SUR LA RECEVABILITIE
de la requête N° 23946/94
présentée par Henri HOFFMANN
contre le Luxembourg
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 27 juin 1996 en présence
de
M. C.L. ROZAKIS, Président
Mme J. LIDDY
MM. E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
K. HERNDL
Mme M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 3 décembre 1993 par Henri HOFFMANN
contre le Luxembourg et enregistrée le 22 avril 1994 sous le N° de
dossier 23946/94 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, de nationalité luxembourgeoise, né en 1958, est
domicilié à Belvaux (Luxembourg).
Devant la Commission il est représenté par Maître Roy Beding,
avocat à Luxembourg.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par le
requérant, peuvent se résumer comme suit.
Par lettre du 20 septembre 1989, le requérant, brigadier des
douanes, nommé par arrêt ministériel du 29 décembre 1982 agent
principal des douanes, classé au grade de traitement D3, saisit le
Ministre des Finances d'une demande tendant à l'octroi du grade D6
ainsi qu'à l'octroi de certaines primes en application de l'article 12
de la Convention belgo-luxembourgeoise instituant l'Union Economique
Belgo-Luxembourgeoise (Convention UEBL), aux termes duquel :
"La classification hiérarchique des grades établis en
Belgique pour les services extérieurs de l'administration
des douanes et accises est adoptée pour l'administration
des douanes luxembourgeoises. Le personnel luxembourgeois
est rémunéré suivant les barèmes des traitements,
allocations et indemnités, prévus en Belgique, sans que ces
rémunérations puissent être inférieures à celles que
toucheraient dans le Grand-Duché de Luxembourg les agents
de même rang."
Le requérant fit valoir qu'en Belgique un agent du même rang
hiérarchique que le sien bénéficierait de ce grade et de ces primes.
N'ayant reçu aucune réponse à cette demande, le requérant adressa
le 5 janvier 1990 une réclamation au Conseil de Gouvernement. Ce
dernier garda à son tour le silence.
Le requérant forma alors le 5 juillet 1990 un recours au Comité
du Contentieux du Conseil d'Etat tendant à la réforme, sinon à
l'annulation, d'une décision implicite de refus du Conseil du
Gouvernement de faire droit à sa demande du 20 septembre 1989.
Le 11 mars 1992, le Conseil d'Etat déclara le recours
irrecevable au motif qu'il ne lui était pas permis de statuer en
l'absence d'une décision juridictionnelle du Conseil de Gouvernement.
Le 25 mars 1992, le requérant saisit à nouveau le Conseil de
Gouvernement.
Par exploits de l'huissier des 14 mai et 14 juin 1992, le
requérant somma le Conseil de Gouvernement de prendre l'affaire en
délibéré.
Le 24 juillet 1992, le Conseil de Gouvernement rejeta la
réclamation du requérant comme non fondée.
Le 2 septembre 1992, le requérant forma un recours au Comité du
Contentieux du Conseil d'Etat contre cette décision.
Par arrêt du 29 juin 1993, le Conseil d'Etat déclara le recours
recevable, mais non fondé.
Le Conseil d'Etat observa que la classification hiérarchique des
grades établis en Belgique avait été traduite dans la nomenclature
luxembourgeoise par la loi modifiée du 21 mai 1964 concernant la
réorganisation de l'administration des douanes. Cette même loi
prévoyait dans son article 10 que les traitements luxembourgeois
auxquels les fonctionnaires pouvaient prétendre en vertu de
l'article 12, alinéa 2 de la Convention UEBL étaient ceux prévus par
la législation luxembourgeoise fixant le régime des traitements des
fonctionnaires de l'Etat. Selon le paragraphe 2 de cette disposition,
les dénominations belges d'agent principal des finances et d'agent
principal des douanes correspondaient aux dénominations
luxembourgeoises de respectivement commis principal et brigadier des
douanes. Toutefois la carrières des deux catégories de fonctionnaires
se développait au Luxembourg aux conditions fixées par la
réglementation luxembourgeoise selon laquelle l'accession à un grade
de la filière du commis, auquel le requérant prétendait, restait soumis
à la condition d'avoir subi l'examen prévu par le règlement grand-ducal
modifié le 1er juin 1964 concernant les conditions d'admission aux
emplois et fonctions de l'administration des douanes. Notant que le
requérant s'était présenté en 1983 à la première épreuve de l'examen
en cause et qu'il avait subi un échec, le Conseil d'Etat estima que la
demande du requérant en vue d'un reclassement au grade D6 était mal
fondée. Quant à la demande du requérant tendant à l'octroi de certaines
primes fondée sur l'article 12 de la Convention UEBL, le Conseil d'Etat
releva que si la rémunération luxembourgeoise considérée dans son
ensemble était supérieure à la rémunération belge dans son ensemble,
la rémunération luxembourgeoise restait acquise au fonctionnaire
luxembourgeois. Or, il n'était pas contesté que la rémunération dont
bénéficiait le requérant était largement supérieure à celle qu'il
toucherait d'après la législation belge en la matière.
