que les Etats qui sont parties aux

conventions internationales en question.  Or, en raison du lieu de

situation de son émetteur, Groppera Radio relevait de la juridiction

italienne.  Les autorités suisses, en se référant simplement au droit

international, ne pouvaient donc pas prétendre imposer une

réglementation fondée sur le prétendu non-respect du droit

international à des particuliers dans la mesure où tout problème

d'application du droit international en question doit être réglé au

niveau étatique, au besoin par le biais du recours au mécanisme

international de règlement des conflits, à savoir l'article 50 de la

Convention internationale des télécommunications.

 

151.    Il n'appartient certes pas à la Commission, dans le cadre de

la présente affaire, de déterminer si les émissions de Groppera Radio

AG violaient en tant que telles le droit international des

télécommunications.  En revanche, pour déterminer si la restriction

dans la liberté d'expression des requérants était prévue par la loi au

sens de l'article 10 par. 2 (art 10-2) de la Convention, et compte

tenu du renvoi exprès fait au droit international par l'ordonnance

litigieuse, il incombe à la Commission de déterminer si la Suisse

pouvait exciper d'une violation alléguée du droit international

prétendûment commise par une entreprise de radiodiffusion relevant de

la juridiction et de la responsabilité des autorités italiennes.

 

152.    La Commission rappelle qu'aux termes de la jurisprudence des

organes de la Convention, deux conditions sont à remplir pour qu'une

ingérence dans la liberté d'expression puisse être considérée comme

"prévue" par la loi : il faut d'abord que la "loi" soit suffisamment

accessible et il faut ensuite qu'il s'agisse d'une loi énoncée avec

assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite

(cf.  Cour Eur.  D.H., affaire Sunday Times, arrêt du 26 avril 1979,

Séries A n° 30, p. 31, par. 49 ; Cour Eur.  D.H., affaire Barthold,

arrêt du 25 mars 1985, Série A n° 90, p. 21, par. 45).

 

153.    La Commission estime qu'en soi le renvoi par une législation

nationale à une règlementation de droit international est tout à fait

susceptible de remplir la condition "prévue par la loi" fixée par

l'article 10 par. 2 (art 10-2) de la Convention.  Il appartient en

principe aux Etats de déterminer les modalités d'incorporation dans

leur droit interne d'une norme de droit international public, lorsque

celle-ci se prête à une application en droit national.  Cela est

également valable pour la référence par le droit interne au droit

international. Toutefois, pour qu'une telle incorporation en droit

interne d'une règle de droit international ou une référence au droit

international puisse constituer une base légale au sens de l'article

10 par. 2 (art 10-2) de la Convention, encore faut-il, de l'avis de la

Commission, que la règle de droit international public en question

soit elle-même suffisamment claire et précise.

 

154.    En l'occurrence, la Commission observe que ni le libellé de

l'article 78 par. 1 a) de l'ordonnance du 17 août 1983 ni

l'interdiction édictée par la direction générale des PTT à l'encontre

de la société municipale d'antenne collective de Maur le 31 juillet

1984 n'ont fait référence à une règle précise du droit international

des télécommunications.  Ce n'est que lors de l'audience

contradictoire devant la Commission que le Gouvernement défendeur

s'est référé, entre autres, au chiffre 2020 du Règlement international

des radiocommunications de 1979 aux termes duquel aucune station

d'émission ne peut être établie ou exploitée par une entreprise

quelconque sans une licence délivrée par le Gouvernement du pays dont

relève la station en question, en l'espèce l'Italie.

 

155.    Or, la Commission relève que la question de savoir si Groppera

Radio AG, propriétaire en Italie d'une station d'émission, est ou

était valablement titulaire en Italie d'une licence d'émission au sens

du chiffre 2020 du Règlement international des radiocommunications de

1979 n'a pas reçu de réponse claire et précise.

 

        A cet égard, la Commission se réfère à l'arrêt rendu par le

Tribunal fédéral suisse le 14 juin 1985 qui avait relevé que les

émissions de Groppera Radio AG étaient probablement illégales et

qu'elles n'avaient pu continuer que parce que la procédure était

pendante en Italie et qu'aucune des voies de recours prévues à

l'article 50 de la Convention internationale des télécommuniations

n'avait été utilisée.  La Commission se réfère également à l'arrêt

rendu par la Cour constitutionnelle italienne le 6 mai 1987 qui a

déclaré inconstitutionnelle certaines dispositions de la loi du 14

avril 1975, abolissant ainsi le monopole étatique en matière

d'émissions à destination de l'étranger.

