COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requêtes Nos 18747/91, 19376/92 et 19379/92
introduites par Kostas Gitonas, Dimitris Paleothodoros
et Nicolas Sifounakis
contre
la Grèce
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 7 mars 1996)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 16) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. Les requêtes
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 11) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 12 - 16) . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 17 - 42) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
A. Circonstances particulières des affaires
(par. 17 - 39). . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
B. Eléments de droit interne
(par. 40 - 42) . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 43 - 64) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
A. Grief déclaré recevable
(par. 43) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
B. Point en litige
(par. 44) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
C. Sur la violation de l'article 3
du Protocole N° 1
(par. 45 - 63) . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
CONCLUSION
(par. 64) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
OPINION CONCORDANTE DE M. J.C. GEUS
A LAQUELLE DECLARE SE RALLIER M. G. RESS. . . . . . . . . . 12
OPINION DISSIDENTE DE M. S. TRECHSEL
A LAQUELLE DECLARENT SE RALLIER M. A. WEITZEL, MME J. LIDDY,
MM. M.A. NOWICKI, B. BRATZA et I. BÉKÉS . . . . . . . . . . 13
OPINION DISSIDENTE DE M. J.C. SOYER . . . . . . . . . . . . 14
OPINION DISSIDENTE DE M. F. MARTINEZ . . . . . . . . . . . 15
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . 18
ANNEXE III : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA
RECEVABILITE DES REQUETES . . . . . . . . . . 20
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits des causes, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. Les requêtes
2. Les requérants, Kostas Gitonas, Dimitris Paleothodoros et Nicolas
Sifounakis, de nationalité grecque, sont nés respectivement en 1939,
1950 et 1949 et sont domiciliés à Athènes. Dans la procédure devant la
Commission ils sont représentés par le Professeur Kostas Mavrias,
avocat au barreau d'Athènes.
3. Les requêtes sont dirigées contre la Grèce. Le Gouvernement
défendeur est représenté par M. Michael Apessos et
Mme Kyriaki Grigoriou du Conseil Juridique de l'Etat.
4. Les requêtes concernent l'annulation de l'élection des requérants
au Parlement grec au motif qu'ils avaient exercé, au cours des
trois années qui ont précédé leur élection, des fonctions publiques,
ce qui constitue un motif d'inéligibilité selon la Constitution
grecque. Les requérants invoquent l'article 3 du Protocole N° 1.
B. La procédure
5. La première requête (N° 18747/91) a été introduite le
12 juin 1991 et enregistrée le 29 août 1991. Les deux autres requêtes
(Nos 19376/92 et 19379/92) ont été introduites le 22 novembre 1991 et
enregistrées le 20 janvier 1992.
6. Le 21 octobre 1993, la Commission a décidé de donner connaissance
des requêtes au Gouvernement de la Grèce, en application de
l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les
parties à présenter des observations sur leur recevabilité et leur
bien-fondé.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 17 février 1994.
Les requérants y ont répondu les 18 et 19 avril 1994.
8. Le 10 octobre 1994, la Commission a décidé de joindre les
trois requêtes en application de l'article 35 de son Règlement
intérieur et d'inviter les parties à présenter leurs observations au
cours d'une audience. L'audience a eu lieu le 1er mars 1995. Le
Gouvernement était représenté par M. Michael Apessos et
Mme Kyriaki Grigoriou du Conseil Juridique de l'Etat. Les requérants
étaient représentés par le Professeur Kostas Mavrias.
9. Le 1er mars 1995, la Commission a déclaré les requêtes
recevables.
10. Le 9 mars 1995, la Commission a adressé aux parties le texte de
sa décision sur la recevabilité des requêtes et les a invitées à lui
soumettre des observations complémentaires sur le bien-fondé des
requêtes. Le Gouvernement a présenté ses observations le 15 avril 1995
et les requérants ont présenté les leurs le 22 juin 1995.
11. Après avoir déclaré les requêtes recevables, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
des affaires. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
12. Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en
présence des membres suivants :
MM. S. TRECHSEL, Président
C.L. ROZAKIS
C.A. NØRGAARD
G. JÖRUNDSSON
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
M.A. NOWICKI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
G. RESS
13. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
7 mars 1996 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
14. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
15. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité des requêtes (Annexe II).
16. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières des affaires
a. Requête N° 18747/91, Kostas Gitonas c/Grèce
17. Le 18 novembre 1986, le requérant, alors employé de la Banque
d'Investissements (Trapeza Ependyseon) fut affecté, par détachement,
au poste de directeur général adjoint du cabinet du Premier ministre.
Il occupa ce poste jusqu'au 24 mai 1989, date à laquelle son
détachement prit fin.
18. Le requérant se porta candidat à l'élection des députés du
Parlement grec du 8 avril 1990. Il était inscrit sur la liste des
candidats présentés par le Mouvement socialiste grec (PA.SO.K) dans la
deuxième circonscription d'Athènes. Les voix qu'il obtint ayant dépassé
le seuil nécessaire pour l'élection, le requérant fut proclamé élu en
tant que député du Parlement (Vouli), par décision du 17 avril 1990 du
tribunal de grande instance (Polymeles protodikeio) d'Athènes.
