HERACLES S.A. GENERAL CEMENT COMPANY c. GRÈCE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

Requête no 55949/13
HERACLES S.A. GENERAL CEMENT COMPANY
contre la Grèce

La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant le 11 octobre 2016 en une chambre composée de :

Mirjana Lazarova Trajkovska, présidente,
Ledi Bianku,
Linos-Alexandre Sicilianos,
Aleš Pejchal,
Robert Spano,
Pauliine Koskelo,
Tim Eicke, juges,
et de Abel Campos, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 23 août 2013,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1. La requérante, la Heracles S.A. General Cement Company, est une filiale majoritaire de droit grec du groupe français de matériaux de construction Lafarge. Elle a été représentée devant la Cour par Mes C. Theodorou, H. Synodinos et A. Tsavdaridis, avocats à Athènes.

2. Le gouvernement grec (« le Gouvernement ») a été représenté par le délégué de son agent, M. K. Georghiadis, assesseur au Conseil juridique de l’État.

A. Les circonstances de l’espèce

3. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

4. La requérante produit et commercialise du ciment et des matériaux de construction. Elle dispose d’usines et d’installations diverses en Grèce.

5. Par un arrêté no 203/1986 du 7 août 1986, pris en application de la loi no 1386/1983, le ministre adjoint de l’Industrie, de la Recherche et de la Technologie plaça la requérante sous la tutelle de l’État et, notamment, de l’Organisme de redressement d’entreprises (Οργανισμός Ανασυγκροτήσεως Επιχειρήσεων). L’arrêté ordonnait une augmentation forcée du capital social de la requérante pour un montant de 27 754 980 000 drachmes (GRD) (soit 81 452 619,22 euros (EUR)), augmentation qui s’effectua par le biais de la capitalisation des dettes existant à cette date envers des créanciers publics (personnes morales appartenant à l’État) de la requérante et au profit desquels des actions furent émises.

6. Le 18 septembre 1986, la Commission européenne (« la Commission ») demanda des éclaircissements au gouvernement grec au sujet des dispositions de la loi no 1386/1983 et de l’augmentation de capital susmentionnée. Par une décision du 7 octobre 1987, elle considéra que les dispositions de la loi no 1386/1983 étaient conformes aux dispositions communautaires en matière d’aides d’État au motif qu’elles tendaient à remédier à une perturbation grave de l’économie nationale, aux termes de l’article 92 du Traité instituant la Communauté économique européenne (« le Traité »). Elle conclut qu’elle n’avait pas d’objections à la mise en œuvre de cette loi sous réserve de certaines conditions.

7. Par une lettre du 15 février 1988, la Commission informa le gouvernement grec de sa décision d’engager la procédure prévue à l’article 93 § 2 du Traité au sujet de l’aide accordée à la requérante. Ayant constaté une augmentation des exportations de ciment grec, notamment celles de la requérante, vers les autres États membres de la Communauté économique européenne, la Commission estima que l’aide en cause pourrait être susceptible de fausser la concurrence et d’affecter les échanges entre les États membres.

8. Le 1er août 1991, au terme de la procédure, elle approuva l’aide individuelle octroyée par l’État à la requérante en application de l’arrêté no 203/1986 (décision 92/C1/03).

9. En 1992, l’État vendit la société requérante dans le cadre d’une procédure de recapitalisation. La vente lui rapporta 120 790 445 400 GRD (soit 354 484 065,74 EUR). Entre-temps, certains anciens actionnaires de la requérante avaient introduit devant la cour administrative d’appel d’Athènes un recours en annulation de l’arrêté no 203/1986 au motif qu’il était contraire aux dispositions communautaires en matière d’aides d’État. Par un arrêt no 2380/1994, la cour administrative d’appel rejeta le recours. Par un arrêt no 2626/1998, le Conseil d’État confirma l’arrêt de la cour d’appel.

10. Le 6 juillet 1995, le Tribunal de première instance des Communautés européennes (« le Tribunal »), qui avait été saisi le 27 mars 1992 par certains concurrents de la requérante, annula la décision de la Commission du 1er août 1991 au motif que celle-ci n’avait pas examiné les conséquences de l’augmentation du capital de la requérante sur la concurrence et sur le commerce intracommunautaire et renvoya l’affaire devant la Commission (T-447/93, T-448-93 et T-449-93, Associazione Italiana tecnico Economica del Cemento et British Cement Association et Blue Circle Industries plc et Castle Cement Ltd et The Rugby Group et Titan Cement Company SA c. Commission des Communautés européennes, Rec. 1995, p. II-01971). La République hellénique, puis la requérante, furent admises à intervenir à l’appui des conclusions de la partie défenderesse (la Commission) dans la procédure, conformément à leurs demandes et déposèrent leurs mémoires en intervention invitant le Tribunal à rejeter les recours comme irrecevables ou comme non fondés.

11. Le 14 novembre 1995, à la suite de l’arrêt précité, la Commission engagea une nouvelle procédure au titre de l’article 93 du Traité. À plusieurs reprises en 1996 et 1998, la requérante transmit des observations à la Commission. Elle participa à plusieurs réunions avec les autorités grecques en 1997 et en 1999, et, en 1997, à des réunions avec des représentants de la Commission.

12. Dans une décision du 17 mars 1999, « concernant une aide d’Etat accordée par la Grèce à la société Heracles General Cement Company », la Commission estima qu’une partie de la recapitalisation de la requérante (d’un montant de 2 488 000 000 GRD, soit 7 300 000 EUR environ) était incompatible avec les dispositions communautaires au motif qu’elle correspondait à une « aide » de l’État au sens de l’article 92 § 1 du Traité et qu’elle constituait une entorse au fonctionnement du marché commun.

13. La Commission expliqua que, selon la jurisprudence constante du Tribunal et compte tenu du caractère impératif du contrôle des aides étatiques opéré par elle au titre de l’article 93 du Traité, les entreprises bénéficiaires d’une aide ne pouvaient, en principe, avoir une confiance légitime dans la régularité de l’aide que si celle-ci avait été accordée dans le respect de la procédure prévue par ledit article. Elle indiqua que l’approbation qu’elle avait donnée dans un premier temps à l’octroi de l’aide à Heracles ne pouvait pas être considérée comme susceptible d’avoir fait naître une confiance légitime de l’entreprise bénéficiaire, dès lors que cette décision avait été contestée dans les délais requis devant le Tribunal, qui l’avait annulée. Elle estima que l’erreur qu’elle avait ainsi commise n’effaçait pas les conséquences du comportement illégal de la Grèce.

14. La Commission invita alors la Grèce à prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide illégalement mise à la disposition de la société requérante et jugée incompatible avec les dispositions communautaires, et pour en restituer le montant (paragraphe 12 ci-dessus). Elle précisa que le recouvrement de cette somme aurait lieu conformément aux procédures du droit national et que, en outre, les sommes à récupérer produisaient des intérêts de la date à laquelle elles avaient été mises à la disposition du bénéficiaire jusqu’à leur recouvrement effectif. Plus particulièrement, au paragraphe 134 de sa décision, elle relevait ce qui suit :

« (...) En ce qui concerne la compatibilité de l’aide avec l’article 92 du Traité, l’examen précité démontre également qu’une partie de l’aide totale de 27 755 milliards de drachmes, à savoir 25 267 milliards de drachmes, peut être considérée comme compatible avec le marché commun (...) dans la mesure où elle contribue à remédier à une perturbation grave de l’économie grecque sans renforcer indûment la position de l’entreprise vis-à-vis de ses concurrents. En revanche, cette analyse montre aussi que Heracles a été surcapitalisée à raison d’un montant de 2 488 milliards de drachmes. Afin d’annuler cette distorsion du marché résultant de l’aide [versée], la Commission invite par conséquent le gouvernement grec à récupérer cette somme auprès de Heracles. La somme à récupérer sera majorée des intérêts [calculés] de la date à laquelle elle a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu’à son remboursement. »

15. Dans un communiqué de presse publié le même jour, la Commission européenne précisait ce qui suit :

« La Commission clôt la procédure concernant des aides d’État engagée contre Heracles (Grèce)

La Commission européenne a clos la procédure concernant des aides d’État accordées à Heracles General Cement Company, le plus gros producteur grec de ciment. La décision porte sur la conversion en capital, par le gouvernement grec en 1986, de dettes contractées par l’entreprise pour un montant de 86,2 millions d’euros (27,755 milliards de GRD). La Commission approuve une partie des aides accordées à Heracles, pour un montant de 78,5 millions d’euros (25,267 milliards de GRD), et considère que le solde de 7,7 millions d’euros (2,488 milliards de GRD) est incompatible avec le marché commun. Cette partie des aides sera récupérée par le gouvernement grec, majorée des intérêts calculés à compter de la date à laquelle ce montant a été mis à la disposition d’Heracles, jusqu’à sa récupération effective. »

16. Par la suite, le 2 mai 1999, la Commission fixa le taux d’intérêt à 18 % et la somme à restituer à 21 240 000 000 GRD après capitalisation des intérêts, et elle transmit cette décision aux autorités grecques par une lettre du 28 mai 1999.

17. Le 1er novembre 1999, le Conseil juridique de l’État rendit un avis no 647/1999 dans lequel il indiquait que la requérante était le bénéficiaire de l’aide jugée incompatible avec le droit communautaire et que c’était donc à elle de la rembourser.

18. À cette date, le délai de recours de deux mois devant le Tribunal contre la décision de la Commission du 17 mars 1999 était déjà écoulé.

19. Le 1er juin 2000, l’État demanda à la requérante de lui verser la somme de 23 771 731 934 GRD (soit 69 762 969,73 EUR) au titre de l’aide jugée incompatible et au titre des intérêts pour la période du 1er juin 1986 au 11 mai 2000 (décisions nos 3751/11.5.2000 et 1049/1.6.2000 du Trésor public d’Athènes).

20. Le 9 juin 2000, la requérante versa à l’État la somme de 20 522 813 502 drachmes (soit 60 228 414,31 EUR) après un nouveau calcul des intérêts pour la période du 1er janvier au 11 mai 2000 et après compensation de certaines sommes dues par l’État à la requérante.

21. Le 30 juin 2000, la requérante saisit alors le tribunal administratif d’Athènes, siégeant en formation de juge unique, d’une action en opposition contre la décision du 1er juin 2000. Par un jugement (no 3432/2001) du 22 octobre 2001, ce tribunal considéra qu’il était illégal de réclamer le versement d’intérêts capitalisés et il réduisit le montant dû par la requérante à la somme de 8 731 636 000 GRD (soit 25 624 757,15 EUR).

22. Par une lettre du 25 mars 2002 répondant à une demande des autorités grecques relativement au mode de calcul de la somme à recouvrer, la Commission précisa que ce montant avait été calculé après application d’un taux d’intérêt capitalisé de 18 % pendant une période allant du 7 janvier 1986, date d’octroi de l’aide étatique, au 1er juin 1999, date à laquelle la restitution de l’aide aurait dû intervenir.

