COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requête N° 14967/89
Anna Maria Guerra et 39 autres
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 29 juin 1996)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 32). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 16 - 27) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Eléments de droit interne
(par. 28 - 32) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
C. Travaux du Conseil de l'Europe
(par. 33) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 34 - 52) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
A. Grief déclaré recevable
(par. 34) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
B. Point en litige
(par. 35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
C. Sur la violation de l'article 10
de la Convention
(par. 36 - 51) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
CONCLUSION
(par. 52). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
OPINION DISSIDENTE DE M. H. DANELIUS
A LAQUELLE DECLARE SE RALLIER M. P. LORENZEN. . . . . . . . . . . .15
OPINION DISSIDENTE DE M. H. G. SCHERMERS. . . . . . . . . . . . . 16
OPINION DISSIDENTE DE Mme G.H. THUNE, MM. M.A. NOWICKI,
B. CONFORTI ET N. BRATZA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
ANNEXE I : LISTE DES REQUERANTES. . . . . . . . . . . . . . .19
ANNEXE II : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . .20
ANNEXE III : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA
RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . 22
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Les requérantes, dont les noms figurent en annexe, sont des
ressortissantes italiennes et sont domiciliées toutes à Manfredonia
(province de Foggia).
3. La requête est dirigée contre l'Italie. Le Gouvernement
défendeur est représenté, en qualité d'Agent, par M. Umberto Leanza,
Chef du service du Contentieux diplomatique au ministère des Affaires
étrangères.
4. La requête a trait à la pollution provoquée par le fonctionnement
de l'usine chimique "ENICHEM Agricoltura" située près de Manfredonia,
aux risques d'accidents majeurs liés à celui-ci et à l'absence de
mesures de la part des autorités publiques. Dans la mesure où elle a
été déclarée recevable, elle concerne le grief tiré par les requérantes
de la non-adoption par les autorités compétentes des mesures
d'information de la population, donc également d'elles-mêmes, sur les
risques encourus ainsi que sur les mesures à adopter en cas d'accident
majeur, prescrites par les articles 11 par. 3 et 17 par. 2 du D.P.R.
n° 175 du 17 mai 1988. Les requérantes invoquent à cet égard
l'article 10 de la Convention.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite le 18 octobre 1988 et
enregistrée le 4 mai 1989.
6. Le 29 mars 1993, la Commission a décidé de donner connaissance
de la requête au Gouvernement italien, en application de l'article 48
par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à
présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 6 septembre 1993.
Les requérantes y ont répondu le 17 mai 1994.
8. Le 6 juillet 1995, la Commission a déclaré recevable le grief des
requérantes concernant la non-adoption par les autorités compétentes
des mesures d'information prescrites par les articles 11 par. 3 et 17
par. 2 du D.P.R. n° 175 de 1988 et a déclaré la requête irrecevable
pour le surplus.
9. Le 19 juillet 1995, la Commission a adressé aux parties le texte
de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à
lui soumettre des observations complémentaires. Le Gouvernement a
présenté ses observations les 27 octobre et 19 décembre 1995, après
prorogation du délai imparti, et les requérantes ont présenté leurs
observations les 18 septembre et 5 décembre 1995.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en
présence des membres suivants :
MM. S. TRECHSEL, Président
H. DANELIUS
C.L. ROZAKIS
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
E. BIELIUNAS
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
29 juin 1996 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
14. La décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
est jointe au présent rapport. Sont joints au présent rapport la liste
des requérantes (annexe I), un tableau retraçant l'historique de la
procédure devant la Commission (Annexe II) et le texte de la décision
de la Commission sur la recevabilité de la requête (Annexe III).
15. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Les circonstances de l'espèce
1. L'usine ENICHEM de Manfredonia
16. Les requérantes résident toutes dans la commune de Manfredonia
(province de Foggia).
A un kilomètre environ de la ville de Manfredonia, se trouve une
usine chimique appartenant à la société MONTEDISON, l'usine ENICHEM
AGRICOLTURA, Spa. Cette usine est située plus particulièrement dans le
territoire de la commune de Monte Sant'Angelo.
L'usine produisait des fertilisants et du caprolactame (composé
chimique donnant par polycondensation un polyamide utilisé pour
fabriquer des fibres synthétiques, par exemple le nylon). Elle fut
classée à haut risque en 1988 par application des critères retenus par
le décret du Président de la République du 18 mai 1988, n° 175
(ci-après, "D.P.R. 175/88"), qui avait transposé en droit italien la
directive des Communautés européennes 82/501/CEE (directive "Seveso"),
concernant les risques d'accidents majeurs liés à certaines activités
industrielles dangereuses pour l'environnement et le bien-être des
populations concernées.
17. Selon les requérantes, au cours de son cycle de production
l'usine a libéré de grandes quantités de gaz inflammable, ce qui aurait
pu donner lieu à des réactions chimiques explosives libérant des
substances hautement toxiques. Toujours selon les requérantes, la
production de l'usine a eu pour effet de libérer dans l'atmosphère
diverses substances telles que l'anhydride sulfurique, l'oxyde d'azote,
le sodium, l'ammoniaque, l'hydrogène métallique, l'acide benzoïque et
surtout l'anhydride d'arsenic.
Ces allégations n'ont pas été contestées par le Gouvernement
italien. En fait, des accidents de fonctionnement s'étaient déjà
produits par le passé, le plus grave le 26 septembre 1976 lorsque "la
tour de lavage des gaz de synthèse d'ammoniaque" explosa, laissant
échapper environ 10 tonnes de solution de carbonate et de bicarbonate
de potassium, contenant de l'anhydride d'arsenic. A la suite de cet
accident, 150 personnes furent hospitalisées en raison d'une
intoxication aiguë par l'arsenic, dont 118 ouvriers de l'usine et
32 personnes habitant la zone proche de l'usine, à laquelle faisaient
référence deux ordonnances des maires de Monte Sant'Angelo et de
Manfredonia, s'étant rendues dans cette zone immédiatement après
l'accident ou ayant consommé des produits alimentaires provenant de la
même zone.
Par ailleurs, une commission technique nommée par la municipalité
de Manfredonia établit notamment, par rapport daté du 8 décembre 1988,
que compte tenu de la position géographique de l'usine, coincée entre
la mer et le haut plateau situé derrière elle, les émissions de
substances dans l'atmosphère étaient souvent canalisées vers la
localité de Manfredonia. D'autre part, ce rapport nota que l'usine
avait refusé une inspection par la commission technique et releva entre
autres que d'après les résultats d'une étude menée par l'usine elle-
même, les installations de traitement des fumées étaient insuffisantes
et l'étude d'impact environnemental était incomplète.
