PREMIÈRE SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 58858/00
présentée par Stefano GUISO-GALLISAY et autres
contre l’Italie
La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 2 septembre 2004 en une chambre composée de :
MM.C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
G. Bonello,
MmesN. Vajić,
S. Botoucharova,
MM.A. Kovler,
V. Zagrebelsky, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 7 avril 2000,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, Stefano, Gian Francesco et Antonella Guiso-Gallisay, sont des ressortissants italiens nés respectivement en 1959, 1948, et 1952 et résidant à Milan et Rome. Ils sont représentés devant la Cour par le premier requérant et Maître Gasperini Zacco, avocat à Rome. Le gouvernement défendeur est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I. M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants ont hérité de lots de terrains sis à Nuoro. Chacun possède une quote-part de 29/360.
En 1977 la région disposa l’occupation d’urgence de 70 340 mètres carrés de terrain pour une période maximale de cinq ans, en vue de leur expropriation pour la construction d’ouvrages publics.
En 1977 et respectivement par des arrêtés des 20 janvier 1977, 15 juin 1977 et 28 juin 1977, la municipalité de Nuoro procéda à l’occupation matérielle des terrains.
A une date non précisée, l’administration prorogea d’un an le délai d’occupation des terrains. La construction des ouvrages se termina sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle des terrains et au paiement d’une indemnité.
Par un acte notifié le 11 novembre 1983, les requérants assignèrent la ville de Nuoro à comparaître devant le tribunal civil de Nuoro.
Ils alléguaient que l’occupation de leurs terrains était illégale au motif qu’elle s’était prorogée au-delà du délai autorisé sans qu’il soit procédé à l’expropriation. Se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d’expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), ils estimaient qu’à la suite de l’achèvement des ouvrages publics, leur droit de propriété avait été neutralisé et que, par conséquent, il ne leur était pas possible de demander la restitution des terrains litigieux, mais seulement les dommages intérêts. Ils réclamaient une somme correspondant à la valeur vénale des terrains et une somme pour non-jouissance des terrains.
Le 8 février 1990, une expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert, les requérants devaient se considérer comme ayant été privés de leurs biens en 1982 et en 1983, suite à la réalisation des ouvrages publics. La valeur vénale des terrains était en 1982 et en 1983 de 5 372 538 000 lires italiennes (ITL), à savoir de 432 787 782 ITL pour chaque requérant. L’indemnité d’occupation temporaire des terrains était de 1 611 761 400 ITL.
Par un jugement non définitif du 14 juillet 1997, le tribunal de Nuoro déclara que la propriété des terrains était passée à l’administration par effet de la construction des ouvrages publics et condamna l’administration à verser à titre d’acompte (55 % de la valeur vénale des terrains) une somme de 238 033 2802 ITL à chaque requérant plus les intérêts et la réévaluation monétaire. Le tribunal ordonna la continuation du procès pour recalculer la somme définitive à octroyer en fonction de la loi no662 de 1996, entre‑temps entrée en vigueur.
Le 27 mars 1997, l’administration paya aux requérants la somme due, qui était soumise à un impôt à la source de 20 %.
Par un jugement du 17 juillet 2003, le tribunal de Nuoro confirma le jugement non définitif du 14 juillet 1997 et établit que l’indemnisation due aux requérants à titre de dommages-intérêts, calculée conformément à la loi no 662 de 1996, était celle déjà versée aux requérants sur la base du jugement non définitif à titre provisoire.
Ce jugement n’a pas encore acquis l’autorité de la chose jugée.
B. Le droit et la pratiques internes pertinents
Le droit interne pertinent est décrit dans la décision Donati et autres c. Italie ((déc.), no 63242/00, du 13 mai 2004).
GRIEF
Les requérants se plaignent d’avoir été privés de leurs terrains de manière incompatible avec l’article 1 du Protocole no 1. Ils font valoir qu’environ vingt-six ans après l’occupation de leurs terrains, ils ont perçu une indemnisation égale à 55 % de la valeur vénale des terrains par effet de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur en cours de procédure. Ils observent que le principe de l’expropriation indirecte n’est pas conforme au principe de la prééminence du droit.
EN DROIT
Les requérants se plaignent d’avoir été privés de leurs terrains de manière incompatible avec l’article 1 du Protocole no 1, qui dispose :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement soulève deux exceptions d’irrecevabilité.
En premier lieu, le Gouvernement soulève une exception de non‑épuisement des voies de recours internes basée sur deux volets.
Tout d’abord, le Gouvernement fait valoir que les requérants n’ont pas attaqué le jugement non définitif du 14 juillet 1997 faisant état du transfert de propriété des terrains litigieux.
Quant au deuxième volet de l’exception, le Gouvernement fait observer que les requérants n’ont pas contesté la légitimité des actes administratifs devant les juridictions internes.
En deuxième lieu, le Gouvernement excipe du dépassement du délai de six mois. Il soutient que la requête est tardive dans la mesure où elle a été introduite six mois après le jugement non définitif du 14 juillet 1997 faisant état du transfert des terrains litigieux.