 

156.    La Commission est d'avis que, dans une telle situation, le

renvoi sans autre précision par le législateur suisse à une

réglementation de droit international public ne pouvait pas permettre

à quiconque concerné de savoir quelle était la base légale de

l'interdiction de retransmission frappant les émissions de Groppera

Radio AG.  Le renvoi par l'article 78 par. 1 a) de l'ordonnance de 1983 à

la réglementation internationale des télécommunications ne remplit dès

lors pas la condition de précision et d'accessibilité impliquée par le

concept "prévues par la loi", tel qu'il figure à l'article 10 par. 2

(art 10-2) de la Convention.  De l'avis de la Commission, aboutir à

une autre conclusion aurait pour conséquence de donner à

l'administration nationale un pouvoir quasi-discrétionnaire

d'interdire telle ou telle émission prétendûment contraire au droit

international public.

 

157.    Compte tenu de ce qui précède, la Commission n'estime pas

nécessaire d'examiner la question de savoir si l'ingérence dans la

liberté d'expression se justifiait pour l'un des buts énumérés au

paragraphe 2 de l'article 10 (art 10-2) de la Convention.

 

158.     CONCLUSION

 

        La Commission conclut par 7 voix contre 6 qu'il y a eu

violation de l'article 10 (art 10) de la Convention.

 

C.      &-APPLICABILITE DE L'ARTICLE 13 (art 13) DE LA CONVENTION&-

 

159.    Les requérants se sont également plaints de ne pas avoir

bénéficié d'un recours effectif devant une instance nationale comme

l'exige l'article 13 (art 13) de la Convention.  La Commission

observera tout d'abord que le grief relatif à la violation de

l'article 13 (art 13) a été invoqué au moment de l'introduction de la

requête mais qu'il n'a plus été repris par les requérants ni dans

leurs observations écrites ni dans leurs observations orales

présentées lors de l'audience.  Quoi qu'il en soit la Commission se

réfère à sa jurisprudence constante selon laquelle l'article 13 (art

13) de la Convention ne concerne pas la législation et ne garantit pas

un recours en vertu duquel s'opérerait un contrôle de la conformité de

la législation avec la Convention (cf. N° 10799/84 déc. 17.5.1984,

D.R. 37 p. 236).

 

160.    En outre, pour autant que les requérants se plaignent de ne

pas avoir pu exercer de recours contre l'application de l'article 78

par. 1 a) de l'ordonnance de 1983, la Commission relève qu'il ressort

du dossier que la première requérante a pu se joindre au recours

administratif présenté par la société municipale d'antenne collective

de Maur par devant le Tribunal fédéral.

 

161.    CONCLUSION

 

        La Commission conclut à l'unanimité qu'il n'y a pas eu

violation de l'article 13 (art 13) de la Convention.

 

162.    Récapitulation

 

-       La Commission conclut par 7 voix contre 6 qu'il y a eu

        violation de l'article 10 (art 10) de la Convention (par. 158).

 

-       La Commission conclut à l'unanimité qu'il n'y a pas eu

        violation de l'article 13 (art 13) de la Convention (par. 161).

 

 

 

              Le Secrétaire              Le Président en exercice

            de la Commission                  de la Commission

 

 

 

 

              (H.C. KRÜGER)                   (J.A. FROWEIN)

 

 

 

OPINION SEPAREE DE M. ROZAKIS

 

 

        Je partage l'avis de la majorité de la Commission qui a estimé

qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 10 de la Convention en

raison du fait que l'ingérence dans le droit au respect de la liberté

d'expression n'était pas "prévue par la loi".

 

        Pour la majorité, la loi pertinente, à savoir l'article 78

par. 1 (a) de l'ordonnance de 1983, ne remplissait pas les conditions

de précision et d'accessibilité impliquées par le concept "prévues par

la loi" en raison du renvoi pur et simple effectué par l'article 78

en question au droit international des télécommunications et en

particulier, au chiffre 2020 du Règlement International des

Radiocommunications de 1979.  Cette disposition impose en principe

aux Etats parties aux conventions internationales en question

l'obligation d'instituer un régime d'autorisations ou de licences pour

toute station d'émission se trouvant sur leur territoire.

 

        A mon avis, il ne s'agit pas en l'espèce de se prononcer sur

la question de savoir si cette disposition est suffisamment précise et

accessible.  Dans le cas concret, les autorités suisses ont refusé la

retransmission des émissions de Groppera Radio AG, estimant que cette

dernière ne respectait pas le droit international.  Or, quelle serait

la disposition que Groppera Radio n'aurait pas respectée ?

 

        La disposition 2020 du Règlement International des

Radiocommunications n'oblige, en effet, que les Etats parties à établir

un système d'autorisations-licences, en adoptant des règles de droit

interne délimitant et conditionnant le fonctionnement des

radioémetteurs.  Cette disposition n'oblige pas les particuliers à se

soumettre à un régime d'autorisation qui n'est pas ou n'est pas encore

déterminé ou établi par l'état de la juridiction duquel ils relèvent.

 

        Pour des raisons qui n'intéressent pas l'affaire dont la

Commission est saisie, l'Italie ne semble pas avoir établi,

jusqu'aujourd'hui, des règles mettant en oeuvre au plan interne les

dispositions de la réglementation internationale en ce qui concerne

les émissions à destination de l'étranger.  Il s'ensuit que les

particuliers ou les entreprises agissant sur le territoire italien ne

sont pas soumis à une réglementation interne dont l'origine serait la

disposition 2020 de la réglementation internationale.  Dans la mesure

où une responsabilité découlerait de l'inexistence d'une telle

réglementation interne, celle-ci ne pourrait relever, au plan

international, que de la responsabilité de l'Italie.

 

        Il n'y a eu, dès lors, aucune infraction à la réglementation

internationale de la part de Groppera Radio AG.  Pour celle-ci, la loi

internationale est res inter alios acta ; elle n'étend pas son impact

sur Groppera Radio AG et ne peut pas non plus être invoquée par la

Suisse à l'encontre de celle-ci.

 

        Il en irait autrement si les lois internationales en question

contenait des normes imposant directement à l'individu un comportement

particulier, comme c'est le cas des normes concernant les crimes ou

délits internationaux.  En cette matière, les individus seraient tenus

responsables, acquérant - ratione personae et materiae - la qualité de

sujet de droit international.

 

        Tel n'est pas, toutefois, le cas en l'espèce.

 

        Par conséquent, à mon avis, la disposition 2020 ne saurait

être considérée comme "loi" au sens du par. 2 de l'article 10 de la

Convention.

 

        Je conclus, dès lors, à ce qu'aucune loi n'existait autorisant

l'ingérence constatée.

 

OPINION DISSIDENTE DE M. DANELIUS A LAQUELLE SE RALLIENT

MM. TRECHSEL, SPERDUTI, GÖZÜBÜYÜK et MME LIDDY

 

 

 

 

 

        A mon avis, la disposition cruciale dans la présente affaire

est l'article 10 par. 1 troisième phrase, qui permet aux Etats de

soumettre les entreprises de radiodiffusion à un régime d'autorisation.

Un tel régime a été introduit en Suisse.

 

        Si un Etat a institué un régime d'autorisations, il faut aussi

lui conférer le droit de prendre des mesures adéquates pour sanctionner

des violations et combattre des contournements de ce régime.  Bien

entendu, il n'est pas toujours facile de constater s'il s'agit ou non

d'un contournement, et il est important que les Etats ne puissent pas,

sous prétexte de combattre des contournements, prendre des mesures qui

en réalité portent atteinte aux éléments fondamentaux de la liberté

d'expression tels que le pluralisme dans la dissémination

d'informations et d'idées à l'intérieur d'un même pays ou à travers

les frontières.