18. En 1989, l'usine arrêta la production de caprolactame mais
poursuivit la production de fertilisants, ce qui justifia son maintien
dans la catégorie des usines dangereuses visées par le D.P.R. 175/88.
Ceci est confirmé notamment par le fait qu'en 1993, le ministère de
l'Environnement, conjointement au ministère de la Santé publique,
adopta un décret en application dudit D.P.R., prescrivant des mesures
devant être adoptées par l'usine pour améliorer la sécurité de la
production de fertilisants ainsi que d'autres mesures devant être
adoptées en cas de reprise de la production de caprolactame (voir aussi
infra, par. 26).
19. Il ressort du dossier qu'en 1994, l'établissement industriel en
question arrêta définitivement également la production de fertilisants,
et qu'il ne produit actuellement que de l'énergie électrique. Seuls une
centrale thermoélectrique et des installations de traitement des eaux
primaires et usées continuent donc de fonctionner.
2. Les mesures prises par l'administration
20. Un comité paritaire Etat-Région des Pouilles fut créé auprès du
ministère italien de l'Environnement pour donner suite à la
directive CEE.
Ce comité ordonna une enquête technique qui fut confiée à une
commission technique instituée par décret du ministre de
l'Environnement du 19 juin 1989 dont le mandat était le suivant :
a) faire le point sur la conformité de l'usine aux règles
édictées en matière d'environnement, en ce qui concernait l'écoulement
des eaux usées, le traitement des déchets liquides et solides, les
émanations de gaz et la pollution sonore, ainsi que sur les aspects
relatifs à la sécurité; vérifier l'état des autorisations accordées à
l'usine à cet effet;
b) faire le point sur la compatibilité de l'implantation de
l'usine, compte tenu des activités qui s'y déroulaient, avec son
environnement en ayant égard en particulier aux problèmes de la
protection de la santé de la population, de la faune et de la flore,
et de l'utilisation correcte du territoire;
c) indiquer des actions à mettre en place afin d'acquérir toutes
les données aptes à combler les lacunes qui seraient apparues pour
l'étude des points a) et b) et indiquer les mesures à mettre en oeuvre
pour la protection de l'environnement.
21. La commission technique présenta son rapport de 92 pages et
annexes le 24 juillet 1989. Par ailleurs, le 6 juillet 1989 l'usine
avait présenté le rapport de sécurité en application de l'article 5 du
D.P.R. 175/88.
Le rapport d'enquête de la commission technique fut transmis au
comité paritaire Etat-Région. Le comité formula ses conclusions dans
un document de onze pages, daté du 6 juillet 1990.
Aux termes de ce dernier document, le comité paritaire fixa au
30 décembre 1990 la date de remise au ministre du rapport prévu à
l'article 18 du D.P.R. 175/88 sur les risques d'accidents majeurs. Il
recommandait par ailleurs :
a) la réalisation d'études sur la compatibilité de l'usine avec
l'environnement et sur la sécurité de l'établissement, des analyses
complémentaires sur les scénarios "catastrophe" et sur la prévision et
mise en place de plans d'intervention d'urgence;
b) un certain nombre de modifications à apporter en vue de
réduire de façon draconienne les émissions de substances dans
l'atmosphère, d'améliorer le traitement des eaux usées, d'apporter des
changements techniques radicaux dans les cycles de production de l'urée
et de l'azote, d'effectuer des études sur la pollution du sous-sol de
l'établissement, et sur l'assise hydrogéologique de l'usine. Le délai
prévu pour ces réalisations était de trois ans. Il soulignait également
la nécessité de résoudre le problème de la combustion des liquides et
de la réutilisation des sels de soude.
Le comité demanda également la création, avant le
30 décembre 1990, d'un centre public d'hygiène industrielle ayant pour
tâche de contrôler périodiquement les conditions d'hygiène et de
respect de l'environnement de l'établissement et de servir
d'observatoire épidémiologique.
22. Les problèmes liés au fonctionnement de l'usine Enichem firent
l'objet, le 20 juin 1989, d'une interrogation parlementaire au ministre
de l'Environnement, et le 7 novembre 1989, au sein du Parlement
européen, d'une interrogation parlementaire de la Commission des
Communautés européennes. En réponse à cette dernière interrogation,
le Commissaire compétent indiqua que "la société Enichem avait envoyé
au Gouvernement italien le rapport demandé sur la sécurité des
installations, conformément à l'article 5 du D.P.R. 175/88. Sur la
base de ce rapport, le Gouvernement avait procédé à l'instruction de
l'affaire comme prévu à l'article 18 du D.P.R. 175/88 afin de contrôler
la sécurité des installations et, le cas échéant, d'identifier les
mesures supplémentaires de sécurité qui pourraient être nécessaires.
En ce qui concerne l'application de la directive 82/501/CEE, le
Gouvernement a pris à l'égard de l'entreprise Enichem les mesures
requises".
23. Par ailleurs, une plainte fut déposée le 13 novembre 1985 par 420
habitants de Manfredonia (selon les requérantes, elles figureraient
parmi les signataires). Cette plainte dénonçait la présence dans
l'atmosphère de fumées d'échappement provenant de l'usine ENICHEM et
dont la composition chimique et le degré de toxicité n'étaient pas
connus. Sept administrateurs de la société incriminée avaient par la
suite fait l'objet d'une procédure pénale pour des infractions liées
aux émissions polluantes de l'usine en question et à la violation
alléguée de plusieurs normes concernant la protection de
l'environnement.
Suite au jugement du juge d'instance de Foggia, section de
Monte Sant'Angelo, du 16 juillet 1991, aucune sanction pénale ne fut
infligée à la plupart des inculpés, soit pour cause d'amnistie ou
prescription, soit pour paiement immédiat d'une amende ("oblazione").
Seuls deux administrateurs furent condamnés à cinq mois
d'emprisonnement et deux millions de lires d'amende, ainsi qu'à la
réparation des dommages civils, pour avoir fait construire des
décharges sans avoir obtenu au préalable l'autorisation nécessaire, en
violation des dispositions pertinentes du D.P.R. 915/82 en matière
d'élimination des déchets.
Suite à l'appel des deux administrateurs condamnés en première
instance, ainsi que de l'organisme public pour l'électricité (E.N.E.L.)
et de la municipalité de Manfredonia, qui s'étaient constitués parties
civiles, par arrêt du 29 avril 1992 la cour d'appel de Bari acquitta
ces deux administrateurs au motif que le délit n'était pas constitué,
et confirma pour le surplus la décision attaquée. La cour d'appel
estima en effet que les erreurs, dans la gestion des déchets, reprochés
aux deux administrateurs en question, devaient en fait être attribués
aux retards et incertitudes dans l'adoption et dans l'interprétation,
notamment par la région des Pouilles, des normes d'application du
D.P.R. 915/82. La cour d'appel exclut en conséquence l'existence d'un
dommage indemnisable.