Sur le fond, le Gouvernement considère que l’expropriation indirecte est « prévue par la loi », étant donné qu’elle est constamment appliquée par la jurisprudence nationale depuis 1983. De ce fait, même à défaut d’un décret d’expropriation, et même en l’absence d’un jugement national, la privation du bien au bénéfice de l’administration aurait déjà eu lieu à la suite de la construction de l’ouvrage public.
En outre, le Gouvernement soutient que la privation d’un bien qui a lieu par l’effet de l’expropriation indirecte n’est pas illicite en soi, mais est tout simplement non respectueuse des formes, à compter d’un moment donné.
Le Gouvernement observe que le fait qu’un décret d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative. Toutefois, il s’agirait d’un manquement purement formel et les requérants ont eu la possibilité d’obtenir un dédommagement proportionné à la valeur des terrains en conséquence de l’expropriation indirecte. Le Gouvernement en déduit que la situation dénoncée est compatible avec l’article 1 du Protocole no 1.
Quant à l’application de la loi no 662 de 1996, le Gouvernement rappelle que le dédommagement, dans le cas d’expropriation indirecte, vise à compenser le préjudice imposé aux requérants par l’inobservation des règles procédurales qui régissent l’action de l’administration publique, et non à les compenser pour la perte de leur propriété. De plus, la valeur vénale du terrain est toujours prise en compte, dans la mesure où elle constitue la base de départ du calcul à effectuer pour déterminer l’étendue de la mesure de dédommagement. De surcroît, le Gouvernement fait valoir que les requérants ont renoncé au paiement des différences monétaires dues sur la base de la loi no 662 de 1996. En conclusion, le Gouvernement soutient que le système de calcul de l’indemnité appliqué en l’espèce ne soulève aucun problème au regard de l’article 1 du Protocole n 1.
Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement. Ils font observer qu’ils sont privés de la disponibilité de leurs terrains depuis 1977, situation devenue définitive avec l’achèvement des travaux. Les requérants soulignent l’illégalité de cette situation, en l’absence d’un décret d’expropriation.
Ils observent que le système juridique italien ne leur fournit pas le moyen d’obtenir une restitutio in integrum, mais seulement un dédommagement consécutif à la privation des terrains. Or, vingt-six ans après l’occupation de leurs terrains, les juridictions internes leur ont accordé une indemnisation égale à 55 % de la valeur vénale des terrains sur la base de la loi no662 de 1996, entrée en vigueur en cours de procédure.
Quant à l’exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement, les requérants soutiennent qu’ils n’étaient pas tenus d’attaquer le jugement non définitif faisant état du transfert de la propriété puisque la procédure restait pendante pour déterminer la mesure de l’indemnisation. De plus, les requérants font valoir qu’au sens de l’article 340 du code de procédure civile, le jugement non définitif aurait pu être attaqué avec le jugement définitif.
S’agissant de l’exception tirée du non-respect du délai de six mois, les requérants font valoir que le dédommagement a été établi par un jugement définitif du tribunal le 17 juillet 2003.
Sur le fond, les requérants font valoir que le principe de l’expropriation indirecte n’est pas conforme au principe de la prééminence du droit et que l’application de la loi no 662 de 1996 n’est pas respectueuse du principe de proportionnalité. De plus, les requérants soulignent que cette loi est appliquée de manière rétroactive.
Enfin, les requérants observent qu’ils n’ont jamais renoncé à obtenir le dédommagement intégral découlant de la privation des terrains, mais seulement au calcul des revenus fonciers, qui, selon eux, étaient dérisoires.
La Cour se doit d’examiner d’abord les exceptions soulevées par le Gouvernement.
Quant au premier volet de l’exception de non-épuisement des voies de recours internes, la Cour considère que, conformément à sa jurisprudence (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000‑VI, § 69), ce n’est que par la décision définitive – en l’espèce le jugement du tribunal de Nuoro du 17 juillet 2003 – que le principe de l’expropriation indirecte doit se considérer comme étant effectivement appliqué. Par conséquent, le premier volet de l’exception de non-épuisement des voies de recours internes du Gouvernement doit être rejeté.
S’agissant du deuxième volet de l’exception de non-épuisement, la Cour estime qu’un recours devant les juridictions administratives visant à contester la légalité des actes de la procédure d’expropriation n’aurait pu aboutir qu’à l’annulation des actes administratifs attaqués et n’aurait pu remédier à la situation dénoncée. A fortiori, une action visant la restitution des terrains, une fois l’expropriation indirecte déclarée par la Cour de cassation, n’aurait pu aboutir (Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV ; Belvedere Alberghiera srl c. Italie (satisfaction équitable), no 31524/96, 30 octobre 2003 ; Carbonara et Ventura c. Italie (satisfaction équitable), no 24638/94, 11 décembre 2003).
Il s’ensuit que cette exception ne saurait être retenue.
Quant à l’exception tirée du non-respect du délai de six mois, la Cour renvoie aux observations développées ci-dessus lors de l’examen de l’exception de non-épuisement des voies de recours internes. Aucune raison ne permet de parvenir à une conclusion différente par rapport à la présente exception. Il y a donc lieu d’écarter cette exception.
La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que la requête pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
Søren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy