CINQUIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 33533/09
Claude GUERAULT
contre la France
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 25 septembre 2012 en une chambre composée de :
Mark Villiger, président,
André Potocki,
Paul Lemmens, juges,
et de Stephen Phillips, greffier adjoint de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 13 juin 2009,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, M. Claude Guerault, est un ressortissant français né en 1942 et résidant à Savigny.
Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme E. Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1. Les opérations de remembrement
Par un arrêté du 27 avril 1999, le préfet de la Manche ordonna une opération de remembrement dans la commune de Savigny-le-Vieux en vue d’en réorganiser l’aménagement foncier. Dans le cadre de cette opération, les propriétaires concernés, dont le requérant, durent échanger leurs parcelles de terre.
Cet arrêté fixait également le périmètre et les prescriptions à observer pour la réalisation des travaux d’amélioration foncière connexes, engendrés par l’opération de remembrement, notamment des travaux de voirie. Sur la base de ce texte, le conseil municipal de Savigny-le-Vieux adopta des délibérations modifiant la voirie communale les 10 octobre 2002 et 12 août 2003. La délibération du 10 octobre 2002 prévoyait notamment un élargissement de la voirie empiétant sur la parcelle apportée par le requérant.
Plusieurs exploitants concernés par le remembrement, dont le requérant, saisirent la commission communale d’aménagement foncier d’une réclamation à l’encontre des opérations de remembrement.
Le 17 juin 2003, la commission rejeta ces réclamations et reporta au 15 janvier 2004 la date d’entrée dans les lots remembrés.
Le 3 octobre 2003, le requérant exerça un recours contre la décision de la commission communale d’aménagement foncier devant la commission départementale d’aménagement foncier (CDAF). Il contesta notamment la date de prise de possession des parcelles, considérant que celle-ci allait entraîner une perte de productivité de sa propriété car elle ne prenait pas en compte la nature des cultures pratiquées sur les parcelles. Le 12 décembre 2003, la CDAF rejeta les réclamations du requérant, mais reporta la date d’entrée en possession des lots au 16 février 2004. Le requérant allègue n’avoir reçu notification de la décision de la CDAF que le 29 avril 2004.
Le 16 janvier 2004, le préfet de la Manche prit un arrêté ordonnant le dépôt du plan définitif de remembrement, tel que validé par la CDAF, constatant la clôture des opérations de remembrement à la date de ce dépôt et valant autorisation de réaliser les travaux connexes de voirie.
Parallèlement, une note affichée à la mairie de Savigny-le-Vieux annonça que la CDAF avait reporté au 16 février 2004 la date d’entrée des exploitants dans les lots qu’elle leur avait définitivement attribués.
Le 22 mars 2004, l’avis de dépôt du plan de remembrement fut affiché à la mairie de Savigny-le-Vieux. L’affichage de cet avis entraîna le transfert de propriété définitif.
2. Contestation des opérations de remembrement
Le 23 février 2004, le requérant saisit le tribunal administratif de Caen d’une demande d’annulation pour illégalité des arrêtés préfectoraux du 27 avril 1999 et du 16 janvier 2004.
Le 13 avril 2004, il déposa au tribunal administratif de Caen une demande de suspension de l’exécution de l’arrêté ordonnant le dépôt du plan de remembrement, rejetée le 30 avril 2004.
Le 28 juin 2004, le requérant saisit à nouveau le tribunal administratif de Caen en vue de l’annulation de la décision de la CDAF du 12 décembre 2003.
Par deux jugements du 5 juillet 2005, le tribunal administratif rejeta les demandes du requérant introduites les 23 février et 28 juin 2004. Le requérant interjeta appel de ces jugements le 19 septembre 2005.