3. La question des mesures d'information de la population
24. Les articles 11 et 17 du D.P.R. 175/88 prévoient l'obligation,
respectivement pour le maire et le préfet compétents, d'informer la
population concernée sur les risques liées à l'activité industrielle
en question, les mesures de sécurité adoptées, les plans d'urgence
préparés et les normes à suivre en cas d'accident.
25. Le 2 octobre 1992, le comité de coordination des activités de
sécurité en matière industrielle émit son avis sur le plan d'urgence
qui avait été préparé par le préfet de Foggia, conformément à l'article
17 par. 1 du D.P.R. 175/88. Le 3 août 1993, ce plan fut transmis au
comité compétent du service pour la protection civile, toujours en
application du paragraphe 1 de l'article 17. Dans une lettre du
12 août 1993, le sous-secrétaire du service pour la protection civile
assura le préfet de Foggia que le plan serait soumis à bref délai au
comité de coordination pour avis et exprima le souhait qu'il pût être
rendu opérationnel le plus tôt possible, compte tenu des questions
délicates liées à la planification d'urgence.
26. Le 14 septembre 1993, le ministère de l'Environnement,
conjointement au ministère de la Santé publique, adopta les conclusions
concernant le rapport de sécurité présenté par l'usine en juillet 1989,
conformément à l'article 19 du D.P.R. 175/88. Ces conclusions
prescrivirent une série d'améliorations à apporter aux installations
de l'usine, à la fois en ce qui concernait la production de
fertilisants et en cas de reprise de la production de caprolactame.
Elles donnèrent par ailleurs au préfet des indications concernant le
plan d'urgence de son ressort et les mesures d'information de la
population prescrits par l'article 17 dudit D.P.R.
Toutefois, dans un courrier daté du 7 décembre 1995, le maire de
Monte Sant'Angelo affirma qu'à cette dernière date, l'activité
d'instruction en vue des conclusions prévues par l'article 19 était
toujours en cours, et qu'aucun document concernant ces conclusions ne
lui était parvenu. Dans cette même lettre, le maire précisa que la
municipalité était toujours en attente de recevoir des directives de
la part du service pour la protection civile afin d'arrêter les mesures
de sécurité à prendre ainsi que les règles à suivre en cas d'accident
devant être communiquées à la population, et que les mesures visant
l'information de la population seraient prises immédiatement après les
conclusions de l'instruction, à condition bien entendu que l'usine
reprenne son activité.
27. Par conséquent:
a) entre l'adoption du D.P.R. 175/88 et la cessation de la
production litigieuse de l'usine ENICHEM en 1994, aucune des mesures
d'information de la population prévues par les articles 11 et 17 dudit
D.P.R. n'a jamais été prise, ni par le maire ni par le préfet;
b) le préfet a bien adopté le plan d'urgence prévu par l'article 17,
mais il ne ressort pas du dossier que ce plan ait jamais été rendu
opérationnel;
c) à la date du 7 décembre 1995, le maire de Monte Sant'Angelo
n'avait toujours pas reçu communication de l'adoption par les
ministères de l'Environnement et de la Santé publique, le
14 septembre 1993, des conclusions concernant le rapport préparé par
l'usine, en application de l'article 19 du D.P.R. 175/88.
B. Eléments de droit interne
28. En ce qui concerne les obligations d'information en matière de
sécurité pour l'environnement et pour les populations intéressées,
l'article 5 du D.P.R. 175/88 prévoit en particulier que l'entreprise
exerçant des activités dangereuses pour l'environnement et pour la
santé du public doit notifier aux ministères de l'Environnement et de
la Santé publique un rapport contenant notamment des informations
détaillées concernant l'activité exercée, les plans d'urgence en cas
d'accident majeur, les personnes chargées d'exécuter ce plan, ainsi que
les mesures adoptées par l'entreprise pour réduire les risques pour
l'environnement et pour la santé publique. Par ailleurs, l'article 21
du D.P.R. 175/88 prévoit notamment une peine allant jusqu'à un an
d'emprisonnement pour tout entrepreneur ayant omis de procéder à la
notification prévue par l'article 5.
29. A l'époque des faits l'article 11, par. 3 du D.P.R. 175/88
prévoyait que le maire devait informer le public sur :
a) le procédé de production;
b) les substances présentes et leur quantité;
c) les risques possibles pour les employés et travailleurs de
l'usine, pour la population et pour l'environnement;
d) les conclusions sur le rapport sur la sécurité de l'usine
notifié par cette dernière au sens de l'article 5, ainsi que sur
les mesures complémentaires prévues par l'article 19;
e) les mesures de sécurité et les règles à suivre en cas
d'accident.
D'autre part, le paragraphe 2 de cette même disposition précisait
qu'afin d'assurer la protection des secrets industriels, toute personne
chargée d'examiner les rapports ou les renseignements provenant des
entreprises concernées ne devait pas divulguer les informations dont
elle avait eu connaissance. En outre, le premier paragraphe de
l'article 11 disposait que les données et les informations relatives
aux activités industrielles recueillies en application du D.P.R. 175/88
ne pouvaient être utilisées que pour les buts pour lesquels elles
avaient été demandées.
30. L'article 11 a été en partie modifié par le décret-loi n° 461 du
8 novembre 1995, réitéré à plusieurs reprises et qui à ce jour n'a pas
encore été converti en loi. La nouvelle version de l'article 11
prévoit, au paragraphe 2, que l'interdiction de divulgation découlant
du secret industriel est exclue pour certaines informations, à savoir
celles contenues dans une fiche d'information devant être rédigée et
envoyée au ministère de l'Environnement et au comité technique régional
ou interrégional par l'entreprise concernée, conformément au même
paragraphe 2 de l'article 11, nouvelle version. Les obligations
d'information à la charge du maire restent en tout cas inchangées, et
figurent aujourd'hui au paragraphe 4 de l'article 11.