19. Les 26 et 27 avril et 2 mai 1990, trois électeurs de la
circonscription déposèrent devant la Cour suprême spéciale
(Anotato Eidiko Dikastirio) des recours en annulation de l'élection du
requérant. Ils soutinrent, entre autres, que cette élection encourrait
l'annulation au motif que le requérant, ayant occupé, pendant la
période précédant l'élection, le poste de directeur général adjoint du
cabinet du Premier ministre, ne pouvait pas se porter candidat à
l'élection législative. Ils invoquèrent, à l'appui de leurs recours,
l'article 56 par. 3 de la Constitution qui prévoit certains motifs
d'inéligibilité (voir ci-après dans "Eléments du droit interne").
20. Le requérant soutint, entre autres, qu'en tant qu'employé de la
Banque d'Investissements, à savoir une personne morale de droit privé,
il ne pouvait pas être considéré comme fonctionnaire. Il précisait sur
ce point qu'il avait été affecté par détachement au poste de directeur
général adjoint du cabinet du Premier ministre.
21. La Cour suprême spéciale rendit son arrêt sur les trois recours
examinés conjointement en date du 23 janvier 1991 (N° 16/1991).
22. Cette juridiction estima que sont "fonctionnaires rémunérés", au
sens de la disposition constitutionnelle précitée, les personnes
recrutées pour occuper un poste figurant à l'organigramme, créé par la
loi et régi par des règles de droit public. Elle nota que le poste de
directeur général adjoint du cabinet du Premier ministre, était un
poste de 1er grade, créé par décision du Premier ministre, conformément
à la loi 1299/1982 portant sur "l'organisation des services du Premier
Ministre", et que le directeur général adjoint était responsable du
suivi de l'exécution des décisions du Premier ministre. Ainsi,
nonobstant le fait que les affectations au poste en cause pouvaient
être faites par détachement du secteur privé, en dérogation au régime
général des nominations à des postes de la fonction publique, le
directeur général adjoint était, de l'avis de la Cour suprême spéciale,
un fonctionnaire "révocable", au sens de l'article 103 de la
Constitution. La Cour suprême spéciale conclut que le fait d'avoir
exercé les fonctions de directeur général adjoint du cabinet du Premier
ministre, pendant une période de plus de trois mois au cours des
trois années ayant précédé l'élection, constituait un motif
d'inéligibilité dans toutes les circonscriptions du territoire
national.
23. Par conséquent, la Cour fit droit aux recours et annula
l'élection du requérant.
b. Requête N° 19376/92, Dimitris Paleothodoros c/Grèce
24. Le 10 novembre 1987, le requérant fut nommé directeur général de
la deuxième chaîne de la télévision grecque (Elliniki Tileorasi 2,
E.T. 2) par décision du conseil d'administration de la société anonyme
de radiotélévision grecque (E.R.T.- A.E.). Le requérant occupa ce poste
jusqu'au 23 novembre 1988.
25. Le requérant se porta candidat à l'élection des députés du
Parlement grec du 8 avril 1990. Il était inscrit sur la liste des
candidats présentés par la coalition électorale "Initiative de Zante
pour le progrès et le développement" (Zakinthini Protovoulia gia
proodo - anaptyxi) dans la circonscription de Zante. Les voix qu'il
obtint ayant dépassé le seuil nécessaire pour l'élection, le requérant
fut proclamé élu en tant que député du Parlement (Vouli), par décision
du 11 avril 1990 du tribunal de grande instance (Polymeles protodikeio)
de Zante.
26. Les 25 avril 1990, un électeur de la circonscription déposa
devant la Cour suprême spéciale (Anotato Eidiko Dikastirio) un recours
en annulation de l'élection du requérant invoquant l'article 56 par. 3
de la Constitution. Il soutint, en particulier, que cette élection
encourrait l'annulation au motif que le requérant ayant occupé, pendant
la période précédant l'élection, le poste du directeur général de
l'E.T. 2, ne pouvait pas se porter candidat à l'élection législative.
27. La Cour suprême spéciale rendit son arrêt en date du 29 mai 1991
(N° 41/1991).
28. Cette juridiction estima que la société E.R.T. - A.E. est une
entreprise qui fonctionne dans l'intérêt public et sur laquelle l'Etat
exerce une influence décisive ; créée par le législateur (loi
N° 1730/1987), sous la forme d'une société anonyme, cette entreprise
est, en fait, une entreprise publique contrôlée et surveillée par
l'Etat (article 3 de la loi susmentionnée). Son but est l'organisation,
l'exploitation et le développement de la radiodiffusion et de la
télévision ainsi que l'information, la formation et le divertissement
du public (article 2 de la loi N° 1730/1987).
29. Dans ces conditions, la Cour suprême spéciale estima que
l'E.R.T.- A.E. était une "entreprise publique" au sens de l'article 56
par. 3 de la Constitution. En outre, les directeurs des quatre
directions générales de cette entreprise, y compris la direction de la
chaîne E.T. 2, appelés à mettre en oeuvre les principes directeurs du
conseil d'administration de l'E.R.T.- A.E. et soumis au contrôle de ce
dernier, sont des fonctionnaires d'une entreprise publique, au sens de
la disposition constitutionnelle précitée. La Cour estima en outre que
cette interprétation était conforme à l'esprit et au but recherché par
la Constitution, qui serait d'éviter, en l'occurrence, qu'une personne
investie des pouvoirs de directeur d'une chaîne étatique de télévision
puisse, par le biais de l'organisation des programmes télévisés,
oeuvrer en vue d'une carrière politique de manière à ce qu'il bénéficie
d'un avantage dont ne jouissent pas les autres citoyens.
