HERRITARREN ZERRENDA c. ESPAGNE

CINQUIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 43518/04
présentée par HERRITARREN ZERRENDA
contre l’Espagne

La Cour européenne des Droits de l’Homme (cinquième section), siégeant le 11 décembre 2007 en une chambre composée de :

M.P. Lorenzen, président,
MmeS. Botoucharova,
MM.K. Jungwiert,
R. Maruste,
J. Borrego Borrego,
MmeR. Jaeger,
M.M. Villiger, juges,

et de Mme C. Westerdiek, greffière de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 26 novembre 2004,

Vu la communication de la requête en date du 12 juin 2006,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et en l’absence de réponse du requérant dans le délai imparti,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant, Herritarren Zerrenda, est un groupement d’électeurs qui présenta sa candidature aux élections du 13 juin 2004 au Parlement européen. Il est représenté devant la Cour par Me U. Aiartza Azurtza, avocat au barreau de Guipúzcoa, et Me J.M. Azkuenaga Iturroiz, avocat au barreau de Biscaye. Le gouvernement espagnol (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. Blasco, chef du service juridique des droits de l’homme au ministère de la Justice.La genèse de l’affaire

1. La loi organique 6/2002 du 27 juin sur les partis politiques

Le 27 juin 2002, le Parlement espagnol adopta la loi organique 6/2002 sur les partis politiques (ci-après « la LOPP »). D’après son exposé des motifs, cette loi avait pour objectif de développer les articles 1, 6, 22 et 23 de la Constitution en amendant et en actualisant la loi 54/1978 du 4 décembre 1978 sur les partis politiques, et ce en tenant compte de l’expérience accumulée durant ces années et en instituant un cadre juridique cohérent et complet pour les partis politiques conforme à leur rôle dans une démocratie solide.

Les principales nouveautés introduites par la nouvelle loi figurent au chapitre II relatif à l’organisation, au fonctionnement et aux activités des partis politiques et au chapitre III relatif à leur dissolution ou suspension judiciaire.

Le chapitre II contient les principaux critères permettant de garantir le mandat constitutionnel d’après lequel l’organisation, le fonctionnement et les activités des partis politiques doivent être démocratiques et correspondre aux fonctions qui leur sont attribuées par la Constitution et par les lois. L’article 9 de la loi vise à garantir le respect par les partis des principes démocratiques et des droits de l’homme. Pour ce faire, la loi énonce de manière détaillée les conduites allant à l’encontre de ces principes. Selon l’exposé des motifs, la loi part du principe que tout projet ou objectif est compatible avec la Constitution pour autant qu’il n’est pas défendu par le biais d’activités portant atteinte aux principes démocratiques ou aux droits fondamentaux des citoyens. La loi ne vise pas à interdire de défendre des idées ou doctrines mettant même en cause le cadre constitutionnel, l’objectif étant de concilier la liberté et le pluralisme avec le respect des droits de l’homme et la protection de la démocratie. D’après l’exposé des motifs, la dissolution des partis exige la réitération ou l’accumulation d’actions démontrant de manière irréfutable une conduite en rupture avec la démocratie et portant atteinte aux valeurs constitutionnelles, à la démocratie et aux droits des citoyens. A cette fin, les alinéas a), b) et c) du paragraphe 2 de l’article 9 établissent clairement la frontière entre les organisations qui défendent leurs idées ou programmes, quels qu’ils soient, dans le respect scrupuleux des méthodes et principes démocratiques, et celles qui fondent leur action politique sur la connivence avec la terreur ou la violence ou sur la violation des droits des citoyens ou des principes démocratiques.

Le chapitre III contient les motifs pouvant entraîner la dissolution ou la suspension judiciaire des partis politiques ainsi que la procédure juridictionnelle. A cet égard, la loi donne compétence pour connaître des cas de dissolution des partis à la chambre spéciale du Tribunal suprême prévue à l’article 61 de la loi organique sur le pouvoir judiciaire (« la LOPJ »). Par ailleurs, la loi établit une procédure spécifique, prioritaire et comportant un seul degré de juridiction, qui peut être enclenchée uniquement par le ministère public ou par le Gouvernement de son propre chef ou sur requête de la Chambre des députés ou du Sénat. La procédure prévue tend à concilier la sécurité juridique et les droits de la défense avec la nécessaire célérité et le respect d’un délai raisonnable. Un arrêt rendu par le Tribunal suprême peut seulement faire l’objet d’un recours d’amparo devant le Tribunal constitutionnel. L’article 12 énonce les effets de la dissolution judiciaire d’un parti politique. Après la notification de l’arrêt, le parti en question doit cesser toute activité. Par ailleurs, il est interdit de constituer une formation politique ou d’utiliser un autre parti déjà existant en vue de poursuivre les activités du parti déclaré illégal et dissous. Aux fins d’apprécier cette continuité, le Tribunal suprême se base sur l’existence d’une « similitude substantielle » entre la structure, l’organisation ou le fonctionnement des partis, ou sur d’autres éléments de preuve tels que l’identité de leurs membres ou dirigeants, leurs moyens de financement ou leur soutien à la violence ou au terrorisme. Les biens d’un parti politique dissous sont liquidés et transférés au Trésor public à des fins sociales et humanitaires.

Pour ce qui est des groupements d’électeurs qui ont pour but de poursuivre les activités des partis politiques dissous, la deuxième disposition additionnelle de la LOPP modifie l’article 44 de la loi organique 5/1985 relative au régime électoral général en établissant que ces groupements ne pourront pas se porter candidats aux élections. Elle fait référence aux mêmes critères que ceux prévus à l’article 12 de la LOPP aux fins d’apprécier la continuité entre partis politiques. L’article 49 de la loi organique relative au régime électoral général, tel que modifié par la disposition additionnelle de la LOPP, prévoit que l’annulation de ces candidatures pourra être effectuée par les organes déjà habilités à solliciter la dissolution d’un parti politique (Gouvernement et ministère public), qui devront présenter leurs recours devant la chambre spéciale du Tribunal suprême.

2. La procédure de dissolution des partis politiques Batasuna, Herri Batasuna et Euskal Herritarrok

A la suite de l’entrée en vigueur de la loi susmentionnée, par un arrêt du 27 mars 2003, le Tribunal suprême déclara illégaux les partis politiques Batasuna (ci-après B.), Herri Batasuna (ci-après HB.) et Euskal Herritarrok (ci-après E.H.), au motif qu’ils avaient enfreint la nouvelle LOPP en ce qu’ils avaient accumulé des actions démontrant de manière irréfutable une conduite en rupture avec la démocratie, portant atteinte aux valeurs constitutionnelles, à la démocratie et aux droits des citoyens et contraire aux principes établis dans l’exposé des motifs de ladite loi.

Les partis B.. et H.B. saisirent le Tribunal constitutionnel d’un recours d’amparo contre cette décision. Par un arrêt du 16 janvier 2004, le Tribunal constitutionnel rejeta leur recours.

B. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Par un accord du 17 mai 2004, la commission électorale centrale (Junta Electoral Central) enregistra la candidature de Herritarren Zerrenda pour les élections au Parlement européen du 13 juin 2004, convoquées par le décret royal 561/2004 du 19 avril 2004.

Le 19 mai 2004, l’avocat de l’Etat, représentant le Gouvernement espagnol, présenta un recours contentieux-électoral tendant à l’annulation de cette candidature devant la chambre spéciale du Tribunal suprême prévue par l’article 61 de la loi organique sur le pouvoir judiciaire. Il reprochait au requérant de poursuivre les activités des partis politiques B., H.B. et E.H., déclarés illégaux et dissous en 2003. A l’appui de sa demande, l’avocat de l’Etat invoquait notamment le fait que trente-trois des cinquante-quatre membres du groupement litigieux avaient des liens établis avec le MLNV (mouvement de libération nationale basque). Il faisait également observer que certains dirigeants des partis dissous avaient exprimé publiquement leur soutien à la candidature du requérant, notamment lors de la présentation de cette dernière qui eut lieu le 24 avril 2004. L’avocat de l’Etat se fondait sur les expertises de la police nationale et de la garde civile, ainsi que sur les décisions rendues par le juge central d’instruction nº 5 dans le cadre de la procédure devant l’Audiencia Nacional.

Le 18 mai 2004, le ministère public (le procureur général) présenta aussi un recours tendant à l’annulation de la candidature du requérant devant la chambre spéciale du Tribunal suprême.

Le 19 mai 2004, le Tribunal suprême, en application des principes de célérité et de concentration propres à la procédure contentieuse-électorale, cita le requérant à comparaître avant le lendemain minuit pour présenter ses allégations.

Par deux arrêts du 21 mai 2004, le Tribunal suprême fit droit aux recours présentés par l’avocat de l’Etat et le ministère public et annula la candidature du requérant, au motif que ce dernier avait pour but de poursuivre les activités des trois partis déclarés illégaux et dissous. Il fonda ses décisions sur l’article 44 § 4 de la loi organique relative au régime électoral général, telle que modifiée par la LOPP.

Dans ses arrêts, le Tribunal suprême, faisant référence à ses décisions du 3 mai 2003, rejeta en premier lieu les allégations du requérant portant sur des violations des droits fondamentaux, en particulier celles selon lesquelles l’intéressé n’avait pas disposé de suffisamment de temps pour présenter ses allégations. Il considéra à cet égard que la brièveté des délais était justifiée par la nature exceptionnelle de ce type de recours, qui devait être tranché, conformément à la loi organique relative au régime électoral général, dans un délai de deux jours. En l’espèce, ces contraintes n’avaient pas empêché d’assurer le respect tout au long de la procédure des principes du contradictoire et d’impartialité, composantes essentielles du droit à un procès équitable.

Pour le Tribunal suprême, bien que la dissolution des partis politiques n’entraîne pas la privation du droit de voter ou d’être élu de ses dirigeants ou ses membres, les activités des partis dissous ne sauraient continuer dans l’avenir sous d’autres noms ou formes juridiques. Aux fins d’apprécier l’existence de cette continuité ou succession entre un parti politique et un groupement électoral, l’article 44 § 4 de la loi organique relative au régime électoral général établit un ensemble de critères tels que la similitude substantielle de leurs structures, de leur organisation ou de leur fonctionnement, l’origine des moyens de financement ou leur soutien à la violence ou au terrorisme.

Le Tribunal suprême considéra à cet égard que l’article 44 § 4 de la loi organique ne visait pas à restreindre le droit d’éligibilité des candidats, mais avait pour but d’empêcher la dénaturation des groupements électoraux en tant qu’instruments de participation citoyenne. Il s’agissait d’une garantie institutionnelle qui respectait en tout cas le contenu essentiel du droit de participer aux affaires publiques.

Le Tribunal suprême énuméra également d’autres critères pouvant être pris en compte pour apprécier l’existence d’une continuité, tels que la participation des partis dissous à la promotion du groupement d’électeurs, son programme d’activité politique, le pourcentage de candidats ayant des liens spécifiques avec les partis déclarés illégaux, l’exercice de fonctions publiques au nom des partis dissous ou l’existence de condamnations pénales à l’encontre des candidats. A cet égard, il releva que l’appréciation globale de ces facteurs devait être réalisée en sorte qu’il soit possible de déduire, d’une façon raisonnable et non arbitraire, que le groupement électoral avait agi, de fait, comme successeur des activités des partis déclarés illégaux.

Selon le Tribunal suprême, les éléments de preuve suivants démontraient que le requérant avait pour but de poursuivre les activités des partis déclarés illégaux et dissous.

Dans un document de l’ETA saisi par la garde civile, l’organisation terroriste déclarait avoir pour stratégie de présenter « une seule direction et une seule position politique » avec un « seul point de vue national, allant au-delà du point de vue de chaque peuple ». Pour le Tribunal suprême, il s’ensuivait que l’organisation terroriste ETA et le parti dissous B. avaient décidé de changer leur stratégie électorale, afin d’éviter l’éparpillement en groupements électoraux, en se présentant avec « une seule direction et une seule position politique ». A cet égard, le Tribunal suprême nota que le groupement requérant s’était présenté en Espagne et en France sous la même dénomination.

Quant aux liens entre les candidats du groupement requérant et les partis déclarés illégaux, le Tribunal suprême releva que de nombreux dirigeants et anciens candidats de ces partis avaient assisté à la présentation de la candidature dudit groupement le 24 avril 2004 à Donostia. Le Tribunal suprême déclara que cette présence avait pour but de mettre en scène devant l’électorat indépendantiste basque l’existence d’une continuité entre B. et le requérant.

Dans une lettre du 24 avril 2004, des dirigeants des partis dissous appelèrent à soutenir la candidature du requérant aux élections européennes dans les termes suivants :

« Nous sommes en train d’organiser une campagne de signatures à Euskal Herria (au Pays basque). Nous demandons votre soutien et votre participation (...) le 13 juin 2004, tous les citoyens basques auront l’occasion de voter pour le candidat national « Herritarren Zerrenda » (HZ) dans les sept provinces d’Euskal Herria. »

Les signataires de la lettre incitaient à participer aux réunions publiques convoquées par les soutiens du requérant et indiquaient également un numéro de compte bancaire pour le financement de la candidature. D’après la garde civile, le titulaire de ce compte bancaire était un dirigeant de B.

Toujours concernant ces liens, le Tribunal suprême observa que deux des soutiens du requérant étaient membres des organisations « Jarrai » et « Ekin » ou avaient des liens avec celles-ci. Ces deux organisations, d’après la position commune du Conseil de l’Union européenne du 17 juin 2002, faisaient partie du groupe terroriste de l’ETA. En outre, la tête de liste du groupement avait participé avec d’autres membres de B. au groupement électoral « AuB », déclaré illégal par arrêt du 3 mai 2003 du Tribunal suprême. Enfin, d’autres membres du groupement s’étaient portés candidats des partis dissous à des élections antérieures ou bien avaient des liens quelconques avec eux.

Pour conclure à l’existence d’une continuité entre les partis dissous et le requérant, et sur la base des éléments de preuve susvisés, le Tribunal suprême s’exprima dans les termes suivants :

« A la lumière des preuves produites dans ce procès, sur la base desquelles on peut clairement apprécier l’existence d’une impulsion et d’un contrôle du réseau de B. sur le groupement d’électeurs « Herritarren Zerrenda », il y a lieu de souligner les éléments suivants : a) les soutiens explicites exprimés lors de la présentation publique de la candidature ; b) la stratégie antérieure et postérieure élaborée en vue de la constitution et du déroulement de cette candidature ; c) le recueil des signatures et le financement ; d) les liens des soutiens et candidats avec le réseau de B. (...) »

Le requérant présenta alors un recours d’amparo devant le Tribunal constitutionnel. Il alléguait notamment les violations suivantes :

– violation du droit à l’équité de la procédure, du droit à un procès assorti de toutes les garanties et des droits de la défense, dans la mesure où le court délai dont il disposait pour présenter ses observations devant le Tribunal suprême l’aurait placé dans une situation de net désavantage par rapport à ses adversaires, à savoir l’avocat de l’Etat et le ministère public ; en raison de la célérité excessive de la procédure contentieuse-électorale, le requérant se serait vu privé de son droit d’utiliser des moyens de preuve pertinents et de contester la recevabilité des preuves proposées par ses adversaires, notamment les expertises de la garde civile et de la police nationale ;

– violation du droit au respect de la vie privée combiné avec le droit à un procès assorti de toutes les garanties et du droit à la liberté de pensée dans la mesure où les faits prouvés dans les arrêts du Tribunal suprême étaient basés sur des données à caractère personnel concernant des membres du groupement ;

– violation du droit de participer aux affaires publiques, directement ou par le biais de représentants, dans la mesure où les arrêts du Tribunal suprême avaient entraîné l’inéligibilité des membres du groupement et, par conséquent, privé les électeurs potentiels du droit de vote ; sous l’angle de ces droits, le requérant invoque également le principe de non-rétroactivité des dispositions restrictives de droits individuels, le principe d’égalité et la liberté de pensée.

Par un arrêt du 27 mai 2004, le Tribunal constitutionnel rejeta le recours. Quant aux griefs tirés du droit à l’équité de la procédure, du droit à un procès assorti de toutes les garanties et des droits de la défense, la haute juridiction rappela sa propre jurisprudence concernant la constitutionnalité de la procédure contentieuse-électorale prévue par l’article 49 de la loi organique relative au régime électoral général (arrêt du 8 mai 2003, parmi d’autres). A cet égard elle releva :

« La brièveté des délais prévus par l’article 49 de la loi organique relative au régime électoral général pour le déroulement du recours contre l’enregistrement de candidatures et candidats – deux jours pour former le recours et deux autres jours pour rendre une décision – n’emporte en soi aucune violation du droit à un procès équitable, dans la mesure où le législateur a conçu (...) une procédure extrêmement rapide (...) qui exige des délais courts à tous les stades, aussi bien pour son volet administratif que pour son volet juridictionnel, et qui exige donc de toutes les parties une extrême diligence puisqu’il s’agit de rendre compatibles le droit à un procès équitable du requérant et la nécessité de respecter les délais établis compte tenu de ceux fixés pour l’ensemble du processus électoral en cause. »

Le Tribunal constitutionnel constata que le requérant avait pu présenter ses griefs et proposer les moyens de preuve pertinents en vue de contester les recours formés contra sa candidature devant le Tribunal suprême. Par ailleurs, dans le cadre du recours d’amparo, il avait eu l’occasion de soumettre de nouvelles observations.

Pour ce qui est des preuves, la haute juridiction estima que le rejet de ces dernières par le Tribunal suprême n’avait en aucun cas enfreint les droits de la défense dans le chef du requérant, dès lors que ce dernier n’avait pas démontré la pertinence des moyens de preuve proposés. Quant aux preuves fournies par l’avocat de l’Etat et le ministère public, à savoir les expertises de la police et de la garde civile, le Tribunal observa que leur admission avait été amplement motivée par le Tribunal suprême et que, en tout état de cause, ce dernier s’était fondé sur des éléments objectifs et non sur des jugements de valeur.

Pour autant que le groupement requérant se prétendait victime d’une violation du droit au respect de la vie privée dans le chef de ses membres du fait de la divulgation de données à caractère personnel, le Tribunal constitutionnel observa qu’il s’agissait dans la plupart des cas d’informations relatives aux activités publiques et politiques des candidats (manifestations, appartenance à des associations d’étudiants) ou à des aspects ne touchant pas à leur autonomie personnelle (compte bancaire pour le financement de la candidature). A cet égard, il releva :

« (...) le droit au respect de la vie privée ne protège pas les données relatives à la participation des citoyens à la vie publique dans une société démocratique, sauf pour ce qui est du droit de vote, compte tenu de son caractère secret. L’exercice du droit de participation politique (art. 23 § 1 de la Constitution) suppose en général de renoncer à maintenir cet aspect de la vie personnelle à l’abri du public. »

Enfin, pour ce qui est des griefs tirés du droit de participer aux affaires publiques, le Tribunal constitutionnel fit référence à son arrêt du 8 mai 2003 et s’exprima dans les termes suivants:

« Dans la mesure où la volonté de tourner la dissolution d’un parti politique est établie, la législation électorale prévoit l’interdiction des groupements d’électeurs qui (...) agissent en tant qu’instruments de cette volonté. Cette conséquence restreint évidemment l’exercice d’un droit individuel qui n’a pas fait l’objet de l’arrêt de dissolution, mais il n’en reste pas moins vrai que, dans la mesure où un groupement électoral s’articule avec ce but frauduleux, son équivalence fonctionnelle avec le parti dissous doit primer sur toute autre considération, y compris l’exercice d’un droit instrumentalisé qui devient abusif en tant que tel (...)

Il est évident que le sacrifice du droit des citoyens de se porter candidats à un processus électoral par le biais d’un groupement d’électeurs doit se fonder sur une décision judiciaire selon laquelle le groupement constitué sert réellement à la poursuite d’un but qui n’est pas d’exercer un tel droit mais d’échapper aux effets de la dissolution d’un parti politique. Les critères à utiliser sont ceux prévus par l’article 44 § 4 de la loi organique relative au régime électoral général, qui font référence aux éléments de continuité organico-fonctionnelle, personnelle et financière. (...) En tout cas, ce qui importe est que les critères d’appréciation utilisés suffisent pour conclure d’une façon motivée que le groupement d’électeurs en cause agit effectivement en tant qu’élément constitutif d’un parti de facto et non comme un véritable instrument de participation politique qui vise à mettre en œuvre l’exercice du droit d’éligibilité par les particuliers qui en font partie. »

La haute juridiction se référa aux arrêts du Tribunal suprême contestés et considéra qu’ils accréditaient, de façon raisonnable et suffisamment motivée, l’existence d’une stratégie conjointe, élaborée par l’organisation terroriste ETA et le parti dissous B., visant à se présenter à des élections en instrumentalisant une candidature.

Parmi les preuves que le Tribunal suprême avait considérées comme pertinentes pour parvenir à sa conclusion, la haute juridiction releva :

« (...) un document de l’organisation terroriste ETA, saisi lors d’une perquisition, qui montre l’importance pour ladite organisation terroriste d’être présente aux élections européennes, et l’élaboration d’une stratégie politique favorisant sa participation par le biais d’une candidature unique (...) ; la présence d’importants dirigeants des partis dissous à la présentation publique de la candidature du requérant, ce qui aurait pour but d’établir une identification directe de ce dernier en tant que successeur et continuateur du parti B. dissous (...) ; une lettre signée par des dirigeants du réseau B. demandant de soutenir la candidature du requérant et de verser des fonds sur un compte bancaire dont le titulaire était un membre du bureau national (mesa nacional) de B. (...) ; des déclarations publiques de dirigeants de B. en faveur du groupement électoral requérant, dirigeants qui avaient soutenu par écrit la constitution formelle de la candidature et demandé au reste des citoyens de signer pour soutenir le groupement.

(...)

A ces éléments de preuve de nature objective (...) s’ajoute un élément subjectif (...) à savoir que deux des quatre soutiens figuraient dans la position commune du Conseil de l’Union européenne 2001/931/PESC du 17 juin 2002 [mise à jour par la position commune 2004/309/PESC du 2 avril 2004], qui approuve la liste européenne des organisations terroristes. (...)

(...) Pour ce qui est de la conclusion découlant de la présence d’importants dirigeants des partis dissous lors de la présentation du groupement requérant, il faut souligner que les arrêts attaqués déclarent que [ces dirigeants] étaient situés à un emplacement privilégié – derrière la personne qui présentait la candidature et à côté de l’affiche des candidats – ce qui produisait une impression de soutien à ceux-ci. Cette présence avait pour objectif de faire comprendre que le requérant était le successeur et le continuateur du parti B. dissous (...).

(...) la chambre du Tribunal suprême a apprécié la connexion entre le groupement requérant et les partis politiques dissous (...) en tenant compte d’un élément significatif, à savoir la lettre signée le 24 avril 2004 par quarante personnes parmi lesquelles figuraient des membres importants et des dirigeants des formations politiques dissoutes (...)

Ladite lettre, cumulée aux éléments de preuve pris en considération par la chambre, conduit à réaffirmer la conclusion à laquelle les arrêts attaqués sont parvenus. »

Dans les circonstances de l’espèce et dans la mesure où l’appréciation des preuves faite par le Tribunal suprême paraissait être raisonnable et avoir pris en considération tous les intérêts et droits en conflit, le Tribunal constitutionnel considéra que la restriction du droit de participer aux affaires publiques était justifiée.

Toutefois, en ce qui concerne certains extraits des arrêts du Tribunal suprême, la haute juridiction déclara ce qui suit :

« (...) [Des] considérations de ce genre [références générales à la gauche indépendantiste basque, izquierda abertzale, ou à des personnes qui exercèrent leur droit de se présenter à des élections en 1991] risquent d’amener le contrôle judiciaire proprement dit sur le terrain de l’idéologie et des idées personnelles (...). Force est de rappeler (...) que les idéologies sont tout à fait libres dans l’ordre constitutionnel espagnol et doivent avoir les pouvoirs publics comme première garantie d’une immunité dont ne peuvent bénéficier ceux qui utilisent pour leur promotion et leur défense des méthodes illicites ou violentes ou qui poursuivent leurs objectifs au moyen de l’intimidation terroriste. Ce sont ces méthodes et non les idées ou les objectifs politiques poursuivis pacifiquement qui doivent faire l’objet d’une réaction des pouvoirs publics pour défendre le cadre pacifique créé par la Constitution pour que toutes les idéologies puissent trouver leur place (...) »

En dernier lieu, le Tribunal Constitutionnel rappela, en faisant référence à son arrêt du 16 janvier 2004, le contexte de trente ans de terrorisme pendant lesquels la légitimation de la terreur avait été présentée comme « la seule issue pour la solution d’un prétendu conflit historique ». Dans ce contexte, le refus d’un parti politique de condamner un attentat terroriste devait être compris à la lumière de la trajectoire d’un parti qui avait prôné la compréhension du phénomène terroriste en tant que réaction inévitable face à une agression initiale et injuste de l’Etat. En ce sens, le Tribunal Constitutionnel ne considéra pas comme démesuré de demander à ceux qui voulaient profiter des avantages d’un système que la criminalité entendait détruire, de prendre position clairement contre le terrorisme et ses instruments.

Un magistrat dissident exprima des doutes quant à la conformité de la procédure contentieuse-électorale prévue par la loi organique relative au régime électoral général avec le droit à un procès équitable garanti par l’article 24 de la Constitution, eu égard aux courts délais qui caractérisent cette procédure.

Le 13 juin 2004, les élections au Parlement européen eurent lieu. Le requérant ayant appelé à voter pour lui malgré l’annulation de sa candidature, il obtint 113 000 voix en Espagne. Ces voix furent considérées comme nulles.

C. Le droit interne et international pertinents

1. La Constitution

Article 20

« 1. Sont reconnus et protégés les droits suivants :

a) droit d’exprimer et de diffuser librement des pensées, idées et opinions oralement, par écrit ou par tout autre moyen de reproduction ;

(...)

d) droit de communiquer et de recevoir librement des informations vraies par tous moyens de diffusion. (...).

2. L’exercice de ces droits ne peut être restreint par aucune censure préalable.

(...)

4. Ces libertés trouvent leur limite dans le respect des droits reconnus dans ce Titre, dans les dispositions des lois applicables et particulièrement dans le droit à l’honneur, à la vie privée, à l’image et à la protection de la jeunesse et de l’enfance. »

Article 23

« 1. Les citoyens ont le droit de participer aux affaires publiques, directement ou à travers leurs représentants élus librement lors d’élections périodiques au suffrage universel. »

Article 24

« 1. Toute personne a le droit d’obtenir la protection effective des juges et des tribunaux pour exercer ses droits et intérêts légitimes, sans jamais être mise dans l’impossibilité de se défendre.