31. L'article 17 du D.P.R. 175/88 prévoit certaines obligations
d'information également à la charge du préfet. En particulier, le
paragraphe 1 de cette disposition (aujourd'hui devenu le paragraphe
1bis) dispose que le préfet doit préparer un plan d'urgence, sur la
base des informations fournies par l'usine concernée et le comité de
coordination des activités de sécurité en matière industrielle, qui
doit être communiqué par la suite au ministère de l'Intérieur et au
service pour la sécurité civile. Le paragraphe 2 de l'article 17
stipule ensuite qu'après avoir préparé le plan d'urgence, le préfet
doit "assurer que la population intéressée soit informée de façon
adéquate sur les risques découlant de l'activité (...), sur les mesures
de sécurité adoptées afin de prévenir un accident majeur, sur les
mesures d'urgence prévues à l'extérieur de l'usine en cas d'accident
majeur et sur les normes à suivre en cas d'accident". Les modifications
apportées à cet article par le décret-loi mentionné ci-dessus
consistent notamment en l'adjonction d'un premier paragraphe, prévoyant
que le service pour la protection civile doit établir les critères de
référence pour la planification d'urgence et l'adoption des mesures
d'information du public par le préfet, ainsi qu'en l'abrogation du
par. 3, qui disposait que les mesures d'information prévues par le
deuxième paragraphe devaient être communiquées aux ministères de
l'Environnement et de la Santé publique, ainsi qu'aux régions
intéressées.
32. Par ailleurs, l'article 14 par. 3 de la loi n° 349 du
8 juillet 1986, qui a institué en Italie le ministère de
l'Environnement introduisant en même temps les premières dispositions
en matière de préjudice pour l'environnement, prévoit que "quiconque
a le droit d'accéder aux informations sur l'état de l'environnement
disponibles, conformément aux lois en vigueur, auprès des bureaux de
l'administration publique, et peut en obtenir copie contre
remboursement des frais de reproduction et des frais effectifs de
bureau dont le montant est fixé par acte de l'administration
concernée".
Dans un arrêt du 21 novembre 1991 (n° 476), le Conseil de Justice
administrative pour la Sicile ("Consiglio di Giustizia amministrativa
per la Regione siciliana"), qui pour cette région tient lieu du Conseil
d'Etat, a établi que la notion d' "informations sur l'état de
l'environnement" inclut tous les renseignements concernant l'habitat
dans lequel vit l'homme et qui ont trait à des éléments revêtant un
certain intérêt pour la collectivité. Se fondant sur pareils critères,
en l'espèce le Conseil de Justice administrative a estimé injustifié
le refus d'une municipalité de permettre à un particulier d'obtenir une
copie des résultats des analyses sur la potabilité des eaux du
territoire de la commune en cause.
C. Travaux du Conseil de l'Europe
33. Parmi les différents documents adoptés par le Conseil de
l'Europe dans le domaine en cause dans la présente affaire, on peut
citer tout particulièrement la résolution 1087 (1996) de l'Assemblée
parlementaire du Conseil de l'Europe, relative aux conséquences de
l'accident de Tchernobyl et adoptée le 26 avril 1996 (16e séance). Se
référant non seulement au domaine des risques liés à la production et
à l'utilisation de l'énergie nucléaire dans le secteur civil mais aussi
à d'autres domaines, cette résolution énonce que "l'accès du public à
une information claire et exhaustive (...) doit être considéré comme
l'un des droits fondamentaux de la personne" (par. 4).
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
34. La Commission a déclaré recevable le grief des requérantes selon
lequel la non-adoption, par les autorités compétentes, des mesures
d'information de la population sur les risques encourus dans l'activité
de l'usine litigieuse et les mesures à adopter en cas d'accident
majeur, prescrites par les articles 11 par. 3 et 17 par. 2 du D.P.R.
n° 175 du 17 mai 1988, constitue une atteinte à leur droit à la liberté
d'information.
B. Point en litige
35. La Commission doit, en conséquence, déterminer si les omissions
que les requérantes reprochent aux autorités italiennes constituent une
atteinte à la liberté de recevoir des informations au sens de
l'article 10 par. 1 (art. 10-1) de la Convention.
C. Sur la violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention
36. Les requérantes se plaignent que la non-adoption de la part des
autorités compétentes des mesures d'information de la population
prescrites par les articles 11 par. 3 et 17 par. 2 du D.P.R. 175/88
constitue une atteinte à leur liberté de recevoir des informations, en
violation de l'article 10 par. 1 (art. 10-1) de la Convention.
Aux termes de l'article 10 (art. 10) de la Convention:
"1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit
comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de
communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir
ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière
(...).
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des
responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions,
restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des
mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité
nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la
défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la
santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits
d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles
ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."
37. Le Gouvernement défendeur soutient tout d'abord que les
requérantes ont omis d'actionner le mécanisme prévu par l'article 14
par. 3 de la loi n° 349 de 1986, qui leur aurait permis d'avoir accès
elles-mêmes aux informations dont elles allèguent la non-diffusion. A
cet égard, le Gouvernement souligne que le Conseil de Justice
administrative pour la Sicile a interprété d'une façon très large le
champ d'application de cette disposition.
Sur le fond, le Gouvernement estime que l'article 10 (art. 10)
de la Convention ne saurait trouver application en l'espèce. En effet,
s'il est vrai que la Commission n'a pas exclu, dans sa jurisprudence
antérieure, l'existence d'obligations positives dans le domaine de la
liberté de recevoir des informations ou des idées, comme dans l'affaire
De Geillustreerde Pers N.V. c/Pays-Bas (rapport Comm. 6.7.76, D.R. 8,
p. 5), selon le Gouvernement de telles obligations ne seraient
concevables qu'en ce qui concerne des informations destinées à la
divulgation, tel n'étant pas le cas, comme dans la présente affaire,
d'informations recueillies par l'administration au cours de son
activité ou en sa possession. Au demeurant, conclut le Gouvernement,
comme il a été relevé en doctrine le domaine de la recherche
d'informations échappe au champ d'application de la Convention.
38. Les requérantes s'opposent à cette thèse et soulignent que les
mesures d'information prévues par les dispositions pertinentes du
D.P.R. 175/88 n'ont jamais été adoptées.
39. La Commission estime devoir trancher d'abord la question relative
à la possibilité pour les requérantes d'avoir recours au mécanisme
prévu par l'article 14 par. 3 de la loi n° 349 de 1986. A ce propos,
elle note en premier lieu que d'un point de vue textuel, cette
disposition se réfère aux informations concernant l'environnement
disponibles, alors que les renseignements visés par les requérantes
n'étaient pas "disponibles", s'agissant d'informations devant être
d'abord recueillies et préparées par les autorités compétentes. En
deuxième lieu, on voit mal comment ledit mécanisme aurait pu être
actionné par les requérantes, étant donné qu'à l'époque des faits le
D.P.R. 175/88 contenait une clause, le paragraphe 2 de l'article 11,
qui afin de protéger le secret industriel, interdisait aux autorités
concernées de divulguer les renseignements en leur possession. En
d'autres termes, les informations litigieuses semblaient pouvoir être
portées à la connaissance du public uniquement dans le cadre des
procédures prévues à cet effet, précisément en raison des exigences de
protection du secret industriel. Ceci paraît d'ailleurs confirmé par
la clause de sauvegarde encore plus générale, contenue au premier
paragraphe de l'article 11, et par le fait qu'il a fallu par la suite
modifier cette disposition pour pouvoir lever l'interdiction découlant
du secret industriel, mais uniquement en ce qui concerne certaines
informations (voir supra, par. 30).
