COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête N° 19632/92
A.G.
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 18 octobre 1995)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 31). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 32 - 62) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
A. Griefs déclarés recevables
(par. 32) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
B. Points en litige
(par. 33) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention
(par. 34 - 50) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
CONCLUSION
(par. 51). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
D. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N°1
(par. 52 - 59). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
CONCLUSION
(par. 60) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
E. Récapitulation
(par. 61 - 62) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
ANNEXE : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA
RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . 9
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. La requérante, de nationalité française, est née en 1922 et est
domiciliée à Aigues-Vives.
3. La requête est dirigée contre la France. Le Gouvernement
défendeur était représenté par son Agent, M. Jean-Pierre Puissochet,
Directeur des Affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
4. La requête concerne la durée d'une procédure en contestation
d'expropriation et l'inexécution subséquente des décisions qui sont
favorables à la requérante. La requérante invoque l'article 6 par. 1
de la Convention et l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite le 28 novembre 1991 et
enregistrée le 12 mars 1992.
6. Le 12 janvier 1993, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé de
donner connaissance de la requête au Gouvernement et d'inviter les
parties à présenter des observations sur la recevabilité et le bien-
fondé du grief tiré de la durée de la procédure. Le 7 décembre 1993,
la Commission a demandé aux parties des observations complémentaires
sur la recevabilité et le bien-fondé du grief tiré de l'article 1 du
Protocole N° 1.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 12 mai 1993. La
requérante y a répondu le 23 juin 1993. Le Gouvernement a présenté des
observations complémentaires le 5 mai 1994 et la requérante y a répondu
le 2 juin 1994.
8. Le 12 octobre 1994, la Commission a déclaré la requête recevable
quant aux griefs tirés des articles 6 par. 1 de la Convention et 1 du
Protocole N° 1 et a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.
9. Le 20 octobre 1994, la Commission a adressé aux parties le texte
de sa décision sur la recevabilité de la requête.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième
Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et votes en présence des membres suivants :
M. H. DANELIUS, Président
MM. G. JÖRUNDSSON
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAÏDES
J.C. GEUS
M. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
18 octobre 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
14. La décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
est jointe au présent rapport en annexe.
15. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
16. Le 7 octobre 1982, un arrêté préfectoral de l'Essonne déclara
d'utilité publique l'acquisition de terrains nécessaires à
l'aménagement d'une zone pavillonnaire dans la commune de Saint-Michel-
sur-Orge dit projet de la fontaine de l'Orme. Un terrain bâti, qui
appartenait à la requérante et qui servait de résidence secondaire à
un membre de sa famille, figurait parmi les terrains concernés.
17. La requérante déposa, le 19 novembre 1982, une requête en
annulation de l'arrêté du 7 octobre 1982 devant le tribunal
administratif de Versailles.
18. Le 6 décembre 1982, le juge de l'expropriation du tribunal de
grande instance d'Evry rendit une ordonnance d'expropriation prononçant
le transfert de ce terrain à la commune et fixa le montant de
l'indemnité d'expropriation à verser à la requérante.
19. Le 28 juillet 1983, la commune avertit la requérante d'avoir à
libérer le terrain pour le 14 juillet 1983. Ce même mois, la commune
procéda à la destruction de la clôture, de la construction, des
équipements de viabilité et du jardin se situant sur le terrain de la
requérante.
20. Par arrêt du 14 octobre 1983, la cour d'appel de Paris fixa le
montant de l'indemnité d'expropriation à 221.858 francs. Cette
indemnité se trouve encore aujourd'hui en dépôt à la Caisse des dépôts
et consignations de la Trésorerie de l'Essonne.
21. Le 24 octobre 1985, le tribunal administratif annula pour excès
de pouvoir la déclaration d'utilité publique du 7 octobre 1982. Le
tribunal considéra que l'utilité publique aurait dû être déclarée par
décret en Conseil d'Etat et non par arrêté préfectoral, en raison de
l'avis du commissaire chargé de l'enquête préalable à la déclaration
d'utilité publique selon lequel il fallait exclure du périmètre de
l'opération les habitations existantes avec une surface suffisante pour
constituer un jardin à usage familial.
