TROISIÈME SECTION
DÉCISION FINALE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête n° 45835/99
par Brigitte HESSE-ANGER et Richard ANGER
contre l’Allemagne
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 16 mai 2002 en une chambre composée de
MM.I. Cabral Barreto, président,
G. Ress,
L. Caflisch,
R. Türmen,
B. Zupančič,
MmeH.S. Greve,
M.K. Traja, juges,
et de M. V. Berger, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 21 décembre 1998 et enregistrée le 1er février 1999,
Vu la décision partielle du 17 mai 2001,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, un couple marié, sont des ressortissants allemands, nés respectivement en 1943 et 1928 et résidant à Bonn.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
La requérante est agent du service public et verse depuis 40 ans des cotisations obligatoires (Pflichtbeiträge) à l’assurance-vieillesse de la République fédérale d’Allemagne (gesetzliche Rentenversicherung). Le requérant reçoit une pension de retraite depuis le 1er janvier 1992. Il a versé pendant 24 ans au total des cotisations volontaires (freiwillige Beiträge) à l’assurance-vieillesse allemande.
Le 1er janvier 1986 entra en vigueur la loi de 1985 relative aux pensions de réversion et aux périodes d’éducation (Hinterbliebenenrenten- und Erziehungszeiten-Gesetz), qui prévit notamment que les revenus provenant d’une activité salariée ou d’une profession libérale (Erwerbseinkommen) ou les revenus de substitution (Erwerbsersatzeinkommen) doivent être pris en considération lors du calcul de la pension. Un abattement à la base (Freibetrag) est prévu qui s’élevait à environ 900 DEM à l’époque et qui n’affectait pas le calcul du montant de la pension de réversion.
La même année, cette loi fit l’objet de plusieurs recours constitutionnels (Verfassungsbeschwerde) devant la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht) qui contestaient la loi, y compris les modifications que celle-ci apportait à d’autres textes législatifs.
Le 23 décembre 1986, la première requérante introduisit un recours constitutionnel contre la loi en question ainsi que les modifications en découlant dans d’autres lois et dispositions. Elle mit notamment en cause la prise en considération par la nouvelle loi des revenus et des revenus de substitution pour calculer le montant de la pension de réversion. A son avis, cela équivalait dans son cas à une expropriation dans la mesure où, compte tenu du montant de sa propre pension de retraite, elle ne toucherait plus la pension de réversion dans l’hypothèse où son mari mourrait avant elle. Elle ajouta que son mari et elle avaient versé tout au long de leur vie professionnelle des cotisations à l’assurance-vieillesse non seulement aux fins de recevoir une pension de retraite ultérieurement, mais aussi en vue d’assurer, à la suite du décès de l’un des deux, à l’époux survivant un niveau de vie adéquat sous forme de la pension de réversion.
Par une lettre du 9 mars 1987, la Cour constitutionnelle fédérale informa la requérante qu’elle avait porté le recours à la connaissance de différents organes constitutionnels et institutions concernées par l’objet du recours, dont le ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales, et qu’elle avait demandé leur avis à ce sujet. Après avoir obtenu deux prolongations de délai pour donner l’avis demandé, le ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales répondit le 19 juillet 1988 par deux expertises juridiques comprenant au total environ 240 pages. La requérante obtint pour sa part une prolongation pour présenter ses observations jusqu’au 31 janvier 1989.
Le 27 janvier 1989, la requérante soumit à la Cour constitutionnelle fédérale ses observations comprenant 129 pages en réponse à l’avis du ministère du Travail et des Affaires sociales.
Le 19 décembre 1989, la Cour constitutionnelle fédérale communiqua les recours constitutionnels aussi aux nouveaux Länder dont ne répondirent que deux. Ils soumirent leurs observations en janvier et mars 1991.
Par une lettre du 27 avril 1995, la requérante écrivit à la Cour constitutionnelle fédérale en vue de "compléter et actualiser" son recours.
Le 18 février 1998, la première chambre de la Cour constitutionnelle fédérale rejeta les recours constitutionnels qui avaient été introduits au cours de l’année 1986. Dans sa décision de 40 pages, elle releva notamment que le droit à une pension de réversion ne tombait pas dans le champ d’application de l’article 14 de la Loi fondamentale (Grundgesetz), qui garantit le droit au respect de la propriété privée. Il ne s’agissait pas d’un droit garanti mais d’une perspective de prestation conditionnée par le décès de l’assuré et le fait d’avoir été marié au moment du décès. La pension de réversion n’était du reste pas calculé sur la base des cotisations de l’assuré. Elle trouvait son origine dans le principe de solidarité des membres du système de pension et était accordée à l’époux de l’assuré sans que le bénéficiaire ait cotisé auparavant et sans que la cotisation de l’assuré soit majorée de ce fait.