C'est pourquoi le droit d'accès aux informations disponibles
relatives à l'état de l'environnement, prévu par la loi n° 349 de 1986,
ne semble pas applicable en l'espèce, à l'époque des faits
l'information du public reposant nécessairement sur des mesures
positives de la part des autorités compétentes, suivant les procédures
prescrites à cette fin. Même suite aux modifications apportées au
D.P.R. en question en novembre 1995, le public ne peut aujourd'hui
avoir accès qu'à certaines informations, qui sont en tout cas de nature
différente par rapport aux informations relatives aux risques de
l'activité concernée, aux mesures de sécurité et à celles à prendre en
cas d'accident, qui dépendent, aujourd'hui tout comme à l'époque des
faits, d'une action positive de collecte, d'élaboration et de
divulgation des informations en question de la part des autorités
publiques.
40. La Commission note ensuite que l'usine en question a été déclarée
"à haut risque" par les autorités étatiques elles-même. Compte tenu de
cet élément essentiel, dans le cas d'espèce il y a donc lieu de
présumer la dangerosité de l'usine ENICHEM jusqu'à l'arrêt de la
production litigieuse en 1994, à la fois pour l'environnement et pour
le bien-être des personnes habitant la zone concernée. Comme il ressort
notamment du rapport de la commission technique nommée par la
municipalité de Manfredonia (voir supra, par. 17, troisième alinéa),
cette zone comprenait également et avant tout la localité de
Manfredonia. Il s'ensuit que les requérantes peuvent bien prétendre
faire partie des populations affectées par l'activité de l'usine
litigieuse.
Or étant donné l'inapplicabilité de l'article 14 par. 3 de la loi
n° 349 de 1986 à la situation de l'espèce, la question qui se pose est
en conséquence celle de savoir si l'article 10 (art. 10) de la
Convention accordait aux requérantes, compte tenu de leur appartenance
aux populations directement concernées par l'activité de l'usine
ENICHEM et du contexte dans lequel se situe la présente affaire, un
droit de recevoir des informations et imposait, le cas échéant,
l'adoption de la part des autorités publiques de mesures positives
d'information.
41. La Commission rappelle que "la liberté de recevoir des
informations (...) interdit essentiellement à un gouvernement
d'empêcher quelqu'un de recevoir des informations que d'autres aspirent
ou peuvent consentir à lui fournir" (voir Cour eur. D.H., arrêts
Leander c/Suède du 26 mars 1987, série A n° 116, p. 29, par. 74, et
Gaskin c/Royaume Uni du 7 juillet 1989, série A n° 160, p. 21,
par. 52).
42. D'après la jurisprudence des organes de la Convention,
l'article 10 (art. 10) de la Convention impose donc aux Etats d'abord
une obligation négative de non-ingérence dans le libre échange
d'informations. L'existence, dans certaines circonstances,
d'obligations positives à la charge des Etats correspondant à un droit
de recevoir des informations ne peut cependant pas être exclue a
priori. En effet, le mot "essentiellement", employé par la Cour dans
les deux affaires susmentionnées, laisse ouverte la possibilité
d'étendre la portée de cette disposition dans un tel sens, par analogie
à l'interprétation que les organes de la Convention ont développé dans
le domaine de l'article 8 (art. 8) de la Convention (à cet égard, voir
parmi beaucoup d'autres, mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt
Affaire "relative à certains aspects du régime linguistique de
l'enseignement en Belgique" du 23 juillet 1968, série A n° 6, par. 7,
p. 33).
43. Or l'état actuel du droit européen, dont les dispositions du
droit communautaire et italien en cause dans la présente affaire
constituent un exemple significatif, confirme que l'information du
public représente désormais l'un des instruments essentiels de
protection du bien-être et de la santé de la population dans les
situations de danger pour l'environnement. Pareilles dispositions
prévoient en substance deux sortes d'informations:
a) celles concernant les mesures de sécurité préventives et les
règles à suivre en cas d'accident, cette catégorie d'informations
visant évidemment la protection directe de la santé, voire de la
vie des personnes concernées;
b) celles concernant certaines caractéristiques de l'activité
industrielle ou d'autre nature en cause, ainsi que l'évaluation
des risques possibles pour les employés et travailleurs de
l'usine, pour la population et pour l'environnement. Cette
deuxième catégorie vise à permettre aux personnes concernées,
hors les situations d'urgence, de s'assurer que l'activité en
question se déroule conformément aux normes techniques tendant
à assurer sa compatibilité avec la protection de l'environnement
et de la population, et ceci non seulement en vue des initiatives
éventuellement nécessaires pour prévenir des accidents, mais
aussi pour pouvoir intervenir au regard des situations de
pollution nuisibles pour le bien-être et la santé mais
n'atteignant pas forcément le seuil de l'accident.
On ne saurait donc négliger l'importance que dans les domaines
interdépendants de la protection de l'environnement et de la santé et
du bien-être des individus, revêt désormais l'information du public.
La Commission rappelle à cet égard que "la Convention doit se lire à
la lumière des conditions de vie d'aujourd'hui (...) et à l'intérieur
de son champ d'application elle tend à une protection réelle et
concrète de l'individu" (voir, mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt
Airey c/Irlande du 9 octobre 1979, série A n° 32, par. 26, p. 15). Au
demeurant, "la protection de la nature est très généralement reconnue
dans tous les Etat contractants comme présentant un grand intérêt pour
la société actuelle" (voir Fredin c/Suède, rapport Comm. 6.11.89,
par. 69, Cour eur. D.H., série A n° 192, p. 30).
44. Par ailleurs, la Commission juge utile de citer à cet égard la
résolution 1087 (1996) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de
l'Europe, ci-dessus mentionnée (voir supra, par. 33). Se référant non
seulement au domaine des risques liés à la production et à
l'utilisation de l'énergie nucléaire dans le secteur civil mais aussi
à d'autres domaines, cette résolution énonce que "l'accès du public à
une information claire et exhaustive (...) doit être considéré comme
l'un des droits fondamentaux de la personne" (par. 4; italiques
ajoutés).
