SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 14967/89
présentée par Anna Maria GUERRA
et 39 autres femmes
contre l'Italie
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre
du conseil le 6 juillet 1995 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
H. DANELIUS
C.L. ROZAKIS
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mrs. G.H. THUNE
Mr. F. MARTINEZ
Mrs. J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
E. KONSTANTINOV
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme
et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 18 octobre 1988 par Anna Maria GUERRA
et 39 autres femmes contre l'Italie et enregistrée le 4 mai 1989 sous le
N° de dossier 14967/89 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Vu la décision de la Commission, en date du 29 mars 1993, de
communiquer la requête ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le 6
septembre 1993 et les observations en réponse présentées par les
requérantes le 17 mai 1994 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Circonstances particulières de l'affaire
La requérante, Anna Maria Guerra et 39 autres femmes dont les noms
figurent en annexe sont des ressortissantes italiennes.
Les requérantes, qui habitent toutes à Manfredonia (Foggia), se
plaignent de l'existence, à moins d'un km de la ville, d'une usine
chimique appartenant à la société MONTEDISON, l'usine ENICHEM
AGRICOLTURA, Spa.
Les requérantes indiquent qu'au cours de son cycle de production,
l'usine libère de grandes quantités de gaz inflammable, ce qui peut
donner lieu à des réactions chimiques explosives libérant des substances
hautement toxiques.
En outre, elles font valoir que la production de l'usine a pour
effet de libérer dans l'atmosphère diverses substances telles que
l'anhydride sulfurique, l'oxyde d'azote, le sodium, l'ammoniaque,
l'hydrogène métallique et l'acide benzoïque et surtout l'anhydride
d'arsenic.
Des incidents de fonctionnement graves se sont déjà produits par le
passé, le plus grave le 26 septembre 1976 lorsque "la tour de lavage des
gaz de synthèse d'ammoniaque" a explosé, laissant échapper environ 10
tonnes de solution de carbonate et de bicarbonate de potassium, contenant
de l'anhydride d'arsenic.
Les requérantes exposent que l'usine a été classée à haut risque en
1988 par application des critères retenus par le Décret du Président de
la République du 18 mai 1988, n° 175 ("D.P.R. 175/88"), qui a transposé
en droit italien la directive des Communautés européennes 82/501/CEE
(directive "Seveso"), concernant les risques d'incidents majeurs liés à
certaines activités industrielles. L'article 18 du D.P.R. 175/88 prévoit
également la rédaction d'un rapport sur les risques d'accidents majeurs
et les plans d'urgence, ce qui selon elles n'a pas été fait.
Un comité paritaire Etat-Région fut créé auprès du ministère italien
de l'environnement pour donner suite à la directive CEE.
Ce comité ordonna une enquête technique qui fut confiée à une
commission technique instituée par décret du ministre de l'environnement
du 19 juin 1989 dont le mandat était le suivant :
a) faire le point sur la conformité de l'usine aux règles édictées
en matière d'environnement, en ce qui concerne l'écoulement des eaux
usées, le traitement des déchets liquides et solides, les émanations de
gaz et la pollution sonore, ainsi que sur les aspects relatifs à la
sécurité; vérifier l'état des autorisations accordées à l'usine à tous
ces égards ;
b) faire le point sur la compatibilité de l'implantation de l'usine,
compte tenu des activités qui s'y déroulent, avec son environnement en
ayant égard en particulier aux problèmes de la protection de la santé de
la population, de la faune et de la flore, et de l'utilisation correcte
du territoire ;
c) indiquer des actions à mettre en place afin d'acquérir toutes les
données aptes à combler les lacunes qui seraient apparues pour l'étude
des points a) et b) et indiquer les mesures à mettre en oeuvre pour la
protection de l'environnement.
La commission technique présenta son rapport de 92 pages et annexes
le 24 juillet 1989.
Le rapport d'enquête de la commission technique fut transmis au
comité paritaire Etat-Région. Le comité formula ses conclusions dans un
document de onze pages, daté du 6 juillet 1990.
