GUISSET contre la FRANCE

COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME

Requête N° 33933/96

Jean-Claude Guisset

contre

France

RAPPORT DE LA COMMISSION

(adopté le 20 octobre 1998)

 - i -33933/96

                        TABLE DES MATIERES

Page

I.INTRODUCTION

(par. 1 - 16) 1

A.La requête

(par. 2 - 4) 1

B.La procédure

(par. 5 - 11) 1

C.Le présent rapport

(par. 12 - 16)               2

II.ETABLISSEMENT DES FAITS

(par. 17 - 64) 3

A.Circonstances particulières de l'affaire

(par. 17 - 44) 4

B.Eléments de droit interne

(par. 45 - 64)               7

III.AVIS DE LA COMMISSION

(par. 65 - 95)               11

 A.Griefs déclarés recevables

(par. 64) 11

 B.Points en litige

(par. 66) 11

C.Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la

Convention en ce qui concerne la durée

de la procédure

(par. 67 - 80) 11

CONCLUSION

(par. 81) 13

33933/96- ii -

C.Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la

Convention en ce qui concerne l’absence d’audience

publique devant la Cour de discipline

budgétaire et financière

(par. 82 - 96)               13

CONCLUSION

(par. 97) 15

D.Récapitulation

(par. 98 - 99)               15

OPINION DISSIDENTE DE M. S. TRECHSEL

A LAQUELLE DECLARENT SE RALLIER MM. G. JÖRUNDSSON

ET R. NICOLINI SE DECLARENT SE RALLIER              16                                         

OPINION DISSIDENTE DE M. L. LOUCAIDES18

OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE M. G. RESS19

ANNEXE I :DECISION DE LA COMMISSION SUR

LA RECEVABILITE DE LA REQUETE 20

I.INTRODUCTION

1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.

A.  La requête

2.Le requérant, de nationalité française, est né en 1933 et est domicilié à Orgerus. Dans la procédure devant la Commission il est représenté par Maître Guillaume Delvolve, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation.

3.La requête est dirigée contre la France. Le Gouvernement défendeur est représenté par M. Yves Charpentier, Sous-directeur des Droits de l’homme au ministère des Affaires étrangères, en qualité d’agent.

4.La requête concerne la non-publicité des débats devant la Cour de discipline budgétaire et financière et la durée de la procédure. Le requérant invoque l'article 6 par. 1 de la Convention.

B.  La procédure

5.La présente requête a été introduite le 31 mai 1996 et enregistrée le 22 novembre 1996.

6. Le 26 février 1997, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé de donner connaissance de la requête au Gouvernement français, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.

7.Le Gouvernement a présenté ses observations le 16 juin 1997. Le requérant y a répondu le 28 août 1997.

8.Le 3 mars 1998, la requête a été transférée de la Deuxième Chambre à la Commission plénière, par décision de cette dernière.

9.Le 9 mars 1998, la Commission a déclaré recevables les griefs du requérant concernant l’absence d’audience publique devant la Cour de discipline budgétaire et financière et la durée de la procédure et a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.

10.Le 4 mai 1998, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui soumettre les éléments ou observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête qu'elles souhaiteraient présenter. Le requérant a présenté ses observations le 8 juin 1998.

11.Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.

C.Le présent rapport

12.Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :

MM.S. TRECHSEL, Président

M.P. PELLONPÄÄ

E. BUSUTTIL

G. JÖRUNDSSON

A.S. GÖZÜBÜYÜK

A. WEITZEL

J.-C. SOYER

H. DANELIUS

MmeG.H. THUNE

MM.F. MARTINEZ

C.L. ROZAKIS

MmeJ. LIDDY

MM.L. LOUCAIDES

B. MARXER

M.A. NOWICKI

I. CABRAL BARRETO

N. BRATZA

I. BÉKÉS

D. ŠVÁBY

G. RESS

A. PERENIČ

C. BÎRSAN

P. LORENZEN

E. BIELIŪNAS

E.A. ALKEMA

M. VILA AMIGÓ

MmeM. HION

MM.R. NICOLINI

A. ARABADJIEV

13.Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 20 octobre 1998 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.

14.Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :

(i)d'établir les faits, et

(ii)de formuler un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.

15.La décision de la Commission sur la recevabilité de la requête est jointe au présent rapport (Annexe I).

16.Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.

II. ETABLISSEMENT DES FAITS

A. Circonstances particulières de l'affaire

17.Le requérant fut ambassadeur de France auprès de l'Etat des Emirats arabes unis de décembre 1977 à mars 1982.

18.A l'occasion de l'examen des comptes et de la gestion de la Mission laïque française et de la Fondation scolaire et culturelle à vocation internationale pour les années 1976 à 1983, la Cour des comptes eut connaissance de diverses irrégularités dans les opérations de construction d'un établissement scolaire à Abou Dhabi.

19.L'école française d'Abou Dhabi, gérée par une association de parents d'élèves propriétaire des locaux, était implantée depuis 1974 sur un terrain appartenant à l'Etat français à la suite d'un don de Cheikh Zahed.

20.En mars 1981, les autorités locales demandèrent que le terrain soit remis, le 30 juin suivant, à la disposition de la municipalité d'Abou Dhabi, en échange d'un autre terrain situé à l'extérieur de la ville, dans le quartier des ambassades. Cet échange fut approuvé par la Commission interministérielle compétente.

21.Sur ce terrain, de nouveaux bâtiments furent édifiés qui permirent d'assurer la rentrée scolaire 1981-1982. Cet établissement, qui est aujourd'hui le lycée Louis Massignon, n'était que la première réalisation d'une opération plus vaste qui, sous le nom de « Maison de la culture franco-arabe Cheikh Khalifa », comprend également un centre culturel et un centre de loisirs.