L'énonciation d'un tel principe par une résolution de l'Assemblée
parlementaire du Conseil de l'Europe constitue, aux yeux de la
Commission, un indice du développement, pour le moins au niveau
européen, d'une opinion visant à reconnaître l'existence d'un droit
fondamental à l'information dans le domaine des activités
industrielles, ou d'autre nature, dangereuses pour l'environnement et
pour le bien-être des personnes.
45. En effet, l'importance d'un droit à l'information dans ce domaine
découle de sa raison d'être, qui est celle de protéger le bien-être et
la santé des personnes concernées, c'est-à-dire indirectement des
droits qui sont visés par d'autres dispositions de la Convention. A cet
égard, la Commission rappelle que "des atteintes graves à
l'environnement peuvent affecter le bien-être d'une personne et la
priver de la jouissance de son domicile de manière à nuire à sa vie
privée et familiale" (voir Cour eur. D.H., arrêt López Ostra c/Espagne
du 9 décembre 1994, série A n° 303-C, p. 54, par. 51). Par ailleurs,
il n'est pas exclu que dans des situations extrêmes la vie même des
personnes puisse être mise en danger, ce qui pourrait théoriquement
engager la responsabilité de l'Etat sur le terrain de dispositions de
la Convention autres que l'article 8 (art. 8), protégeant des droits
non moins "fondamentaux".
46. Ces considérations amènent d'ailleurs la Commission à rappeler
que la Convention peut parfois assurer la protection de la même valeur
juridique par de différents moyens. Dans la présente affaire, ce qui
appelle une protection est en dernière analyse le droit à la vie des
requérantes, de même et avant que les émissions de l'usine de
Manfredonia ne deviennent dangereuses, le droit au respect de leur vie
privée ou de leur domicile dans le sens de l'arrêt de la Cour précité
dans l'affaire López Ostra c/Espagne. C'est dans cette ligne que
s'insère le droit à l'information, tel qu'il a été invoqué par les
requérantes. En effet, cette disposition entre en jeu en vue de fournir
une protection complémentaire aux autres droits fondamentaux ci-dessus
mentionnés. Compte tenu de la nature du droit de recevoir des
informations dans le domaine de la protection de l'environnement, la
protection complémentaire assurée par l'article 10 (art. 10) joue
également, et avant tout, un rôle préventif vis-à-vis de violations
potentielles de la Convention en cas d'atteintes graves à
l'environnement.
47. La Commission estime par conséquent que dans les domaines
interdépendants de la protection de l'environnement, de la santé
publique et du bien-être des personnes, les mots "ce droit comprend
(...) la liberté de recevoir (...) des informations", contenus au
premier paragraphe de l'article 10 (art. 10), doivent être interprétés
comme attribuant un véritable droit de recevoir des informations,
notamment de la part des administrations compétentes, dans le chef des
personnes appartenant à des populations ayant été ou pouvant être
affectées par une activité industrielle, ou d'autre nature, dangereuse
pour l'environnement.
48. Une conclusion différente, excluant l'existence d'un droit à
l'information en pareilles circonstances, ôterait à des situations
visées par d'autres droits de la Convention, tel que l'article 8
(art. 8), un moyen de protection d'importance capitale et irait à
l'encontre du principe fondamental découlant de l'article 1 (art. 1)
de la Convention (voir en particulier sa version anglaise, aux termes
de laquelle "The High Contracting Parties shall secure ... the rights
and freedoms ..."; italiques ajoutés), imposant aux Etats d'adopter
toutes les mesures nécessaires pour garantir la jouissance effective
des droits garantis par la Convention. Ce principe justifie donc
d'abord l'existence d'un droit à l'information en matière de protection
de l'environnement en vue de renforcer indirectement la protection des
autres droits garantis par la Convention que pareil droit à
l'information vise à protéger.
En outre, la garantie de ce droit doit être complète et
effective. En effet, "l'exécution d'un engagement assumé en vertu de
la Convention appelle parfois des mesures positives de l'Etat; en
pareil cas, celui-ci ne saurait se borner à demeurer passif et 'il n'y
a (...) pas lieu de distinguer entre actes et omissions' " (voir,
mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêts Airey c/Irlande précité,
p. 14, par. 25, et Marckx c/Belgique du 13 juin 1979, série A n° 31,
p. 15, par. 31).
49. L'article 10 (art. 10) de la Convention impose donc aux Etats non
seulement de rendre les informations en matière d'environnement
accessibles au public, exigence à laquelle le droit italien semble
pouvoir répondre par le biais de l'article 14 par. 3 de la loi n° 349
du 8 juillet 1986, mais aussi des obligations positives de collecte,
d'élaboration et de diffusion des informations qui, par leur nature
même, ne sont pas directement accessibles et qui ne pourraient être
autrement portées à la connaissance du public que par le biais de
l'action des pouvoirs publics.
50. En l'espèce, depuis l'adoption du D.P.R. 175/88 et jusqu'à la
cessation de la production litigieuse en 1994, aucune des mesures
d'information de la population prévues par les articles 11 et 17 dudit
D.P.R. n'a jamais été prise, ni par le maire ni par le préfet. Ce
dernier a bien adopté le plan d'urgence prévu par l'article 17, mais
il ne ressort pas du dossier que ce plan ait jamais été rendu
opérationnel et porté à la connaissance des requérantes. En plus, à la
date du 7 décembre 1995, le maire de Monte Sant'Angelo n'avait même pas
reçu communication de l'adoption, le 14 septembre 1993, donc plus de
deux ans plus tôt, par les ministères de l'Environnement et de la Santé
publique des conclusions concernant le rapport préparé par l'usine, en
application de l'article 19 du D.P.R. 175/88.
51. Compte tenu des obligations positives en matière d'information,
qui leur incombaient au sens de l'article 10 (art. 10) de la
Convention, les autorités compétentes, à tout le moins entre mai 1988,
date de l'adoption du D.P.R. 175/88, et 1994, année de cessation de la
production litigieuse, se devaient de prendre les mesures nécessaires
afin que les requérantes, qui résidaient dans une zone à haut risque,
puissent recevoir une information adéquate sur des questions
intéressant la protection de leur environnement. Il n'appartient pas
à la Commission de dicter, ni même d'indiquer, quelle doit être la
nature ou l'étendue des mesures devant être prises : la Convention se
borne à exiger que l'individu puisse bénéficier d'un accès effectif aux
informations pertinentes concernant les risques liés à son
environnement, sauf s'il existe un intérêt public prééminent à leur
confidentialité (voir, mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Airey
précité, par. 26, p. 15).