 

        C'est dans cette perspective qu'à mon avis il faut examiner

l'interdiction de la retransmission par câble en Suisse des émissions

de Groppera Radio.  Puisque ces émissions émanaient du territoire

italien, la station émettrice n'avait pas besoin d'une concession

suisse.  Néanmoins, tous les éléments concordent dans ce cas pour

justifier la conclusion que Groppera Radio était en réalité une

station suisse, qui opérait de l'autre côté de la frontière dans le

seul but de se soustraire à la réglementation suisse en vigueur en

matière de concessions de radiodiffusion.  Je note, à cet égard, que

Groppera Radio AG est une société suisse ayant son siège en Suisse,

que ses émissions étaient préparées par des citoyens suisses ayant

leur domicile en Suisse et destinées au public suisse, notamment dans

la région zurichoise, que les émissions se faisaient en langue suisse

alémanique, et que la publicité qui finançait les émissions était

commandée et payée par des sociétés suisses et s'adressait également

au public en Suisse.

 

        Dans ces circonstances, j'estime que la Suisse, dans le cadre

de son régime d'autorisations, avait le droit, en vertu de la

troisième phrase de l'article 10 par. 1 de la Convention, d'interdire

la retransmission en Suisse des émissions de Groppera Radio.

 

        Je conclus donc que l'article 10 n'a pas été violé en l'espèce.

 

 

OPINION DISSIDENTE DE M. BATLINER

 

 

 

 

        Je partage l'avis de la majorité de la Commission selon lequel

un problème peut en général se présenter sur le terrain de l'article 10

de la Convention lorsque, comme en l'espèce, des mesures étatiques

entravent la retransmission par câble d'émissions de radiodiffusion

(voir par. 137).

 

        A mon grand regret je ne puis toutefois partager l'opinion de

la majorité de la Commission lorsqu'elle conclut à la violation de

l'article 10 de la Convention.

 

        Dans la présente affaire, les requérants se fondent sur l'article

10 par. 1, deuxième phrase, la communication d'informations "sans

considération de frontières" et font valoir que le Gouvernement est

dans l'erreur en s'appuyant sur l'article 10 par. 1, troisième phrase.

 

        Il est vrai que le Gouvernement voit dans cette troisième

phrase une base valable pour exiger également de la première

requérante qu'elle soit titulaire d'une concession.  Si Groppera Radio

AG s'est installée à l'étranger, conclut le Gouvernement, c'est

qu'elle avait clairement pour but principal de contourner l'ordre

juridique national en émettant de l'étranger et qu'elle émettait de

l'Italie précisément pour échapper au régime d'autorisations existant

en Suisse en matière de radiodiffusion (voir par. 110, 123 et 127).

 

        Je vais examiner maintenant la question de savoir si la

position des requérants dans les circonstances particulières de la

présente affaire mérite effectivement une protection juridique et en

particulier s'ils peuvent invoquer l'article 10 par. 1, deuxième

phrase, pour en déduire des droits que d'autres entreprises de

radiodiffusion ne peuvent revendiquer par application de l'article 10

par. 1, troisième phrase.

 

        Je constate tout d'abord que les programmes de Groppera Radio

AG consistaient en de la musique légère de divertissement, de la

publicité et de temps en temps en de brefs "flashs" de nouvelles.  Un

tel programme ne se situe certes pas au centre des droits reconnus à

l'article 10 dont l'objectif essentiel est, en définitive, de protéger

la diversité culturelle et le pluralisme d'opinions dans une

démocratie.  Bien que je n'entende nullement dénier aux émissions en

question la protection de l'article 10 de la Convention, leur

caractère significatif pour la présente affaire doit à tout le moins

être relativisé, au vu des valeurs en cause.

 

        Par ailleurs, je vois dans cette affaire un ensemble

d'éléments qui confirment le caractère purement suisse de toute

l'opération, à savoir :

 

      - la première requérante est une société enregistrée à Zoug en

        Suisse ;

 

      - le capital de la société est apparemment entre des mains suisses ;

 

      - les émissions étaient préparées par des citoyens suisses ayant

        leur domicile en Suisse ;

 

      - les programmes de divertissement et de nouvelles étaient

        destinés à un public suisse ;

 

      - la publicité émise était commandée et payée par des sociétés

        suisses et était, elle aussi, destinée à un public suisse ;

 

      - les dépenses de l'entreprise de radiodiffusion étaient couvertes

        à 100 % par la publicité.

 

        Cette énumération suffit à elle seule de démontrer qu'il

s'agissait en réalité d'une station de radio suisse, dont les

émissions étaient exclusivement destinées à la Suisse et que le seul

motif pour opérer à partir de l'Italie était le désir de contourner le

régime suisse d'autorisations.