30. La Cour suprême spéciale conclut donc que le fait d'avoir exercé
les fonctions de directeur général de l'E.T. 2, pendant une période de
plus de trois mois au cours des trois années ayant précédé l'élection,
constituait un motif d'inéligibilité dans toutes les circonscriptions
du territoire national.
31. Par conséquent, la Cour fit droit au recours et annula l'élection
du requérant.
c. Requête N° 19379/92, Nicolas Sifounakis c/Grèce
32. Le 25 février 1987, le requérant fut nommé directeur général de
la société de radio-télévision grecque (E.R.T.). Le 10 novembre 1987,
il fut nommé directeur général de la première chaîne de la télévision
grecque (Elliniki Tileorasi 1, E.T. 1). Le requérant occupa ce poste
jusqu'au 8 juillet 1988.
33. Le requérant se porta candidat à l'élection des députés du
Parlement grec du 8 avril 1990. Il était inscrit sur la liste des
candidats du Mouvement socialiste grec (PA.SO.K) dans la
circonscription de Lesbos. Les voix qu'il obtint ayant dépassé le seuil
nécessaire pour l'élection, le requérant fut proclamé élu en tant que
député du Parlement (Vouli), par décision du 12 avril 1990 du tribunal
de grande instance (Polymeles protodikeio) de Mytilène.
34. Le 25 avril 1990, D.V., candidat de la même liste et de la même
circonscription, déposa devant la Cour suprême spéciale
(Anotato Eidiko Dikastirio) un recours tendant à l'annulation de
l'élection du requérant et à ce qu'il soit lui-même, en sa qualité de
premier député suppléant de Lesbos, proclamé député au Parlement.
Invoquant à l'appui de son recours l'article 56 par. 3 de la
Constitution, il soutint notamment que l'élection du requérant
encourrait l'annulation au motif que celui-ci ayant occupé, pendant la
période précédant l'élection, les postes de directeur général de
l'E.R.T. et de l'E.T. 1 ne pouvait pas, dès lors, se porter candidat
à l'élection législative.
35. La Cour suprême spéciale rendit son arrêt en date du 29 mai 1991
(N° 40/1991).
36. Cette juridiction nota que la société E.R.T. était une entreprise
publique de radiodiffusion, aux termes mêmes de la loi N° 230/1975. En
outre, cette société fusionna en 1987 avec la société anonyme E.R.T. -
A.E., qui fonctionne dans l'intérêt public et sur laquelle l'Etat
exerce une influence décisive ; créée par le législateur
(loi N° 1730/1987), sous la forme d'une société anonyme, cette
entreprise est, en fait, une entreprise publique contrôlée et
surveillée par l'Etat (article 3 de la loi susmentionnée). Son but est
l'organisation, l'exploitation et le développement de la radiodiffusion
et de la télévision ainsi que l'information, la formation et le
divertissement du public (article 2 de la loi N° 1730/1987).
37. Dans ces conditions, la Cour suprême spéciale estima que
l'E.R.T.-A.E. était une "entreprise publique" au sens de l'article 56
par. 3 de la Constitution. En outre, les directeurs des quatre
directions générales de cette entreprise, y compris la direction de la
chaîne E.T. 1, appelés à mettre en oeuvre les principes directeurs du
conseil d'administration de l'E.R.T. - A.E. et soumis au contrôle de
ce dernier, sont des fonctionnaires d'une entreprise publique, au sens
de la disposition constitutionnelle précitée. La Cour estima en outre
que cette interprétation était conforme à l'esprit et au but recherché
par la Constitution, qui serait d'éviter, en l'occurrence, qu'une
personne investie des pouvoirs de directeur d'une chaîne étatique de
télévision puisse, par le biais de l'organisation des programmes
télévisés, oeuvrer en vue d'une carrière politique de manière à ce
qu'il bénéficie d'un avantage dont ne jouissent pas les autres
citoyens.
38. La Cour suprême spéciale conclut donc que le fait d'avoir exercé
les fonctions de directeur général de l'E.R.T. et de l'E.T. 1, pendant
une période de plus de trois mois au cours des trois années ayant
précédé l'élection, constituait un motif d'inéligibilité dans toutes
les circonscriptions du territoire national.
39. Par conséquent, la Cour fit droit au recours et annula l'élection
du requérant.
B. Eléments de droit interne
40. L'article 56 de la Constitution grecque dispose que :
(Original)
"1. Dimosioi litourgoi kai ipalliloi, axiomatikoi ton enoplon
dinameon kai ton somaton asfalias, ipalliloi organismon topikis
aftodioikisis i allon nomikon prosopon dimosiou dikiaou, dimarhoi
kai proedroi koinotiton kai dioikites i proedroi dioikitikon
simvoulion nomikon prosopon dimosiou dikaiou i dimosion i
dimotikon epihiriseon, simvaiolografoi, filakes metagrafon kai
ipothikon den boroun na ankirihthoun ipopsifioi oute na eklegoun
vouleftes,an den paraitithoun prin apo tin anakirixi tous os
ipopsifion. I paraitisi sintelitai me moni ti grapti ipovoli
tous. Apokleietai i epanodos stin energo ipiresia ton
stratiotikon pou paraitountai kai apagorevetai, prin perasei ena
etos apo tin paraitisi, i epanodos ton politikon ipallilon kai
leitourgon pou paraitountai.