CONCLUSION
52. La Commission conclut par 21 voix contre 8 qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (S. TRECHSEL)
OPINION DISSIDENTE DE M. H. DANELIUS
A LAQUELLE DECLARE SE RALLIER M. P. LORENZEN
A mon avis, l'article 10 de la Convention accorde à toute
personne, sauf exceptions prévues au second alinéa de cet article, le
droit de recevoir les informations que d'autres sont prêts à lui
fournir. En revanche, le droit consacré par l'article 10 n'englobe pas
de droit à obtenir des informations que celui qui les détient - que ce
soit un organe public ou une personne privée - ne souhaite pas
transmettre. Cette interprétation me semble conforme à ce qu'a déclaré
la Cour dans les affaires Leander et Gaskin (Cour eur. D.H., arrêts
Leander c/Suède du 26 mars 1987, série A n° 116, p. 29, par. 74, et
Gaskin c/Royaume-Uni du 7 juillet 1989, série A n° 160, p. 21,
par. 52).
Il s'ensuit, à mon avis, qu'il n'y a pas eu violation de
l'article 10 de la Convention dans la présente affaire.
Je tiens à ajouter que la question de savoir si en l'espèce le
droit des requérants au respect de leur vie privée protégé par
l'article 8 de la Convention pourrait éventuellement être en cause
(cf. arrêts Leander et Gaskin précités) ne se pose pas au stade actuel
de la procédure, étant donné que la Commission, dans sa décision sur
la recevabilité, a déjà rejeté cet aspect de la requête pour non-
épuisement des voies de recours internes.
OPINION DISSIDENTE DE M. H. G.SCHERMERS
Mon désaccord avec la majorité de la Commission ne concerne pas
l'obligation du Gouvernement italien d'informer les intéressés de tout
risque connu par le gouvernement qui puisse affecter la santé de ceux
qui habitent aux environs d'une usine dangereuse. C'est plutôt contre
l'applicabilité de l'article 10 que j'objecte.
Bien qu'elles soient certainement valables, à mon avis, les
objections exprimées par M. Danelius dans son opinion dissidente ne
sont pas décisives. Sur la base du raisonnement de la majorité, je
pourrais accepter une interprétation large dans une situation comme
celle en l'espèce s'agissant d'une question d'information.
Cependant, l'obligation du gouvernement constitue surtout une
obligation de contrôle plus que d'information. Le but de pareille
obligation n'est pas d'informer ceux qui habitent aux environs des
usines dangereuses, mais de veiller à la protection de leur vie privée.
La tâche principale du Gouvernement est la surveillance de l'industrie.
Sans surveillance, on n'aura pas d'informations et une obligation de
communiquer des informations n'a pas de sens sans l'obligation de
recueillir celles-ci.
C'est pourquoi, je crains que la Commission fasse fausse route
quand elle aborde cette affaire sous l'angle de l'article 10. Cette
route mène à surcharger un élément des obligations du Gouvernement qui
ne mérite pas la place principale.
Le noyau de l'affaire est la protection de la vie privée des
requérantes sous l'angle de l'article 8.
Dans sa décision sur la recevabilité, la Commission avait conclu
que l'exception de non-épuisement ne s'appliquait pas à l'omission du
gouvernement d'informer les requérantes. Si tel est le cas au sujet
de l'article 10, il en va de même pour l'article 8. Dans le cas
d'espèce, l'obligation de respecter la vie privée des requérantes
inclut le contrôle des usines dangereuses et toute aide possible aux
habitants des environs. L'obligation d'informer n'est qu'une partie
de cette aide. Cette partie ne peut pas être séparée par la référence
à un article autre que l'article 8.
A mon avis, la Commission aurait dû trouver une violation de
l'article 8 et non pas de l'article 10.
(Or. anglais)
OPINION DISSIDENTE DE MME G.H. THUNE,
MM. M.A. NOWICKI, B. CONFORTI ET N. BRATZA
Nous regrettons de ne pouvoir partager l'avis de la majorité de
la Commission et avons voté contre le constat d'une violation de
l'article 10 de la Convention. En effet, nous préférons considérer les
questions soulevées en l'espèce sous un autre angle.
Les requérantes ont présenté deux griefs distincts. En premier
lieu, elles ont prétendu que compte tenu de la gravité des risques
qu'impliquait l'exploitation normale de l'usine ENICHEM pour la santé
et la sécurité des habitants de Manfredonia, l'absence de mesures
concrètes visant à réduire la pollution générée par l'usine ainsi que
le risque d'accidents majeurs entraînaient une ingérence injustifiée
dans l'exercice de leur droit au respect de la vie et de l'intégrité
physique garanti par l'article 2 de la Convention. Dans sa décision sur
la recevabilité, la Commission a choisi d'examiner ce grief sur le
terrain de l'article 8 de la Convention et l'a déclaré irrecevable pour
non-épuisement des voies de recours internes, au motif que les
requérantes n'avaient pas engagé une procédure visant à faire suspendre
ou interdire l'exploitation de l'usine ou à demander l'adoption des
mesures techniques voulues pour neutraliser les risques auxquels elles
étaient alors exposées.
Le second grief des requérantes, tout en étant lié au premier,
constitue un grief séparé et distinct soulevé pour la première fois
dans un courrier du 31 décembre 1992, dans lequel les requérantes
prétendaient que la non-adoption par les autorités nationales
compétentes (contrairement aux exigences - notamment - du décret
présidentiel de 1988 - D.P.R. 175/88) de mesures d'information sur les
risques encourus et sur les précautions à prendre en cas d'accident
majeur, constituait une ingérence dans l'exercice de leur droit à la
liberté d'information. Les requérantes alléguaient à cet égard la
violation de l'article 10 de la Convention, faisant valoir que cette
disposition, en prévoyant la «liberté de recevoir (...) des
informations», garantissait le droit d'obtenir ou de recevoir toute
information essentielle à la protection de la santé et de la sécurité
de la population. Dans sa décision sur la recevabilité, la Commission
a déclaré ce grief recevable. Alors qu'elle a procédé, dans cette
décision, à un examen préliminaire de la requête spécifiquement sous
l'angle de l'article 10 de la Convention, le grief déclaré recevable
revêtait un caractère général : «la non-adoption par les autorités
compétentes des mesures d'information sur les risques encourus et les
mesures à adopter en cas d'accident majeur, prévues par les articles
11 par. 3 et 17 par. 2 du D.P.R. n° 175 du 17 mai 1988».
Le fait que les requérantes aient rattaché ce grief aux droits
garantis par l'article 10 de la Convention et que la Commission ait
choisi de l'examiner sur le terrain de cette disposition au stade de
l'examen de la recevabilité n'empêche pas cette dernière, à notre sens,
de considérer que les faits à l'origine des griefs retenus par elle
soulèvent des questions sous l'angle d'autres articles de la Convention
(voir arrêt Fayed du 21 septembre 1994, série A n° 294-B, p. 50,
par. 67).