Aux termes de ce dernier document, le comité paritaire fixa au
30 décembre 1990 la remise au ministre du rapport prévu à l'article 18
du D.P.R. 175/88 sur les risques d'accidents majeurs. Il recommandait
par ailleurs :
a) la réalisation d'études sur la compatibilité de l'usine actuelle
avec l'environnement et sur la sécurité de l'établissement, des analyses
complémentaires sur les scénarios "catastrophe" et sur la prévision et
mise en place de plans d'intervention d'urgence ;
b) un certain nombre de modifications à apporter en vue de réduire
de façon draconienne les émissions de substances dans l'atmosphère,
d'améliorer le traitement des eaux usées, d'apporter des changements
techniques radicaux dans les cycles de production de l'urée et de
l'azote, d'effectuer des études sur la pollution du sous-sol de
l'établissement, et sur l'assise hydrogéologique de l'usine. Le délai
prévu pour ces réalisations était de trois ans. Il soulignait également
la nécessité de résoudre le problème de la combustion des liquides et de
la réutilisation des sels de soude.
Le comité demanda également la création, avant le 30 décembre 1990,
d'un centre public d'hygiène industrielle ayant pour tâche de contrôler
périodiquement les conditions d'hygiène et de respect de l'environnement
de l'établissement et de servir d'observatoire épidémiologique.
Les problèmes liés au fonctionnement de l'usine Enichem ont fait
l'objet le 20 juin 1989, en Italie, d'une interrogation parlementaire au
ministre de l'environnement, et le 7 novembre 1989, au sein du Parlement
européen, d'une interrogation parlementaire de la Commission des
Communautés européennes. En réponse à cette dernière interrogation, le
Commissaire compétent a indiqué que "la société Enichem avait envoyé au
Gouvernement italien le rapport demandé sur la sécurité des
installations, conformément à l'article 5 du D.P.R. 175/88. Sur la base
de ce rapport, le Gouvernement avait procédé à l'instruction de l'affaire
comme prévu à l'article 18 du D.P.R. 175/88 afin de contrôler la sécurité
des installations et, le cas échéant, d'identifier les mesures
supplémentaires de sécurité qui pourraient être nécessaires. En ce qui
concerne l'application de la directive 82/501/CEE, le Gouvernement a pris
à l'égard de l'entreprise Enichem les mesures requises".
Par ailleurs, une plainte fut déposée le 13 novembre 1985 par 420
habitants de Manfredonia, parmi lesquels semblent figurer les
requérantes. Cette plainte dénonçait la présence dans l'atmosphère de
fumées d'échappement provenant de l'usine ENICHEM et dont la composition
chimique et le degré de toxicité n'étaient pas connus. Les requérantes
ne s'étaient cependant pas constituées parties civiles. Sept
administrateurs de la société incriminée avaient par la suite fait
l'objet d'une procédure pénale pour des infractions liées aux émissions
polluantes de l'usine en question et à la violation alléguée de plusieurs
normes concernant la protection de l'environnement.
En particulier, ces administrateurs furent poursuivis pour les
délits suivants :
a) le délit prévu par l'article 674 du Code pénal ("jet dangereux
d'objets" - "getto pericoloso di cose"), en relation avec les nuisances
provenant de l'usine et leurs conséquences sur les habitants de
Manfredonia et Monte Sant'Angelo ;
b) le délit prévu par l'article 15 de la loi n° 615 de 1966 en ce que
les nuisances en question auraient dépassé les limites prévues par le
règlement d'application de cette loi ;
c) le délit prévu par l'article 21 par. 3 de la loi n° 319 de 1976 pour
avoir effectué des décharges en mer dépassant le seuil prévu par cette
loi ;
d) le délit prévu par les articles 1, 4 , 12 par. 3, 13 par. 3 et 21
pars. 1-3 de la loi n° 319 de 1976 pour avoir effectué des décharges dans
le sous-sol dépassant les limites prévues par cette même loi et sans
avoir en tout cas obtenu l'autorisation administrative nécessaire;
e) le délit prévu par l'article 27 pars. 1 et 2 du Décret du Président
de la République n° 915 de 1982 (D.P.R. 915/82), pour avoir enfreint les
prescriptions concernant les opérations d'élimination des déchets
spéciaux, toxiques et nuisibles, prévues par l'autorisation
administrative y relative;
f) le délit prévu par les articles 16-26 D.P.R. 915/82 pour avoir
procédé à l'élimination de déchets toxiques sans avoir obtenu
l'autorisation nécessaire ;
g) le délit prévu par l'article 25, pars. 2 et 3, du D.P.R. 915/82 pour
avoir construit des décharges pour déchets spéciaux, toxiques et
nuisibles sans avoir obtenu une autorisation temporaire ;
h) le délit prévu par les articles 9 par. 3 et 24 du D.P.R. 915/82 pour
avoir déchargé des déchets spéciaux, toxiques et nuisibles dans une
doline communiquant avec une nappe phréatique et la mer ;
i) le délit prévu par l'article 635 du Code pénal ("dégradation" -
"danneggiamento"), pour avoir endommagé la nappe phréatique par les
agissements mentionnés ci-dessus.