22. Le Conseil d'Etat, saisi par la commune, confirma ce jugement par
arrêt du 13 mars 1989. Il rejeta également les conclusions de la
requérante tendant à ce qu'il soit donné acte d'un désistement d'office
de la requête pour défaut de production par la commune d'un mémoire
complémentaire dans les délais ainsi que celles à fins d'indemnité au
motif qu'elles étaient présentées pour la première fois en appel.
23. Par voie de conséquence, la requérante saisit la Cour de
cassation pour voir mettre les décisions des juridictions judiciaires
en conformité avec l'arrêt du Conseil d'Etat.
24. Le 4 janvier 1990, la Cour de cassation annula l'ordonnance
d'expropriation du 6 décembre 1982, ainsi que l'arrêt de la cour
d'appel de Paris statuant sur l'indemnité d'expropriation consécutif
à cette ordonnance. Le 22 mai 1990, l'arrêt de la Cour de cassation fut
signifié à la commune. A compter de cette date, l'expropriation subie
par la requérante devint donc nulle et non avenue.
25. La requérante s'adressa à plusieurs reprises à la commune, lui
demandant soit à être rétablie dans ses droits, soit à obtenir le
versement d'une compensation sous forme de dommages et intérêts. La
commune ne fit aucune réponse.
26. Les 10 novembre et 17 décembre 1990, la requérante saisit le
procureur de la République du tribunal de grande instance d'Evry afin
d'obtenir l'exécution de l'arrêt de la Cour de cassation, mais il
classa l'affaire sans suite le 11 mars 1991.
27. Le 23 décembre 1991, la requérante saisit le tribunal
administratif de Versailles d'une requête tendant à obtenir soit la
remise en état de son terrain, c'est-à-dire tel qu'il existait avant
1983, soit le paiement de dommages et intérêts.
28. Le 13 janvier 1992, elle assigna également le maire de la commune
devant le tribunal de grande instance d'Evry. Elle demanda à cette
juridiction d'ordonner sous astreinte la démolition des constructions
édifiées par la commune sur son terrain et l'allocation de dommages et
intérêts. Dans ses conclusions, le maire fit valoir que la restitution
du bien immobilier en cause était impossible du fait qu'il
n'appartenait plus à l'administration. Il expliqua que la parcelle qui
faisait l'objet du litige avait été cédée à l'Etablissement Public
d'Aménagement de la Ville Nouvelle d'Evry en vue de la création d'un
lotissement et que les lots créés avaient été eux-mêmes vendus à
différents acquéreurs. Ces lots sont aujourd'hui construits et habités.
29. Le 1er février 1993, le tribunal de grande instance d'Evry décida
de surseoir à statuer jusqu'à ce que le tribunal administratif de
Versailles ait rendu sa décision sur la requête déposée le
23 décembre 1991.
30. Par jugement du 24 mai 1994, le tribunal administratif de
Versailles considéra en premier lieu qu'il ne lui appartenait pas
d'adresser des injonctions à l'administration et que dès lors les
conclusions tendant à la remise en état de la parcelle étaient
irrecevables. En ce qui concernait les conclusions à fin indemnitaire,
le tribunal considéra que "l'expropriation pour cause d'utilité
publique dont a fait l'objet le terrain possédé par la requérante s'est
effectuée dans des conditions irrégulières; qu'ainsi, la dépossession
dont a été victime la requérante présente le caractère d'une emprise
irrégulière sur une propriété privée immobilière; qu'il n'appartient
qu'aux tribunaux de l'ordre judiciaire, gardiens de la propriété
privée, de connaître de l'action tendant à obtenir réparation du
préjudice qu'elle aurait subi du fait de cette dépossession ainsi que
de ceux qui en sont la conséquence directe".
31. L'audience devant le tribunal de grande instance d'Evry a été
fixée au 11 septembre 1995, le jugement devant être rendu le
23 octobre 1995.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
32. La Commission a déclaré recevables les griefs de la requérante
tenant à la durée excessive de la procédure et à la privation de ses
biens.
B. Points en litige
33. Les points en litige sont les suivants :
- Y-a-t-il eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention en raison de la durée de la procédure ?
- Y-a-t-il eu violation du droit de la requérante au respect de ses
biens, tel que garanti par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la
Convention ?
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
34. La requérante se plaint de la durée de la procédure en
contestation d'expropriation et de la non-exécution dans un délai
raisonnable des décisions rendues en sa faveur par les juridictions
administratives et judiciaires. Elle invoque l'article 6 par. 1 de la
Convention qui dispose notamment :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...)
dans un délai raisonnable (...) par un tribunal qui décidera
(...) des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil (...)."
