HATZITAKIS ET LES MAIRIES DE THERMAIKOS ET MIKRA contre la GRECE

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION PARTIELLE

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 48391/99 et 48392/99
présentée par Christos HATZITAKIS et les Mairies de THERMAIKOS et MIKRA
contre Grèce

La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 18 mai 2000 en une chambre composée de

M.A.B. Baka, président,
M.C.L. Rozakis,
M.B. Conforti,
M.G. Bonello,
M.P. Lorenzen,
M.E. Levits,
M.A. Kovler, juges,
et deM.E. Fribergh, greffier de section,

Vu les requêtes susmentionnées introduites le 10 Mai 1999 et enregistrées le 28 mai 1999,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le premier requérant est un ressortissant grec né en 1938 et résidant à Thessalonique. La deuxième et troisième requérante sont des municipalités de la région de Thessalonique et qui regroupent plusieurs communes situées à proximité de l’aéroport international de Thessalonique. Les trois requérants possédaient des terrains qui furent réquisitionnés et expropriés pour l’installation d’un radar dudit aéroport. Ils sont représentés devant la Cour par Me D. Nikopoulos, avocat au barreau de Thessalonique.

A.Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.

En 1995, le premier requérant acquit, sur le territoire d’une des communes requérantes, un terrain de 8 073 m2 et dont une partie était arable et l’autre plantée avec des oliviers.

Vers la fin de l’année 1996, une des communes requérantes s’intéressa à la question de l’installation d’un radar de l’aéroport de Thessalonique et invita l’administration à élaborer une étude concernant les risques qu’allait engendrer la radiation électromagnétique du radar pour l’environnement et la santé des habitants des communes avoisinantes.

En août 1997, le ministère des Finances sollicita, conformément à la loi, l’avis du conseil municipal d’une des communes requérantes afin de procéder à l’expropriation d’un site appartenant en partie à la commune et en partie au requérant, aux fins de l’installation du radar.

Certaines des communes requérantes s’adressèrent alors à la préfecture de Thessalonique et obtinrent la communication d’une copie des trois documents suivants : a) la décision du préfet de Thessalonique, du 22 avril 1997, approuvant les conditions relatives à la protection de l’environnement pour le fonctionnement du radar (parmi lesquelles figurait l’expropriation des terrains situés dans un certain périmètre de l’endroit où devrait s’installer le radar), b) un rapport établi par un professeur de l’École polytechnique de Thessalonique et relatif aux incidences de l’installation du radar sur l’environnement et c) un avis de l’Organisme de Thessalonique, du 21 mars 1997, ayant le même objet.

Le 26 août 1997, l’une des communes requérantes décida de désigner un avocat et un expert (professeur à l’Université de Thessalonique) avec pour mission d’examiner les conséquences qu’entraînerait l’installation du radar. Le 16 septembre 1997, la même commune décida de s’opposer à l’expropriation du site litigieux et notifia cette décision au ministère de l’Économie. Entre-temps l’expert avait conclu que les standards de sécurité, tels qu’avaient été établis dans les documents précités, n’étaient pas suffisants pour assurer la protection de la santé des habitants.

Le 30 octobre et 2 décembre 1997, les communes requérantes et le requérant respectivement formèrent devant le Conseil d’État un recours en annulation contre la décision du préfet de Thessalonique, du 22 avril 1997.

Le 3 novembre 1997, le Journal officiel publia une décision commune des ministres de l’Économie et des Transports et Télécommunications, du 10 octobre 1997, qui ordonnait l’expropriation des terrains litigieux.

Le 2 décembre 1997, les trois requérants saisirent le Conseil d’État de deux recours en annulation contre la décision ministérielle commune.

Le 20 janvier 1998 et contrairement aux dispositions de l’article 5 du décret législatif n° 797/1971 relatif aux expropriations (voir partie B), le Conseil d’État fixa l’audience concernant les recours susmentionnés au 8 mai 1998 et rendit ses arrêts le 25 septembre 1998. Ces arrêts furent visées, après leur mise au net, les 10 et 18 novembre 1998.

Le 17 décembre 1997, les requérants avaient déposé auprès du Conseil d’État quatre demandes visant à obtenir un sursis à l’exécution de la décision du préfet, du 22 avril 1997, et de la décision ministérielle commune, du 3 novembre 1997.