22.L'opération de construction du centre fit l'objet de deux emprunts d'un montant de quinze millions de dirhams chacun (soit environ dix-sept millions de francs français chacun), contractés en juin 1980 et mai 1981 pour une durée respective de dix et vingt ans au taux de 4 %, réduit par la suite à 2 %, auprès du Gouvernement de l'Emirat d'Abou Dhabi.

23.Ces emprunts, engageant l'Etat, furent signés par le requérant, en sa qualité d'ambassadeur et au nom de l'Ambassade de France. Toutefois, le requérant ne sollicita aucun pouvoir en vu de ces signatures, en infraction aux règles d'exécution des recettes et dépenses de l'Etat, infraction visée à l'article L 313-1 du Code des juridictions financières, tendant à sanctionner les fautes de gestion commises à l'égard de l'Etat et de diverses collectivités et portant création d'une Cour de discipline budgétaire et financière.

24.Par décision du 15 février 1984, la Cour des comptes faisant suite  à « l’examen des comptes et de la gestion de la mission laïque française et de la fondation scolaire et culturelle internationale pour les exercices 1976 à 1983 » décida de  déférer le requérant auprès de la Cour de discipline budgétaire et financière. Cette décision, dont le requérant ne fut pas informé, fut enregistrée au greffe de la Cour de discipline budgétaire et financière le 9 août 1984.

25.A compter du 3 juillet 1986, date de l'arrêté mettant fin à ses fonctions d'ambassadeur en Bolivie, poste qu'il avait occupé après celui des Emirats arabes unis, le requérant, tout en continuant à percevoir son traitement de base, sans indemnité, n'obtint plus ni affectation, ni avancement.

26.Le 11 février 1987, le procureur général près la Cour des comptes, exerçant les fonctions de ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, demanda l'ouverture de l'instruction et la nomination d'un rapporteur, lequel fut désigné par le président le 9 mars 1987. Le requérant, avisé le 10 juin 1987 de l'ouverture d'une instruction et de son  droit de constituer avocat, fut entendu par le rapporteur les 25 juin et 3 juillet 1987. Les 13 avril et 4 novembre 1988, les ministres des Affaires étrangères et du Budget firent respectivement parvenir leurs avis.

27.Par décision du 15 novembre 1988, le procureur général prononça le renvoi du requérant devant la Cour de discipline budgétaire et financière pour y être jugé.

28.Le 7 février 1989, le requérant fut informé par le président de la Cour de discipline budgétaire et financière de ce qu'il pouvait prendre connaissance du dossier au secrétariat de la Cour.

29.Le 24 mars 1989, le requérant déposa son mémoire en défense au greffe de la Cour.

30.Le 11 avril 1989, le requérant déposa une plainte contre X auprès du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris visant le retrait de fonds de l'association culturelle France-Emirats arabes unis après son départ d'Abou Dhabi.

31.Le 13 avril 1989, il demanda à la Cour de surseoir à statuer jusqu'à ce qu'il ait été statué définitivement sur la plainte précitée et sollicita un supplément d'information afin d'obtenir, d’une part, du ministère des Affaires étrangères la communication de divers renseignements et documents complémentaires et, d’autre part, de la Cour des comptes la transmission des rapports à l’occasion desquels le déféré avait été décidé.

32.Par arrêt du 17 avril 1989, notifié au requérant le 3 octobre 1989, la Cour de discipline budgétaire et financière rejeta sa demande au motif que « (...) les documents contenus dans le dossier d'instruction [étaient] suffisants pour permettre à la cour de statuer sans qu'il y ait lieu de réclamer d'autres pièces, ni d'attendre la suite donnée à la plainte susmentionnée ». Elle condamna le requérant à une amende de 2 000 francs pour avoir contrevenu aux règles relatives à l'exécution des recettes de l'Etat.

33.Le 4 décembre 1989, le requérant saisit le Conseil d'Etat d'un pourvoi en cassation et, le 4 avril 1990, il produisit un mémoire ampliatif.

34.Déclaré admissible par le Conseil d'Etat le 25 janvier 1991, le pourvoi fut communiqué les 14 février et 18 avril 1991 aux ministres du Budget et des Affaires étrangères qui produisirent leurs mémoires en défense, respectivement les 11 avril et 3 septembre 1991.

35.Le 22 juillet 1991, le dossier fut communiqué à l'avocat du requérant afin qu'il produise son mémoire en réplique.

36.Par arrêt du 29 décembre 1993, le Conseil d'Etat cassa l'arrêt  du 17 avril 1989 de la Cour de discipline budgétaire et financière aux motifs que :

« [le requérant] avait soutenu, devant la Cour de discipline budgétaire et financière, que le déféré du 15 février 1984 par lequel la deuxième chambre de la Cour des comptes avait décidé de saisir la Cour de discipline budgétaire et financière en application de l’article 16 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée était entaché d’irrégularités ; que le moyen soulevé devant la Cour de discipline budgétaire et financière par [le requérant] doit être regardé comme une fin de non-recevoir opposée à la procédure engagée à [son] encontre (...) ; qu’en omettant de statuer sur cette fin de non-recevoir, la Cour de discipline budgétaire et financière a entaché sa décision d’un défaut de motivation ; que [le requérant] est dès lors fondé à en demander l’annulation (...) ».

37.L’affaire fut à nouveau renvoyée devant la Cour de discipline budgétaire et financière et enregistrée au greffe de ladite Cour le 24 janvier 1994.

38.Par courrier en date du 4 janvier 1995, le président de la Cour de discipline budgétaire et financière informa le requérant de ce qu’il pouvait prendre connaissance du dossier au secrétariat de la Cour. Néanmoins cette lettre fut retournée avec la mention « n’habite pas à l’adresse indiquée ». Un nouveau courrier fut adressé au requérant le 23 janvier 1995.