Il n’y avait pas non plus inégalité de traitement, le législateur étant libre de déterminer les revenus à prendre en compte lors du calcul de la pension de réversion. Celle-ci n’est pas destinée à remplacer un salaire mais à subvenir aux besoins de la personne bénéficiaire. L’existence d’un revenu ou d’un revenu de substitution peut dès lors influer sur le montant de cette pension, comme cela a par ailleurs toujours été le cas pour d’autres pensions. Ainsi se justifie aussi le traitement différent des époux survivants avec ou sans propres revenus. L’époux survivant, ayant un propre revenu qui dépassait l’abattement à la base, n’avait plus les mêmes besoins que celui qui avait travaillé au foyer sans être payé. La Cour constitutionnelle fédérale ne contesta pas non plus le choix du législateur quant aux revenus à prendre en compte. La décision d’exempter du calcul les revenus issus de
systèmes d’assurance complémentaire (Zusatzversicherungen) ou de systèmes de droit privé (privatrechtliche Systeme), ou bien les revenus d’autres origines tels ceux provenant de loyers ou de la fortune, relevait de la marge d’appréciation du législateur et n’était pas contraire au droit constitutionnel
Il en allait de même pour la décision du législateur de régler différemment les régimes de retraite des fonctionnaires (Beamtenversorgung) et de n’y prendre en compte aucun revenu. La Cour constitutionnelle fédérale releva notamment la nature différente des régimes des fonctionnaires et des salariés. L’un se fondait sur le principe de soutien, l’autre sur le principe de couverture assurée par des cotisations de l’assurée et par le principe de compensation sociale (sozialer Ausgleich).
Par lettre du 24 mars 1998, la Cour constitutionnelle fédérale communiqua à la requérante une copie de sa décision du 18 février 1998 et lui demanda si elle retirait son recours constitutionnel.
Le 16 mai 1998, la requérante répondit par la négative en faisant notamment valoir que la décision du 18 février 1998 ne traitait pas la question de la légitimité de la prise en compte des revenus ou des revenus de substitution lorsque la base de la pension de réversion était constituée par les cotisations volontaires de l’époux décédé.
Le 10 juin 1998, la Cour constitutionnelle fédérale, statuant en comité de trois juges, décida de ne pas retenir le recours constitutionnel de la requérante. En renvoyant pour l’essentiel à sa décision du 18 février 1998, elle releva notamment que la prise en compte des revenus ou des revenus de substitution lors du calcul de la pension de réversion ne se heurtait pas au droit constitutionnel, cela même dans le cas où les cotisations à l’assurance‑vieillesse étaient volontaires.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
Avant le 1er janvier 1986, les conditions pour obtenir une pension de réversion (Hinterbliebenenrente) étaient différentes pour les hommes et les femmes. Alors qu’une veuve avait droit à une pension entière, un veuf ne pouvait recevoir cette pension que si sa femme avait principalement subvenu aux besoins du foyer. Le 12 mars 1975, la Cour constitutionnelle fédérale, compte tenu de changements survenus quant au rôle de la femme dans la famille et dans la vie de travail, décida que la loi en vigueur relative au droit à une pension de réversion devait être modifiée afin d’éviter une discrimination entre les deux sexes.
Le 1er janvier 1986 entra en vigueur la loi du 11 juillet 1985 relative aux pensions de réversion et aux périodes d’éducation d’enfants (Hinterbliebenenrenten- und Erziehungszeiten-Gesetz). Elle ne fait plus aucune distinction entre un veuf et une veuve quant au droit à la pension de réversion. Dans son article 58 § 1, elle dispose en outre que les revenus provenant d’une activité salariée ou d’une profession libérale (Erwerbseinkommen) et les revenus de substitution (Erwerbsersatzeinkommen) doivent être pris en considération lors du calcul de cette pension. Tel n’est cependant pas le cas pour les couples où l’un des époux travaille à la maison sans être payé.
GRIEFS
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée de la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale.
EN DROIT
Le grief des requérants porte sur la durée de la procédure qui a débuté le 23 décembre 1986 et s’est terminée le 10 juin 1998 par la décision de la Cour constitutionnelle fédérale. Elle a donc duré presque 11 ans et demi.
Selon les requérants, la durée de la procédure ne répond pas à l’exigence du « délai raisonnable » tel que prévu par l’article 6 § 1 de la Convention.
Le Gouvernement s’oppose à cette thèse. Il soutient que la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale ne portait pas sur une contestation sur un droit ou obligation de caractère civil de la requérante mais relevait du droit constitutionnel, partant du droit public. Il souligne que même si la Cour constitutionnelle fédérale avait déclaré inconstitutionnelle la loi de 1985 relative aux pensions de réversion, la requérante n’aurait très probablement pas bénéficié des dispositions de l’ancienne loi, abrogée par la loi litigieuse, et d’un droit à une pension de réversion plus élevée en découlant. Sur ce point, le Gouvernement expose notamment que la Cour constitutionnelle fédérale se limite, d’habitude, à ne conclure à l’inconstitutionnalité que de certaines dispositions d’une loi attaquée devant elle et à obliger le législateur à procéder à des modifications, éventuellement en lui fixant un délai. Par conséquent, l’ancienne loi ne serait pas demeurée en vigueur, et l’on n’aurait pas pu prévoir la manière par laquelle le législateur se serait conformé à l’arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale. Le Gouvernement en conclut que la procédure en l’espèce ne tombe pas dans le champ d’application de l’article 6 de la Convention, l’issue de cette procédure n’étant pas décisive pour les droits et obligations civils de la requérante.