2. De même, toute personne a le droit d’être entendue par une juridiction ordinaire établie préalablement par la loi ; elle a droit de se défendre et de se faire assister par un avocat, d’être informée de l’accusation portée contre elle, de bénéficier d’un procès public sans délais injustifiés et assorti de toutes les garanties, d’utiliser les moyens de preuve appropriés pour sa défense, de ne pas témoigner contre elle-même ni se reconnaître coupable, et d’être présumée innocente. (...) »

2. La loi organique 5/1985 du 19 juin 1985 relative au régime électoral général, telle que modifiée par la loi organique 6/2002 du 27 juin 2002 sur les partis politiques (LOPP)

Article 44 § 4

« Ne peuvent se porter candidats aux élections les groupements d’électeurs qui, de fait, succèdent à un parti politique déclaré illégal et dissous ou suspendu, ou continuent les activités d’un tel parti. A cet égard, on tiendra compte de la similitude substantielle de leurs structures, organisation et fonctionnement, des personnes qui en font partie, dirigent, représentent ou administrent les candidatures, de l’origine des moyens financiers ou matériels, ou de toute autre circonstance pertinente qui, comme leur disposition à soutenir la violence ou le terrorisme, permettent d’apprécier cette continuité ou succession. »

3. La loi organique 6/1985 du 1er juillet 1985 sur le pouvoir judiciaire (LOPJ) (telle que modifiée par loi organique 6/2002 du 27 juin 2002 sur les partis politiques – LOPP)

Article 61

« 1. Une chambre composée du président du Tribunal suprême, des présidents des différentes chambres et du magistrat le plus ancien et le plus récent de chacune d’entre elles sera compétente pour :

1o examiner les recours en révision (...) ;

2o traiter les procédures incidentes tendant à la récusation (...) ;

3o examiner les demandes en responsabilité civile dirigées contre les présidents de chambre (...)

4o l’instruction et le jugement des litiges contre les présidents de chambre (...) ;

5o examiner les allégations d’erreur judiciaire dirigées contre les chambres du Tribunal suprême ;

6o traiter les procédures tendant à voir déclarer l’illégalité et la dissolution des partis politiques, conformément à la loi organique 6/2002 du 27 juin 2002 sur les partis politiques.

(...) »

4. La Résolution 1308 (2002) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe intitulée « Restrictions concernant les partis politiques dans les Etats membres du Conseil de l’Europe » (extrait)

« (...) Afin d’éviter toute mesure arbitraire, la décision visant l’interdiction ou la dissolution d’un parti politique ne doit être prise qu’en dernière extrémité, en conformité avec l’ordre constitutionnel du pays et selon des procédures offrant les garanties d’un procès équitable. La Convention européenne des Droits de l’Homme représente une garantie contre toute dissolution abusive d’un parti politique ».

5. Les lignes directrices sur l’interdiction et la dissolution des partis politiques et les mesures analogues (Commission de Venise, réunion plénière des 10-11 décembre 1999, extrait)

« (...)

L’interdiction ou la dissolution forcée de partis politiques ne peuvent se justifier que dans le cas où les partis prônent l’utilisation de la violence ou l’utilisent comme un moyen politique pour faire renverser l’ordre constitutionnel démocratique, abolissant de ce fait les droits et libertés protégés par la Constitution.

Un parti politique, en tant que tel, ne peut pas être tenu pour responsable de la conduite de ses membres qui n’aurait pas été autorisée par le parti à l’intérieur du cadre politique/public et des activités du parti.

L’interdiction ou la dissolution de partis politiques comme mesure particulière de portée considérable doivent être utilisées avec la plus grande retenue. Avant de demander à la juridiction compétente d’interdire ou de dissoudre un parti, les gouvernements ou autres organes de l’Etat doivent établir – en regard de la situation dans le pays concerné – si le parti représente réellement un danger pour l’ordre politique libre et démocratique ou pour les droits des individus, et si d’autres mesures moins radicales peuvent prévenir ledit danger ».

GRIEFS

1. Invoquant l’article 10 de la Convention, le requérant se plaint de l’annulation de sa candidature aux élections européennes. Il conteste le caractère prévisible de l’article 44 § 4 de la loi organique relative au régime électoral général et dénonce l’absence de but légitime et de nécessité dans une société démocratique. Le requérant estime que les termes de la loi sont très vagues, indéterminés et ambigus, et que ces lacunes n’ont pu être palliées en l’espèce par la jurisprudence interne, cette disposition étant seulement en vigueur depuis le 29 juin 2002.

Il soutient que l’objectif de l’ingérence, ainsi que de la LOPP, était d’interdire toutes les expressions politiques de l’indépendantisme basque. A cet égard, il se réfère à la déclaration du 17 mai 2002 du Parlement de la Communauté autonome du Pays basque, qui fait état de l’incidence négative des processus de dissolution des partis politiques sur la démocratie et le pluralisme. Le requérant estime enfin que la mesure dont il a fait l’objet n’était pas proportionnée au but poursuivi, et ce pour les motifs suivants :

– le Tribunal suprême et le Tribunal constitutionnel n’ont pas examiné le contenu du programme politique sur la base duquel le requérant se portait candidat aux élections européennes ;

– les juridictions internes ne se sont pas fondées sur les activités du groupement d’électeurs requérant, ce dernier n’ayant pas eu le temps de développer une quelconque activité pendant le temps écoulé jusqu’à son annulation ;

– les juridictions internes n’ont pas analysé les déclarations personnelles ou la conduite des membres du groupement ;

– l’appréciation des tribunaux repose sur la présomption de l’existence d’une continuité idéologique entre les partis dissous et le groupement requérant ;

– l’application rétroactive de l’article 44 § 4 de la loi organique relative au régime électoral général, dans la mesure où les faits reprochés aux membres du groupement d’électeurs requérant n’étaient pas constitutifs d’une infraction pénale et n’étaient pas non plus contraires à la législation applicable ;

– cette mesure entraîne l’inéligibilité de toute personne ayant eu des liens quelconques avec les partis dissous, indépendamment de sa conduite individuelle. Cette conséquence serait bien plus grave que l’interdiction faite aux dirigeants d’un parti dissous d’être membres fondateurs ou adhérents d’un autre parti politique.

2. Par ailleurs le requérant estime que tant le recours dont il a disposé devant le Tribunal suprême que le recours d’amparo auprès du Tribunal constitutionnel n’ont pas été effectifs au sens de l’article 13 de la Convention. En ce qui concerne la procédure contentieuse-électorale devant la chambre spéciale du Tribunal suprême, il soutient que la procédure, régie par la loi organique relative au régime électoral général telle que modifiée par la LOPP, ne saurait passer pour un recours effectif, vu notamment les courts délais dont il a disposé, au mépris du principe de l’égalité des armes, du contradictoire et des droits de la défense. A cet égard, le requérant souligne la complexité de l’affaire et l’importance des droits fondamentaux en cause. Quant à la procédure devant le Tribunal constitutionnel, le requérant estime que le recours d’amparo ne répondait pas non plus à l’exigence d’effectivité, dans la mesure où le contrôle juridictionnel exercé avait été trop restreint et n’avait pas porté sur la nécessité et la proportionnalité de la mesure litigieuse.

3. Le requérant allègue enfin, la violation de l’article 3 du Protocole no 1. Il se plaint de s’être vu privé de la possibilité de se présenter aux élections européennes et de représenter les électeurs, ce qui a entravé la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. Il soutient que la mesure litigieuse n’était pas proportionnée et donc pas nécessaire dans une société démocratique.

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DES ARTICLES 10 ET 13 DE LA CONVENTION

Sous l’angle des articles 10 et 13 de la Convention, le requérant allègue que l’annulation de sa candidature a porté atteinte à son droit à la liberté d’expression. Par ailleurs, il estime que la procédure contentieuse-électorale dont il a fait l’objet n’a pas répondu aux exigences du droit à bénéficier d’un recours effectif. Les dispositions invoquées prévoient :

Article 10

« 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations.

2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire. »

Article 13

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

Dans ses observations, le Gouvernement expose d’emblée que l’annulation de la candidature du groupement électoral requérant constitue une restriction légitime du droit d’éligibilité en application de l’article 44 § 4 de la loi organique relative au régime électoral général. En effet, cette mesure trouve son origine dans la dissolution des partis politiques B. et H.B. et vise à assurer, d’une manière proportionnée, l’effectivité de la dissolution de partis politiques déclarés illégaux en raison de la violation grave et réitérée des principes démocratiques, ainsi que de leur identification avec une organisation terroriste. De ce fait, si la candidature du requérant n’avait pas été déclarée illégale, la dissolution des partis politiques aurait été purement illusoire.

Par ailleurs, le Gouvernement rappelle que la Cour a reconnu le caractère limité du droit d’éligibilité dans la mesure où il s’agit d’un droit prévu par la loi (de configuración legal) qui admet par conséquent certaines restrictions (voir l’arrêt Podkolzina c. Lettonie no 46726/99, CEDH 2002‑II). En tout état de cause, le Gouvernement signale que le but premier du groupement électoral n’était pas d’exercer le droit de vote, mais de permettre aux partis politiques précités d’échapper aux effets de leur dissolution.

Le Gouvernement note que, pour la haute juridiction, le seul objet du recours était la révision des arrêts d’annulation de la candidature, sans que le droit à la liberté d’expression ne soit directement en cause, lequel n’avait d’ailleurs pas été expressément invoqué dans le cadre du recours d’amparo. Le Gouvernement confirme cet argument et signale que, dans la mesure où en l’espèce cette liberté se situe dans un contexte électoral, elle doit être analysée comme une forme spécifique du droit de participer aux affaires publiques, reconnu dans l’article 3 du Protocole no 1 examiné ci-dessous. Le Gouvernement rappelle le raisonnement adopté à ce sujet par la Cour dans l’affaire Ždanoka c. Lettonie [GC], no 58278/00, CEDH 2006‑...). Dès lors, les questions soulevées ne relèvent pas de la liberté d’expression, au-delà de leur connexion intrinsèque avec le domaine matériel de l’article 3 du Protocole no 1.

Concernant le grief tiré de l’article 13, le Gouvernement note que le Tribunal constitutionnel a suffisamment motivé les limitations que comporte la procédure contentieuse-électorale, le recours d’amparo devant être considéré comme une voie de recours effective au sens de cette disposition. A cet égard, la célérité avec laquelle elle se déroule se justifie par la nécessité de garantir la bonne tenue des élections. En l’espèce, cela n’a nullement constitué un obstacle au respect du principe du contradictoire. En effet, conformément à l’article 61 de la LOPJ, le requérant a pu présenter les allégations qu’il a estimées pertinentes. En tout état de cause, le Gouvernement indique que le requérant ne précise pas dans sa requête quelles sont les allégations qu’il s’est vu empêché de soulever ni quelles preuves il n’a pas pu présenter.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 3 DU PROTOCOLE No 1 À LA CONVENTION

Le requérant se plaint de ne pas avoir pu se présenter aux élections au Parlement européen, ainsi que du caractère disproportionné de la mesure d’annulation. Il invoque l’article 3 du Protocole no 1, qui dispose :

« Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. »

Le Gouvernement signale que les exigences de prévisibilité et de nécessité de la mesure d’annulation sont moindres s’agissant de l’article 3 du Protocole no 1 que pour d’autres articles de la Convention. Il renvoie à cet égard à l’arrêt Ždanoka c. Lettonie, précité, § 115. Pour ce qui est de la première de ces exigences, le Gouvernement indique que la mesure était prévue par l’article 12 § 1 b) de la LOPP combiné avec l’article 44 § 4 de la loi organique relative au régime électoral général. A son avis, la loi est donc suffisamment claire : elle envisage l’annulation comme une mesure subsidiaire, réservée aux candidatures qui ont des liens forts et avérés avec les partis politiques dissous. Concernant le caractère accessible et prévisible de la loi organique relative au régime électoral général, le Gouvernement estime que ce texte indique avec une clarté suffisante les situations qui peuvent donner lieu à une annulation. En outre, les arrêts des tribunaux internes sont également uniformes à ce sujet. En particulier, sont seulement interdites les candidatures dont les circonstances permettent de conclure de façon fondée que le groupement en cause continue les activités d’un parti politique déclaré illégal, dissous ou suspendu par une décision de justice. Par conséquent, les membres de ces groupements peuvent se porter candidats aux élections dans la mesure où leurs formations ne prétendent pas continuer les activités d’un parti dissous.