Suite au jugement du juge d'instance de Foggia, section de Monte
Sant'Angelo, du 16 juillet 1991, aucune sanction ne fut infligée à la
plupart des inculpés, soit pour cause d'amnistie ou prescription, soit
pour paiement immédiat d'une amende ("oblazione"). Seuls deux
administrateurs furent condamnés à cinq mois d'emprisonnement et deux
millions de lires d'amende, ainsi qu'à la réparation des dommages civils,
pour avoir fait construire des décharges sans avoir obtenu au préalable
l'autorisation nécessaire.
Suite à l'appel des deux administrateurs condamnés en première
instance, ainsi que de l'organisme public pour l'électricité (E.N.E.L.)
et de la municipalité de Manfredonia, qui s'étaient constitués parties
civiles, par arrêt du 29 avril 1992 la cour d'appel de Bari acquitta ces
deux administrateurs au motif que le délit n'était pas constitué, et
confirma les autres chefs de la décision attaquée.
Droit interne applicable
Sur le plan pénal, outre les dispositions législatives ci-dessus
mentionnées, qui sanctionnent des infractions aux lois qui règlent les
décharges et l'élimination de déchets hautement toxiques et dangereux,
notamment les lois nos 615 de 1966 et 319 de 1976, ainsi que le D.P.R.
915/82, il convient de citer également les articles 635 et 674 du Code
pénal.
L'article 635 du Code pénal sanctionne quiconque détruit ou
endommage des biens meubles ou immeubles. Dans cette dernière catégorie
sont compris également des biens d'utilité publique, qui peuvent être
d'origine naturelle, ou bien le résultat d'oeuvres réalisées par les
êtres humains.
D'autre part, l'article 674 du Code pénal punit "quiconque jette ou
verse, dans un lieu de passage public (...) des choses aptes à blesser
ou salir ou déranger des personnes, ou, dans les cas non prévus par la
loi, provoque des émissions de gaz, de vapeurs ou de fumées, aptes à
causer ces mêmes effets".
Pour que le juge pénal puisse connaître, suite à un éventuel
jugement de condamnation, des demandes des parties lésées au titre de
réparation des dommages allégués, il faut que celles-ci se soient
constituées parties civiles dans la procédure pénale. A défaut, après un
éventuel jugement de condamnation les parties lésées doivent poursuivre
l'action en dommages et intérêts devant le juge civil, devant lequel
elles peuvent faire valoir le jugement de condamnation.
Pour ce qui concerne les actions civiles, l'article 700 du Code de
procédure civile italien prévoit que la personne ayant des raisons
fondées de croire que pendant le temps nécessaire pour faire valoir un
droit selon les voies de procédure ordinaires, ce droit serait menacé par
un préjudice imminent et irréparable, peut demander au juge compétent des
mesures d'urgence pouvant assurer, selon les cas, provisoirement les
effets de la décision sur le fond.