A titre subsidiaire, le Gouvernement soutient que l’exigence du délai raisonnable de la procédure a été respectée en l’occurrence. Il fait état, d’une part, de la grande complexité des questions soulevées par les recours constitutionnels dirigés contre la loi litigieuse. Sur ce point, il relève que les recours constitutionnels ont été communiqués pour observation à différents ministères et institutions fédéraux ainsi qu’aux Länder, y compris ceux qui avaient rejoint la République fédérale après la réunification en 1990, et que deux rapports d’expert ont été établis au cours de cette partie de la procédure. Le Gouvernement souligne, d’autre part, qu’au bout de cette période élargie de consultation, à laquelle la requérante avait par ailleurs participé en soumettant des observations comprenant 129 pages et en demandant une prolongation de délai, plusieurs affaires relatives à des suites de la réunification allemande pendaient devant la Cour constitutionnelle fédérale auxquelles celle-ci devait donner priorité, comme cela a du reste été reconnu par la Cour dans son arrêt Süssmann c. Allemagne du 16 septembre 1996. A ce propos, il fait état de 32 affaires dont a connu la première chambre (Senat) de la Cour constitutionnelle fédérale entre 1989 et 1998, sans compter les décisions rendues par des comités (Kammer) de trois juges, et qui concernaient la réunification. Le Gouvernement note enfin que la Cour constitutionnelle fédérale a déclaré partiellement irrecevable le recours constitutionnel de la requérante en ce que celui-ci était dirigé contre une loi dont les effet avaient expiré le 31 décembre 1995 et qui, partant, ne l’affectaient plus.
La requérante rétorque que l’article 6 trouve à s’appliquer en l’espèce. Son recours constitutionnel ne visait pas un contrôle abstrait de la loi de 1985, mais contestait les conséquences négatives de celle-ci sur le montant de sa pension de réversion. Si la Cour constitutionnel fédérale avait déclaré inconstitutionnelles la loi litigieuse ou certaines de ses dispositions, elle aurait soit fixé des mesures provisoires possédant la force d’une loi, soit déclaré valide la loi attaquée, jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi. Quant à la durée, la requérante soutient notamment que la Cour constitutionnelle fédérale aurait pu rendre une décision dès 1989, après que tous les ministères et institutions auxquels le recours constitutionnel avait été communiqué, eurent donné leur avis. En ce qui concerne l’irrecevabilité partielle de son recours constitutionnel, la requérante réplique que celle-ci était avant tout due à la durée de la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale.
La Cour note d’abord que le requérant n’a pas été partie devant la Cour constitutionnelle fédérale et qu’il ne peut de ce fait se prétendre victime d’une violation de l’exigence du délai raisonnable, prévue à l’article 6 § 1 de la Convention (voir, mutatis mutandis, F. Correia et J. Correia da Silva c. Portugal (déc.), n° 66108/01, 26 mars 2002). Le fait que le requérant est le mari de la requérante et que le recours constitutionnel portait sur la pension de réversion de celle-ci, pension dont la requérante bénéficie en raison de son mariage avec le requérant, ne sauraient rien changer à ce constat en l’espèce.
Il s’ensuit qu’en ce qui concerne le requérant, la requête est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3.
Quant à l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention, la Cour relève qu’une procédure portant sur une pension de réversion concerne une contestation sur des droits ou obligations de caractère civil (cf. les arrêts Pauger c. Autriche du 28 mai 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-III, pp. 893-894, §§ 44-49, et Massa c. Italie du 24 août 1993, série A n° 265-B, p. 20, § 26; voir aussi Aunola c. Finlande (déc.), n° 30517/96, 15 mars 2001). Elle considère que le recours constitutionnel de la requérante qui contestait la nouvelle loi de 1985, en ce que celle-ci prévoyait la prise en compte de certains revenus lors du calcul de la pension de réversion ayant pour conséquence une baisse de la pension de réversion de la requérante, était de nature pécuniaire et concernait indubitablement un droit de caractère civil.
L’article 6 § 1 de la Convention trouve dès lors à s’appliquer en l’espèce.
Pour ce qui est de la durée de la procédure, la Cour estime, à la lumière des critères dégagés par la jurisprudence des organes de la Convention en matière de « délai raisonnable » (complexité de l’affaire, comportement du requérant et des autorités compétentes), et compte tenu de l’ensemble des éléments en sa possession, que ce grief doit faire l’objet d’un examen au fond.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, le grief de la requérante ;
Déclare la requête irrecevable pour le surplus.
Vincent BergerIreneu Cabral Barreto
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy