CINQUIÈME SECTION
DÉCISION PARTIELLE
SUR LA RECEVABILITÉ
de l'affaire Hanzlík et Chmela
(requêtes nos 14422/05 et 20179/05)
présentée par František HANZLÍK et Dušan CHMELA
contre la République tchèque
La Cour européenne des droits de l'homme (cinquième section), siégeant le 11 mai 2010 en une chambre composée de :
Peer Lorenzen, président,
Karel Jungwiert,
Rait Maruste,
Mark Villiger,
Isabelle Berro-Lefèvre,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Zdravka Kalaydjieva, juges,
et de Claudia Westerdiek, greffière de section,
Vu les requêtes susmentionnées introduites les 18 avril et 2 juin 2005,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, M. František Hanzlík et M. Dušan Chmela, sont des ressortissants tchèques, nés en 1954 et 1956 et résidant respectivement à Vyškov et Brno. Ils sont représentés devant la Cour par Me P. Skalka, avocat à Prostějov.
A. Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
Jusqu'aux 30 septembre et 31 août 1993, les requérants furent membres des forces armées en tant que militaires de carrière. Les 4 et 5 novembre 1993, les requérants se virent accorder l'allocation de retraite militaire (výsluhový příspěvek ; ci-après, « l'allocation de retraite ») qu'ils devaient percevoir jusqu'au 30 septembre 2014 et 14 avril 2016 respectivement.
Le 1er avril 1995, entra en vigueur la loi no 34/1995, selon laquelle il n'était plus possible d'inclure dans la durée du service nécessaire pour l'octroi de l'allocation de retraite les périodes pendant lesquelles la personne concernée exerçait au sein de l'armée tchécoslovaque certaines fonctions déterminées[1]. Ainsi, la durée de service effectué par les requérants fut ramenée, pour les besoins de l'octroi de l'allocation de retraite, de 22 à 16 ans et de 19 à 17 ans respectivement. En conséquence, l'autorité militaire de sécurité sociale décida, les 28 juillet et 31 octobre 1995, que les requérants n'avaient plus le droit de percevoir l'allocation de retraite au-delà des 30 septembre et 31 août 1995 respectivement.
Le 1er décembre 1999 entra en vigueur une nouvelle loi sur les militaires de carrière (loi no 221/1999). Selon son article 165 § 8, l'exclusion de certaines périodes prévue par la loi no 34/1995 ne s'appliquait pas et l'allocation de retraite était rétroactivement accordée, notamment, aux anciens « militaires qui avaient volontairement subi une ré-attestation » – avec une référence sous forme de note en bas de page renvoyant à l'ordre du ministre de la Défense no 015/90 et à une résolution (no 47) adoptée par l'Assemblée fédérale le 18 décembre 1990 – « et qui avaient été considérés aptes à poursuivre leur service dans l'armée ».
Les 18 décembre et 25 octobre 2000, considérant qu'ils remplissaient les conditions prévues par la loi no 221/1999, les requérants demandèrent de se voir rétroactivement accorder l'allocation de retraite. Ils soutenaient qu'ils avaient subi une attestation et une ré-attestation à l'issue desquelles ils avaient été reconnus aptes à poursuivre l'exercice de leurs fonctions.
Les 21 janvier 2001 et 21 novembre 2000, l'autorité militaire de sécurité sociale débouta les requérants de leurs demandes, au motif qu'ils ne satisfaisaient pas aux conditions fixées par la loi no 221/1999. Les recours des requérants furent rejetés par le ministère de la Défense les 28 février et 23 janvier 2001. Il fut relevé qu'ils ne satisfaisaient pas aux conditions fixées par la loi no 221/1999 car ils n'avaient pas été ré-attestés selon les modalités voulues par la loi no 221/1999, qui faisait référence à l'instruction no 015/1990, laquelle ne concernait que les militaires attachés au Service du renseignement militaire (Vojenské obranné zpravodajství, ci-après le « SRM »). Le ministère écarta l'argument selon lequel les notes de bas de page accompagnant un texte de loi étaient dépourvues de valeur normative, de sorte que l'autorité décisionnaire n'aurait pas dû déduire d'une telle note des conditions d'éligibilité plus restrictives que celles résultant du texte même de la loi. Il précisa qu'il n'était pas possible d'exclure l'usage de la note en bas de page à des fins d'interprétation, dans la mesure où le législateur avait entendu atténuer les répercussions de la loi no 34/1995 vis-à-vis d'un groupe de personnes déterminé – à savoir, les militaires de carrière affectés au SRM qui s'étaient acquittés, à l'époque de la guerre du Golfe, de tâches liées à la sécurité nationale et à la protection des membres des familles des militaires qui avaient directement participé à ce conflit.
Les requérants attaquèrent cette décision en justice, soutenant, entre autres, que l'interprétation opérée par les autorités administratives de l'article 165 § 8 de la loi no 221/1999 était erronée et discriminatoire. Selon eux, la note en bas de page contenant une référence à l'ordre 015/90 ne faisait pas partie du texte normatif et était dépourvue de valeur normative. Ainsi, elle ne pouvait avoir pour effet d'ajouter des critères d'éligibilité à la partie normative de la loi. Les requérants faisaient valoir que selon une jurisprudence constante, les notes en bas de page étaient dépourvues de valeur normative ; elles seraient un simple guide pour l'interprétation de la loi ex ratione legis. Ainsi, l'intention hypothétique du législateur de restreindre le bénéfice de l'allocation de retraite à un groupe déterminé n'était pas exprimée d'une façon répondant aux critères de précision et de clarté de la loi dans un Etat de droit. Les autorités n'auraient pas donc dû prendre la note en bas de page en compte. Les requérants s'opposèrent à l'affirmation du ministère de la Défense selon laquelle « l'utilisation de la note en bas de page à des fins d'interprétation de l'article 165 § 8 de la loi no 221/1999 ne pouvait être exclue car le législateur « avait pour intention d'atténuer les répercussions de la loi no 34/1995 sur un groupe de personnes déterminé - les militaires de carrière affectés au SRM ayant assuré les tâches liées à la sécurité nationale durant la guerre du Golfe et à la protection des membres des familles des militaires déployés directement dans ce conflit ». Les requérants firent notamment valoir que le rapport explicatif du législateur ne contenait rien de tel. De plus, le requérant Chmela lui-même aurait été bien impliqué dans le conflit du Golfe.
Les 28 et 29 avril 2004, la Cour administrative suprême (Nejvyšší správní soud) rejeta les actions des requérants pour manque de fondement.
Dans le cas du requérant Hanzlík, elle estima que malgré le fait que selon la jurisprudence les notes en bas de page étaient dépourvues de valeur normative, dans les circonstances particulières de l'espèce l'administration avait à bon droit tenu compte de la note en bas de page. D'autre part, la cour refusa de demander à la Cour constitutionnelle d'annuler la disposition litigieuse pour discrimination, estimant que le fait d'accorder des privilèges aux anciens militaires n'était pas discriminatoire par rapport au reste de la société et qu'en conséquence, le fait d'opérer une sous-distinction au sein de ce groupe privilégié ne pouvait être discriminatoire non plus. Il est toutefois à noter que la Cour administrative suprême s'abstint ainsi de justifier la différence de traitement entre différents groupes de soldats retraités. Surtout, elle ne répondit pas à l'argument du requérant qui faisait valoir que le but légitime d'avantager les soldats impliqués dans le conflit du Golfe ne pouvait être déduit ni du texte de la loi, ni des travaux préparatoires. La procédure fut contradictoire, le requérant ayant fait usage de son droit de réplique et une audience publique ayant été tenue.
Dans le cas du requérant Chmela, la juridiction administrative releva que malgré le fait que les notes en bas de page étaient dépourvues de valeur normative, dans les circonstances particulières de l'espèce, l'administration avait à bon droit tenu compte de la note en bas de page. De plus, la distinction entre différents groupes d'anciens militaires de carrière n'était pas discriminatoire car légitimement fondée sur des différences objectives. La cour nota qu'elle savait « de par son travail officiel (z úřední činnosti) » que le fait d'avantager un certain groupe d'anciens militaires de carrière par rapport aux autres était justifié par leur implication durant le conflit dans le golfe Persique. La procédure devant la juridiction administrative fut contradictoire, le requérant ayant fait usage de son droit de réplique. Par ailleurs, il renonça expressément à la tenue d'une audience.
Le 19 juillet 2004, les requérants introduisirent des recours constitutionnels (ústavní stížnost) critiquant, entre autres, le défaut de motivation de la conclusion de la Cour administrative suprême selon laquelle l'avantage accordé à un groupe particulier d'anciens militaires de carrière était justifié par leur implication dans le conflit du golfe Persique. Pareille intention du législateur n'était mentionnée ni dans le texte de la loi, ni dans la motivation de l'amendement en cause ni dans la transcription des débats parlementaires. Ils affirmèrent que la juridiction administrative n'avait ainsi fait que reprendre, sous couvert de « faits connus de par son travail officiel », les allégations du ministère en violation du principe d'égalité des parties aux procès.
La Cour constitutionnelle (Ústavní soud) invita les parties à la procédure à présenter leurs observations, et recueillit également celles de la Cour administrative suprême.
Quant au requérant Hanzlík, cette dernière se référa au contenu de la motivation de son arrêt. Elle fit également remarquer, renvoyant à la décision constitutionnelle no ÚS 508/03[2], que la Cour constitutionnelle (Ústavní soud) n'est pas une autorité supérieure par rapport aux tribunaux ordinaires, pour autant qu'ils suivent les principes de procédure définis dans la Charte des droits et libertés fondamentaux. Par conséquent, elle n'était pas compétente pour intervenir dans leur pouvoir décisionnaire.
Dans son opinion écrite, le ministère de la Défense fit observer, entre autres, que la majorité des arguments du requérant était liée à la décision par laquelle l'allocation de retraite avait été réajustée selon la loi no 34/1995, décision reconnue conforme à la Constitution.
Pour ce qui est du requérant Chmela, le ministère maintint, en particulier, que par l'utilisation de la notion de « ré-attestation » dans le texte de la loi et dans la note en bas de page, le législateur avait fait référence à l'ordre du ministre de la Défense no 015/90 ainsi qu'aux décisions de l'Assemblée fédérale, de sorte qu'il ne restait aux autorités administratives pas d'autre choix que de comprendre cette notion comme une notion spécifique et non générale et d'adopter des décisions dans cet esprit.
La Cour administrative suprême se référa au contenu de la motivation de son arrêt dans lequel elle avait répondu aux arguments énoncés dans le recours constitutionnel. Quant à la violation alléguée du principe d'égalité des armes, la cour maintint que les documents qu'elle avait eus à sa disposition avaient été suffisants pour un examen objectif de l'affaire.
Par un arrêt du 16 septembre 2004 (no III. ÚS 288/04), la Cour constitutionnelle rejeta le recours constitutionnel d'un dénommé M. S. qui se trouvait dans une situation similaire, observant que deux recours analogues introduits antérieurement avaient connu le même sort.[3]
Les 19 octobre et 25 novembre 2004, la Cour constitutionnelle, sans avoir tenu d'audience, rejeta les recours constitutionnels des requérants comme manifestement mal fondés. Elle estima, en particulier, que la condition d'éligibilité réservant le bénéfice de l'allocation à un groupe de militaires retraités spécifié n'était pas discriminatoire dans la mesure où elle poursuivait le but de compenser les conditions exigeantes du service des militaires intervenus dans le conflit du golfe Persique.
Plus précisément, dans l'affaire Hanzlík, la cour ne répondit pas expressément à l'objection tirée du défaut de fondement de la supposée justification par le but légitime de compenser les charges subies par les soldats impliqués dans le conflit du Golfe, et ne fit état d'aucun autre but légitime permettant de justifier la discrimination dénoncée. Elle fit référence à la décision constitutionnelle (III.ÚS 288/04[4]) dans laquelle elle avait mentionné, entre autres, qu'il lui était connu « de par son propre travail officiel » que la disposition litigieuse de la loi avait été incorporée dans le texte sur proposition de parlementaires visant à la protection des familles des soldats impliqués dans le conflit du Golfe.
Dans l'affaire Chmela, la Cour constitutionnelle se borna à renvoyer à son arrêt no ÚS 288/04, mentionnant également qu'elle était parvenue à la même conclusion dans les deux affaires similaires (no IV. ÚS 508/03[5] et celle du requérant Hanzlík). Dans son résumé des faits, la cour reprit les observations du ministère de la Défense et de la Cour administrative suprême sur le recours constitutionnel du requérant.
Les décisions de la Cour constitutionnelle furent notifiées aux requérants les 25 octobre 2004 et 3 janvier 2005 respectivement.
B. Le droit interne pertinent
L'essentiel des dispositions légales est décrit dans l'arrêt Milatová et autres c. République tchèque (no 61811/00, §§ 39-44, CEDH 2005-V).
GRIEFS
1. Les requérants se plaignent de la violation de l'article 14 de la Convention en combinaison avec l'article 1 du Protocole no 1. Les autorités nationales auraient fait une application erronée et discriminatoire de la loi, les privant ainsi de leur droit à l'attribution de l'allocation des anciens militaires de carrière. L'affirmation selon laquelle la distinction critiquée par les requérants poursuivait le but légitime d'avantager les militaires intervenus dans le conflit du Golfe serait fausse et dépourvue de fondement.
2. Sous l'angle de l'article 6 de la Convention, les requérants allèguent que la Cour constitutionnelle a rejeté leur recours sans avoir tenu d'audience, alors qu'elle a fondé ses décisions, entre autres, sur l'argument contenu dans les observations du ministère de la Défense selon lequel l'article 165 § 8 avait été incorporé dans la loi no 221/1999 dans un but de protection des familles des militaires qui avaient été déployés en 1991 dans l'opération « Tempête du désert » dans le golfe Persique. Les requérants ont combattu cet argument tant devant la Cour administrative suprême ainsi que devant la Cour constitutionnelle, qui n'ont pas pris en compte leurs objections alors que ledit argument a eu une importance essentielle dans leurs décisions.
Les requérants allèguent que la Cour constitutionnelle et la Cour administrative suprême n'ont pas demandé ni évalué les preuves qu'ils avaient suggérées et n'ont pas répondu à leurs arguments, ces juridictions ayant pris en compte de manière acritique les affirmations du ministère de la Défense concernant le but légitime visé par la distinction opérée par la loi.
Selon les requérants, l'argument concernant le rôle spécial du service de contre-espionnage militaire censé justifier le traitement privilégié de certains militaires appartenant à ce service, ne fut évoqué que devant la Cour administrative suprême dont l'argumentation est apparue ensuite dans la décision de la Cour constitutionnelle. Toutefois, vu que cette dernière n'a pas tenu d'audience, les requérants n'avaient aucune possibilité de se familiariser avec ledit argument et de présenter leurs commentaires. Par des lettres des 17 juin et 23 juillet 2007, en réponse aux lettres du Greffe de la Cour des 21 mai et 26 juin 2007, l'avocat des requérants a précisé que les observations présentées devant la Cour constitutionnelle par le ministère de la Défense et par la Cour administrative suprême ne lui avaient pas été envoyées.
3. Les requérants invoquent enfin l'article 13 de la Convention, sans en donner les motifs.
EN DROIT
1. A titre préliminaire, la Cour constate que les deux requêtes sont similaires en ce qui concerne les faits et les griefs soulevés. En conséquence, elle juge approprié de procéder à leur jonction, en application de l'article 42 § 1 du règlement.
2. Les requérants se plaignent que les autorités aient refusé, par une interprétation restrictive et erronée de l'article 165 § 8 de la loi no 221/1999, de leur accorder l'allocation de retraite militaire perçue par certains autres anciens militaires de carrière. Ils invoquent à cet égard l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole no 1, qui se lisent respectivement comme suit :
Article 14 de la Convention
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Article 1 du Protocole no 1
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
La Cour note que la situation des requérants en l'espèce est similaire à celle du requérant dans l'affaire Slavičínský c. République tchèque (no 10072/05, (déc.), 20 novembre 2006), où elle a conclu que la distinction incriminée ne manquait pas de « justification objective et raisonnable » au sens de l'article 14 de la Convention. La Cour constate que dans les cas d'espèce présents, les requérants n'ont fourni aucun fait ni argument pouvant mener à une conclusion différente.
Il s'ensuit que cette partie des deux requêtes est manifestement mal fondée au sens de l'article 35 § 3 de la Convention et doit être rejetée conformément à l'article 35 § 4 de la Convention.
3. Les requérants se plaignent également que tant la Cour administrative suprême que la Cour constitutionnelle n'ont pas examiné leurs affaires d'une façon équitable comme l'aurait voulu l'article 6 § 1 de la Convention, dont le passage pertinent est ainsi libellé :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
a) Dans la mesure où les requérants se plaignent de la manière dont les juridictions nationales ont interprété le droit interne applicable, rassemblé et évalué les preuves, la Cour rappelle qu'aux termes de l'article 19 de la Convention elle a pour tâche d'assurer le respect des engagements résultant de la Convention pour les Parties contractantes. Il ne lui appartient pas de connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par une juridiction interne, sauf si et dans la mesure où ces erreurs pourraient avoir porté atteinte aux droits et libertés garantis par la Convention (voir, parmi d'autres, García Ruiz c. Espagne [GC], no 30544/96, § 28, CEDH 1999-I). La Cour n'a notamment pas à se substituer aux autorités nationales pour trancher une question relevant de l'interprétation du droit interne (voir Edificaciones March Gallego s.a. c. Espagne, 19 février 1998, § 33, Recueil des arrêts et décisions 1998-I). Il appartenait donc au premier chef aux juridictions internes d'interpréter et d'appliquer le droit national pertinent à la procédure litigieuse et la Cour, dont le rôle se limite à ce stade à vérifier la compatibilité avec la Convention des effets de pareille interprétation, estime à cet égard que la procédure a, en l'espèce, satisfait aux exigences de la Convention.
Il y a donc lieu de déclarer les parties respectives des requêtes irrecevables et de les rejeter selon l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
b) Les requérants se plaignent également de ne pas avoir été en mesure de commenter l'argument contenu dans les observations du ministère de la Défense ainsi que celles de la Cour administrative suprême et utilisé par la Cour constitutionnelle pour rejeter leurs recours constitutionnels et, donc, pour confirmer le refus de leur octroyer l'allocation de retraite, argument tenant à l'intention du législateur de protéger les familles des militaires affectés au Service du renseignement militaire déployés dans l'opération « Tempête du désert » à l'époque de la guerre du Golfe. Les requérants, qui n'entrent pas dans cette catégorie, déplorent que la Cour constitutionnelle n'ait pas tenu d'audience.
En l'état actuel du dossier, la Cour ne s'estime pas en mesure de se prononcer sur la recevabilité de ce grief et juge nécessaire de communiquer cette partie de la requête au gouvernement défendeur, conformément à l'article 54 § 3 b) de son règlement.
c) Toujours sous l'angle de l'article 6 de la Convention, les requérants allèguent que la Cour constitutionnelle a rejeté leur recours sans avoir tenu d'audience.
La Cour relève que les présentes affaires ne posent pas de problème sous l'angle de l'absence d'audience publique. Elle observe que dans l'affaire Hanzlík, la juridiction administrative suprême a bien tenu une audience, et le requérant Chmela, quant à lui, a renoncé à la tenue d'une audience devant cette juridiction. Quant à la juridiction constitutionnelle, la Cour estime qu'étant donné que celle-ci s'est limitée à examiner la portée constitutionnelle des affaires, une audience n'était pas nécessaire. Par ailleurs, les deux juridictions n'ont examiné que les points de droit, le requérant n'ayant pas contesté les faits (mutatis mutandis, Schuler-Zgraggen c. Suisse, arrêt du 24 juin 1993, série A no 263, § 58).
Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
4. Les requérants allèguent, sans plus de précisions, la violation de l'article 13 de la Convention.
La Cour considère que vu que les requérants n'ont aucunement étayé leur grief, il doit, par conséquent, être rejeté comme étant manifestement mal fondé, en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Ajourne l'examen du grief des requérants tiré de l'impossibilité pour eux de commenter les observations du ministère de la Défense ainsi que celles de la Cour administrative suprême présentées devant la Cour constitutionnelle ;
Déclare les deux requêtes irrecevables pour le surplus.
Claudia WesterdiekPeer Lorenzen
GreffièrePrésident
[1] Cette loi fut jugée conforme à l’ordre constitutionnel tchèque par l’arrêt n° 107/1996 adopté le 28 février 1996 par la Cour constitutionnelle. Il fut noté à cette occasion que son but était de réduire ou de supprimer l’allocation de service de ceux qui avaient soutenu le régime non démocratique antérieur et qui avaient contribué aux atteintes portées aux droits de l’homme.
[2] Cette décision fait l’objet de la requête n° 39278/04, Palšovič c. République tchèque.
[3] Pour plus de détails, voir la décision dans l’affaire Slavičínský c. République tchèque, n° 10072/05, (déc.), 20 novembre 2006.
[4] Slavičínský c. République tchèque, n° 10072/05, (déc.), 20 novembre 2006.
[5] Décision donnant actuellement lieu à l’affaire n° 39278/04, Palšovič c. République tchèque.
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