Par ailleurs, l'article 844 du Code civil stipule que le
propriétaire d'un terrain ne peut pas empêcher les nuisances provenant
d'un terrain voisin, si celles-ci ne dépassent pas un seuil de nuisances
supportable.
En outre, l'article 890 du Code civil prévoit que quiconque entend
construire une usine ou un établissement qui puisse donner lieu à un
risque de préjudice, doit respecter les distances prescrites par les
règlements ou, à défaut, celles nécessaires à protéger les terrains
voisins de tout préjudice pour leur solidité, leur salubrité et leur
sécurité.
Les juridictions italiennes ont interprété ces dispositions de façon
à accorder à des simples particuliers ou à des groupes de particuliers
la possibilité d'invoquer une protection d'urgence de leur droit à la
santé par rapport à des activités industrielles ou à des oeuvres
présentant des dangers pour la salubrité de l'environnement de lieux
habités.
On peut citer, à titre d'exemple parmi beaucoup d'autres, deux
décisions de la Cour de cassation qui ont établi la juridiction du juge
ordinaire quant aux mesures d'urgence demandées par des particuliers sur
la base de l'article 700 ci-dessus mentionné pour protéger leur droit à
la santé vis-à-vis d'établissements industriels construits en violation
des lois de santé et par rapport auxquels l'administration publique était
restée inactive (cf. les arrêts nos 999 du 9 avril 1973, qui s'était
référé également à l'article 844 du Code civil, et 3164 du
6 octobre 1975, qui s'était référé pour sa part à l'article 890 du Code
civil). On peut également citer la décision de la Cour de cassation du
6 octobre 1979 n° 5172, par laquelle celle-ci a admis la possibilité pour
des privés d'invoquer l'article 700 du Code de procédure civile face au
projet d'une administration publique d'installer des usines d'épuration
qui risquaient de provoquer des préjudices pour la santé des riverains.
Plusieurs juges d'instance ont appliqué cette jurisprudence à des
cas concrets, et admis par conséquent une action visant à obtenir
l'adoption de mesures d'urgence sur la base de l'article 700 afin
d'arrêter la nuisance incriminée, qu'elle soit sonore ou atmosphérique.
Par exemple, par ordonnance du 29 juin 1984, le juge d'instance de Vérone
a ordonné que le renforcement d'un amplificateur du son des clochers
installés dans un édifice de culte, qui servait aussi pour diffuser des
musiques sacrées et dont les voisins avaient allégué le volume excessif,
soit scellé, suite à l'action intentée par ces derniers sur la base de
l'article 700.
Cette jurisprudence s'inscrit d'ailleurs dans le cadre d'une série
de décisions de la Cour constitutionnelle italienne affirmant que le
droit à la santé, garanti par l'article 32 de la Constitution italienne,
est un droit inviolable et dont est titulaire chaque individu (cf. par
exemple les arrêts nos 88 du 12 juillet 1979, 184 du 30 juin 1986 et 307
du 14 juin 1990).
En ce qui concerne les obligations d'information en matière de
sécurité pour l'environnement et pour les populations intéressées,
l'article 5 du D.P.R. n° 175 du 17 mai 1988, qui a appliqué la directive
communautaire 82/501/CEE (directive "Seveso"), prévoit que l'entreprise
exerçant des activités dangereuses pour l'environnement et pour la santé
du public doit notifier aux ministères de l'environnement et de la santé
publique un rapport contenant notamment des informations détaillées
concernant l'activité exercée, les plans d'urgence en cas d'accident
majeur, les personnes chargées d'exécuter ce plan, ainsi que les mesures
adoptées par l'entreprise pour réduire les risques pour l'environnement
et pour la santé publique. Par ailleurs, l'article 21 du D.P.R. 175/88
prévoit notamment une peine allant jusqu'à un an d'emprisonnement pour
tout entrepreneur ayant omis de procéder à la notification prévue par
l'article 5.