La majorité de la Commission a continué d'interpréter le grief
sur le terrain de l'article 10 de la Convention, et a conclu que cette
disposition impose aux Etats contractants non seulement le devoir de
rendre les informations en matière d'environnement accessibles au
public, mais aussi une obligation positive de recueillir, élaborer et
diffuser des informations qui, autrement, ne seraient pas directement
accessibles au public ou portées à sa connaissance.
A notre avis, il s'agit là d'une interprétation trop large de
l'article 10. Certes, le droit garanti par cette disposition comprend
la liberté de recevoir des informations, et nous admettons que cet
article puisse imposer aux Etats membres certaines obligations
positives visant à garantir le droit à la liberté d'expression ; mais
nous ne pouvons accepter d'interpréter cette disposition comme
obligeant un Etat à réunir, élaborer et diffuser des informations, même
dans une affaire où de telles mesures peuvent être prévues par le droit
interne. Selon nous, pareille interprétation dénature le sens premier
des termes de cet article, et est également incompatible avec la
jurisprudence constante de la Cour selon laquelle «la liberté de
recevoir des informations (...) interdit essentiellement à un
gouvernement d'empêcher quelqu'un de recevoir des informations que
d'autres aspirent ou peuvent consentir à lui fournir» (voir arrêt
Leander du 26 mars 1987, série A n° 116, p. 29, par. 74 et arrêt Gaskin
du 7 juillet 1989, série A n° 160, p. 21, par. 52). Il découle à notre
avis de cette jurisprudence que l'article 10 ne saurait être interprété
comme imposant au détenteur d'informations, qu'il s'agisse des pouvoirs
publics ou d'une personne privée, l'obligation de fournir ces
informations, encore moins de réunir et d'élaborer des informations
pour les communiquer à autrui.
En revanche, nous estimons, à l'instar de la majorité, que les
autorités italiennes n'ont pas communiqué aux requérantes les
informations essentielles à la protection de leur santé et de leur
intégrité physique. Selon nous, ce manquement pose des problèmes non
pas sur le terrain de l'article 10 mais, une nouvelle fois, sur celui
de l'article 8 de la Convention. Comme la Cour l'a constamment déclaré,
si l'article 8 tend pour l'essentiel à prémunir l'individu contre des
ingérences arbitraires des pouvoirs publics, il peut engendrer de
surcroît des obligations positives inhérentes à un respect effectif de
la vie familiale, quoique sujettes à la marge d'appréciation de l'Etat
et à l'exigence d'un juste équilibre à ménager entre les intérêts
concurrents de l'individu et de la société dans son ensemble (voir
arrêt Abdulaziz, Cabales et Balkandali du 28 août 1985, série A n° 94,
pp. 33-34, par. 67 et arrêt Rees du 17 octobre 1986, série A n° 106,
p. 14, par. 35). Comme l'a également déclaré la Cour, cette obligation
positive peut aller jusqu'à exiger d'un Etat qu'il adopte des mesures
raisonnables et adéquates pour protéger un individu contre des
atteintes graves à l'environnement qui, sans mettre gravement en danger
la santé de l'intéressé(e), peuvent affecter le bien-être d'une
personne et la priver de la jouissance de son domicile de manière à
nuire à sa vie privée et familiale (voir arrêt López Ostra du
9 décembre 1994, série A n° 303-C, p. 54, par. 51).
A notre avis, lorsque la santé et la sécurité des personnes sont
directement en jeu, comme en l'espèce, les autorités nationales ont une
obligation positive en vertu de l'article 8 de fournir les informations
pertinentes afin - dans ce cas particulier - de minimiser les risques
auxquels l'usine ENICHEM expose les habitants.
Pour des raisons sensiblement identiques à celles qui ont amené
la majorité de la Commission à constater un manquement des autorités
italiennes aux obligations qui leur incombent en vertu de l'article 10,
nous estimons que les autorités n'ont pas ménagé un juste équilibre et
n'ont pas garanti les droits que l'article 8 de la Convention reconnaît
aux requérantes.
A N N E X E I
LISTE DES REQUERANTES
Guerra Anna Maria
Lombardi Rosa Anna
Santamaria Grazia
Adabbo Addolorata Caterina
Virgata Anna Maria
Mancini Antonetta
Berardinetti Michelina
Di Lella Maria D.
Porcu Maria Rosa
Lanzetta Anna Maria
Lagattolla Grazia
Rinaldi Apollonia
Pilati Renata Maria
Ciuffreda Raffaela
Lauriola Raffaella
Gismondi Diana
Totaro Filomena
De Feudis Giulia
Santoro Sipontina
Colavelli Tattilo Maria Lucia Rita
Principe Irene
De Filippo Maria
De Salvia Vittoria
Totaro Anna
Telera Maria
Telera Grazia
Lupoli Nicoletta
Schettino Lisa
Di Vico Maria Rosaria
Quitadamo Gioia
Castriotta Elisa Anna
Rinaldi Giuseppina
Gelsomino Giovanna
Titta Antonia Iliana
Trotta Concetta
Giordano Rosa Anna
Trufini Anna Maria
Di Tullo Angela
Giordano Anna Maria
Rinaldi Raffaela
ANNEXE II
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
Date Acte
____________________________________________________________________
18.10.1988 Introduction de la requête
4.05.1989 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
29.03.1993 Décision de la Commission de
porter la requête à la
connaissance du Gouvernement
défendeur et d'inviter les
parties à présenter des
observations sur sa
recevabilité et son bien-fondé
6.09.1993 Observations du Gouvernement
17.05.1994 Observations en réponse des
requérantes
Décision de la Commission sur
la recevabilité du grief des
requérantes concernant la non-
adoption par les autorités
compétentes des mesures
d'information prescrites par
les articles 11 par. 3 et 17
par. 2 du D.P.R. n° 175 de 1988
et irrecevabilité de la requête
pour le surplus
6.07.1995 Adoption du texte de la
décision sur la recevabilité
Examen du bien-fondé
19.07.1995 Transmission aux parties du
texte de la décision sur la
recevabilité. Invitation aux
parties de soumettre des
observations complémentaires
sur le bien-fondé de la requête
27.10.1995 Observations du Gouvernement
19.12.1995
18.09.1995 Observations des requérantes
5.12.1995
Mars 1996 Considération par la Commission
de l'état de la procédure
25 juin 1996 Délibérations de la Commission
sur le bien-fondé et vote
final. Considération du texte
du Rapport
29 juin 1996 Adoption du rapport
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