PREMIÈRE SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 36815/97
présentée par G.S. et autres (no 2)
contre l’Italie
La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 12 décembre 2002 en une chambre composée de
M.C.L. Rozakis, président,
M.G. Bonello,
M.P. Lorenzen,
MmeN. Vajić,
MmeS. Botoucharova,
MmeE. Steiner, juges,
MmeM. Del Tufo, juge ad hoc,
et de M. S. Nielsen, greffier adjoint de section,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 21 juillet 1993,
Vu l’article 5 § 2 du Protocole no 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants sont quatre ressortissants italiens, nés respectivement en 1959, 1949, 1951 et 1953 et résidant à Reggio Calabria. Ils sont représentés devant la Cour par Me N. Paoletti, avocat à Rome. Le Gouvernement est représenté par son agent, M. U. Leanza, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
En 1992, les requérants ont hérité des terrains situés à Reggio Calabria, figurant au cadastre comme feuille 111 parcelles 105, 107, 109 et 662.
Le 25 mars 1970, la municipalité de Reggio Calabria adopta un plan général d’urbanisme (piano regolatore generale - infra PRG) et imposa des limitations visant l’expropriation sur les terrains des requérants.
La parcelle 662 était destinée à des équipements scolaires et à la viabilité ; la parcelle 105 à des équipements scolaires ; la parcelle 107 à la viabilité et à la construction de résidences ; la parcelle 109 à la viabilité, à la construction de résidences et à des équipements scolaires.
Le plan général d’urbanisme fut approuvé par la Région Calabria le 17 mars 1975.
Une partie des parcelles 107 et 109 furent inclues dans le plan d’urbanisme de zone qui fut, le 1er décembre 1976, adopté par la municipalité de Reggio Calabria et, le 20 juin 1979, approuvé par la Région.
Dans les années 80, les terrains ci-dessus ont été occupés et des résidences y ont été construites. Ces terrains font objet des requêtes no 36813/97 et no43662/98.
La partie restante des parcelles no107 et no 109 ainsi que les parcelles no 662 et no 105 - à savoir le terrain faisant l’objet de la présente requête (ci après « le terrain »)- ne furent pas visés par le plan de zone.
Le terrain continua d’être frappé par les limitations imposées par le plan général d’urbanisme - à savoir interdiction de construire en vue de l’expropriation - pour un délai de cinq ans, au sens de la loi du 19 novembre 1968 no 1187, pour le cas où aucun plan détaillé d’urbanisme ne serait adopté.
En 1980, à l’échéance de la période de cinq ans, aucun plan détaillé d’urbanisme n’avait été adopté.
Depuis ce moment, en attendant que la municipalité de Reggio Calabria décide quant à la nouvelle affectation du terrain litigieux, celui-ci fut soumis au régime prévu à l’article 4 de la loi no 10 de 1977, conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat. De ce fait, le terrain était inconstructible.
Par une décision du 16 février 1982, le Tribunal administratif de Calabria, saisi d’un recours introduit par un tiers, annula le plan général d’urbanisme.
Le 6 mai 1985, un plan d’urbanisme quasiment identique au plan annulé et réimposant les limitations sur le terrain des requérants fut approuvé par la Région.
Par un acte notifié le 15 octobre 1985, le donneur des requérants assigna la municipalité de Reggio Calabria devant le tribunal administratif de Calabria (TAR), pour demander l’annulation du plan d’urbanisme général de 1985, dans la mesure où celui-ci avait réitéré les limitations affectant les terrains en cause. Suite au décès du donneur des requérants en novembre 1992, ceux-ci se constituèrent dans la procédure. A ce jour, la procédure est pendante.
Par une délibération du 5 janvier 1990, la municipalité de Reggio Calabria modifia la destination du terrain et affecta celui-ci à la construction d’un centre social. Cette nouvelle interdiction de construire visant l’expropriation s’inscrivait dans le cadre de projets urgents d’intervention pour assainir la ville de Reggio Calabria (loi no 246 du 5 juillet 1989).