Le soir même de cette date, un avion ukrainien, en provenance d’Odessa et à destination de Thessalonique, s’écrasa peu avant d’atterrir. Le lendemain, la presse désigna comme responsable de cet accident l’une des communes requérantes et en particulier le maire de celle-ci car ils s’étaient opposés à l’installation du radar. L’affaire fut invoquée devant le Parlement qui ordonna l’institution d’une commission d’enquête.

Le 30 décembre 1997, le ministre de l’Environnement, de l’Aménagement du territoire et des Travaux publics adopta une décision par laquelle il réquisitionnait un site de 20 907,94 m2 (comprenant les propriétés des requérants) pour les besoins de l’installation du radar.

Contre cette décision, les requérants introduisirent devant le Conseil d’État, le 26 janvier 1998, deux recours en annulation et deux demandes tendant au sursis à exécution de celle-ci. Le 27 janvier, le Conseil d’État fixa l’audience au 8 mai 1998, la même date que celle qui avait déjà été fixée pour l’examen des recours en annulation contre la décision du préfet du 22 avril 1997.

Le 3 mars 1998 et alors qu’aucune suite n’avait été donnée aux demandes de sursis à exécution précitées, les équipes techniques chargées d’aménager le site du radar occupèrent celui-ci, sous la surveillance des forces de police, et commencèrent les travaux qui se prolongèrent jusqu’au jour où le Conseil d’État se prononça sur lesdites demandes. Cette occupation suscita une vive protestation parmi les habitants des communes concernées. Les requérants allèguent que les travaux se poursuivirent à un rythme très soutenu dans le but de compléter l’ouvrage avant que le Conseil d’État ne se prononce et rendre ainsi sans objet les demandes susmentionnées.

Les six demandes de sursis à exécution introduites par les requérants avaient été jointes aux recours en annulation et renvoyés pour examen en même temps que ces recours par la formation plénière du Conseil d’État. Toutefois, le 13 avril 1998, le juge rapporteur informa les requérants que ces demandes seraient examinées par la commission des sursis du Conseil d’État, le 15 avril. Le 21 avril, ladite commission rejeta les demandes ; elle considéra que la couverture de l’espace aérien et la sécurité de vols constituait un intérêt général majeur comparé au préjudice patrimonial subi par les requérants et compte tenu du fait que l’effet préjudiciable allégué à la santé des habitants présuppose le fonctionnement du radar et non la simple occupation pour les besoins de l’installation.

Le 4 mai 1998, les requérants formèrent un recours en annulation devant le Conseil d’État contre le permis de construire délivré par le ministère des Transports et Télécommunications pour le bâtiment qui abriterait le radar. Le 5 septembre 1998, le Conseil d’État fixa l’audience au 2 février 1999, mais à cette date l’affaire fut ajournée au 20 avril 1999, puis au 19 octobre 1999.

Le 8 mai 1998, le Conseil d’État examina les recours en annulation formés par les requérants. Ceux-ci déposèrent, avant et après l’audience, une série d’observations écrites ainsi qu’un grand nombre d’expertises afin de démontrer que le site choisi pour l’installation du radar ne servait pas l’intérêt général, dans la mesure où d’autres sites, appartenant à l’Etat, seraient beaucoup plus appropriés d’un point de vue technique et leur choix économiserait les deniers publics qu’allaient être dépensés pour les expropriations. En particulier, les requérants soutenaient que les expropriations litigieuses devaient être annulées compte tenu des constats auxquels parvenaient ces expertises, à savoir l’absence d’utilité publique et l’erreur dans le choix des sites qui servait au pire l’intérêt général allégué par l’Etat. Ils soulignaient aussi les risques que le radar engendrerait pour la santé des habitants.

A cette date, les travaux pour la construction du bâtiment devant abriter le radar étaient déjà terminés.

Par six arrêts du 25 septembre 1998 (nos 3448/1998, 3451/1998 et 3455/1998 concernant le premier requérant et nos 3450/1998, 3452/1998 et 3454/1998 concernant les municipalités requérantes), le Conseil d’État rejeta les recours. Il se fonda sur les éléments, notamment les études et expertises effectuées et versés au dossier par l’administration.

Dans ses arrêts n° 3448/1998 et n° 3450/1998 concernant la décision du préfet du 22 avril 1997 (qui approuvait les conditions relatives à la protection de l’environnement pour le fonctionnement du radar), il affirmait qu’il n’était pas compétent pour contrôler en profondeur l’appréciation technique portée par l’administration en la matière.