35. La requérante signale qu'elle n'a, à ce jour, perçu aucune
indemnité et réaffirme qu'elle est dépossédée de son bien depuis
dix ans.
36. Elle ajoute que, devant le Conseil d'Etat, elle n'a pas déposé
de conclusions à fin d'indemnité mais demandait simplement la
confirmation de la décision du tribunal administratif du
24 octobre 1985.
37. Le Gouvernement défendeur propose d'examiner l'exigence du délai
raisonnable tant au regard de la procédure relative à l'exécution des
décisions de justice que de la procédure principale.
38. En ce qui concerne la procédure relative à l'exécution des
décisions juridictionnelles, le Gouvernement rappelle la spécificité
de la procédure d'expropriation. Il fait valoir qu'en vertu d'un
principe de droit public français, le juge administratif ne peut
adresser d'injonction à l'administration et que le juge judiciaire
n'ordonne qu'exceptionnellement la destruction d'une construction
illégale compte tenu des difficultés pratiques considérables
qu'impliquent ces décisions.
39. Il s'ensuit que le meilleur moyen d'exécuter une annulation est
d'allouer une indemnité et que ce type de contentieux ne pose pas de
problème au regard de la durée de la procédure puisque la requérante
peut demander que l'indemnité soit assortie d'un taux légal, avec
capitalisation possible. Le Gouvernement prétend à cet égard que la
requérante a perçu l'indemnité d'expropriation qui lui avait été
allouée par la décision du juge de l'expropriation confirmée en appel
le 14 octobre 1983.
40. Le Gouvernement estime qu'en l'état actuel de la procédure, aucun
manquement à l'exigence du délai raisonnable ne peut être relevé.
41. En ce qui concerne la procédure d'expropriation proprement dite,
le Gouvernement rappelle son caractère complexe aggravé par la
circonstance que l'opération a été réalisée dans un département qui
connaît une forte urbanisation.
42. Le Gouvernement ajoute que la requérante a contribué à
l'allongement de la procédure administrative, notamment devant le
Conseil d'Etat, en introduisant une fin de non-recevoir des conclusions
de la commune concernant l'absence de production d'un mémoire
complémentaire dans les quatre mois qui suivent l'introduction de la
requête. D'autre part, la requérante a produit des conclusions à fin
d'indemnité, irrecevables car formées pour la première fois en appel,
et a ainsi introduit un facteur supplémentaire de complexité.
43. S'agissant du comportement des autorités nationales, le
Gouvernement reconnaît que la durée de l'instance devant le Conseil
d'Etat fut un peu longue mais résulta du fait des difficultés suscitées
par les conclusions d'indemnité de la requérante.
44. La Commission estime que le grief tiré de la durée de la
procédure doit être examiné à la lumière de l'ensemble de la procédure,
considérant que les procédures subséquentes à l'annulation de
l'ordonnance d'expropriation peuvent être assimilées à des procédures
d'exécution de la première procédure au sens de la jurisprudence de la
Cour dans l'affaire Martins Moreira (Cour eur. D.H., arrêt du
26 octobre 1988, série A n° 143, p. 16, par. 44).
45. La procédure litigieuse débuta le 19 novembre 1982 par la saisine
du tribunal administratif d'une requête en annulation de l'arrêté
d'utilité publique et est actuellement pendante en première instance
devant le tribunal de grande instance d'Evry. Elle dure donc depuis
presque douze ans et onze mois.
46. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et eu égard en particulier aux critères suivants : la complexité de
l'affaire, le comportement du requérant et celui des autorités
compétentes (voir par exemple, Cour eur. D.H., arrêt Vernillo, série A
n° 198, p. 12, par. 30).
47. La Commission estime que l'affaire ne revêtait pas en soi un
caractère complexe.
48. Elle constate par ailleurs que le comportement de la requérante
ne semble pas avoir prolongé de façon substantielle le déroulement de
la procédure litigieuse. Elle estime que l'on ne saurait faire grief
à la requérante d'avoir utilisé des voies de recours déterminantes pour
l'issue de la procédure civile et en vue de remédier à l'inexécution
subséquente des décisions qui lui étaient favorables.