Le 26 juillet 2007, la cour administrative d’appel de Nantes rejeta le recours du requérant en ces termes :
« (...) le propriétaire de parcelles incluses dans le périmètre d’une opération d’aménagement foncier peut contester les effets de cette opération sur ses biens en formant devant la juridiction administrative un recours pour excès de pouvoir à l’encontre de la décision de la commission départementale d’aménagement foncier statuant sur sa réclamation, et, le cas échéant, obtenir, même après la clôture de cette opération, la modification de ses attributions si celles-ci n’ont pas été déterminées conformément aux règles applicables à l’aménagement foncier ; que ledit propriétaire peut également demander l’annulation de l’acte ordonnant la réalisation de l’opération d’aménagement foncier, laquelle, si elle est prononcée par le juge, est, en principe, de nature à entrainer par voie de conséquence celle de tout acte pris sur le fondement de cet arrêté qui a été déféré au juge de l’excès de pouvoir dans le délai de recours contentieux ; que toutefois, eu égard à l’atteinte excessive à l’intérêt général et au respect du droit de propriété des autres intéressés qui résulterait d’une remise en cause générale des opérations d’aménagement foncier à une date postérieure à celle du transfert de propriété, le juge de l’excès de pouvoir ne peut annuler l’acte ordonnant les opérations ou suspendre son exécution que jusqu’à la date du transfert de propriété ; que, statuant après cette date sur un recours dirigé contre cet acte pris dans le cadre des opérations d’aménagement foncier, il ne peut faire droit à une exception tirée de l’illégalité de l’acte ordonnant ces opérations que si celui-ci a fait l’objet d’une annulation ou d’une suspension avant le transfert de propriété. »
Elle releva que le transfert de propriété était intervenu à la date du dépôt en mairie du plan de remembrement, soit le 22 mars 2004, et que le tribunal administratif s’était prononcé sur la demande d’annulation le 5 juillet 2005, donc postérieurement au transfert de propriété. Elle en déduisit que le requérant était forclos pour demander l’annulation des opérations de remembrement. Le 6 décembre 2007, le requérant forma un pourvoi en cassation.
Le 12 décembre 2008, le Conseil d’Etat déclara le pourvoi non admis.
Postérieurement à l’annulation prononcée le 26 juillet 2007 par la cour administrative d’appel, la commission départementale d’aménagement foncier saisie de plein droit de la réclamation présentée par le requérant prit, le 29 mai 2008, une nouvelle décision sur la réclamation présentée par l’intéressé. Par un jugement du 15 juin 2010, le tribunal administratif de Caen annula cette décision en tant qu’elle concernait le compte du requérant.
3. Contestation des décisions du conseil municipal relatives aux aménagements de la voirie
Le 10 octobre 2003, le requérant saisit le tribunal administratif de Caen d’une requête en annulation des délibérations du conseil municipal de Savigny-le-Vieux des 10 octobre 2002 et 12 août 2003 portant sur les modifications de la voirie. Il fit notamment valoir, d’une part, que ces délibérations avaient été prises en application des arrêtés préfectoraux organisant le remembrement qui faisaient parallèlement l’objet d’une procédure en annulation et, d’autre part, que les délibérations étaient elles‑mêmes entachées d’illégalité.
Par un troisième jugement du 5 juillet 2005, le tribunal administratif rejeta la demande du requérant.
Ce jugement fut confirmé le 26 juillet 2007 par la cour administrative d’appel de Nantes qui rappela que les arrêtés sur lesquels se fondaient les délibérations municipales litigieuses ne pouvaient être annulés, dans la mesure où l’action en annulation de ces textes intentée par le requérant n’avait pas abouti à la date du transfert de propriété. S’agissant de la légalité intrinsèque des délibérations, la cour administrative d’appel rejeta les arguments du requérant. Le 6 décembre 2007, le requérant forma un pourvoi en cassation.
Le 12 décembre 2008, le Conseil d’Etat déclara le pourvoi non admis.
B. Le droit interne pertinent
Il est renvoyé à la partie « droit interne » de l’arrêt Blondeau c. France (no 48000/07, § 29, 21 décembre 2010).
GRIEFS
1. Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention combinés, le requérant estime que la décision du Conseil d’Etat, rejetant ses pourvois au stade de la procédure d’admission et rendant ainsi définitive la solution qui lui a été opposée par la cour administrative d’appel, en application de la jurisprudence Blondeau du Conseil d’Etat (arrêt du 6 avril 2007, no 266.913), viole son droit à un procès équitable et à un recours effectif, en ce qu’il aurait été privé de toute possibilité de faire efficacement valoir ses arguments devant un juge et d’obtenir l’annulation des arrêtés préfectoraux et des délibérations municipales modifiant le périmètre de son terrain.
2. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, le requérant se plaint de ce que le Conseil d’Etat aurait rompu l’équilibre entre la protection de son droit de propriété et celle de l’intérêt général, en raison de l’impossibilité de faire valoir l’irrégularité de la procédure devant un juge et d’en obtenir l’annulation. Il conteste également le fait qu’il n’ait pas été tenu compte de la nature des cultures pratiquées sur les parcelles pour fixer la date du transfert de propriété.