Cette délibération fut approuvée par le président de la Région en date du 4 juin 1990.
A ce jour, le terrain n’a pas été exproprié et est toujours frappé par une interdiction de construire.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. Notions générales en matière d’urbanisme
Aux termes de l’article 42 §§ 2 et 3 de la Constitution italienne, « la propriété privée est garantie et reconnue par la loi, qui en détermine les modes d’acquisition et de jouissance, ainsi que les limites, dans le but d’assurer sa fonction sociale et de la rendre accessible à tous. La propriété privée peut être expropriée, dans les cas prévus par la loi, sauf indemnisation, pour des raisons d’intérêt général ».
La loi d’urbanisme (loi no 1150 de 1942 et modifications) réglemente le développement urbanistique du territoire.
Le plan général d’urbanisme (piano regolatore generale - infra PRG) est un acte à durée indéterminée. La procédure d’adoption d’un PRG débute par une délibération de la municipalité (delibera di adozione), à la suite de laquelle commence une période de sauvegarde, pendant laquelle toute décision sur les demandes de permis pouvant se heurter à la réalisation du PRG est suspendue (Loi no 1902 de 1952 et ses modifications).
L’approbation du PRG relève de la compétence des régions (article 1 du décret présidentiel (DPR) no 8 de 1972 et articles 79 et 80 du DPR no 616 de 1977), alors qu’auparavant elle se faisait par décret du président de la République. Une fois le PRG approuvé, il est publié dans la Gazzetta Ufficiale (bulletin des lois) et déposé à la mairie.
Lorsqu’il réglemente de manière précise le territoire, le PRG peut être exécuté de plano ; très fréquemment, le PRG a besoin pour son application d’un acte complémentaire, notamment un plan détaillé d’urbanisme (piano particolareggiato), qui lui a une durée déterminée. En effet, une fois le plan détaillé adopté, (plan qui équivaut à une déclaration d’utilité publique) l’administration dispose d’un délai de rigueur (ne dépassant pas dix ans, au sens de l’article 16 de la loi d’urbanisme) pour exproprier et en tout cas pour l’exécuter sous peine de décadence du plan. Lorsque le PRG a besoin d’un plan d’urbanisme détaillé pour son application, il incombe à la municipalité d’en adopter un. Toutefois, aucun délai de rigueur n’est prévu pour l’adoption d’un plan détaillé.
2. L’imposition et la durée d’une interdiction de construire : les principes fixés par la Cour constitutionnelle
Les limitations au droit de disposer de la propriété, telles qu’une interdiction de construire, sont imposées en adoptant un plan d’urbanisme. Une interdiction de construire peut être imposée en vue de l’expropriation du terrain (vincolo preordinato all’esproprio), lorsqu’elle affecte un terrain destiné à usage public ou à la réalisation de bâtiments ou infrastructures publiques (article 7 no 3 et no 4 de la loi d’urbanisme).
La loi d’urbanisme, dans son texte original, disposait que les limitations au droit de propriété des particuliers prévues par un plan général d’urbanisme, notamment les interdictions de construire, avaient une durée équivalente à celle du plan général d’urbanisme, à savoir avaient une durée indéterminée ; en même temps, aucune indemnisation pour les propriétaires n’était prévue (article 40).
La Cour constitutionnelle fut saisie de la question de savoir si une interdiction affectant gravement le droit de propriété, telle une interdiction en vue d’une expropriation (vincolo espropriativo) ou une interdiction de construire (vincolo di inedificabilità), qui pouvait se prolonger sine die sans aucune forme d’indemnisation était compatible avec le droit de propriété.
Par des arrêts rendus entre 1966 et 1968 (voir notamment les arrêts no 6 de 1966 et no 55 du 29 mai 1968), la Cour constitutionnelle conclut pour la négative et déclara la loi d’urbanisme inconstitutionnelle dans la mesure où elle prévoyait la durée indéterminée des limitations affectant gravement le droit de propriété, telle une interdiction de construire ou une interdiction finalisée à l’expropriation, en l’absence de toute indemnisation.
La Cour constitutionnelle a précisé que la loi peut limiter le droit de propriété des particuliers, à condition que sa substance ne soit pas vidée. D’autre part, le droit de construire doit être considéré comme une faculté inhérente au droit de propriété, qui ne peut être limité que pour des raisons d’utilité publique précises et actuelles. En cas d’expropriation ou de limitations portant atteinte à la nature même du droit en question ayant une durée indéterminée, le propriétaire doit recevoir une compensation financière. En revanche, aucune indemnisation n’est due lorsqu’une interdiction de construire est prévue pour une durée déterminée.
Suite à ces arrêts de la Cour constitutionnelle fixant les principes en matière de limitations graves au droit de propriété, le législateur pouvait opter pour des interdictions à durée déterminée sans indemnisation ; alternativement, il pouvait opter pour des interdictions à durée indéterminée avec indemnisation immédiate.
Le législateur italien a donné suite à ces arrêts en choisissant la première option et en adoptant, le 19 novembre 1968, la loi no 1187 de 1968, qui a modifié la loi d’urbanisme. Aux termes de l’article 2 § 1 de cette loi, lors de l’adoption d’un plan général d’urbanisme, les autorités locales peuvent imposer aux particuliers des interdictions en vue de l’expropriation du terrain et des interdictions de construire. Cependant, ces limitations perdent leur vigueur dans les cinq ans si l’expropriation n’a pas lieu ou lorsque aucun plan d’urbanisme d’exécution, notamment un plan d’urbanisme détaillé, n’est adopté.
L’article 2 susmentionné prévoyait également, dans son deuxième paragraphe, une prorogation ex lege, pour une période de cinq ans, des délais fixés par les plans d’urbanisme approuvés avant la date de son entrée en vigueur. Les lois nos 756 de 1973, 696 de 1975 et 6 de 1977 ont prorogé ces mêmes délais jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi no 10 de 1977 (dispositions en matière de construction des sols).
Par l’arrêt no 92 du 12 mai 1982, la Cour constitutionnelle a précisé la portée de la loi no 10 de 1977, en affirmant que même après son entrée en vigueur, le droit de construire restait une faculté inhérente au droit de propriété. Quant aux interdictions de construire, la Cour a précisé que celles-ci restent soumises à la loi no 1187 de 1968, à savoir leur durée ne peut dépasser cinq ans faute d’adoption d’un plan détaillé.
3. Situation après l’expiration d’une interdiction de construire
Selon la jurisprudence, dans le cas où l’interdiction de construire cesse aux termes de l’article 2 § 1 de la loi no 1187 de 1968, après expiration du délai de cinq ans, les terrains concernés ne récupèrent pas automatiquement leur destination originale et n’acquièrent pas automatiquement la destination des terrains voisins. Pour déterminer la nouvelle destination d’un terrain, il faut un acte positif de l’administration, comme un plan détaillé d’urbanisme.
En attendant cet acte positif de l’administration, les terrains concernés sont considérés par la jurisprudence comme soumis au régime prévu à l’article 4 de la loi no 10 de 1977, relatif aux terrains des municipalités n’ayant pas adopté de plans généraux d’urbanisme (jurisprudence du Conseil d’Etat, voir notamment les arrêts de la chambre plénière nos 7 et 10 de 1984).
Selon l’article 4 de cette loi, un permis de construire peut être octroyé uniquement si le terrain est situé hors d’un centre habité et à certaines conditions, pour un volume très réduit. Si le terrain est situé à l’intérieur d’un centre habité, toute nouvelle construction est interdite.
4. En cas d’inertie de l’administration
Après l’expiration d’une interdiction de construire, il incombe à la municipalité de déterminer rapidement la nouvelle destination du terrain concerné ; toutefois aucun délai n’est prévu.
L’inertie de l’administration peut être attaquée par les intéressés devant les juridictions administratives (arrêt du Conseil d’Etat, sec. IV, 20.5.96 no 664). Ces dernières peuvent ordonner à la municipalité de déterminer la nouvelle destination des immeubles concernés, sans toutefois pouvoir se substituer aux autorités concernées dans le choix de la destination. Dans l’arrêt no 67 de 1990, portant sur un cas d’expropriation où était en cause l’inertie de l’administration, la Cour constitutionnelle a affirmé que le recours permettant d’attaquer l’inertie de l’administration devant le tribunal administratif est inopérant et de ce fait peu efficace (« defatigante e non conclusivo con conseguente scarsa efficacia »).
La Cour constitutionnelle a été saisie de la question de savoir si la soumission d’un terrain au régime prévu par l’article 4 de la loi no 10/1977 est compatible avec la Constitution, étant donné que ce régime entraîne une interdiction de construire sine die – en raison de l’inertie de l’administration dans la détermination d’une nouvelle destination du terrain concerné (notamment dans l’adoption d’un plan d’urbanisme) – et aucune indemnisation n’est prévue. Dans l’arrêt no 185 de 1993, la Cour constitutionnelle a déclaré la question irrecevable, puisqu’il relève de la compétence exclusive du législateur d’intervenir rapidement et de manière apte à remédier à cette situation.
5. Le renouvellement d’une interdiction de construire (par un acte administratif)
Par un arrêt de 1989 (no 575), la Cour constitutionnelle a indiqué que, à échéance de la période de cinq ans prévue à l’article 2 de la loi no 1187 de 1968 et lors d’une nouvelle planification du territoire, les autorités locales peuvent renouveler l’interdiction de construire pour des raisons d’utilité publique. Cet arrêt a reconnu le pouvoir de l’administration de réitérer l’interdiction une fois la première venue à échéance.
Toutefois, le pouvoir de l’administration de renouveler l’interdiction absolue de construire ne peut pas se traduire en une interdiction sine die en l’absence de toute forme d’indemnisation. En effet, lorsque l’interdiction de construire vide de substance le droit de propriété puisqu’elle donne lieu à une incertitude substantielle, au motif qu’elle est prorogée pour une durée indéterminée ou elle est réitérée, le propriétaire devrait bénéficier d’une indemnisation (voir également l’arrêt de la Cour constitutionnelle no 305 de 1996 et l’arrêt du Conseil d’État no 159 de 1994).
6. L’absence d’indemnisation
La Cour de cassation a indiqué qu’en cas de limitations du droit de propriété en vue d’expropriation et même en l’absence de toute indemnisation, le propriétaire concerné est titulaire d’un simple intérêt légitime (interesse legittimo), c’est-à-dire d’une position individuelle protégée de façon indirecte et subordonnée au respect de l’intérêt public et non pas d’un droit plein et absolu (diritto soggettivo) à l’octroi d’une compensation financière (voir les arrêts de la chambre plénière de la Cour de cassation nos 11308 du 28 octobre 1995, 11257 du 15 octobre 1992 et 3987 du 10 juin 1983).
Dès lors, face à la décision des autorités municipales lui imposant une interdiction de construire, le propriétaire peut saisir les juridictions administratives afin de faire constater si, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, l’administration a respecté les règles fixées par la loi et n’a pas excédé la marge d’appréciation dont elle dispose dans l’évaluation de l’équilibre entre l’intérêt public et celui des particuliers. Toutefois, même si les juridictions administratives annulent l’interdiction de construire, aucune compensation financière n’est due lorsque l’interdiction de construire a été ordonnée pour une durée déterminée, notamment si elle est soumise au délai de cinq ans prévu par l’article 2 de la loi no 1187 de 1968.
En rappelant les principes fixés dans sa jurisprudence antérieure (voir les arrêts cités au § 37 ainsi que les arrêts no 82 de 1982, no 575 de 1989, no 344 de 1995), la Cour constitutionnelle a, par l’arrêt no 179 du 12- 20 mai 1999, déclaré incompatible avec la Constitution l’absence de prévision par la loi d’une forme d’indemnisation pour le cas où un permis d’exproprier ou une interdiction de construire, seraient réitérés par l’administration de telle sorte que le droit de propriété s’en trouve gravement affecté.
Tout en laissant intacte la possibilité pour l’administration de renouveler les interdictions de construire, la cour a affirmé qu’il est nécessaire que le législateur intervienne et prévoie une forme d’indemnisation, en précisant les critères et les modalités de celle-ci.
La cour n’a pas exclu qu’un juge saisi d’une demande d’indemnisation avant l’intervention du législateur puisse rechercher dans le système juridique des critères lui permettant d’octroyer, le cas échéant, une indemnisation.
La cour a également précisé que l’obligation d’indemniser ne concerne que la période après les cinq premières années d’interdiction (période de franchise).
7. La loi codifiant les dispositions sur l’expropriation (Testo unico sulle espropriazioni)
Le décret du Président de la République no 327 de 2001 a codifié les dispositions existantes en matière d’expropriation. L’entrée en vigueur de ce décret a été reportée au 30 juin 2003.
Aux termes de l’article 39 de ce texte, « dans l’attente d’une réorganisation de la matière, en cas de réimposition d’un permis d’exproprier ou d’une limitation ayant en substance un effet expropriatif, le propriétaire du terrain a droit à une indemnisation, en rapport au préjudice effectif. »
GRIEFS
1. Invoquant l’article 6 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée de la procédure devant le tribunal administratif de la région Calabria.
2. Les requérants se plaignent des limitations imposées sur leurs terrains, de leur durée et de l’absence totale d’indemnisation. Ils allèguent la violation de l’article 1 du Protocole no 1.
EN DROIT
1. Invoquant l’article 6 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée de la procédure devant le tribunal administratif de la région Calabria.
L’article 6 § 1, dans ses parties pertinentes, dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le Gouvernement estime que les requérants n’ont pas épuisé, conformément à l’article 35 § 1 de la Convention, les voies de recours internes étant donné l’entrée en vigueur de la loi Pinto.
Sur le fond, le Gouvernement soutient que la durée de la procédure n’est pas excessive.
Les requérants contestent les arguments du Gouvernement.
La Cour doit d’abord déterminer si les requérants ont épuisé, conformément à l’article 35 § 1 de la Convention, les voies de recours qui lui étaient ouvertes en droit italien.
La Cour note que selon la loi no 89 du 24 mars 2001 (ci-après «loi Pinto») les personnes ayant subi un préjudice patrimonial ou non patrimonial peuvent saisir la cour d’appel compétente afin de faire constater la violation de la Convention européenne des Droits de l’Homme quant au respect du délai raisonnable de l’article 6 § 1, et demander l’octroi d’une somme à titre de satisfaction équitable.
La Cour rappelle avoir déjà constaté dans maintes décisions sur la recevabilité (voir, parmi d’autres, Brusco c. Italie (déc.), no69789/01, CEDH 2001-IX, et Giacometti c. Italie (déc.), no34969/97, CEDH 2001‑XII) que le remède introduit par la loi Pinto est un recours qu’un requérant doit tenter avant que la Cour ne se prononce sur la recevabilité de la requête et ce, quelle que soit la date d’introduction de la requête devant la Cour.
Ne décelant aucune circonstance qui amène à décider différemment dans le cas d’espèce, la Cour considère que cette partie de la requête doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
2. Les requérants allèguent que les limitations imposées sur leur terrain pour une longue période et en l’absence d’indemnisation portent atteinte à leur droit au respect des biens, garanti par l’article 1 du Protocole no 1, qui est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement soulève une exception préliminaire tirée du non-épuisement des voies de recours internes, au motif que la procédure visant l’annulation du plan général d’urbanisme du 6 mai 1985 est toujours pendante et que l’issue de cette procédure pourrait être favorable aux requérants.