49. En ce qui concerne le comportement des autorités nationales, la
Commission relève en particulier qu'une période de près de trois ans
s'est écoulée entre la requête en annulation de l'arrêté du
7 octobre 1982 et le jugement du tribunal administratif de Versailles
du 24 octobre 1985. En outre, une période de trois ans et de plus de
quatre mois s'est écoulée entre le jugement du tribunal administratif
et sa confirmation par le Conseil d'Etat le 13 mars 1989. Enfin, la
Commission relève que le tribunal administratif de Versailles mit deux
ans et cinq mois pour se prononcer le 24 mai 1994 sur la demande de
dommages et intérêts de la requérante et pour finalement se déclarer
incompétent, jugement à la suite duquel la procédure devant le tribunal
de grande instance d'Evry a repris et dont l'audience n'a été fixée
qu'au 11 septembre 1995. La Commission estime que l'essentiel des
retards dans le déroulement des procédures est imputable à l'Etat. Ces
retards dépassent à eux seuls ce qui peut être considéré comme
"raisonnable" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
50. A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte
tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission
considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne
répond pas à la condition du délai raisonnable.
CONCLUSION
51. La Commission conclut à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
D. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
52. La requérante se plaint de la violation de son droit au respect
de ses biens, sa propriété ne lui ayant pas été restituée et aucune
compensation pécuniaire ne lui ayant été versée depuis 1983. Elle
invoque l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) qui dispose :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
53. La requérante affirme qu'aucune somme ne lui a été versée à ce
jour.
54. Elle rappelle également que l'arrêté préfectoral du
7 octobre 1982 a été définitivement annulé le 13 mars 1989 et que dès
lors il ne saurait plus être question d'utilité publique. De même,
l'ordonnance d'expropriation a été définitivement annulée le
4 janvier 1990. Depuis cette date, l'expropriation n'a plus aucune base
légale.
55. Le Gouvernement souligne que l'autorité judiciaire avait fixé une
indemnité d'expropriation de 221.858 francs dont il n'est pas établi
qu'elle n'aurait pas été versée. Selon les informations dont il
dispose, le Gouvernement indique que la somme a été consignée à la
Caisse des dépôts et consignations conformément à l'article R 13-65 du
Code de l'expropriation, et seule la procédure judiciaire initiée par
la requérante a pu, le cas échéant, retarder ou empêcher le paiement
effectif de cette somme.
56. Le Gouvernement soutient qu'en l'espèce, la commune expropriante
a voulu aménager une zone d'action concertée dite de la fontaine de
l'Orme dans une commune en voie d'urbanisation rapide. Le but d'utilité
publique de l'aménagement de cette zone ne saurait être mise en cause
même si l'opportunité et la légalité de cette opération ont été
contestées.
57. La Commission relève qu'il n'est pas contesté que la requérante
a été privée de sa propriété au sens de la deuxième phrase de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention. Il n'est pas non
plus contesté que l'expropriation dont a fait l'objet la requérante
n'a pas eu lieu dans les conditions prévues par la loi interne puisque
la déclaration d'utilité publique fut définitivement annulée par arrêt
du Conseil d'Etat du 13 mars 1989 et que l'ordonnance d'expropriation
fut elle- même annulée par arrêt de la Cour de cassation du
4 janvier 1990. Depuis cette date, la Commission estime que la
requérante se trouve dans une situation continue d'expropriation de
fait qui subsiste à l'heure actuelle.
58. La Commission relève à cet égard que toutes les tentatives de la
requérante depuis 1990 pour obtenir soit la restitution de l'immeuble
soit une indemnité sont demeurées vaines et que la procédure diligentée
par la requérante pour obtenir des dommages et intérêts suite à
l'expropriation jugée illégale est toujours pendante en première
instance.
59. La Commission estime qu'en l'occurrence la perte de toute
disponibilité de son terrain, combinée avec l'échec des tentatives
menées jusqu'ici pour remédier à la situation incriminée, a engendré
des conséquences suffisamment graves pour que la requérante ait subi
une expropriation de fait incompatible avec son droit au respect de ses
biens (voir, en particulier, Cour eur. D.H., arrêt Papamichalopoulos
c/ Grèce du 24 juin 1993, série A n° 260-B, p. 70, par. 45).
CONCLUSION
60. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) de la Convention.
E. Récapitulation
61. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention (par. 51).
62. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention
(par. 60).
Le Secrétaire Le Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
(M.-T. SCHOEPFER) (H. DANELIUS)
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