(...)
3. Emmisthoi dimoisioi ipalliloi, stratiotikoi en energia kai
axiomatikoi ton somaton asfalias, ipalliloi nomikon
prosopon dimosiou dikaiou genika, dioikites kai ipalliloi
dimosion kai dimotikon epihiriseon i koinofelon idrimaton den
boroun na anakirihthoun ipopsifioi oute na eklegoun vouleftes se
opioadipote eklogiki periferia stin opoia ipiretisan perissotero
apo tris mines kata tin trietia prin tis ekloges. Stous idious
periorismous ipagontai kai osoi dietelesan genikoi grammateis
ipourgion kata to teleftaio examino tis tetraetous vouleftikis
periodou. Den ipagontai stous idious periorismous oi ipopsifioi
vouleftes Epikratias kai oi katoteroi ipalliloi ton kentrikon
kratikon ipiresion.
(...)"
(Traduction)
1. Les fonctionnaires et agents publics rémunérés, les
officiers des forces armées et des corps de sécurité, les
employés des collectivités locales ou d'autres personnes morales
de droit public, les maires et présidents des communes, les
gouverneurs ou présidents des conseils d'administration de
personnes morales de droit public ou d'entreprises publiques ou
communales, les notaires et les conservateurs de transcriptions
et d'hypothèques, ne peuvent être candidats ni être élus députés
s'ils n'ont pas donné leur démission avant de se porter
candidats. La démission prend effet dès qu'elle est présentée par
écrit. Le retour au service des militaires démissionnaires est
exclu : le retour des fonctionnaires et agents civils ne peut
intervenir qu'après un an à dater de leur démission.
(...)
3. Les fonctionnaires rémunérés, les militaires en activité et
les officiers des corps de sécurité, les agents de personnes
morales de droit public en général, ainsi que les directeurs et
les agents des entreprises publiques ou municipales ou des
établissements d'utilité publique ne peuvent être proclamés
candidats ni être élus députés dans toute circonscription
électorale où ils ont exercé leurs fonctions pendant plus de
trois mois au cours des trois années précédant les élections.
Sont assujettis aux mêmes restrictions ceux qui ont été
secrétaires généraux des ministères au cours du dernier semestre
de la législature quadriennale. Ne sont pas soumis à ces
restrictions, les candidats à la députation d'Etat et les
fonctionnaires subalternes des services centraux de l'Etat.
(...)"
41. En avril 1990, il y avait approximativement
500.000 fonctionnaires publics en Grèce.
42. En avril 1990, la société de radio-télévision grecque avait le
monopole des programmes télévisés. Les 28 août et 2 octobre 1989,
deux chaînes privées ont commencé à émettre à titre provisoire. Depuis
juillet et novembre 1993, douze chaînes privées émettent à titre
définitif.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
43. La Commission a déclaré recevable le grief des requérants selon
lequel l'annulation de leur élection au Parlement grec porte atteinte
au droit du peuple d'exprimer librement son opinion sur le choix du
corps législatif.
B. Point en litige
44. La Commission est appelée à se prononcer sur la question de
savoir s'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 3 du
Protocole N° 1 (P1-3).
C. Sur la violation de l'article 3 du Protocole N° 1 (P1-3)
45. L'article 3 du Protocole N° 1 (P1-3) à la Convention se lit
ainsi :
"Les Hautes Parties Contractantes s'engagent à organiser,
à des intervalles raisonnables, des élections libres au
scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre
expression de l'opinion du peuple sur le choix du corps
législatif."
46. Les requérants soutiennent que l'annulation de leur élection
porte atteinte au droit du corps électoral de choisir librement ses
représentants et, par là même, à leur propre droit d'être élus, ce qui
poserait un problème de compatibilité de l'article 56 par. 3 de la
Constitution grecque avec la Convention.
47. En particulier, le premier requérant soutient que son détachement
au cabinet du Premier ministre, alors qu'il continuait à percevoir son
salaire en tant qu'employé de la Banque d'Investissements, ne pouvait
pas modifier son statut d'employé du secteur privé et lui conférer la
qualité de fonctionnaire.
48. Les deux autres requérants soutiennent que le poste de directeur
général de l'E.R.T. et celui de directeur général des chaînes E.T. 1
et E.T. 2 ne sont pas des postes de fonctionnaires ; en outre et à
supposer même que l'exercice de ces fonctions ait pu constituer un
motif d'inéligibilité dans la circonscription d'Athènes, rien ne
justifiait leur inéligibilité dans les circonscriptions de Zante et de
Lesbos.
49. En outre, les requérants combattent la thèse du Gouvernement,
selon laquelle le fait de les avoir nommés aux postes en cause devait
être interprété comme signifiant qu'ils auraient renoncé par là à être
candidats aux élections législatives du 8 avril 1990.
50. En tout état de cause, les requérants soutiennent que la
Constitution grecque a été appliquée à leur égard de manière erronée
et abusive.
51. Le Gouvernement rappelle que les droits consacrés par l'article 3
du Protocole N° 1 (P1-3) ne sont ni absolus, ni illimités et que les
Etats peuvent y assigner certaines limites, pour autant que celles-ci
ne soient pas arbitraires et ne portent pas atteinte à la libre
expression de l'opinion du peuple.