D'autre part, l'article 11, par. 3 du D.P.R. 175/88 prévoit que le
maire doit informer le public sur :
a) le procédé de production ;
b) les substances présentes et leur quantité ;
c) les risques possibles pour les employés et travailleurs de
l'usine, pour la population et pour l'environnement ;
d) les conclusions sur le rapport sur la sécurité de l'usine
notifié par cette dernière au sens de l'article 5, ainsi que sur les
mesures complémentaires prévues par l'article 19 ;
e) les mesures de sécurité et les normes de comportement à suivre
en cas d'accident.
L'article 17 du D.P.R. 175/88 prévoit en outre certaines obligations
également à la charge du préfet. En particulier, le par. 1 de cette
disposition prévoit que le préfet doit préparer un plan d'urgence, qui
doit être communiqué au ministère de l'intérieur et au service pour la
sécurité civile. Le par. 2 de l'article 17 stipule ensuite qu'après avoir
préparé le plan d'urgence, le préfet doit "assurer que la population
intéressée soit informée de façon adéquate sur les risques découlant de
l'activité (...), sur les mesures de sécurité adoptées afin de prévenir
un accident majeur, sur les mesures d'urgence prévues à l'extérieur de
l'usine en cas d'accident majeur et sur les normes à suivre en cas
d'accident".
Enfin, l'article 14 par. 3 de la loi n° 349 du 8 juillet 1986, qui
a institué en Italie le ministère de l'environnement en prévoyant en même
temps les premières dispositions en matière de préjudice pour
l'environnement, prévoit que "quiconque a le droit d'accéder aux
informations sur l'état de l'environnement disponibles, conformément aux
lois en vigueur, auprès des bureaux de l'administration publique, et peut
en obtenir copie contre remboursement des frais de reproduction et des
frais effectifs de bureau dont le montant est fixé par acte de
l'administration concernée".
GRIEFS
Les requérantes se plaignent des faits suivants : bien que l'usine
ENICHEM soit classée à haut risque, aucune mesure concrète concernant la
mise en conformité de l'usine avec les normes édictées en matière de
sécurité et de protection sanitaire de la population et de
l'environnement n'a été adoptée. Au contraire, le 21 juillet 1989, la
commune a décidé d'autoriser l'ENICHEM à l'exercice d'une décharge de
type C2 en vue du stockage provisoire de matériaux hautement toxiques.
Les requérantes font valoir que compte tenu de la gravité des
risques résultant de l'activité normale de l'usine et d'éventuels
accidents pouvant s'y produire et leurs graves conséquences sur la santé
et la vie même des habitants de Manfredonia, la carence de mesures
concrètes, notamment pour diminuer la pollution et les risques
d'accidents majeurs, porte atteinte a leur droit au respect de leur vie
et de leur intégrité physique. Ce risque est augmenté par l'absence de
tout plan d'urgence en cas de catastrophe majeure.
A cet égard, les requérantes invoquent l'article 2 de la Convention.
Les requérantes ont également fait valoir dans une lettre du
31 décembre 1992 que la non-adoption, par les autorités compétentes, des
mesures d'information sur les risques encourus et les mesures à adopter
en cas d'accidents majeurs, prévues notamment par les articles 11 par.
3 et 17 par. 2 du D.P.R. 175/88, constitue une atteinte à leur droit à
la liberté d'information. Elles en infèrent une violation de l'article
10 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 18 octobre 1988 et enregistrée le
4 mai 1989.
Le 29 mars 1993, la Commission a décidé de porter la requête à la
connaissance du Gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter par
écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs
des requérantes par rapport aux articles 3, 8 et 10 de la Convention.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 6 septembre 1993.
Les requérantes y ont répondu le 17 mai 1994, après prorogation du délai
imparti.
EN DROIT
1. Les requérantes se plaignent en premier lieu de l'absence de mesures
de la part des autorités publiques aptes à diminuer la pollution de
l'usine ENICHEM et à éviter les risques d'accidents majeurs. Elles
affirment que cette situation porte atteinte à leur droit au respect de
leur vie et de leur intégrité physique et allèguent la violation de
l'article 2 (art. 2) de la Convention.
L'article 2 (art. 2) de la Convention prévoit notamment que "le
droit de toute personne à la vie est protégé par la loi".