23. En mars 2002 et en avril 2002, l’État et la requérante interjetèrent respectivement appel du jugement précité devant le tribunal administratif d’Athènes siégeant en une formation de trois juges. La requérante soutenait notamment que, en décidant qu’elle devait restituer une partie de la somme qu’elle avait perçue, le tribunal administratif de première instance avait méconnu le principe de la force de chose jugée car l’arrêt no 2380/1994 de la cour administrative d’appel d’Athènes ayant déclaré la recapitalisation légale avait, selon elle, acquis force de chose jugée (paragraphe 9 ci-dessus).

24. Par deux arrêts nos 2415/2004 et 2417/2004, le tribunal administratif rejeta les appels formés par les deux parties.

25. D’une part, il considéra que le tribunal administratif de première instance n’avait pas méconnu l’article 124 du code de procédure administrative relatif à la possibilité de cumuler plusieurs voies de recours dans le même acte introductif d’instance. Il admit que cet acte de la requérante constituait une simple opposition et non un recours en annulation contre la décision de la Commission du 17 mars 1999. Il ajouta qu’un tel recours ne pouvait être exercé que devant le Tribunal et non devant les juridictions nationales, et qu’une opposition ne pouvait aboutir au remboursement d’une somme.

26. D’autre part, il considéra que le tribunal administratif de première instance, en jugeant qu’il n’était pas lié par la force de chose jugée acquise par l’arrêt no 2380/1994 de la cour administrative d’appel d’Athènes, n’avait pas non plus méconnu l’article 5 du code de procédure administrative. À ses yeux, les juridictions internes ne pouvaient pas contrôler la légalité de la décision de la Commission du 17 mars 1999 tant que la requérante n’avait pas contesté la légalité de cette décision devant le Tribunal. Le tribunal administratif estima que, dans son arrêt no 2380/1994, la cour administrative d’appel n’avait pas examiné la conformité de la décision ministérielle du 7 août 1986 avec le droit communautaire, mais qu’elle avait admis que l’augmentation forcée du capital social n’avait pas porté préjudice aux anciens actionnaires de la requérante et n’avait affecté ni leur liberté économique ni leur droit de propriété.

27. Enfin, le tribunal administratif rejeta l’appel de l’État au motif qu’il ne visait pas les considérants du jugement de première instance qui avaient fait l’objet de l’appel de la requérante.

28. L’État et la requérante se pourvurent en cassation. Dans un premier moyen, la requérante reprochait au tribunal administratif de première instance de ne pas avoir accepté que ses deux demandes, à savoir le rejet ou l’amendement de la notification individuelle du 1er juin 2000 et le remboursement du montant indûment versé à l’État, pussent être présentées de manière cumulative devant lui. Dans un deuxième moyen, la requérante reprochait à ce même tribunal d’avoir rejeté son argument selon lequel elle n’était pas tenue, à la lumière des principes de sécurité juridique et de confiance légitime, de rembourser l’aide de l’État jugée incompatible avec le droit communautaire.

29. Par un arrêt no 2894/2012 du 6 août 2012, le Conseil d’État rejeta partiellement le pourvoi de la requérante. Il jugea que l’acte introductif d’instance de cette dernière s’analysait seulement en une opposition qui tendait à annuler ou à modifier l’acte attaqué et non en un recours contre la décision de la Commission du 17 mars 1999. Il estima que la requérante, selon lui visée directement et individuellement, au sens de l’article 230 TCE, aurait dû former un recours contre cette décision devant le Tribunal uniquement. Il ajouta que, en l’absence d’un tel recours dans le délai prévu par l’article 230 du Traité instituant la Communauté européenne, la légalité de la décision en cause ne pouvait pas être contestée devant les juridictions internes. Invoquant la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) devenue Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) à partir de 2009, notamment les arrêts T‑123/09, Ryanair Ltd, du 28 mars 2012, C-198/91, William Cook, du 19 mai 1993, et C-188/92, TWD, du 9 mars 1994, le Conseil d’État conclut qu’il n’y avait pas eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

30. Il considéra aussi qu’il n’y avait pas eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention au motif que l’État n’avait pas lui-même exercé un recours contre la décision de la Commission.

31. En outre, le Conseil d’Etat jugea que l’arrêt no 2380/1994 de la cour administrative d’appel d’Athènes (qui était devenu définitif après l’arrêt no 2626/1998 du Conseil d’État) n’avait pas acquis la force de chose jugée qui aurait pu lier le tribunal administratif en ce qui concernait la question de la conformité de la recapitalisation litigieuse avec le droit communautaire. Selon le Conseil d’État, cela était dû au fait que cette question n’avait pas été réglée par la cour administrative d’appel : cette dernière n’aurait fait que rejeter comme irrecevable le recours contre la décision ministérielle no 203/1986 du 7 août 1986 introduit par certains anciens actionnaires de la requérante au motif que ce recours « dépassait les limites imposées par le but social et économique » du droit y afférent. Le Conseil d’État considéra que la requérante ne « tirait » pas un droit patrimonial de la force de chose jugée de l’arrêt no 2380/1994 en ce qui concernait la légalité de l’aide litigieuse. Par conséquent, la restitution à l’État d’une partie de l’aide ne méconnaissait pas, à ses yeux, l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

32. Enfin, le Conseil d’État renvoya la question du calcul du montant des intérêts à verser par la requérante au tribunal administratif d’Athènes.