39.Le 20 mars 1995, le requérant déposa son mémoire à la Cour de discipline budgétaire et financière et comparut le 12 avril 1995.

40.Après audience, au cours de laquelle furent entendus successivement le rapporteur, le procureur général en ses conclusions,  le requérant assisté de son avocat en ses explications, le procureur général en ses réquisitions et enfin l’avocat du requérant en sa plaidoirie, le requérant et son conseil ayant eu la parole les derniers, la Cour de discipline budgétaire et financière statua par arrêt du 12 avril 1995, notifié le 28 décembre suivant. Sur les moyens tirés de la violation de l’article 6 par. 1 de la Convention européenne des Droits de l’Homme elle conclut :

« Considérant que la défense se réfère à la convention précitée, notamment à son article 6 par. 1, dans la mesure où la Cour serait appelée à décider soit des contestations sur des droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale ; qu'à ce titre, [le requérant] aurait droit à ce que sa cause soit entendue publiquement et dans un délai raisonnable ; qu'en l'occurrence, la procédure aurait dépassé le délai raisonnable, plus de dix ans s’étant écoulés entre la décision de déféré enregistrée au Parquet de la Cour le 9 août 1984 et la lettre, en date du 21 mars 1995, de Mme le Procureur général de la République, citant [le requérant] à comparaître le 12 avril 1995 ; que, dès lors, en raison de la durée excessive de la procédure, l'action serait prescrite et la procédure nulle tant en application de la convention européenne susvisée que de l'article 30 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ;

Considérant que les amendes prononcées en application de la loi du 25 septembre 1948 par la Cour de discipline budgétaire et financière n'interviennent pas dans le cadre d'une contestation sur les droits ou obligations de caractère civil ni dans celui d'une accusation en matière pénale ; qu'elles sont ainsi en dehors du champ d'application des dispositions du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention (...) ; que le requérant ne peut donc utilement se prévaloir de ces dispositions de la convention pour soutenir que la procédure aurait été irrégulière faute, pour la décision attaquée, d'avoir été prise à la suite d'une audience publique ; qu'en conséquence, la Cour se doit d'appliquer le dernier alinéa de l'article 23 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée [L. 314-15], en vertu duquel les audiences de la Cour ne sont pas publiques ;

Considérant que le délai de prescription de cinq années révolues, institué par l’article 30 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée, se compte du jour où a été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions prévues par ladite loi - soit le 21 juin 1980 - jusqu’à la saisine de la Cour, en l’espèce par déféré de la Cour des comptes, du 9 août 1984 ; qu’ainsi la prescription (...) n’est pas acquise ; (...) ».

41.Puis, après avoir rappelé les faits à charge contre le requérant, la Cour de discipline budgétaire et financière estima qu'il avait enfreint les règles relatives à l'exécution des recettes de l'Etat et qu'il tombait sous le coup des sanctions prévues par la loi. A cet égard, elle releva que :

« [Le requérant ] a signé successivement deux contrats de prêt en tant qu'ambassadeur de France sans avoir préalablement reçu d'instruction à cet effet du ministère des Affaires étrangères ; qu'au demeurant il n'avait aucune compétence pour ce faire, seul le ministre des Finances étant habilité, aux termes de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, à exécuter les opérations d'emprunt conformément aux autorisations générales données chaque année par les lois de finances ; mais qu'agissant apparemment dans le cadre de ses attributions, l'ambassadeur, par l'engagement qu'il avait contracté, imposait à l'Etat français le risque d'avoir à en supporter les éventuelles conséquences dommageables ;

(...) ;

Considérant cependant que [le requérant] a dû faire face avec urgence à la situation créée par la volonté de la municipalité et de l'émirat d'Abou Dhabi de reprendre le terrain sur lequel était édifiée l'école française dont, au demeurant, les capacités d'accueil étaient reconnues insuffisantes ; que les initiatives [du requérant] ont permis, dans de bonnes conditions, l'ouverture tenue pour nécessaire du lycée à la rentrée scolaire de septembre 1981 ; que l'administration centrale du ministère des Affaires étrangères n'a réagi qu'avec lenteur à ses correspondances et sans que ses différents services agissent de façon coordonnée ; que tout au long du montage de l'opération, [le requérant] a reçu les encouragements du ministre et de son cabinet ; »

42.La Cour considérant que l'ensemble des circonstances rappelées ci-dessus étaient de nature à exonérer le requérant de la condamnation à une amende, celui-ci fut relaxé des fins de la poursuite. 

43.Compte tenu de la relaxe prononcée, cet arrêt de la Cour de discipline budgétaire et financière était insusceptible de recours devant le Conseil d'Etat.

44.En dépit de la relaxe prononcée, aucune proposition d'affectation ne fut faite au requérant. En février 1997, il fut mis à la retraite avec le grade et l'échelon qu'il avait atteints en 1978.

B.Eléments de droit interne

45.Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables constitue l'un des fondements essentiels et caractéristiques du droit français de la comptabilité publique.

46.Toute opération budgétaire d'un organisme public exige l'intervention successive de deux agents : l'ordonnateur qui a l'initiative des recettes et des dépenses, et le comptable qui est préposé aux recouvrements et aux paiements.

47.La loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 instaura, pour les ordonnateurs publics qui jusqu'à cette date étaient passibles de seules sanctions disciplinaires en tant que fonctionnaires ou bien de sanctions pénales, une juridiction spécialisée, la Cour de discipline budgétaire et financière, indépendante de la Cour des comptes, mais ayant avec elle des liens étroits.

48.Les dispositions de cette loi, plusieurs fois modifiée, ont fait l'objet d'une codification par une loi n° 95-851 du 24 juillet 1995, et constituent désormais la partie législative du livre III du Code des juridictions financières relative aux institutions associées à la Cour des comptes. Le Titre Ier de ce livre III est consacré à la Cour de discipline budgétaire et financière.

49.Titre Ier La Cour de discipline budgétaire et financière

50.Chapitre I - Organisation

Article L. 311-2 (article 11 de la loi de 1948)

« La Cour est composée comme suit :

Le premier président de la Cour des comptes, président ;

Le président de la section des finances du Conseil d'Etat, vice-président ;

Deux conseillers d'Etat ;

Deux conseillers maîtres à la Cour des comptes. (...) »

Article L. 311-3 (article 11 de la loi de 1948)

« Les conseillers d'Etat et conseillers maîtres à la Cour des comptes sont nommés à la Cour par décret pris en conseil des ministres pour une durée de cinq ans.(...). »

Article L. 311-4 (article 12 de la loi de 1948)

« Les fonctions de Ministère public près la Cour sont remplies par le procureur général près la Cour des comptes, assisté d'un avocat général, et, s'il y a lieu, d'un ou deux commissaires du Gouvernement choisis parmi les magistrats de la Cour des comptes. »

Article L. 311-5 (article 13 de la loi de 1948)

« L'instruction des affaires est confiée à des rapporteurs choisis parmi les membres du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes. »

51.Chapitre II - Personnes justiciables de la Cour

Article L. 312-1 (article 1er de la loi de 1948)

« Est justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière : (...)

b) Tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l'Etat, tout agent d'une collectivité territoriale, de leurs établissements publics ainsi que des groupements des collectivités territoriales ;

c) Tout représentant, administrateur ou agent des autres organismes qui sont soumis soit au contrôle de la Cour des comptes, soit au contrôle d'une chambre régionale des comptes (...). »

52.Chapitre III - Infractions et sanctions

53.Les infractions et leurs sanctions sont définies par les articles L. 313-1 à L. 313-14 (articles 2 à 9 de la loi de 1948). Les articles pertinents en l'espèce sont les articles L. 313-1,               L. 313-4 et L. 313-6 qui disposent :

Article L. 313-1

« Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui aura engagé une dépense sans respecter les règles applicables en matière de contrôle financier portant sur l'engagement des dépenses sera passible d'une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 1 000 F et dont le maximum pourra atteindre le montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date à laquelle le fait a été commis. »

Article L. 313-4

« Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui, en dehors des cas prévus aux articles précédents, aura enfreint les règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de l'Etat ou des collectivités, établissements et organismes mentionnés à ce même article ou à la gestion des biens leur appartenant ou qui, chargée de la tutelle desdites collectivités, desdits établissements ou organismes, aura donné son approbation aux décisions incriminées sera passible de l'amende prévue à l'article L. 313-1.(...) »

Article L. 316-6

« Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui, dans l'exercice de ses fonctions ou attributions, aura, en méconnaissance de ses obligations, procuré à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l'organisme

intéressé, ou aura tenté de procurer un tel avantage sera passible d'une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 2 000 F et dont le maximum pourra atteindre le double du montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date de l'infraction. »

54.Chapitre IV - Procédure devant la Cour

55.Saisine : l'article L. 314-1 (article 16 de la loi de 1948) définit les personnes qui ont qualité pour saisir la Cour. Il s'agit, en premier lieu, des présidents des deux assemblées législatives et des ministres. En second lieu, il s'agit, notamment, de la Cour des comptes et du procureur général près la Cour des comptes, en sa qualité de Ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière. L'essentiel de saisines provient, en fait, de la Cour des comptes. Aux termes de l’article L. 314.2, la Cour ne peut être saisie après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions prévues par le présent titre.

Réquisitoire : la saisine de la Cour s'effectue par l'intermédiaire du procureur général. En application de l'article L. 314-3 (article 17 de la loi de 1948), le procureur général peut procéder au classement de l'affaire. Dans le cas contraire, il transmet par un « réquisitoire » le dossier au président de la Cour.

56.Instruction : le président, au reçu du réquisitoire, désigne parmi les rapporteurs auprès de la Cour, celui qui est chargé d'instruire l'affaire. « A la diligence du Ministère public », les personnes sont averties de l'ouverture d'une instruction. Le rapporteur, en application de l'article L. 314-4 (article 18 de la loi de 1948), dispose des plus larges pouvoirs d'investigation auprès des organismes concernés. Il a le droit de recourir à des fonctionnaires pour effectuer des enquêtes. Il peut entendre les intéressés en présence d'un greffier, un procès-verbal de l'audition est dressé. Les personnes mises en cause ont la possibilité de se faire assister d'un avocat. Le rapporteur est entièrement libre dans le déroulement de l'instruction, dont il doit simplement tenir informé le Procureur général.

57.Avis des ministres : lorsque l'instruction est close, le « dossier est soumis au procureur général » qui peut, en application de l'article L. 314-4 (article 18 de la loi de 1948), procéder au classement de l'affaire. Dans l'hypothèse  inverse où le procureur décide de poursuivre, le dossier est soumis au ministre chargé de finances et au ministre dont dépend l'agent mis en cause, qui disposent d'un délai fixé par le président et qui ne peut être inférieur à un mois pour produire leurs avis. Ce délai passé, la procédure peut être poursuivie.

58.Décision de renvoi : après réception des réponses ministérielles ou à l'expiration du délai imparti, le dossier est transmis au procureur général qui dispose d'un délai de quinze jours pour prononcer le classement de l'affaire ou son renvoi devant la Cour.