52. Le Gouvernement note que l'article 56 par. 3 de la Constitution
grecque, en vertu duquel la Cour suprême spéciale annula l'élection des
requérants, a pour but d'empêcher que les personnes qui occupent
certaines fonctions puissent en profiter pour influencer le corps
électoral en leur faveur. Il estime que ces limitations ne sont pas
arbitraires et n'enfreignent pas l'article 3 du Protocole N° 1 (P1-3).
53. Le Gouvernement soutient que les postes occupés par les
trois requérants étaient des postes politiques ayant un impact
important sur l'ensemble du territoire national, ce qui les a aidé à
préparer leur carrière politique dans des conditions avantageuses par
rapport aux autres candidats. Il ajoute que le fait même d'avoir
accepté leur nomination aux postes susmentionnés devait être interprété
comme signifiant qu'ils auraient renoncé par là à être candidats aux
élections législatives du 8 avril 1990.
54. La Commission rappelle que l'article 3 du Protocole N° 1 (P1-3)
garantit en principe le droit de vote et celui de se porter candidat
aux élections législatives. Ces droits ne sont toutefois ni absolus ni
illimités, mais soumis à des restrictions pouvant être imposées par les
Etats contractants à condition toutefois que celles-ci ne se révèlent
ni arbitraires ni contraires à la libre expression de l'opinion du
peuple (sur l'interprétation de l'article 3 du Protocole N° 1 (P1-3)
voir, notamment, Cour eur. D.H., arrêt Mathieu-Mohin et Clerfayt du
2 mars 1987, série A n° 113, p. 22 à 24, par. 46 à 54 ; voir aussi les
décisions suivantes rendues par la Commission : Nos 6745/74 et 6746/74,
déc. 30.5.75, D.R. 2 p. 110, 112, 113 ; N° 7140/75, déc. 8.10.76,
D.R. 7 p. 95, 99 ; N° 8701/79, déc. 3.12.79, D.R. 18 p. 250 ;
N° 9914/82, déc. 4.7.83, D.R. 33 p. 242, 243 ; N° 11391/85,
déc. 5.7.85, D.R. 43 p. 236, 260 ; N° 11406/85, déc. 10.3.88, D.R. 55
p. 130).
55. La Commission rappelle en particulier que dans leurs ordres
juridiques internes respectifs, les Etats contractants entourent les
droits de vote et d'éligibilité de conditions auxquelles l'article 3
du Protocole N° 1 (P1-3) ne met en principe pas obstacle. Les Etats
contractants jouissent en la matière d'une large marge d'appréciation,
mais il faut s'assurer que lesdites conditions ne réduisent pas les
droits dont il s'agit au point de les atteindre dans leur substance
même et de les priver de leur effectivité, qu'elles poursuivent un but
légitime et que les moyens employés ne se révèlent pas disproportionnés
(Cour eur. D.H., arrêt Mathieu-Mohin et Clerfayt précité, p. 23,
par. 52).
56. Dès lors, la Commission estime qu'une restriction du droit de se
porter candidat aux élections législatives constitue une limitation
d'un droit fondamental et que, par conséquent, les dispositions du
droit national imposant de telles restrictions doivent faire l'objet
d'une interprétation stricte.
57. En l'espèce, l'inéligibilité en question résulte du texte même
de l'article 56 par. 3 de la Constitution grecque, interdisant
l'élection au Parlement des personnes ayant occupé "pour plus de
trois mois pendant les trois années précédant les élections" des postes
dans la fonction publique. Selon le Gouvernement, cette restriction
vise à éviter que les personnes en question exploitent le poste
qu'elles occupent à des fins politiques, ce qui nuirait à l'objectivité
et à la neutralité qu'elles doivent observer dans l'exercice de leurs
fonctions et à l'égalité de traitement des citoyens dans l'exercice de
leur droit de se présenter aux élections.
58. Toutefois, la Commission estime que le système consacré par
l'article 56 par. 3 de la Constitution grecque peut paraître sujet à
caution.
59. D'une part, la Commission constate que le système contesté est
empreint d'incohérence. En effet, aux termes de l'article 56 par. 1 de
la Constitution grecque, toute une catégorie de personnes occupant
également des postes publics, tels que maires ou plusieurs autres hauts
fonctionnaires, n'est pas soumise aux mêmes restrictions lorsqu'il
s'agit de se présenter aux élections, puisqu'il suffit que ces
personnes démissionnent de leurs fonctions pour pouvoir se porter
candidats. Il n'est pas donc aisé de comprendre pour quelles raisons
certains fonctionnaires ne peuvent pas se présenter aux élections
tandis que d'autres peuvent le faire. De même, la Commission observe
que les restrictions en cause ne sont pas applicables aux hommes
politiques ni à d'autres personnes qui ont pourtant bien davantage que
les fonctionnaires la possibilité d'influencer le corps électoral au
cours de l'exercice de leurs fonctions.
60. D'autre part, la Commission est d'avis que la durée des
trois mois, très brève, pendant laquelle un candidat a pu exercer, au
cours des trois années précédant son élection, des fonctions du genre
de celles qui sont ici en cause et qui amènent à son inéligibilité, de
même que le fait qu'il est indifférent de savoir à quel moment précis
de cette période de trois ans lesdites fonctions ont été exercées,
constituent des critères qui ne sauraient justifier une décision
d'inéligibilité, compte tenu notamment du fait qu'il n'est pas possible
d'y apporter des tempéraments en distinguant les cas d'espèce.