33. Par un arrêt no 5555/2014 du 11 avril 2014, le tribunal administratif conclut qu’il fallait infirmer le jugement no 3432/2001 du tribunal administratif d’Athènes (paragraphe 21 ci-dessus), examiner l’action en opposition de la requérante du 30 juin 2000 et la rejeter. Il considéra qu’il n’incombait pas au tribunal administratif de première instance d’examiner la légalité de la décision de la Commission du 17 mars 1999, ni, par conséquent, la question du mode de calcul du montant de l’aide à rembourser et celles du montant du taux d’intérêt et de la recapitalisation.

34. La requérante se pourvut en cassation contre cet arrêt devant le Conseil d’État. L’audience eut lieu le 8 juin 2015 et l’affaire est encore pendante à ce jour.

B. Le droit de l’Union européenne

35. Les articles pertinents en l’espèce du Traité instituant la Communauté européenne disposaient que :

Article 92

« 1. Sauf dérogations prévues par le présent Traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(...)

3. Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun :

(...)

b) les aides destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun, ou à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre. »

Article 93

« 1. La Commission procède avec les États membres à l’examen permanent des régimes d’aides existant dans ces États. Elle propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun.

2. Si, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, la Commission constate qu’une aide accordée par un État ou au moyen de ressources d’État, n’est pas compatible avec le marché commun aux termes de l’article 92, ou que cette aide est appliquée de façon abusive, elle décide que l’État intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu’elle détermine. Si l’État en cause ne se conforme pas à cette décision dans le délai imparti, la Commission ou tout autre État intéressé peut saisir directement la Cour de Justice, par dérogation aux articles 169 et 170. »

Article 230

« La Cour de justice contrôle la légalité des actes adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil, des actes du Conseil, de la Commission et de la BCE, autres que les recommandations et les avis, et des actes du Parlement européen destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers.

À cet effet, la Cour est compétente pour se prononcer sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation du présent traité ou de toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir, formés par un État membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission.

La Cour de justice est compétente, dans les mêmes conditions, pour se prononcer sur les recours formés par la Cour des comptes et par la BCE, qui tendent à la sauvegarde des prérogatives de celles-ci.

Toute personne physique ou morale peut former, dans les mêmes conditions, un recours contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement.

Les recours prévus au présent article doivent être formés dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance. »

36. Les termes de « décision adressée à une autre personne la concernant individuellement et directement » ont été interprétés par la CJCE dans l’arrêt Plaumann c. Commission (aff. 25/62, 15 juillet 1963, Rec. 197, spéc. 223). La CJCE a posé comme principe que :

« Les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être concernés individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d’une manière analogue à celle du destinataire. »

37. La CJCE a aussi jugé qu’une décision ordonnant la suppression d’une aide accordée par le gouvernement d’un État membre à une entreprise nommément désignée, concerne cette entreprise individuellement (CJCE, 730/79, 17 sept. 1980, Philip Morris c. Commission, point 5). En outre, une personne n’est « directement concernée » par une mesure qui ne lui est pas adressée que si celle-ci a, par elle-même, pour effet d’affecter directement sa situation juridique ou matérielle. En particulier, il faut qu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à une quelconque autorité quant à sa mise en œuvre (Tribunal de première instance, 22 avril 1999, T-112/97, Monsanto Company c. Commission, point 51).

38. Dans un arrêt du 28 mars 2012 (T-123/09, Ryanair Ltd c. Commission européenne), le Tribunal a confirmé sa jurisprudence antérieure selon laquelle :

« 58. Selon une jurisprudence constante, les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être concernés individuellement au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE, que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire le serait (arrêts de la Cour du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 197, 223 ; du 19 mai 1993, Cook/Commission, C‑198/91, Rec. p. I‑2487, point 20, et du 15 juin 1993, Matra/Commission, C‑225/91, Rec. p. I‑3203, point 14). »

39. Dans un arrêt du 9 mars 1994 (C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH), la CJCE s’est prononcée ainsi :

« 16. Cette jurisprudence, qui exclut la possibilité, pour l’État membre destinataire d’une décision prise en vertu de l’article 93, paragraphe 2, premier alinéa, du Traité, de remettre en cause la validité de celle-ci, à l’occasion du recours en manquement visé au deuxième alinéa de cette même disposition, est fondée notamment sur la considération que les délais de recours visent à sauvegarder la sécurité juridique, en évitant la remise en cause indéfinie des actes communautaires entraînant des effets de droit.

17. Or, les mêmes exigences de sécurité juridique conduisent à exclure la possibilité, pour le bénéficiaire d’une aide, objet d’une décision de la Commission adoptée sur le fondement de l’article 93 du Traité, qui aurait pu attaquer cette décision et qui a laissé s’écouler le délai impératif prévu à cet égard par l’article 173, troisième alinéa, du Traité, de remettre en cause la légalité de celle-ci devant les juridictions nationales à l’occasion d’un recours dirigé contre les mesures d’exécution de cette décision, prises par les autorités nationales.

18. En effet, admettre que, dans de telles circonstances, l’intéressé puisse s’opposer, devant la juridiction nationale, à l’exécution de la décision en se fondant sur l’illégalité de celle-ci reviendrait à lui reconnaître la faculté de contourner le caractère définitif que revêt à son égard la décision après l’expiration des délais de recours. »

40. Dans un arrêt du 8 juin 1995 (T-459/93, Siemens SA c. Allemagne), en ce qui concerne la restitution d’aides illégales, le Tribunal a précisé ce qui suit :

« 97. Il résulte de cette jurisprudence que, en principe, le rétablissement de la situation antérieure au versement de l’aide illégale suppose que tous les avantages financiers résultant de l’aide, qui ont des effets anticoncurrentiels sur le marché commun, aient été éliminés. Il s’ensuit qu’une décision de la Commission, portant restitution d’aides illégales en application de l’article 93, paragraphe 2, du traité, peut imposer le recouvrement d’intérêts sur les sommes octroyées aux fins d’éliminer les avantages financiers accessoires auxdites aides.

98. Or, comme la Commission l’a affirmé pendant la présente procédure, le fait de ne pas réclamer, lors de la récupération, les intérêts sur les sommes octroyées illégalement reviendrait à maintenir, au bénéfice de l’entreprise destinataire de ces sommes, des avantages financiers dus à l’octroi de l’aide illégale, ces avantages consistant dans l’octroi d’un prêt sans intérêts. Il s’agirait donc, en soi, d’une aide qui fausserait ou menacerait de fausser la concurrence.

(...)

101. Pour ce qui est de la détermination de la date à partir de laquelle ces intérêts doivent être calculés, (...) lesdits intérêts ne peuvent courir qu’à compter de la date à partir de laquelle le bénéficiaire de l’aide a effectivement disposé dudit capital.

102. (...) Par conséquent, aux termes de l’article 93, paragraphe 2, du traité, en principe, il appartient à la Commission et non aux autorités nationales de fixer la date de départ de ces intérêts. »

41. Dans un arrêt du 13 juillet 2011 (T-138/07, Schindler Holding Ltd et autres c. la Commission), le Tribunal a affirmé ce qui suit :

« 188. Le droit de propriété est protégé non seulement par le droit international, mais il fait partie également des principes généraux du droit de l’Union (voir arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, point 187 supra, point 355, et la jurisprudence citée) (...) »

189. À cet égard, il doit être rappelé que le droit de propriété n’apparaît pas comme une prérogative absolue, mais doit être pris en considération par rapport à sa fonction dans la société. Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées à l’usage du droit de propriété, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis par la Communauté et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même du droit ainsi garanti (arrêts de la Cour du 11 juillet 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Rec. p. 2237, point 15 ; Allemagne/Conseil, point 144 supra, point 78, et Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, point 187 supra, point 355). »

GRIEFS

42. La requérante se plaint d’une violation des articles 6 § 1 et 13 de la Convention ainsi que de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

EN DROIT

A. Sur la violation alléguée de l’article 6 § 1 de la Convention

43. La requérante se plaint du refus des juridictions grecques d’examiner son recours contre l’acte de l’administration la déclarant bénéficiaire de l’aide de l’État litigieuse. Elle avance notamment, d’une part, que la décision lui faisant grief n’était pas celle de la Commission européenne, mais celle des autorités grecques ayant déclenché la procédure d’exécution à son encontre et, d’autre part, que la Commission n’avait pas désigné le bénéficiaire de l’aide qui, selon la requérante, n’était autre que l’État. Elle dénonce une violation des articles 6 § 1 et 13 de la Convention.

44. Maîtresse de la qualification juridique des faits, la Cour estime que, compte tenu des motifs par lesquels les juridictions grecques ont rejeté l’action de la requérante, le droit d’accès à un tribunal est en cause dans la présente affaire. Elle examinera donc le grief de la requérante sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention, aux termes duquel :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

45. La requérante soutient que les arguments du Gouvernement sont vagues et dépourvus de fondement. Elle argue qu’elle a toujours soulevé plusieurs motifs dans toutes les procédures internes pour démontrer que ce n’était pas elle qui devait rembourser l’aide litigieuse, et que les juridictions nationales ont omis de répondre à ses arguments. Elle se prévaut de la jurisprudence de la CJUE, soutenant que, selon celle-ci, la décision de la Commission ordonnant le remboursement d’une aide incompatible doit être distinguée des actions des autorités nationales mettant en œuvre cette décision et qu’il appartient aux juridictions nationales d’identifier le bénéficiaire de l’aide, ce qui représenterait une tâche complexe. À cet égard, la requérante avance que les lois grecques nos 4002/2011 et 4152/2013 prévoient aussi qu’il appartient aux autorités nationales, notamment aux différents services de l’administration, et non à la Commission européenne, d’identifier ledit bénéficiaire. Enfin, la requérante reproche au Conseil d’État d’avoir « refusé » ou du moins « négligé » de saisir la CJUE d’une question préjudicielle relative à la décision de la Commission du 17 mars 1999 sur le fondement de l’article 267 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

46. Le Gouvernement soutient que la requérante demande en réalité à la Cour d’examiner et d’infirmer les motifs de l’arrêt no 2894/2012 du Conseil d’État. Il souligne que ce dernier a rejeté le pourvoi de la requérante au moyen d’une motivation précise et circonstanciée et après avoir examiné en profondeur tous les moyens présentés par celle-ci. Il indique aussi que la requérante n’a jamais saisi le Tribunal d’un recours contre la décision de la Commission européenne du 17 mars 1999. Il ajoute que, même si cette décision n’était pas adressée à la requérante, elle la concernait directement et individuellement. Il considère que la décision était devenue définitive en raison de la négligence de la requérante et qu’elle était de ce fait non susceptible de recours devant le Tribunal, et ce bien avant l’adoption de la décision du Trésor public d’Athènes ordonnant la restitution des sommes litigieuses. Selon le Gouvernement, le bien-fondé de la décision de la Commission ne pouvait être examiné que par le Tribunal sur saisine de la requérante. Partant, le Gouvernement considère que les juridictions nationales ne pouvaient pas se livrer à un examen incident.

47. La Cour rappelle d’abord que l’article 6 § 1 de la Convention garantit à chacun le droit à ce qu’un tribunal connaisse de toute contestation relative à ses droits et obligations de caractère civil (Golder c. Royaume-Uni, 21 février 1975, § 36, série A no 18). Ce « droit à un tribunal », dont le droit d’accès ne constitue qu’un aspect, est garanti à toute personne qui considère de manière défendable que l’ingérence dans l’exercice de ses droits civils est arbitraire et prétend qu’elle n’a pas eu de possibilité de se plaindre de ce grief auprès d’un tribunal présentant les garanties de l’article 6 § 1 (voir, notamment, Roche c. Royaume-Uni [GC], no 32555/96, § 117, CEDH 2005-X, et Salontaji-Drobnjak c. Serbie, no 36500/05, § 132, 13 octobre 2009).

48. Le droit d’accès à un tribunal n’étant pas absolu, il peut donner lieu à des limitations implicitement admises, car il appelle de par sa nature même une réglementation par l’État, réglementation qui peut varier dans le temps et dans l’espace en fonction des besoins et des ressources de la communauté et des individus (Ashingdane c. Royaume-Uni, 28 mai 1985, § 57, série A no 93). En élaborant pareille réglementation, les États contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation. S’il appartient à la Cour de statuer en dernier ressort sur le respect des exigences de la Convention, elle n’a pas qualité pour substituer à l’appréciation des autorités nationales une autre appréciation de ce que pourrait être la meilleure politique en la matière. Néanmoins, les limitations appliquées ne sauraient restreindre l’accès ouvert à l’individu d’une manière ou à un point tels que le droit s’en trouve atteint dans sa substance même. En outre, elles ne se concilient avec l’article 6 § 1 que si elles poursuivent un but légitime et s’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir, parmi beaucoup d’autres, Stanev c. Bulgarie [GC], no 36760/06, § 230, CEDH 2012).

49. La Cour rappelle aussi qu’elle a pour seule tâche, conformément à l’article 19 de la Convention, d’assurer le respect des engagements résultant de la Convention pour les Parties contractantes. En particulier, elle n’est pas compétente pour examiner une requête relative à des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par une juridiction interne, ou pour substituer sa propre appréciation à celle des juridictions ou des autres autorités nationales, sauf si et dans la mesure où ces erreurs lui semblent susceptibles d’avoir entraîné une atteinte aux droits et libertés garantis par la Convention. En d’autres termes, la Cour ne peut mettre en cause l’appréciation des autorités internes que lorsque celle-ci est révélatrice d’un arbitraire évident (Syssoyeva et autres c. Lettonie [GC], no 60654/00, § 89, CEDH 2007-I).

50. En l’espèce, la Cour note que la requérante a saisi trois instances de juridiction d’un recours tendant à faire annuler la décision du 1er juin 2000 par laquelle l’État lui demandait de payer certaines sommes au titre de l’aide jugée incompatible avec le droit communautaire et au titre d’intérêts. Statuant en dernier ressort, le Conseil d’État a rejeté le pourvoi de la requérante. Il a estimé que l’intéressée aurait dû saisir, dans le délai prescrit, le Tribunal d’une action contre la décision de la Commission du 17 mars 1999 qui la concernait directement et individuellement, et selon laquelle sa recapitalisation était en partie incompatible avec le droit communautaire au motif qu’elle aurait constitué une « aide » de l’État au sens du Traité et une entorse au fonctionnement du marché commun. Se référant à la jurisprudence de la CJCE, le Conseil d’État a jugé que la requérante n’avait plus la possibilité de contester la légalité de la décision de la Commission devant les juridictions nationales.

51. La Cour note à cet égard que l’arrêt TWD Textilwerke Deggendorf GmbH de la CJCE a posé comme principe que, s’il était permis à une personne n’ayant pas saisi dans le délai requis les juridictions communautaires compétentes de s’opposer devant les juridictions internes à l’exécution d’une décision de la Commission en se prévalant de son illégalité, cette personne aurait la possibilité de contourner le caractère définitif de cette décision.

52. En se prononçant sur l’équité de la procédure ou sur l’accès à un tribunal, la Cour n’a pas à interpréter le droit de l’Union européenne ou le droit interne ni a fortiori à trancher la question de savoir quel acte avait porté préjudice à la requérante, la décision de la Commission du 17 mars 1999 ou la décision des autorités administratives du 1er juin 2000. Elle n’a pas non plus à déterminer si la requérante avait ou non un intérêt pour agir, en l’occurrence pour contester la décision précitée de la Commission.

53. La Cour tient néanmoins compte des termes de l’article 230 TCE en vigueur à l’époque des faits ainsi que de la jurisprudence pertinente de la CJCE et du Tribunal (paragraphes 35-41 ci-dessus). La Cour observe également que si la décision de la Commission du 17 mars 1999 ne s’adressait pas à la requérante, elle la concernait directement : tant son intitulé, « décision concernant une aide d’Etat accordée par la Grèce à la société Heracles General Cement Company » (paragraphe 12 ci-dessus), que le communiqué de presse y relatif dont le titre précisait que « la Commission clôt la procédure concernant des aides d’Etat engagée contre Heracles » (paragraphe 15 ci-dessus), démontrent que la requérante était nommément désignée et affectée dans sa situation matérielle pour le remboursement de l’aide indument perçue.