Sur le fond, le Gouvernement soutient que la situation dénoncée par les requérants est compatible avec l’article 1 du Protocole no 1. A cet égard, il fait observer que la situation dénoncée ne s’analyse pas en une privation de propriété et ne peut pas être assimilée à celle-ci. Ensuite, le Gouvernement observe que les limitations affectant le terrain litigieux sont prévues par la loi et répondent à l’intérêt public, puisqu’il s’agit de construire des écoles ou des centres sociaux ou bien de créer des parc publics.
En conclusion, le Gouvernement demande le rejet de cette partie de la requête.
Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement. En premier lieu ils font observer que la procédure pendante devant le tribunal administratif n’a aucune incidence sur la situation dénoncée, puisqu’elle vise uniquement à faire constater l’irrégularité du plan général d’urbanisme.
Sur le fond, les requérants soulignent que l’ingérence dans leur droit au respect des biens dure depuis plus de quarante ans, étant donné que, déjà avant l’approbation du plan général d’urbanisme de 1975, leur terrain se trouvait sous le coup des mesures de sauvegarde à compter de la délibération municipale de 1970. Selon les requérants l’absence d’indemnisation est incompatible avec l’article 1 du Protocole no 1. Se référant à la jurisprudence de la Cour (arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A no 52) les requérants observent qu’une rupture du juste équilibre a été reconnue dans ce cas, où l’ingérence avait une durée inférieure à celle du cas d’espèce.
En deuxième lieu, les requérante soutiennent que les principes fixés par la Cour constitutionnelle n’ont pas été pris en compte dans la jurisprudence du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation et que, par effet de cette jurisprudence, un terrain peut être soumis pour une durée indéterminée à une interdiction de construire sans possibilité d’indemnisation.
A ce propos, les requérants font observer qu’après l’échéance de l’interdiction de construire imposée dans le plan général d’urbanisme de 1975, le terrain a été soumis au régime de la loi no 10 de 1977, ce qui équivaut à une nouvelle interdiction de construire, qui a duré jusqu’à l’entrée en vigueur du nouveau plan général d’urbanisme ; que celui-ci a frappé d’une nouvelle interdiction de construire le terrain en vue de l’expropriation de celui-ci ; qu’en 1990, une nouvelle interdiction visant l’expropriation a été imposée et qu’à ce jour le terrain n’a toujours pas été exproprié. Les requérants soulignent que l’illégalité de ce système a été souligné par l’arrêt de la Cour constitutionnelle rendu en 1999.
A la lumière de ces considérations, les requérants soutiennent que la situation alléguée n’est pas conforme à l’article 1 du Protocole no 1.
La Cour doit d’abord trancher la question de savoir si les requérants ont épuisé les voies de recours internes au sens de l’article 35 § 1 de la Convention.
A cet égard, elle relève que la procédure qui est actuellement pendante devant le tribunal administratif de Calabria ne vise que l’annulation du plan général d’urbanisme de 1985. La Cour ne voit pas en quoi l’issue éventuellement favorable de cette procédure pourrait avoir une incidence sur la présente requête, étant donné que les requérants se plaignent de la durée et des répercussions des limitations frappant leur terrain en l’absence d’indemnisation.
En conséquence, il y a lieu d’écarter l’exception soulevée par le Gouvernement défendeur.
La Cour a examiné les autres arguments des parties. Elle estime que la requête soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, elle ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été établi.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, le grief des requérants tiré d’un manquement à leur droit au respect de leurs biens ;
Déclare la requête irrecevable pour le surplus.
Søren NielsenChristos Rozakis
Greffier adjointPrésident
Full & Egal Universal Law Academy