61. En effet, la Commission constate que la Cour suprême spéciale ne
dispose d'aucune marge d'appréciation pour examiner si la nature des
fonctions exercées, le niveau de responsabilité ou la durée effective
de leur exercice sont susceptibles de justifier l'inéligibilité,
puisqu'il suffit de ne prendre en compte que le fait pour un candidat
d'avoir exercé lesdites fonctions pendant la période visée par la
Constitution pour que l'annulation soit prononcée. La Constitution
consacre ainsi une présomption quasi-irréfragable d'inéligibilité qui
ne permet pas à la Cour suprême spéciale de vérifier l'absence
d'arbitraire dans l'application concrète de l'article 56 par. 3 de la
Constitution.
62. Dans le cas d'espèce, la Commission estime qu'il n'a pas été
établi que les requérants, qui avaient quitté les postes en question
bien avant les élections du 8 avril 1990, aient tiré profit de
l'exercice de leurs fonctions pendant le laps de temps visé par la
Constitution et donc bénéficié d'avantages par rapport aux autres
candidats. Il semblerait alors que l'annulation de leur élection
n'était pas justifiée par le souci de protéger les électeurs grecs,
mais visait plutôt à garantir le bon fonctionnement de l'administration
publique. Or ce but ne semble pas conciliable avec l'intérêt visé par
l'article 3 du Protocole N° 1 (P1-3), qui est l'organisation des
élections dans des conditions qui assurent la libre expression de
l'opinion du peuple sur le choix du corps législatif.
63. Au vu de ce qui précède, la Commission estime que l'annulation
de l'élection des requérants sur la base de l'article 56 par. 3 de la
Constitution grecque par la Cour suprême spéciale dépasse la marge
d'appréciation réservée aux Etats pour organiser des élections "dans
des conditions qui assurent la libre expression de l'opinion du peuple
sur le choix du corps législatif" et porte atteinte à la substance même
du droit garanti à l'article 3 du Protocole N° 1 (P1-3).
CONCLUSION
64. La Commission conclut, par 9 voix contre 8, qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 3 du Protocole N° 1 (P1-3).
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (S. TRECHSEL)
(Or. français)
OPINION CONCORDANTE DE M. J.-C. GEUS
A LAQUELLE DECLARE SE RALLIER M. G. RESS
Comme la majorité de la Commission, j'ai conclu à la violation
de l'article 3 du Protocole N° 1. En outre, j'approuve les motifs qui
ont conduit à ce constat.
Toutefois, il m'apparaît qu'il existe des raisons plus
fondamentales justifiant une telle conclusion dans le cas du premier
requérant, Kostas GITONAS.
Conformément à la jurisprudence des organes de la Convention, je
conviens que les juridictions nationales sont mieux à même d'apprécier
le droit interne que ceux-ci. Ce principe a cependant ses limites.
Une disposition établissant une incompatibilité est
d'interprétation limitative, et il convient de vérifier si - comme le
soutient d'ailleurs le requérant - ladite disposition n'a pas été
appliquée de manière manifestement arbitraire.
Le requérant a toujours été employé d'une entreprise privée et
rémunéré par elle, même pendant la période où il a exercé les fonctions
de directeur général adjoint du bureau politique du Premier Ministre.
A aucun moment, il n'a bénéficié du statut des agents de la fonction
publique. La Cour suprême l'a cependant assimilé à un "fonctionnaire
rémunéré" pour le seul motif que cette fonction avait été créée par le
Premier Ministre, conformément à la loi. Ce faisant, elle a commis
selon moi un contresens manifeste.
Le collaborateur d'un ministre - quel qu'il soit - est choisi par
celui-ci en raison de la seule confiance qu'il lui porte, et en dehors
de toutes les règles applicables au recrutement dans les services
publics. Il n'a aucun pouvoir de décision propre et a pour seuls rôles
de conseiller son ministre et de veiller à ce que les décisions qu'il
a prises soient exécutées par ...les fonctionnaires.
Il ne m'apparaît donc nullement démontré que Kostas GITONAS était
un fonctionnaire au sens de l'article 56, par. 3 de la Constitution et
je n'aperçois pas en quoi il aurait été régi par des règles de droit
public.
Enfin, si un ministre est sous les feux de l'actualité, ses
collaborateurs sont normalement des "hommes de l'ombre". Si ceux-ci
tombaient sous le coup de l'incompatibilité édictée par la disposition
constitutionnelle précitée, il faudrait a fortiori appliquer la même
règle aux ministres, ce qui serait évidemment absurde.
Dans ces conditions, "la libre expression de l'opinion du peuple
sur le choix du corps législatif" n'a pas été respectée, tout
particulièrement en ce qui concerne le premier requérant, dont
l'élection a été annulée pour des motifs qui ne me convainquent
nullement.
(Or. français)
OPINION DISSIDENTE DE M. S. TRECHSEL
A LAQUELLE DECLARENT SE RALLIER M. A. WEITZEL, MME J. LIDDY,
MM. M.A. NOWICKI, B. BRATZA et I. BÉKÉS
Dans la présente affaire, je suis arrivé à la conclusion que
l'article 3 du Protocole No 1 à la Convention n'a pas été violé.