A cet égard, la Commission observe que la question pourrait se poser
de savoir si plutôt que sous l'angle de l'article 2 (art. 2), la
situation dénoncée par les requérantes ne devrait pas être examinée sous
l'angle de l'article 8 (art. 8) de la Convention, qui garantit, entre
autres, le droit de toute personne "au respect de sa vie privée et
familiale" (cf. Cour eur. D.H., arrêt López Ostra du 9 décembre 1994, à
paraître dans le volume 303-C de la série A des publications de la Cour).
Cependant, la Commission considère qu'elle n'est pas appelée à trancher
cette question car ce grief des requérantes est irrecevable pour cause
de non-épuisement des voies de recours internes.
En effet, le Gouvernement défendeur soulève une exception de non-
épuisement des voies de recours internes, qui se base sur deux volets.
Le premier volet concerne les voies de recours civiles visant
l'adoption de mesures d'urgence que les requérantes, selon le
Gouvernement, auraient pu utiliser pour remédier à la situation dénoncée.
Le Gouvernement défendeur soutient en particulier que les
requérantes n'ont pas invoqué devant le juge civil l'article 700 du Code
de procédure civile italien, ainsi que les dispositions de droit matériel
pertinentes, à savoir les articles 844 et 890 du Code civil. Selon le
Gouvernement, par le biais des instruments offerts par ces dispositions,
les requérantes auraient pu demander au juge civil la suspension ou
l'interdiction des activités de l'usine incriminée, ou bien d'ordonner
l'adoption des mesures techniques nécessaires à éliminer les situations
de danger éventuellement existantes.
Les requérantes n'ont pas pris position à cet égard.
Le Gouvernement affirme en deuxième lieu que les requérantes n'ont
pas non plus eu recours à la protection dont elles disposent sur le plan
pénal, en se référant aux dispositions de nature pénale de la législation
italienne qui sanctionnent des délits liés à la pollution de
l'environnement. Le Gouvernement reconnaît que les requérantes se
réfèrent à des plaintes qu'elles auraient présentées, mais cette
référence est tellement vague qu'elle ne peut pas constituer la preuve
que les requérantes ont bien épuisé cette autre voie de recours.
A cet égard, les requérantes affirment en revanche avoir épuisé les
voies de recours pénales offertes par la loi italienne. Elles font valoir
toutefois que celles-ci n'ont pas abouti à des résultats utiles, comme
le démontrent les décisions du juge d'instance de Foggia, section de
Monte Sant'Angelo, du 16 juillet 1991, et de la cour d'appel de Bari du
29 avril 1992.
La Commission rappelle tout d'abord que la règle de l'épuisement
prévue par l'article 26 (art. 26) de la Convention n'impose l'exercice
des recours que pour autant qu'il en existe qui soient accessibles aux
intéressés et adéquats, c'est-à-dire de nature à porter remède à leurs
griefs. D'autre part, il incombe au Gouvernement qui soulève l'exception
d'indiquer les moyens qui, à son avis, étaient à la disposition des
intéressés et auraient dû être utilisés par eux jusqu'à épuisement (cf.
Cour eur. D.H., arrêt De Wilde, Ooms et Versyp du 18 juin 1971, série A
n° 12, p. 33, par. 60).
Or la Commission constate en premier lieu que les requérantes ne
semblent pas avoir utilisé la voie de recours civile indiquée par le
Gouvernement défendeur, à savoir en particulier une action visant
l'adoption de mesures d'urgence au sens de l'article 700 du Code de
procédure civile, et qu'elles n'ont aucunement cherché à justifier cette
omission.
Il est vrai que cette voie de recours n'aurait pas pu remédier
directement au grief des requérantes selon lequel aucune des mesures
d'urgence recommandées par la commission technique nommée par le ministre
de l'environnement, et que le Comité Etat-Région constitué pour l'examen
du problème avait fait siennes, n'a été adoptée. Cependant, la Commission
estime que la voie de recours indiquée par le Gouvernement aurait peut-
être permis d'éliminer à l'origine la situation dénoncée par les
requérantes, à travers l'adoption possible de mesures d'urgence qui
auraient pu empêcher les nuisances elles-mêmes. A cet égard, la
Commission considère que la jurisprudence italienne à laquelle se réfère
le Gouvernement défendeur semble être convaincante et que celui-ci a dès
lors démontré l'efficacité potentielle de cette voie de recours. Elle
rappelle par ailleurs que même s'il existe un doute sur l'efficacité d'un
recours interne, ce recours doit être tenté (cf. n° 10148/82, déc.