 

        Bien que Groppera Radio AG doive être considérée comme une

radio suisse, elle ne se soumettait pas au régime en vigueur dans cet

Etat puisqu'elle émettait sans être au bénéfice d'une autorisation.

Pour cette raison déjà on doit contester à la première requérante la

possibilité de se prévaloir des droits reconnus à l'article 10 de la

Convention.  La requête des deuxième, troisième et quatrième

requérants perd du même coup tout fondement.

 

        Dans l'ensemble de la situation on ne peut certes négliger un

élément "non suisse" : le fait que Groppera Radio AG émet vers la

Suisse à partir de l'étranger, au moyen d'une antenne directionnelle

située à la proximité immédiate de la frontière suisse.  Cependant,

"le contournement de droit" évoqué plus haut n'est pas pour autant

remis en question ; il est au contraire confirmé par ce fait.

 

        Supposons néanmoins que le fait d'émettre de l'étranger

affaiblit la conclusion qu'il y a eu contournement du droit.  Il

demeurerait alors, à mon avis, un autre argument qui viendrait

compléter ce qui a été dit ci-dessus.

 

 

        Il est connu que la Suisse est le pays au monde où l'on

rencontre la plus grande densité de journaux quotidiens (plus de 100),

auxquels s'ajoutent plusieurs centaines d'autres produits de presse.

Les médias suisses, parmi lesquels il existe maintenant des radios

privées locales qui ont le droit d'émettre dans un rayon de 10 km,

tirent l'essentiel de leurs revenus de la publicité, tandis que la

radio d'Etat (la Société Suisse de Radiodiffusion - SSR) ne fait

aucune émission publicitaire.  Il est également de notoriété publique

qu'en Suisse la base financière des différents médias est en équilibre

fragile.

 

        Une modification de cet équilibre affecte les fondements de

la société suisse.  En effet, la liberté d'expression garantie

constitutionnellement en Suisse rend nécessaire le pluralisme des

médias, lequel est lui-même indispensable au fonctionnement des

institutions de la démocratie suisse, caractérisées par la diversité à

tous les échelons.  Il en va de même, dans cet Etat pluri-ethnique,

du pluralisme des médias qui dépend du pluralisme culturel et où le

pluralisme culturel de son côté est porté par la multiplicité des

médias.

 

        Ce n'est pas par hasard que le message du Conseil Fédéral

concernant la loi fédérale sur la radio et la télévision, du 28

septembre 1987, auquel le Gouvernement s'est référé lors de l'audience

devant la Commission (voir par. 91), aborde ce point important comme

suit :

 

        "La radio, la télévision et la presse fournissent des

        prestations comparables, même si c'est sous une forme

        différente ;  elles sont indispensables à une société

        pluraliste et démocratique.  Certes, ces moyens entrent

        parfois en concurrence, mais ils peuvent aussi jouer le

        jeu de la complémentarité.  Il arrive que les médias

        électroniques et la presse recrutent leur personnel dans

        les mêmes secteurs du marché.  De plus, tout deux sont

        tributaires des apports de la publicité.  Cela étant, ils

        sont rivaux pour garantir tant l'emploi que l'assise

        financière.  Cette situation est bénéfique dans la mesure

        où la concurrence peut stimuler l'appareil médiatique.

        Elle a cependant ses limites là où, compte tenu du rôle

        de la presse au service de la collectivité et de l'Etat,

        on en vient à un combat pour se faire une place au

        soleil...

        C'est pour éviter de pareils écueils que l'article 55 bis,

        4e alinéa, cst., souligne la nécessité de tenir compte de

        la presse.  La protection de celle-ci passe surtout par

        une limitation des temps de publicité" (p. 37).

 

        Avec des émissions provenant de l'émetteur de la requérante,

l'un des plus puissants d'Europe, à peu près un tiers de la population

suisse (voir par. 27) aurait pu être atteint par le moyen d'une

antenne individuelle dirigée vers la Suisse.  La question de savoir si

l'activité de cet émetteur aurait à elle seule eu des conséquences

importantes peut demeurer ouverte.  En tout état de cause la

légalisation ou le fait de tolérer de telles émissions auraient mis

les autorités dans l'obligation de tolérer aussi d'autres émissions du

même genre, ce qui aurait effectivement mis en cause l'équilibre

fragile des médias.  Une limitation de la diffusion de programmes, y

compris de la publicité, à des zones déterminées, telle qu'elle a été

instituée pour les radios privées locales, donne de ce fait au régime

d'autorisation instauré par les autorités suisses sa légitimité

interne.