59.Avis des commissions paritaires : l'article L. 314-8 (article 22 de la loi de 1948) dispose qu'en cas de renvoi devant la Cour, « le dossier est communiqué à la commission administrative paritaire compétente siégeant en formation disciplinaire ou éventuellement à la formation qui en tient lieu, s'il en existe une ». Celle-ci dispose d'un mois pour se prononcer. En cas d'absence d'avis, « la Cour peut statuer ».

60.Audience de jugement : l'article L. 314-8 (article 22 de la loi de 1948) dispose qu'à l'issue de la consultation de la commission paritaire, l'intéressé est avisé qu'il peut prendre connaissance de son dossier dans un délai de quinze jours ; dans le mois qui suit la communication du dossier, l'intéressé peut établir un mémoire.

61.Au terme de cette procédure se déroule l'audience, dont le rôle est « préparé par le Ministère public et arrêté par le président ». L'article 314-13 (article 23 de la loi de 1948) dispose que « la Cour ne peut valablement délibérer que si quatre au moins de ses membres sont présents ». Le même article prévoit que « le rapporteur a voix consultative dans les affaires qu'il rapporte », celui-ci est donc présent à l'audience, où il « résume son rapport écrit » et participe également au délibéré.

62.Droits de la défense : avant la saisine de la Cour, l'intéressé n'intervient pas dans la procédure. Pendant l'instruction, la loi prévoit que l'intéressé est successivement avisé de la mise en cause et de la possibilité de recours à un avocat, et enfin mis en mesure, après communication du dossier, de produire un mémoire en défense. A l'audience, l'intéressé a la possibilité de faire citer des témoins, de recourir au ministère d'un avocat, et lui ou son représentant prend la parole en dernier, comme le prévoit la loi.

63.L'article L. 314-15 (article 23 de la loi de 1948) dispose que les audiences ne sont pas publiques.

64.L’article L. 314-20 prévoit que :

« Les arrêts par lesquels la Cour prononce des condamnations peuvent, dès qu'ils ont acquis un caractère définitif, être publiés, en tout ou partie, sur décision de la Cour, au Journal Officiel de la République française. »

III.AVIS DE LA COMMISSION

A.Griefs déclarés recevables

65.La Commission a déclaré recevables les griefs du requérant concernant la durée de la procédure et l’absence d’audience publique devant la Cour de discipline budgétaire et financière.

B.Points en litige

66.Les points en litige sont les suivants :

- La durée de la procédure litigieuse a-t-elle excédé le délai raisonnable prévu par l’article 6 par. 1 de la Convention ?

- L’absence d’audience publique devant la Cour de discipline budgétaire et financière a-t-elle privé le requérant d’une procédure équitable au sens de l’article 6 par. 1 de la Convention ?

C.Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne la durée de la procédure litigieuse

67.L'article 6 par. 1 de la Convention prévoit dans sa partie pertinente que :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. »

68.La Commission rappelle que dans sa décision sur la recevabilité de la présente requête, elle a estimé que la procédure dont était saisie la Cour de discipline budgétaire et financière avait trait à une contestation sur le bien-fondé d’une « accusation pénale » dirigée contre le requérant. La procédure litigieuse se situe donc bien dans le champ d’application de l’article 6 par. 1 de la Convention.

69.D'après le Gouvernement, la procédure litigieuse ne débuta pas le 15 février 1984, date à laquelle la Cour des comptes décida de déférer le requérant auprès de la Cour de discipline budgétaire et financière mais le 10 juin 1987, date à laquelle le requérant fut avisé de l'ouverture de l'instruction et de son droit à constituer avocat.

70.La Commission note qu’en l’espèce la décision de la Cour des comptes de saisir la Cour de discipline budgétaire et financière le 15 février 1984, ne fut pas portée à la connaissance du requérant. En effet, celui-ci ne fut informé que le 10 juin 1987, après que le président de la Cour de discipline budgétaire et financière, au vu du réquisitoire du procureur général, ait nommé un rapporteur, de l’existence des faits qui lui étaient reprochés (cf. par.  26, 56 et 57).

71.Bien qu’il semble y avoir eu un retard certain entre la décision de la Cour des comptes de déférer le requérant devant la Cour de discipline budgétaire et financière et la demande d’ouverture de l’instruction par le procureur général le 11 février 1987, la  Commission rappelle qu'il résulte de la jurisprudence de la Cour que  le « délai raisonnable » de l'article 6 par. 1 ne commence à courir qu’à partir du moment où une personne est « accusée ». La Cour a précisé que « l'accusation » au sens de l'article 6 par. 1 peut se définir « comme la notification officielle, émanant de l'autorité compétente, du reproche d'avoir accompli une infraction pénale » (Cour eur. D.H., arrêt Deweer du 27 février 1980, série A n° 35, p. 24, par. 46 et Cour eur D.H., arrêt Baggetta du 25 juin 1987, série A n° 119, p. 37, par. 31).

72.En conséquence, la Commission estime que la période à considérer débuta le 10 juin 1987, date à laquelle le requérant fut informé de l’ouverture d’une information devant la Cour de discipline budgétaire et financière à son encontre et se termina par le deuxième arrêt de ladite Cour en date du 12 avril 1995. La durée de la procédure litigieuse est donc d’environ sept ans et dix mois.

73.La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée d’une procédure doit s’apprécier suivant les circonstances de la cause et à l’aide des critères suivants : la complexité de l’affaire, le comportement des parties et le comportement des autorités saisies de l’affaire (cf. Cour eur. D.H., arrêt Kemmache c. France du 27 novembre 1991, série A n° 218, p. 27, par. 60).

74.Le Gouvernement considère que la durée litigieuse n'a rien de déraisonnable si l'on considère que l'affaire fit l'objet d'un renvoi après cassation.

75.Il précise en outre, que la procédure devant la Cour de discipline budgétaire et financière ne se limite pas à la seule instruction menée par le rapporteur. Elle prévoit en effet, préalablement à l'audience, des phases de consultation obligatoires : il s'agit des demandes d'avis adressées aux ministres compétents et de la consultation de la commission administrative paritaire dont relève l'intéressé. Par ailleurs, le procureur général est appelé à intervenir, tout au long de la procédure, en émettant trois types de décisions successives : un réquisitoire, une décision de poursuite et une décision de renvoi. L'ensemble de ces étapes procédurales prévues par les textes en vigueur vise à permettre un examen approfondi du dossier et à prendre en compte tous les arguments et circonstances qui permettront d'éclairer le jugement de la juridiction.

76.Le requérant souligne les préjudices qu’il a subis dans le déroulement de sa carrière en raison de la durée de la procédure qu’il estime excessive. A cet égard il rappelle qu’il fut privé d’affectation à compter de 1986, maintenu dans un état de « mort administrative » et qu’il partit à la retraite en 1997 avec le même grade et le même échelon que celui qu’il avait en 1978.

77.La Commission constate que l’affaire, malgré sa spécificité, ne présentait pas une complexité particulière. Le Gouvernement n’en fait d’ailleurs pas état.

78.La Commission estime, en outre, que le comportement du requérant n’explique pas, à lui seul, la durée de la procédure. En effet, la Commission relève tout d’abord une longueur excessive de la procédure devant le Conseil d’Etat, celle-ci s’étant déroulée du 4 décembre 1989 au 29 décembre 1993, soit sur une période de quatre ans et vingt-cinq jours. Elle constate qu’aucune explication de ce délai n’a été fournie par le gouvernement défendeur. La Commission relève ensuite qu’après l’arrêt du Conseil d’Etat du 29 décembre 1993, l’affaire fut enregistrée au greffe de la Cour de discipline budgétaire et financière le 24 janvier 1994. Néanmoins, la Commission note que près d’un an s’écoula avant que le président de la Cour de discipline budgétaire et financière avise le requérant de ce qu’il pouvait prendre connaissance du dossier et qu’aucune explication de ce délai n’a été fourni par le Gouvernement. 

79.La Commission réaffirme qu’il incombe aux Etats contractants d’organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent garantir à chacun le droit d’obtenir une décision définitive sur le bien-fondé d’une accusation en matière pénale dans un délai raisonnable (cf. Cour eur. D.H., arrêt Baggetta c. Italie, précité, p. 26, par. 23).

80.A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, la Commission considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne répond pas à la condition du « délai raisonnable ».

CONCLUSION

81.La Commission conclut par 23 voix contre 4 qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en raison de la durée de la procédure litigieuse.

D.Sur la violation de l’article 6 par. 1 de la Convention et le défaut d’audience publique devant la Cour de discipline budgétaire et financière

82.L'article 6 par. 1 de la Convention dispose notamment :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. »

83. Le Gouvernement estime que l'absence de publicité de l'audience ne peut être considérée comme constitutive d'une violation de la Convention dès lors que la procédure n'a pas abouti à une condamnation du requérant.

84.Le requérant ne répond pas à cet argument du Gouvernement, se contentant de souligner le caractère « secret » de la procédure jusqu'au moment où il lui fut permis de consulter le dossier, c'est-à-dire alors qu'il avait déjà été décidé de le renvoyer devant la Cour de discipline budgétaire et financière. A cet égard, il relève notamment que le réquisitoire ne lui fut pas communiqué avant la première audition et qu'il fut contraint de préparer son mémoire en défense sur de simples hypothèses.

85.La Commission relève que l’article L. 314-15 du Code des juridictions financières dispose expressément que les audiences devant la Cour de discipline budgétaire et financière ne sont pas publiques. La Commission relève également que le requérant se plaignit  expressément devant cette Cour de l’incompatibilité de cette  disposition avec l’article 6 par. 1 de la Convention. A cet égard, la Commission note que pour rejeter ce moyen la Cour de discipline budgétaire et financière estima dans son arrêt du 12 avril 1995 que « les amendes prononcées en application de la loi du 25 septembre 1948 par la Cour de discipline budgétaire et financière n’interviennent pas dans le cadre d’une contestation sur les droits ou obligations de caractère civil ni dans celui d’une accusation en matière pénale ; qu’elles sont ainsi en dehors du champ d’application des dispositions du paragraphe 1 de l’article 6 de la convention ; que le requérant ne peut donc utilement se prévaloir de ces dispositions de la convention pour soutenir que la procédure aurait été irrégulière faute, pour la décision attaquée, d’avoir été prise à la suite d’une audience publique ».

86.Or, la Commission rappelle que dans sa décision sur la recevabilité elle a estimé que les sanctions infligées par la Cour de discipline budgétaire et financière revêtait un caractère pénal et que l’article 6 par. 1 de la Convention était applicable à la procédure suivie devant ladite Cour.

87.En outre, s’agissant de l’argument du Gouvernement selon lequel l'absence de publicité de l'audience ne saurait, en tout état de cause, être constitutive d'une violation de la Convention dès lors que la procédure n'aboutit pas à une condamnation du requérant, la Commission rappelle également qu’elle a considéré dans sa décision sur la recevabilité que compte tenu des motifs et du dispositif de l’arrêt de la Cour de discipline budgétaire et financière du 12 avril 1995, le requérant n’avait pas perdu sa qualité de « victime ».

88.En effet, il ressort clairement des motifs de cet arrêt que la Cour de discipline budgétaire et financière considéra le requérant comme coupable et passible de la condamnation à une amende même si, eu égard aux circonstances particulières dans lesquelles le requérant avait enfreint les règles relatives à l’exécution des recettes de l’Etat, il fut exonéré de la peine d’amende.

89.A cet égard, la Commission rappelle que l’existence d’un manquement à la Convention se conçoit même en l’absence de préjudice (Cour eur. D.H., arrêt Adolf c. Autriche du 26 mars 1982, série A n° 49, p. 17, par. 37).

90.La Commission rappelle également que si dans l’affaire Adolf c. Autriche la Cour conclut à une absence de violation des dispositions de la Convention, c’est eu égard à la circonstance que la décision incriminée par le requérant avait fait l’objet d’une clarification par la Cour suprême autrichienne. Celle-ci avait en effet jugé « qu’une décision prise en vertu de l’article 42 du Code pénal ne renferme, de par sa nature même et quel que soit son libellé, rien d’assimilable à un constat de culpabilité » (cf. par. 40).

91.Or en l’espèce, la Commission constate que l’arrêt de la Cour de discipline budgétaire et financière du 12 avril 1995, rendu après une audience sur le fond et après débat contradictoire au cours duquel toutes les charges pesant sur le requérant furent examinées et discutées, fut la décision interne définitive.  La Commission relève que le requérant n’a donc pas eu la possibilité d’en critiquer les motifs devant une instance de recours.

92.Dans ces conditions, il appartient à la Commission de rechercher si, en l’espèce, l’article 6 par. 1 conférait au requérant un droit à faire entendre sa cause publiquement (cf., mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Stallinger et Kuso c. Autriche du 23 avril 1997, Recueil 1997-II, p. 679, par. 50).

93.A cet égard, la Commission rappelle que la publicité des débats constitue un principe fondamental consacré par l’article 6 par. 1 de  la Convention. Ladite publicité protège les justiciables contre une justice secrète échappant au contrôle du public ; elle constitue aussi l’un des moyens de contribuer à préserver la confiance dans les cours et tribunaux. Par la transparence qu’elle donne à l’administration de la justice, elle aide à atteindre le but de l’article 6 par. 1 : le procès équitable, dont la garantie compte parmi les principes de toute société démocratique au sens de la Convention (cf. Cour eur. D.H., arrêts Szücs c. Autriche du 24 novembre 1997, Recueil 1997-VII, p. 2481, par. 42 et Diennet c. France du 26 septembre 1995, série A n° 325-A, pp. 14-15, par. 33).

94.La Commission rappelle également que le principe de la publicité des débats peut souffrir des aménagements justifiés notamment par les intérêts de la vie privée des parties ou la sauvegarde de la justice, ainsi que le prévoit l’article 6 de la Convention (cf. Cour eur. D.H., arrêt Diennet c. France, précité, p. 23, par. 37).

95.En l’espèce, la Commission constate, d’une part, que le Gouvernement n’invoque, outre le défaut de qualité de victime du requérant inopérant en l’espèce, aucun autre motif, parmi ceux qu’énumèrent l’article 6 par. 1 permettant de justifier le huis clos et l’absence d’audience publique  devant la Cour de discipline budgétaire et financière (cf. mutatis mutandis Cour eur. D.H., arrêt Diennet c. France, précité, pp. 23-24, par. 38) et, d’autre part, que le requérant demanda expressément la tenue d’une audience publique.

96.En conséquence, la Commission considère qu’il y a eu, en l’espèce, violation du droit pour le requérant à faire entendre sa cause publiquement au sens de l’article 6 par. 1 de la Convention (cf. mutatis mutandis Cour eur. D.H., Stallinger et Kuso c. Autriche, précité, pp. 679-680, par. 51 dans lequel la Cour observa que « le Gouvernement n’ayant identifié aucune circonstance exceptionnelle de nature à justifier le refus par la Cour administrative d’organiser une audience (...), il y a eu violation du droit à faire entendre leur cause publiquement garanti aux requérants par l’article 6 »).  

CONCLUSION

97.La Commission conclut par 21 voix contre 6 qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en raison de l’absence de publicité des débats devant la Cour de discipline budgétaire et financière.

E.Récapitulation

98.La Commission conclut par 23 voix contre 4 qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en raison de la durée de la procédure litigieuse (par. 81).

99.La Commission conclut par 21 voix contre 6 qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne l’absence de publicité des débats devant la Cour de discipline budgétaire et financière (par. 93).

M. de SALVIA    S. TRECHSEL

                  Secrétaire                                             Président

de la Commission          de la Commission

(Or. français)

OPINION DISSIDENTE DE M. S. TRECHSEL

A LAQUELLE DECLARENT SE RALLIER MM. G. JÖRUNDSSON ET R.               NICOLINI

Si j'ai voté dans cette affaire contre la violation de l'article 6 de la Convention, ce n'est pas pour marquer mon opposition à la majorité pour ce qui est de son argumentation sur le bien-fondé des griefs soulevés par le requérant. Mon désaccord porte sur la question préalable de l'applicabilité de l'article 6. Pour moi, la procédure litigieuse ne visait pas à trancher une contestation sur un droit ou une obligation de caractère civil ou à examiner le bien-fondé d'une accusation en matière pénale, au sens de l'article 6 de la Convention. Je suis d'avis que la procédure devant la Cour de discipline budgétaire et financière, comme son nom l'indique, relève du contentieux disciplinaire.

Or, il ressort de la jurisprudence des organes de la Convention que ce contentieux sort du champ d'application de l'article 6 de la Convention sauf lorsqu'il a pour enjeu le droit de continuer à pratiquer une profession libérale, telle que celle de médecin, d'avocat ou d'expert comptable ou lorsque, eu égard à la classification de l'infraction en droit interne, à sa nature et à la nature et la gravité de la sanction encourue, il est possible de conclure à l'existence d'une accusation en matière pénale. Il est clair qu'en l'occurrence le volet civil de l'article 6 ne trouve pas à s'appliquer dans la mesure où n'est pas en cause l'exercice d'une profession.

Reste à déterminer si en l'espèce il pourrait être question d'une accusation pénale au sens de la Convention. Le droit interne qualifie sans aucun doute la matière de disciplinaire et non pas de pénale. En ce qui concerne la nature même de l'infraction, indépendamment de sa qualification en droit interne, il me semble que, si la sanction a manifestement un but préventif et répressif - sanctionner le non-respect des règles de la comptabilité publique -, l'infraction n'est pas définie comme une norme de caractère général, réprimant un comportement susceptible d'être reproché à tout un chacun.

Les "infractions" soumises à la Cour de discipline budgétaire ne peuvent en effet être commises que par des  personnes auxquelles ont été confiées la gestion de fonds publics, donc, pour l'essentiel, par des fonctionnaires. Il s'agit donc clairement d'une sanction disciplinaire qui a pour but d'assurer le respect, par les membres d'un groupe particulier, des règles de comportement propres à ces derniers (voir, mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Weber c. Suisse du 22 mai 1990, série A n° 177, par. 33).

Enfin, pour ce qui est de la nature et de la sévérité de la sanction, s'il est vrai que le maximum encouru en l'espèce en application de l'article L. 313-1, à savoir une amende égale au montant du traitement annuel brut, peut sembler considérable, je relève tout d'abord que cette amende est proportionnelle, non pas à la faute ou au préjudice subi par l'Etat mais au montant du traitement perçu par le fonctionnaire en question. En outre, cette sanction n'est pas en soi pénale dans la mesure où elle ne figure pas au casier judiciaire et ne peut être convertie en une peine privative de liberté.

Enfin, la question relative à l'importance financière de la sanction ne me paraît pas déterminante dans la mesure où le droit commun disciplinaire de la fonction publique prévoit, dans la plupart des Etats membres du Conseil de l'Europe, des sanctions, telles que la suspension ou la révocation sans traitement, voire avec perte des droits à pension, qui ont des répercussions beaucoup plus graves sur la situation financière de la personne sanctionnée, tout en conservant un caractère purement disciplinaire.

Au demeurant, il me semble un peu abstrait de ne tenir compte que du maximum encouru pour déterminer si, oui ou non, l'article 6 trouve à s'appliquer. Certes, la sanction effectivement imposée ne doit pas, à elle seule, être décisive: il faut, dès le début d'une procédure donnée voire avant, savoir à quelle sanction correspond un comportement donné. Cependant le point de départ devrait être, à mon avis, la sanction effectivement encourue dans le cas d'espèce. Or, dans la présente affaire, je pense qu'il était évident d'emblée que le requérant ne risquait pas, vu le peu de gravité de l'informalité qu'on lui reprochait, de se voir infliger une amende au taux maximal prévu, soit égale à un an de traitement.

Au bénéfice des considérations qui précèdent, je suis donc arrivé à la conclusion qu'en l'espèce, l'article 6 de la Convention ne trouvait pas à s'appliquer et, partant, qu'il n'a pu être violé.

 (Or. français)

OPINION DISSIDENTE DE M. L. LOUCAIDES

Je partage tout à fait l'opinion dissidente de M. TRECHSEL et de nos autres collègues, sauf en ce qui concerne l'avant dernier paragraphe, car j'estime qu'il n'est pas nécessaire en l'occurrence d'examiner la question du maximum de la sanction encourue.

 (Or. français)

OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE M. G. RESS

J'ai voté avec la majorité de la Commission pour ce qui est de la violation du droit à un procès dans un délai raisonnable. Je pense en effet qu'en ce qui concerne l'examen du bien-fondé de l'accusation pénale dirigée contre le requérant, un délai de 7 ans et 10 mois est manifestement constitutif d'une violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.

J'en suis en revanche beaucoup moins sûr en ce qui concerne le deuxième point en litige, à savoir l'absence d'audience publique devant la Cour de discipline budgétaire et financière.

Si la majorité a eu raison de rappeler, au paragraphe 93 de son Rapport, que la publicité des débats est un principe fondamental consacré par l'article 6, j'estime qu'elle ne s'est pas suffisamment fondée sur les circonstances particulières de l'espèce qui, à mon avis, auraient dû aboutir à un constat de non-violation. En effet, la publicité des débats, par la transparence qu'elle donne à l'administration de la justice, n'est qu'un moyen, parmi d'autres, d'atteindre le but de l'article 6 par. 1 : assurer à toute personne un procès équitable.

Or, en l'espèce, la procédure devant la Cour de discipline budgétaire et financière a abouti à la relaxe du requérant et je vois mal, dans ces conditions, comment il peut être soutenu qu'il est encore fondé à se prévaloir d'une violation du droit à une audience publique.

Je rappelle à cet égard que l'équité d'une procédure s'apprécie dans son ensemble, c'est-à-dire une fois celle-ci terminée, puisque une décision de relaxe ou d'acquittement efface rétroactivement toute violation éventuelle des garanties de procès équitable consacrées par l'article 6 (voir, parmi beaucoup d'autres, N°5575/72, déc. 8.7.74, D.R. 1, p. 44). Il n'en va autrement que pour un grief tiré de la durée excessive d'une procédure où, indépendamment du résultat, le requérant peut se prétendre victime d'une violation de l'article 6 de la Convention.

En l'espèce, j'arrive donc à la conclusion qu'il n'y a pas eu violation du droit du requérant à une audience publique, tel que reconnu dans l'article 6 de la Convention. 

 

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