14.3.85, D.R. 42, p. 98).
Or la question se pose de savoir si la plainte pénale déposée par
les requérantes avec des centaines d'autres habitants de la ville de
Manfredonia suffit à satisfaire aux conditions posées par l'article 26
(art. 26) de la Convention. La Commission rappelle à cet égard que la
règle de l'épuisement des voies de recours internes exige l'épuisement
des recours vraisemblablement efficaces et suffisants à porter
directement remède à la situation dénoncée (cf. n° 11660/85, déc.
19.1.89, D.R. 59, p. 85). Il s'ensuit, entre autres, que lorsqu'il existe
plusieurs voies de recours internes ouvertes à un requérant, qu'elles
soient alternatives ou concurrentes, c'est le recours qui peut remédier
de façon directe et efficace à la situation dénoncée qui doit être tenté
(cf., mutatis mutandis, n° 9118/80, déc. 9.3.83, D.R. 32, pp. 159, 172).
De cette règle découlent plusieurs corollaires, et notamment que le
requérant qui a exercé un recours apparemment efficace et suffisant ne
peut être tenu d'exercer aussi d'autres recours, qui lui eussent été
ouverts mais dont l'efficacité est improbable (cf. n° 11932/86, déc.
9.5.88, D.R. 56, p. 199).
La Commission observe que la plainte pénale que les requérantes
affirment avoir déposé avec d'autres habitants de Manfredonia,
abstraction faite de sa teneur précise qui de toute façon n'est pas
connue, cette plainte n'ayant pas été produite par les requérantes,
n'aurait pas pu remédier à la situation dénoncée. En effet, la Commission
constate que les requérantes ne se sont pas constituées parties civiles
dans la procédure pénale qui a fait suite à leur plainte. Il s'ensuit que
cette procédure n'aurait pu déboucher que sur l'adoption éventuelle de
sanctions pénales à l'encontre des inculpés, et n'aurait pas pu aboutir
à des mesures pouvant remédier aux dommages et préjudices dont se
plaignent les requérantes, que celles-ci auraient dû faire valoir devant
le juge civil, au cas où la procédure pénale se serait terminée par un
jugement de condamnation.
La Commission considère en conclusion que les requérantes ne
sauraient être considérées comme ayant épuisé, sur ce point, les voies
de recours internes dont elles disposaient en droit italien. Cette partie
de la requête doit donc être rejetée au sens de l'article 27 par. 3
(art. 27-3) de la Convention.
2. Les requérantes se plaignent également de ce que la non-adoption,
par les autorités compétentes, des mesures d'information prévues
notamment par les articles 11 par. 3 et 17 par. 2 du D.P.R. 175/88,
constitue une atteinte à leur droit à la liberté d'information. Elles en
infèrent une violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention.
Aux termes de l'article 10 (art. 10) de la Convention,
"1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend
la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des
informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorité
publiques et sans considération de frontières (...).
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des
responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions,
restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures
nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à
l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre
et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale,
à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher
la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité
et l'impartialité du pouvoir judiciaire."
Le Gouvernement semble soulever à cet égard la même exception
d'irrecevabilité soulevée à propos du premier grief des requérantes et
relative à la possibilité de faire recours à l'action prévue par
l'article 700 du Code de procédure civil. Cependant, la Commission relève
que le Gouvernement n'a cité aucun exemple d'application de l'article 700
à des situations telles que celle de l'espèce, tenant à l'omission par
les autorités compétentes de préparer et de publier les informations en
question. Par conséquent, la Commission n'est pas convaincue que l'action
prévue par l'article 700, qui dans le domaine de la protection de la
santé publique semble viser surtout l'adoption de mesures d'urgence
contre des nuisances, puisse être tentée à propos d'omissions en matière
d'obligations d'information, imputables aux autorités publiques.