Dans ses arrêts n° 3451/19998 et n° 3452/1998 (concernant la décision d’expropriation), il se prononça ainsi : « la décision attaquée est suffisamment motivée quant au choix du site appropriée pour l’installation du radar (…) et le grief visant à mettre en cause l’appréciation de l’administration concernant ce choix doit être rejeté. L’allégation selon laquelle il n’y a pas de lien de causalité entre l’utilité publique et l’expropriation des terrains litigieux doit être rejetée comme irrecevable car ces terrains sont situés (…) à l’endroit choisi pour l’installation du radar. Compte tenu de ce qui précède il n’y a pas eu dépassement des limites du pouvoir discrétionnaire de l’administration (…) ». Le Conseil d’État releva qu’avant de choisir le site litigieux, la Direction de l’aviation civile avait procédé, en plusieurs étapes et en collaboration avec la société qui avait fourni le radar, à l’examen des huit sites différents et avait retenu celui qui lui paraissait répondre aux besoins du fonctionnement efficace du radar.

Enfin, dans ses arrêts n° 3454/1998 et n° 3455/1998 (concernant la réquisition), le Conseil d’État affirma que ladite réquisition se justifiait par un besoin social impérieux, urgent et provisoire et à laquelle pourrait porter remède une mesure d’expropriation conformément à l’article 17 de la Constitution. De plus, elle était permise selon la législation pertinente, car elle avait eu lieu pour la construction d’un ouvrage financé par un programme des communautés européennes limité dans le temps. Le Conseil d’État constata que la décision d’exproprier avait été prise et que le recours en annulation des requérants contre celle-ci avait été rejetée.

L’arrêt n° 3448/1998 fut visé, après sa mise au net, le 10 novembre 1998. Les arrêts n° 3451/1998 et n° 3455/1998, le 18 novembre 1998.

Le 26 mars 1998, l’Etat invita le tribunal de grande instance de Thessalonique de fixer un montant unitaire provisoire au mètre carré pour l’indemnité. L’audience, initialement prévue au 5 mai 1998, fut reportée au 2 juin 1998, puis aux 17 novembre 1998, 19 janvier 1999 et 9 février 1999. Par un jugement du 9 juin 1999 (n° 15111/1999), ledit tribunal fixa le montant susmentionné. Les requérants avaient déjà reçu au titre de la réquisition de leurs propriétés, le premier 3 868 670 drachmes (GRD) et la seconde 455 982 GRD.

l’Etat accepta de verser ce montant et n’interjeta pas appel contre le jugement du tribunal de grande instance (décision du 29 novembre 1999 du Conseil juridique de l’Etat, approuvée par le ministre de l’Économie le 21 décembre 1999).

Toutefois, ce montant ne fut pas payé aux requérants car ceux-ci ne pouvaient pas encore être reconnus titulaires de l’indemnité au sens de l’article 24 § 5 du décret législatif n° 797/1971 relatif aux expropriations. En effet, le 16 février 1998, les requérants avaient déposé leurs titres de propriété à la Société des biens immobiliers de l’Etat et le 25 janvier 2000 avaient demandé la délivrance des extraits du cadastre nécessaires pour les besoins de la procédure de reconnaissance de leur qualité de titulaires de l’indemnité.

Le 6 avril 2000, ladite Société informa les requérants que le relevé de la superficie expropriée n’avait pas encore eu lieu et que, par conséquent, la communication des extraits sollicités était impossible. En Grèce, les opérations pour l’établissement d’un cadastre ne sont pas encore terminées.

B.Le droit interne pertinent

L’article 5 du décret législatif n° 797/1971 relatif aux expropriations

L’article 5 dudit décret instaure des délais très restrictifs pour l’examen par le Conseil d’État d’un recours en annulation contre une décision d’expropriation et notamment pour l’examen de l’intérêt général invoqué pour procéder à une expropriation. En particulier, cet article est ainsi libellé :

« 1. L’expropriation est considérée comme décidée à compter de la publication de la décision y relative dans le Journal officiel (…).

2. Le recours en annulation contre la décision susmentionné doit être introduit devant le Conseil d’État dans un délai de trente jours à compter de la publication de la décision dans le Journal officiel. L’audience doit avoir lieu, au plus tard, soixante jours après l’introduction du recours auprès du greffe et l’arrêt rendu dans un délai de trente jours à compter de l’audience. »

GRIEFS

1.Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée et de l’iniquité de la procédure devant le Conseil d’État. En particulier, ils allèguent que celui-ci n’examina pas la légalité de la décision commune des ministres, du 10 octobre 1997, dans les délais imposés par l’article 5 du décret législatif n° 797/1971. De plus, les trois demandes de surseoir à l’exécution de la décision du préfet, du 22 avril 1997, de la décision d’exproprier et de la décision de réquisitionner les terrains litigieux, ne furent examinées et rejetées que les 15 et 21 avril 1998, alors que les équipes techniques avaient commencé les travaux le 3 mars 1998. Enfin, le 8 mai 1998, lorsque le Conseil d’État examina les trois recours en annulation introduits par les requérants, la construction des bâtiments devant abriter le radar était déjà terminée.

2.Invoquant l’article 1 du Protocole n° 1, les requérants allèguent une privation de leur propriété contraire à cet article. Ils soutiennent que le Conseil d’État a délibérément méconnu les dispositions de l’article 5 du décret législatif n° 797/1971 et empêcher ceux-ci de bénéficier des « soupapes de sûreté » qu’offre cette disposition afin de contester l’utilité publique de l’expropriation. Ils affirment en outre que l’Etat occupe en fait, depuis plus des deux ans, leurs propriétés sans les avoir indemnisés. Les sommes qu’ils ont déjà reçu au titre de la réquisition ne constitueraient qu’une fraction minime de celles que le tribunal de grande instance de Thessalonique fixa pour l’expropriation et qu’ils n’ont pas encore toucher faute de pouvoir faire reconnaître en justice leur qualité de titulaires de l’indemnisation. Or cette impossibilité serait due à l’inexistence d’un cadastre en Grèce.

EN DROIT

1.En premier lieu, la Cour estime qu’il y a lieu d’examiner si les municipalités requérantes jouissent du droit de présenter une requête en vertu de l’article 34 de la Convention. Aux termes de cette disposition la Cour peut être saisie des requêtes émanant de toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers.

Les communes requérantes soutiennent qu’elles existeraient bien avant la création de l’Etat grec moderne. Elles disposeraient d’une propriété tant publique (articles 967 et 968 du code civil - propriété à usage commun) que privée. Or les terrains litigieux faisaient partie de la propriété privée des communes, dans la mesure où l’Etat les traita à l’instar d’un simple particulier dans la procédure d’expropriation sous examen. Pour cette raison, elles devraient être considérées comme des organismes non gouvernementaux au sens de l’article 34 de la Convention.

La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence constante, les collectivités locales sont des organismes de droit public qui exercent des fonctions officielles qui leur sont attribuées par la Constitution et par la loi. De toute évidence il s’agit donc d’organisation gouvernementales. La Cour rappelle à cet égard que l’expression « organisation gouvernementale » ne saurait désigner en droit international exclusivement le Gouvernement ou les organismes centraux de l’Etat. Là où il existe une répartition décentralisée du pouvoir elle désigne toute autorité nationale qui exerce des fonctions publiques. Les municipalités requérantes ne sauraient non plus être considérées comme des personnes ou des groupes de particuliers au sens de l’article 34 de la Convention. Une telle interprétation ne serait pas compatible avec la distinction qui est faite dans cette disposition entre, d’une part, les organisations non gouvernementales et, d’autre part, les personnes ou groupes de particuliers.

Il s’ensuit que les deux municipalités ne peuvent pas introduire une requête fondée sur l’article 34 de la Convention. La requête, pour autant qu’elle émane de celles-ci, est par conséquent incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention et doit être rejetée conformément à l’article 35 § 4 de celle-ci.

2.En ce qui concerne le premier requérant, la Cour n’est pas en mesure de se prononcer sur la recevabilité des griefs de celui-ci et juge nécessaire de porter sa requête à la connaissance du gouvernement défendeur, en application de l’article 54 § 3 b) de son Règlement intérieur.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

DECIDE DE JOINDRE LES REQUETES N° 48391/99 et N° 48392/99.

AJOURNE l’examen des griefs du premier requérant concernant les articles 6 § 1 de la Convention et 1 du Protocole n° 1.

DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE pour le surplus.

Erik FriberghAndras B. BakaGreffier              Président

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