Pour ce qui est de la nécessité de la mesure, le Gouvernement renvoie à ses observations dans le cadre de l’affaire B. (requête no25817/04). En effet, la dissolution des partis politiques aurait été inutile s’ils avaient pu poursuivre de facto leur activité par le biais de groupements électoraux. De plus, conformément à la jurisprudence établie dans l’affaire Gorzelik et autres c. Pologne ([GC], no 44158/98, CEDH 2004‑I), déjà invoquée dans l’affaire B., il appartient en premier lieu aux instances nationales d’apprécier le « besoin social » d’une mesure, sans préjudice du contrôle pouvant être effectué par la Cour.

Le Gouvernement se prononce ensuite sur l’argument du requérant tiré du fait que l’annulation des candidatures porterait atteinte au droit à des élections libres ainsi qu’à la libre expression de l’opinion du peuple garantis par l’article 3 du Protocole no 1. A cet égard, il rappelle que plusieurs partis politiques dits « nationalistes ou indépendantistes » se présentent régulièrement aux élections. Dans la mesure où ils respectent les principes démocratiques, ils obtiennent une représentation tant au niveau national qu’auprès des Parlements autonomes, assumant quelquefois des fonctions de gouvernement importantes, comme c’est le cas dans la communauté autonome du Pays basque. Ainsi, le Gouvernement estime respectée la jurisprudence de la Cour à ce sujet, d’après laquelle l’expression de points de vue séparatistes n’implique pas per se une menace contre l’intégrité territoriale de l’Etat et la sécurité nationale (voir Organisation macédonienne unie Ilinden et autres c. Bulgarie, no 59491/00, § 76, 19 janvier 2006).

Le Gouvernement examine ensuite la question de l’appréciation des preuves effectuée par les juridictions internes. Premièrement, il note que la décision d’annuler la candidature n’a pas été prise par le Gouvernement ou l’administration mais par un organe juridictionnel, à savoir le Tribunal suprême. Dès lors, il y a eu une procédure contradictoire au cours de laquelle les preuves ont fait l’objet d’un examen minutieux. A cet égard, l’arrêt du Tribunal suprême a suffisamment motivé l’existence d’un lien entre le groupement électoral et les activités des partis politiques. A titre d’exemple, le Gouvernement cite les documents saisis à l’organisation terroriste ETA lors d’une perquisition, dans lesquels il est fait état de l’importance des élections européennes de 2004 pour l’organisation ainsi que de sa stratégie politique de présentation aux élections en instrumentalisant une candidature unique. Le Gouvernement se réfère au paragraphe de l’arrêt du Tribunal constitutionnel du 16 janvier 2004, reproduit ci-dessus (« Circonstances de l’espèce, in fine), relatif à la justification de l’exigence d’une déclaration claire et indubitable de condamnation du terrorisme dans le cadre d’un contexte de plus de trente ans de terrorisme. Il souligne que l’annulation de la candidature du requérant ne se fonde pas sur des présomptions de continuité idéologique et qu’elle n’implique pas d’application rétroactive de la loi à ses membres. Les membres du groupement dont la candidature a été annulée peuvent par ailleurs se porter candidats aux élections pourvu qu’ils ne se présentent pas sur des listes visant à assurer la continuation d’un parti politique dissous.

A la lumière des arguments susmentionnés, le Gouvernement estime qu’il n’y a pas eu violation de l’article 3 du Protocole no 1, dans la mesure où l’annulation de la candidature du groupement électoral requérant s’est fondée sur la continuation par lui des activités des partis politiques déclarés illégaux, eux-mêmes identifiés à une organisation terroriste. En conséquence, l’annulation de la candidature du requérant était légitime. Par ailleurs, celui-ci a bénéficié d’une procédure judiciaire comportant toutes les garanties voulues afin de contester la mesure. Le Gouvernement propose donc de rejeter la requête pour défaut manifeste de fondement.

III. L’APPRÉCIATION DE LA COUR

A. Sur le caractère non effectif du recours d’amparo

Pour ce qui est de l’absence d’effectivité du recours d’amparo, la Cour constate que le requérant se limite à montrer son désaccord avec le contrôle juridictionnel exercé par la plus haute juridiction, devant laquelle il a pu présenter les arguments qu’il a estimés utiles pour sa défense. A cet égard, elle rappelle que l’efficacité d’un recours ne dépend pas de la certitude d’un résultat favorable. Dès lors, ce grief doit être rejeté comme étant manifestement mal fondé, conformément aux dispositions de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

B. Sur le reste des griefs

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ces griefs posent de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit qu’ils ne sauraient être déclarés manifestement mal fondés au sens de l’article 35 § 3 de la Convention ; aucun autre motif d’irrecevabilité n’ayant été relevé, il y a lieu de les déclarer recevables.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare irrecevable le grief tiré du caractère non effectif du recours d’amparo en ce qui concerne le caractère limité du contrôle effectué ;

Déclare le restant de la requête recevable, tous moyens de fond réservés.

Claudia WesterdiekPeer Lorenzen
GreffièrePrésident

 

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