54. Telle a d’ailleurs été la conclusion du Conseil d’Etat, qui s’est précisément fondé, pour rejeter le pourvoi de la requérante, sur l’omission de cette dernière, qui était selon lui visée directement et individuellement par la décision de la Commission du 17 mars 1999, de faire usage du recours prévu par l’article 230 TCE, possibilité qui était confirmée à plusieurs reprises par la jurisprudence de la CJCE et du Tribunal. Au vu des éléments qui précèdent, la Cour considère que la requérante disposait d’autres voies de recours pour protéger efficacement ses droits garantis par la Convention, en l’espèce le droit de propriété garanti par l’article 1 du Protocole no 1 (sur la reconnaissance du même droit dans l’ordre juridique de l’Union européenne, voir l’arrêt cité au paragraphe 41 ci-dessus et les références jurisprudentielles qui y sont mentionnées, remontant à l’époque des faits de la présente affaire).

55. Quant à l’argument de la requérante selon lequel le Conseil d’État n’a pas saisi la CJUE d’une question préjudicielle, la Cour rappelle que la décision de saisir la CJUE d’une demande de décision préjudicielle relève exclusivement du juge national concerné dans le cadre du dialogue judiciaire entre lui et la CJUE prévu par les Traités. La Cour note que devant le Conseil d’Etat la requérante n’a pas soutenu qu’une telle demande était nécessaire. Quoi qu’il en soit, à la lumière de l’arrêt et du raisonnement du Conseil d’Etat, la Cour ne discerne aucun élément de nature à rendre arbitraire ou manifestement déraisonnable le fait que le Conseil d’Etat n’a pas procédé en l’espèce à un renvoi préjudiciel.

56. Compte tenu de l’ensemble des circonstances, la Cour estime que le Conseil d’Etat n’a pas excédé sa marge d’appréciation en rejetant le pourvoi de la requérante. Eu égard en particulier à l’autre voie de droit qui s’offrait à celle-ci, on ne saurait dire que les restrictions de l’accès aux juridictions grecques pour régler le différend de la requérante avec l’Etat aient porté atteinte à la substance même de son « droit à un tribunal » (voir, mutatis mutandis, Waite et Kennedy c. Allemagne [GC], no 26083/94, § 73, CEDH 1999–I).

57. Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée comme étant manifestement mal fondée, en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

B. Sur la violation alléguée de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention

58. La requérante se plaint d’une atteinte à son droit au respect de ses biens, garanti par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, qui, dans sa partie pertinente en l’espèce, est ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. »

59. La requérante déclare d’abord qu’aucune raison d’intérêt public valable ne justifiait le recouvrement auprès d’elle de l’aide déclarée incompatible avec le droit communautaire, et ce d’autant plus que l’État aurait conservé le bénéfice de l’aide à la suite de la privatisation de la société. Elle soutient ensuite que, à supposer même qu’il y ait eu un intérêt public en jeu, le principe de proportionnalité n’a pas été respecté en l’espèce, l’État grec ayant, d’après elle, récupéré non seulement la totalité de l’aide, mais également des intérêts capitalisés, selon elle exorbitants, calculés sur une période de quatorze ans (soit dix fois le montant de l’aide déclarée incompatible). La requérante se plaint notamment d’une violation des principes de sécurité juridique et de confiance légitime en raison, d’une part, de la période de quatorze ans qui s’est écoulée entre l’arrêté ministériel no 203/1986 et la date à laquelle elle-même a été contrainte de verser la somme de 25 837 879 243 GRD et, d’autre part, en raison des décisions de la Commission européenne du 7 octobre 1987 et du 1er août 1991 ainsi que des arrêts nos 2380/1994 et 2626/1998 de la cour administrative d’appel d’Athènes et du Conseil d’État qui, selon elle, lui étaient favorables dans la mesure où ils auraient établi qu’il n’y avait pas eu d’aide de l’État en sa faveur.

60. Se prévalant de l’arrêt précité TWD Textilwerke Deggendorf GmbH de la CJCE (paragraphe 39 ci-dessus), le Gouvernement soutient que le caractère définitif de la décision de la Commission, rendue en application de l’article 93 du Traité et désignant la requérante en tant que bénéficiaire incontestable de l’aide étatique, lie les juridictions nationales sur le fondement du principe de sécurité juridique. Il argue que, par conséquent, l’État avait l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour recouvrer l’aide illégale. Aux yeux du Gouvernement, la décision initiale de la Commission qui, en 1987, n’avait pas d’objection à l’aide litigieuse ne suffisait pas à créer une confiance légitime au motif que la requérante aurait su que cette décision était sujette au contrôle final des organes judiciaires des Communautés européennes et qu’elle risquait d’être annulée à la suite d’un éventuel recours des sociétés concurrentes, ce qui a effectivement eu lieu. Quant à la question du paiement des intérêts et de leur capitalisation, le Gouvernement indique que l’article 93 § 2 du Traité prévoyait un tel paiement et que le montant des intérêts correspondait en fait à l’avantage économique tiré par le bénéficiaire de l’aide étatique pendant le laps de temps pendant lequel il avait disposé de celle-ci.

61. Selon la jurisprudence de la Cour, l’article 1er du Protocole no 1, qui garantit en substance le droit de propriété, contient trois normes distinctes (voir, parmi beaucoup d’autres, Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC], no 71243/01, § 93, 25 octobre 2012) : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. La deuxième et la troisième, qui ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété, doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première.