Par ailleurs, le Gouvernement défendeur, en se référant à l'article
5 et non pas aux articles 11 par. 3 et 17 par. 2 du D.P.R. n° 175/88,
affirme que l'article 5 précité prévoit une obligation d'information, en
particulier par le biais d'un rapport, à la charge de l'entreprise
concernée et non pas des autorités publiques. Par conséquent, une
éventuelle omission de la part de l'entreprise ne saurait engager une
responsabilité de l'Etat au titre de l'article 10 (art. 10) de la
Convention, d'autant plus qu'une omission éventuelle de la part de
l'entreprise serait sanctionnée pénalement au sens de l'article 21 du
D.P.R. en question. Quoi qu'il en soit, si les requérantes voulaient
avoir accès aux informations relatives à la sécurité de l'entreprise
ENICHEM, selon le Gouvernement elles pourraient invoquer le droit prévu
par l'article 14 par. 3 de la loi n° 349 du 8 juillet 1986, en matière
d'accès aux informations sur l'état de l'environnement dont dispose
l'administration publique.
Les requérantes affirment en revanche que les obligations
d'information auxquelles elles se réfèrent sont celles prévues par les
articles 11 par. 3 et 17 par. 2 du D.P.R. n° 175/88. Ces dispositions
prévoient selon elles des obligations d'informer le public à la charge
des autorités, à savoir le maire et le préfet, et ne supposent aucune
initiative de la part du public. Selon les requérantes, le mécanisme
prévu par l'article 14 de la loi n° 349 de 1986 auquel se réfère le
Gouvernement n'est pas applicable en l'espèce.
La Commission estime qu'afin de vérifier si ce mécanisme est
effectivement applicable en l'espèce, il serait nécessaire d'établir
quelles sont les informations qui peuvent être obtenues par le biais de
ce mécanisme, et de vérifier ensuite si les informations auxquelles se
réfèrent les requérantes en font partie. Il s'agit là d'une question qui
est étroitement liée à l'examen du fond de ce grief, car elle implique
un examen approfondi de la nature des informations dont les requérantes
allèguent la non-divulgation, qui ne peut dès lors être tranchée à ce
stade de la procédure.
La Commission estime donc que sur ce point la requête soulève des
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de
l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors,
cette partie de la requête ne saurait être déclarée manifestement mal
fondée en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
La Commission constate, par ailleurs, que ce grief ne se heurte à
aucun autre motif d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, quant
au grief tiré par les requérantes de la non-adoption par les
autorités compétentes des mesures d'information sur les risques
encourus et les mesures à adopter en cas d'accident majeur,
prévues par les articles 11 par. 3 et 17 par. 2 du D.P.R. n° 175 du
17 mai 1988;
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
A N N E X E
Liste des requérantes
Guerra Anna Maria
Lombardi Rosa Anna
Santamaria Grazia
Adabbo Addolorata Caterina
Virgata Anna Maria
Mancini Antonetta
Berardinetti Michelina
Di Lella Maria D.
Porcu Maria Rosa
Lanzetta Anna Maria
Lagattolla Grazia
Rinaldi Apollonia
Pilati Renata Maria
Ciuffreda Raffaela
Lauriola Raffaella
Gismondi Diana
Totaro Filomena
De Feudis Giulia
Santoro Sipontina
Colavelli Tattilo Maria Lucia Rita
Principe Irene
De Filippo Maria
De Salvia Vittoria
Totaro Anna
Telera Maria
Telera Grazia
Lupoli Nicoletta
Schettino Lisa
Di Vico Maria Rosaria
Quitadamo Gioia
Castriotta Elisa Anna
Rinaldi Giuseppina
Gelsomino Giovanna
Titta Antonia Iliana
Trotta Concetta
Giordano Rosa Anna
Trufini Anna Maria
Di Tullo Angela
Giordano Anna Maria
Rinaldi Raffaela
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