EN DROIT
1. Le requérant conteste la décision du Conseil d’Etat. Il invoque les articles 6 et 13 de la Convention.
S’agissant d’un grief tiré du droit d’accès à un tribunal, la Cour rappelle que l’article 6 de la Convention est une lex specialis par rapport à l’article 13, dont les garanties se trouvent absorbées par celles de l’article 6 (Kudła c. Pologne [GC], no 30210/96, § 146, CEDH 2000‑XI). Par conséquent, elle examinera le grief sous l’angle du seul article 6 § 1 de la Convention, dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
La Cour rappelle que, dans l’arrêt Blondeau (précité), elle a jugé que la limitation du droit de demander l’annulation de l’arrêté préfectoral initial ordonnant le remembrement des propriétés foncières à la période antérieure à la clôture des opérations n’est pas contraire au droit d’accès à un tribunal reconnu par l’article 6 § 1 de la Convention (§§ 47-49 ; voir également Huet c France, no 14313/08, § 27, 20 décembre 2011).
En l’espèce, la Cour considère que l’annulation de l’arrêté de remembrement aurait eu pour effet de remettre en cause l’ensemble des transferts de propriété intervenus à la clôture du remembrement. Cette remise en cause, plusieurs années après que les opérations sont devenues définitives et que les attributaires ont recommencé à cultiver ou investir sur les parcelles réattribuées, porterait une atteinte non négligeable aux droits des autres propriétaires. Elle serait source d’insécurité juridique en raison des bouleversements importants qu’elle pourrait susciter compte tenu du temps écoulé.
La Cour en conclut que cette limitation du droit de demander l’annulation de l’arrêté de remembrement garantit la sécurité juridique et poursuit un but légitime, à savoir la préservation des droits des autres propriétaires concernés par le remembrement.
Quant à la proportionnalité d’une telle mesure, et à l’instar de ce qui a été décidé dans l’affaire Blondeau précitée (§§ 51 à 55 ; voir également Huet, précité, § 29), la Cour observe que la solution adoptée par le Conseil d’Etat n’a pas privé le requérant de la possibilité d’ester en justice pour obtenir l’annulation de l’arrêté initial, mais qu’elle limite simplement cette action dans le temps. Elle constate que d’autres actions étaient à la disposition du requérant et que la saisine du juge des référés, notamment, ouvre une possibilité réelle pour les personnes concernées par un remembrement de demander l’annulation ou la suspension d’une décision avant que les opérations de remembrement ne soient achevées. La Cour note également que la limitation du droit d’accès au tribunal a une portée restreinte, dans la mesure où elle ne concerne que la légalité de l’arrêté ordonnant le remembrement et non les décisions de réattribution des parcelles prises par les commissions d’aménagement foncier qui, quant à elles, peuvent être contestées devant les juridictions administratives, et ce même après la clôture des opérations. Le requérant a d’ailleurs mis en œuvre cette possibilité. Enfin, elle observe que l’intéressé conserve la faculté d’invoquer l’illégalité de l’arrêté préfectoral ordonnant le remembrement à l’appui d’un recours indemnitaire, sans autre limitation que le délai de prescription, si cette illégalité est source de préjudice pour lui.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.
2. Le requérant invoque également la violation de l’article 1 du Protocole no 1, aux termes duquel :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
La Cour observe que ce grief reprend pour partie celui qu’elle a examiné au titre de l’article 6 § 1 de la Convention.
Elle rappelle que les transferts de propriété dans le cadre de remembrements agricoles s’analysent en une ingérence relevant de la première phrase du premier paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 (Erkner et Hofauer c. Autriche, 23 avril 1987, § 74, série A no 117, et Blondeau, précité, § 66). Le remembrement « sert l’intérêt des propriétaires concernés comme de la collectivité dans son ensemble en accroissant la rentabilité des exploitations dans son ensemble et en rationalisant la culture » (Wiesinger c. Autriche, 30 octobre 1991, § 74, série A no 213, Prötsch c. Autriche, 15 novembre 1996, § 44, Recueil des arrêts et décisions 1996-V, et Blondeau, précité, § 67). Il constitue incontestablement une « cause d’utilité publique ». Par ailleurs, la Cour considère que ledit remembrement s’est effectué dans les conditions prévues par la loi, au sens de la jurisprudence (Blondeau, précité). Elle doit donc établir si un rapport de proportionnalité a été respecté entre le but légitime visé et les moyens employés. Elle observe cependant que les allégations du requérant, relatives à l’absence de prise en compte de la nature et des cultures pratiquées sur les parcelles dont il était propriétaire, ne sont pas étayées.
Dans ces conditions, et compte tenu de l’ensemble des éléments en sa possession, la Cour n’a relevé aucune apparence de violation de l’article 1 du Protocole no 1.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Stephen PhillipsMark Villiger
Greffier adjointPrésident
Full & Egal Universal Law Academy