62. La Cour rappelle cependant que la notion de « biens » évoquée à la première partie de l’article 1 du Protocole no 1 a une portée autonome qui ne se limite pas à la propriété de biens corporels et qui est indépendante par rapport aux qualifications formelles du droit interne : certains autres droits et intérêts constituant des actifs peuvent aussi passer pour des « droits patrimoniaux » et donc des « biens » aux fins de cette disposition. Dans chaque affaire, il importe d’examiner si les circonstances, considérées dans leur ensemble, ont rendu le requérant titulaire d’un intérêt substantiel protégé par l’article 1 du Protocole no1 (voir, parmi d’autres, Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 129, CEDH 2000-V et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 100, CEDH 2000-I).

63. La Cour constate que la somme que la requérante a été finalement appelée à verser dépassait le montant de l’aide illégale en cause – vu la somme demandée au titre des intérêts capitalisés quatorze ans plus tard. Elle considère alors que la requérante avait un intérêt patrimonial qui relevait de la protection de l’article 1 du Protocole no 1.

64. La décision du 1er juin 2000 par laquelle l’État a demandé à la requérante de lui verser certaines sommes au titre de l’aide jugée incompatible avec le droit communautaire et au titre des intérêts peut donc passer pour une ingérence dans le droit au respect des biens de l’intéressée.

65. Au vu des spécificités de la présente affaire, la Cour estime que la situation litigieuse ne constitue ni une expropriation ni une réglementation de l’usage des biens, mais relève de la première phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 qui énonce, de manière générale, le principe du respect des biens (voir en ce sens, Almeida Garrett, Mascarenhas Falcao et autres c. Portugal, nos 29813/96 et 30229/96, §§ 43 et 48, CEDH 2000-I).

66. La Cour note qu’il n’est pas contesté que l’ingérence litigieuse était « prévue par la loi », comme l’exige l’article 1 du Protocole no 1, en l’occurrence le droit communautaire, et qu’elle poursuivait un but légitime, à savoir remédier à la distorsion du marché causé par l’octroi de cette aide. Il incombe toutefois à la Cour d’examiner, à la lumière de la norme générale de cet article, si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général et les droits des individus concernés. La Cour rappelle à cet égard que le souci d’assurer un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu se reflète dans la structure de l’article 1 du Protocole no 1 tout entier et qu’il se traduit par la nécessité d’un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir, entre autres, Vistiņš et Perepjolkins, précité, §§ 108-109, et Ruspoli Morenes c. Espagne, no 28979/07, § 36, 28 juin 2011). La vérification de l’existence d’un tel équilibre exige un examen global des différents intérêts en cause.

67. En premier lieu, la Cour considère de manière générale que le recouvrement d’une aide étatique accordée illégalement ne saurait être considérée comme une mesure disproportionnée au regard de l’article 1 du Protocole no 1. Lorsque la Commission considère que l’octroi d’une aide étatique à une entreprise a eu pour conséquence de fausser la concurrence et d’affecter les échanges entre les Etats membres, il est normal que l’État soit obligé de la récupérer afin de rétablir la situation antérieure.

68. En deuxième lieu, la Cour note que la requérante fonde son allégation d’atteinte au principe de proportionnalité et de sécurité juridique sur la durée écoulée entre l’octroi de l’aide et la décision de la Commission du 17 mars 1999, ainsi que sur l’obligation qui lui a été imposée de rembourser la somme litigieuse majorée d’intérêts capitalisés, exorbitants selon elle.

69. En ce qui concerne la durée, la Cour constate que les différentes phases de la procédure entre 1986 et 1999, telles que décrites aux paragraphes 7, 8, 10 et 11 ci-dessus, ne sont pas attribuables, en tant que telles, à l’Etat défendeur.

70. L’obligation faite à la requérante de verser des intérêts capitalisés ne saurait pas non plus être considérée comme un facteur ayant contribué à méconnaître, comme l’affirme la requérante, les principes de sécurité juridique et de confiance légitime. Ces principes sont inhérents tant au droit communautaire qu’à l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention (voir, à titre d’exemple, Zafranas c. Grèce, no 4056/08, 4 octobre 2011). Toutefois, non seulement l’article 93 § 2 du Traité prévoyait un tel versement, mais le Tribunal, dans son arrêt Siemens SA c. Allemagne, a précisé que le recouvrement d’intérêts sur les sommes octroyées illégalement s’imposait afin d’éliminer les avantages financiers accessoires à l’aide illégale, et que ces intérêts devaient courir à compter de la date à partir de laquelle le bénéficiaire de l’aide avait effectivement disposé de celle-ci. Par ailleurs, le fait qu’il y avait eu capitalisation des intérêts avait été porté à la connaissance de la requérante par deux lettres de la Commission datées du 28 mai 1999 et du 25 mars 2002. Qui plus est, la question du calcul exact du montant des intérêts à verser par la requérante est encore pendante devant les juridictions administratives nationales (paragraphe 33 ci-dessus).

71. La Cour considère en conséquence qu’il n’y a pas eu d’atteinte aux principes de proportionnalité et de sécurité juridique du fait du remboursement par la requérante de l’aide perçue illégalement, augmentée d’intérêts capitalisés.

72. Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée comme étant manifestement mal fondée, en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Fait en français puis communiqué par écrit le 3 novembre 2016.

Abel CamposMirjana Lazarova Trajkovska
GreffierPrésidente

 

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