Cette disposition impose aux Hautes Parties Contractantes
l'obligation d'organiser à des intervalles raisonnables des élections
libres. La jurisprudence de la Commission et de la Cour a toujours
admis, à juste titre, que les Etats jouissent d'une large marge
d'appréciation dans l'organisation de ces élections. En effet, le but
de l'article 3 du Protocole No 1 ne consiste pas à imposer un système
électoral idéal.
La réglementation grecque qui fait l'objet des requêtes sous
examen prévoit des règles sévères qui visent à éviter que des
fonctionnaires de l'Etat n'abusent de leur position pour améliorer
leurs chances politiques. On peut certainement discuter de la question
si cette réglementation est à tous égards entièrement convaincante et
dépourvue de contradictions. Or, à mon avis il n'appartient pas à la
Commission et à la Cour de la censurer tant qu'elle ne porte pas de
traces d'arbitraire.
Les critiques soulevées par les requérants ne démontrent pas de
traces d'arbitraire dans le système grec tel qu'il leur a été appliqué.
De ce fait, j'arrive à la conclusion que leur droit tel que garanti par
l'article 3 du Protocole No 1 n'a pas été violé.
(Or. français)
OPINION DISSIDENTE DE M. J.C. SOYER
Dans la présente affaire, mon opinion est que l'article 3 du
Protocole N° 1 à la Convention n'a pas été violé.
Cette opinion repose sur des raisons de principe et des raisons
d'espèce.
Les raisons de principe sont clairement exprimées dans l'opinion
dissidente de M. S. TRECHSEL. Parmi les Etats membres du Conseil de
l'Europe, le système électoral connaît tant de modèles et de variations
liées aux particularités nationales, que l'on ne peut refuser aux
Etats, en cette matière, la marge d'appréciation la plus large : elle
n'est outrepassée que dans l'hypothèse d'une solution ouvertement
arbitraire ou déraisonnable.
Or, si l'on passe aux raisons d'espèce, liées à l'examen détaillé
du système national en cause, l'opinion dissidente de M. F. MARTINEZ
montre bien que, dans la présente affaire, l'arbitraire ou le
déraisonnable ne sont aucunement démontrés.
(Or. français)
OPINION DISSIDENTE DE M. F. MARTINEZ
Je ne partage pas l'avis de la majorité de mes collègues.
Ma première observation est qu'ils se livrent à une critique du
système consacré par l'article 56 par. 3 de la Constitution grecque
plutôt que de se concentrer sur le point de savoir si, en l'espèce, les
requérants peuvent se prétendre personnellement victimes de la
violation d'un droit qui leur serait reconnu par l'article 3 du
Protocole No. 1.
Je relève qu'au paragraphe 58 de son rapport, "la Commission
estime que le système... peut paraître sujet à caution", qu'au
paragraphe 59, "la Commission constate que le système contesté est
empreint d'incohérence", qu'au paragraphe 60, la Commission : (1)
rejette, pour être très bref, le délai de trois mois qui empêche les
requérants de se porter candidats ; (2) n'accepte pas qu'il est
indifférent de savoir à quel moment précis de la période de trois ans
les fonctions que la Constitution dit incompatibles ont été exercées;
(3) ne justifie pas le "fait qu'il n'est pas possible d'y apporter des
tempéraments en distinguant les cas d'espèce".
Au paragraphe 61, je cite, la Commission regrette "que la Cour
suprême spéciale ne dispose d'aucune marge d'appréciation pour examiner
si la nature des fonctions exercées, le niveau de responsabilité ou la
durée effective de leur exercice sont susceptibles de justifier
l'inégibilité".
Il est donc évident que le système grec ne peut atteindre
l'idéal aux yeux des membres majoritaires. Mais le rapport de la
Commission n'arrive pas à dire pourquoi ce système est incompatible
avec les prescriptions de l'article 3 du Premier Protocole. Ce texte
exige l'organisation à :
a) intervalles raisonnables ;
b) d'élection libres ;
c) à scrutin secret ;
d) dans des conditions qui assurent la libre expression du peuple
sur le choix du corps législatif.
En revanche,le Protocole n'exige pas que le système électoral :
- soit un système non sujet à caution (par. 58 du rapport);
- soit un système cohérent (par. 59) ;
- que soit éligible quiconque dont la durée d'exercice des
fonctions publiques ne dépasse pas trois mois (par. 60);
- que l'éligibilité dépende du moment précis de la période de
trois ans avant l'élection pendant laquelle les fonctions
incompatibles ont été exercées (par. 60) ;
- qu'il soit possible d'apporter des tempéraments aux cas
d'inéligibilité constitutionnelle en distinguant les cas
d'espèce (par. 60) ;
- que la Cour suprême spéciale dispose d'une marge
d'appréciation pour examiner si la situation spécifique
d'un candidat est susceptible de justifier l'inégibilité
édictée par la Constitution (par. 61).
Pour ma part, je pense que quel que soit la préférence des
membres concernant les dispositions spécifiques de tel ou tel système
électoral, la Commission n'a pas le droit de s'ériger en juge des lois
et, encore moins, des constitutions des Etats Membres. La seule chose
qui importe est le point de savoir si l'application du système grec
faite aux requérants a violé un droit personnel que leur reconnait
l'article 3 du Protocole No 1.