 

        Ainsi le cercle se referme.  Les requérants peuvent certes "se

prétendre victimes" dans le domaine des droits qui leur sont reconnus

par l'article 10 de la Convention mais leur position doit être

appréciée en pesant l'enemble des valeurs en cause.

 

        Pour revendiquer le respect des droits de l'article 10 au

niveau national, ils ont créé une situation artificielle et anormale

qui non seulement les priviligierait fondamentalement par rapport aux

autres émetteurs mais aussi excéderait fondamentalement les

possibilités accordées par le régime d'autorisations suisse par lequel

cet Etat estime assurer un certain équilibre parmi les médias et

assurer leur viabilité économique.

 

        Bien que les émissions de Groppera Radio touchent à un

domaine, certes marginal mais digne de protection, de l'article 10 de

la Convention, ces émissions auraient en fin de compte mis en cause

l'objectif essentiel de l'article 10 : le pluralisme des opinions

dans la démocratie et la diversité culturelle de l'Etat pluri-ethnique

qu'est la Suisse.

 

        Une pareille disproportion entre les valeurs en jeu, inhérente

à cette situation artificielle et anormale, ne peut pas être en

conformité avec le sens de l'article 10 par. 1 à la lumière de son

objet et de son but.  Il n'est pas besoin de distinguer ici s'il y a

eu en définitive contournement ou abus de droit.  Il suffit de

constater que dans les circonstances concrètes de la présente affaire,

les requérants ne peuvent pas légitimement se prévaloir de la

protection des droits énoncés à l'article 10 par. 1 de la Convention.

ANNEXE I

 

HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION

 

 

         Date                                  Acte

 

-------------------------------------------------------------------------

 

1. Examen de la recevabilité

 

9 février 1984               Introduction de la requête

 

10 avril 1984                Enregistrement de la requête

 

17 mai 1984                  Décision du Rapporteur de demander des

                             renseignements aux requérants,

                             conformément à l'article 42 (2) a du

                             Règlement intérieur

 

5 juin 1985                  Réponse des requérants

 

7 octobre 1985               Décision de la Commission de demander des

                             renseignements aux requérants en

                             application de l'article 42 (2) a du

                             Règlement intérieur

 

9 octobre 1985               Réponse des requérants

 

12 décembre 1985             Examen de l'affaire par la Commission et

                             décision d'ajourner l'examen de la

                             requête

 

13 mars 1986                 Délibérations de la Commission et

                             décision de celle-ci d'inviter le

                             Gouvernement à soumettre ses observations

                             sur la recevabilité et le bien-fondé de

                             la requête (article 42 (2) b du Règlement

                             intérieur)

 

10 juin 1986                 Observations du Gouvernement

 

29 août 1986                 Observations en réponse des requérants

 

30 septembre 1986            Commentaires du Gouvernement concernant

                             les observations des requérants

 

17 décembre 1987             Délibérations de la Commission et

                             décision de tenir une audience sur la

                             recevabilité et le bien-fondé

Annexe I

 

 

1er mars 1988                Audience sur la recevabilité et le

                             bien-fondé

 

                             Représentation des parties :

 

                             Pour le Gouvernement :

 

                             M. Olivier Jacot-Guillarmod,

                             M. Charles Steffen

                             M. Urs Alleman

                             M. Peter Nobs

                             M. Bernard Münger

 

                             Pour les requérants

 

                             M. Ludwig Minelli

                             M. Jürg Marquard

 

 

2. Examen du bien-fondé

 

1er mars 1988                Décision de la Commission d'inviter les

                             parties à lui fournir des renseignements

                             complémentaires (article 45 par. 2 du

                             Règlement intérieur)

 

 

18 avril 1988   )

27 mai 1988     )            Réponse des requérants

30 août 1988    )

 

15 mars 1988    )            Réponses du Gouvernement

25 avril 1988   )

18 juillet 1988 )

 

13 octobre 1988              Délibérations de la Commission sur le

                             bien-fondé, vote final et adoption du

                             rapport

 

 

 

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