Nonobstant le fait que tous les trois ont largement dépassé la
période de trois mois, la Commission estime, au paragraphe 60 de son
rapport "qu'il n'a pas été établi que les requérants, qui avaient
quitté les postes en question bien avant les élections du 8 avril 1990,
aient tiré profit de l'exercice de leurs fonctions pendant le laps de
temps visé par la Constitution et donc bénéficié d'avantage par rapport
aux autres candidats."
En argumentant de la sorte, la Commission a voulu introduire un
amendement à la Constitution grecque et s'est érigée en juridiction
d'appel à l'égard de la Cour suprême spéciale.
L'amendement de la Constitution
La Constitution établit des causes objectives d'inéligibilité.
La Commission veut substituer l'appréciation subjective d'une preuve
qui démontre que, dans les circonstances de chaque espèce, le candidat
aurait tiré bénéfice de ses fonctions, à la simple incompatibilité de
fonctions édictée par la Constitution.
La juridiction d'appel
En dépit de ce que la Cour suprême spéciale a jugé que les
requérants sont soumis aux causes d'incompatibilité constitutionnelle,
la Commission a renversé ce jugement ; elle juge qu'il n'a pas été
établi que les requérants aient tiré profit de l'exercice de leur
fonctions.
A mon avis, la Commission a largement outrepassé ses pouvoirs et
je ne trouve pas d'éléments dans le dossier, permettant d'arriver à la
conclusion qu'il n'a pas été établi que les requérants aient tiré
profit de l'exercice de leurs fonctions. Le dossier de la Commission
ne révèle rien sur ce point.
Pour ma part, je ne pense pas que les requérants puissent se
présenter comme victimes d'une violation de leurs droits individuels.
Lorsque je lis l'article 3 du Protocole No 1, je pense que c'est
une règle au bénéfice du peuple et donc, en principe, les titulaires
de droit en sont les électeurs. Les requérants eux-mêmes commencent
d'ailleurs par soutenir que l'annulation de leur élection porte
atteinte au droit du corps électoral ; puis ils ajoutent, aussi à leur
propre droit d'être élus.
J'ai des difficultés à admettre que le Protocole garantit le
droit d'être élu. Il y a beaucoup de raisons qui militent contre. Je
ne vais pas m'y attarder sur elles ; ce n'est pas nécessaire pour
justifier mon vote. Car même à supposer qu'un tel droit soit protégé,
il ne s'agit nullement d'un droit absolu ; et les Etats ont une marge
pour apprécier quelles sont les incompatibilités qui conviennent au
bien public. Et ce qui est bon pour le peuple grec, est mieux apprécier
par le peuple grec lui-même au moment de se donner une constitution que
par les organes de Strasbourg. Rien dans l'article 56 de la
Constitution grecque ne présente une apparence d'arbitraire.
Ce sont les requérants qui veulent jouir de deux situations
définies comme incompatibles par la Constitution. Et la solution aurait
été simple : ne pas accepter des postes incompatibles avant les
élections de 1990, ou bien attendre les élections prochaines. Car ils
connaissaient la Constitution lorsqu'ils ont accepté les postes en
question.
Il n'est pas contraire au Protocole que la Constitution interdise
de manger à deux râteliers et oblige à choisir l'un ou l'autre.
Comme considération finale, je dirais que je ne crois pas que le
fait que la Constitution ait interdit l'élection des requérants, ait
ébranlé les fondements de la démocratie en Grèce ; et ceci est vraiment
la ratio legis de l'article 3 du Protocole No 1.
Voila pourquoi je suis d'avis, en l'espèce, il n'y a pas eu
violation de l'article 3 du Protocole No 1.
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
Date Acte
____________________________________________________________________
12 juin 1991 Introduction de la requête
N° 18747/91
22 novembre 1991 Introduction des requêtes
Nos 19376/92 et 19379/92
29 août 1991 Enregistrement de la requête
N° 18747/91
20 janvier 1992 Enregistrement des requêtes
Nos 19376/92 et 19379/92
Examen de la recevabilité
21 octobre 1993 Décision de la Commission de
porter les trois requêtes à la
connaissance du Gouvernement
défendeur et d'inviter les
parties à présenter des
observations sur leur
recevabilité et leur bien-fondé
17 février 1994 Observations du Gouvernement
18 et 19 avril 1994 Observations en réponse des
requérants
10 octobre 1994 Décision de la Commission de
joindre les trois requêtes et
de tenir une audience
1er mars 1995 Audience sur la recevabilité et
le bien-fondé des requêtes.
Représentation des parties
comme suit :
Le Gouvernement :
M. Michael APESSOS Membre du Conseil Juridique
de l'Etat
Mme Kiriaki GRIGORIOU Représentant judiciaire du
Conseil Juridique de l'Etat
Les requérants :
Prof. Kostas MAVRIAS Avocat au barreau d'Athènes,
Conseil
Date Acte
____________________________________________________________________
1er mars 1995 Décision de la Commission sur
la recevabilité des requêtes
Examen du bien-fondé
9 mars 1995 Transmission aux parties du
texte de la décision sur la
recevabilité. Invitation aux
parties de soumettre des
observations complémentaires
sur le bien-fondé des requêtes
15 avril 1995 Observations du Gouvernement
22 juin 1995 Observations des requérants
1er juillet et Considération par la Commission
2 décembre 1995 de l'état de la procédure
27 février 1996 Délibérations de la Commission
sur le bien-fondé et vote
final. Considération du texte
du Rapport
7 mars 1996 Adoption du rapport
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