GRIEFS
Invoquant l'article 6 par. 1 de la Convention, le requérant se
plaint que sa cause n'a pas été entendue équitablement et dans un délai
raisonnable par un tribunal indépendant et impartial.
Quant à l'applicabilité de l'article 6 de la Convention, le
requérant expose que l'issue de la procédure en cause était déterminant
pour ses droits et obligations de caractère privé en raison du refus
de son employeur de lui verser le juste salaire, en méconnaissance des
engagements préalablement pris par celui-ci. Les droits qu'il réclame
lui seraient dus en vertu de l'arrêté ministériel du 29 décembre 1982
par lequel il avait été nommé agent principal des douanes. Selon lui,
sa requête ne concerne donc aucun problème d'avancement dans la
fonction publique.
Quant au manque prétendu d'indépendance et d'impartialité des
juridictions appelées à statuer dans son affaire, le requérant fait
valoir que le Ministre des Finances, partie au procès et responsable
en matière de douanes, siégeait en même temps comme membre du Conseil
de Gouvernement.
Le Conseil d'Etat, quant à lui, ne constituerait pas un organe
indépendant des autres organes de l'Etat. Le requérant expose que la
nomination de ses membres est purement politique et a lieu selon un
certain mode de rotation entre les trois partis politiques
traditionnels. En outre, les compétences du Conseil d'Etat, en tant
qu'organe consultatif du pouvoir exécutif respectivement du pouvoir
législatif, se concilieraient mal avec ses fonctions de juge
administratif. Selon le requérant, un organe directement lié à l'Etat
ne pouvait prendre qu'une décision négative dans le cas d'espèce.
EN DROIT
Le requérant se plaint de la procédure relative au reclassement
de son poste d'agent principal des douanes au grade D6 et à l'octroi
de certaines primes. Il se plaint en particulier de la durée de la
procédure et du manque d'indépendance et d'impartialité du Conseil de
Gouvernement et du Conseil d'Etat. Il allègue la violation de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, qui est ainsi
libellé :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement (...), dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial (...) qui décidera (...)
des contestations sur ses sur ses droits et obligations de
caractère civil (...)."
1. La Commission observe que si les contestations concernant le
recrutement, la carrière et la cessation d'activité des fonctionnaires
sortent, en règle générale, du champ d'application de l'article 6
par. 1 (art. 6-1), l'intervention de l'autorité publique par une loi
ou un règlement n'a pas empêché la Cour européenne des Droits de
l'Homme, dans plusieurs affaires, de conclure au caractère civil du
droit en cause (voir notamment arrêts Francesco et Giancarlo Lombardo
du 26 novembre 1992, série A n° 249-B, p. 26, par. 17 et n° 249-C, p.
42, par. 16 ; arrêt Massa du 24 août 1993, série A n° 265-B, p. 20,
par. 26).
La Commission note qu'en l'occurrence le requérant se prévalait
de l'article 12 de la Convention UEBL aux termes duquel la
classification des grades belges est adoptée pour l'administration des
douanes luxembourgeoises et le personnel luxembourgeois rémunéré
suivant les barèmes des traitements, allocations et indemnités prévus
en Belgique. Le requérant faisait valoir dans la procédure devant les
juridictions nationales que son grade d'agent principal des douanes lui
conférait dès lors le droit au même traitement dont un agent du même
rang hiérarchique bénéficiait en Belgique et que ce grade correspondait
au Luxembourg au grade de traitement D6.
La Commission n'estime pas nécessaire de se prononcer sur la
question de savoir si la procédure litigieuse tend à faire décider
d'une "contestation" sur des questions de droit interne et de fait
susceptibles d'appréciation juridictionnelle (cf., a contrario,
Cour eur. D.H., arrêt Van Marle du 26 juin 1986, série A n° 101, p. 12,
par. 35 à 37) et sur des "droits et obligations de caractère civil".
A supposer même qu'elle se situe dans le champ d'application de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, la requête doit être
rejetée pour les motifs suivants.
2. Pour autant que le requérant se plaint de la durée de la
procédure, la Commission rappelle que le "délai raisonnable" de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention a d'ordinaire pour point
de départ en matière civile la saisine du tribunal (cf. Cour eur. D.H.,
arrêt Deumeland du 29 mai 1986, série A n° 100, p. 26, par. 77). On
conçoit cependant que dans certaines hypothèses il puisse commencer
plus tôt. Il en est ainsi lorsque la "contestation" à trancher éclate
avant que les juridictions compétentes ne puissent être saisies, une
procédure administrative préalable étant nécessaire (cf. Cour eur.
D.H., arrêt Erkner et Hofauer du 23 avril 1987, série A n° 117, p. 61,
par. 64 ; arrêt Vallée du 26 avril 1994, série A n° 289-A, p. 17, par.
33).
En l'espèce, le requérant a saisi le Conseil de Gouvernement le
5 janvier 1990. Avant cette date, aucune "contestation" sur les droits
de caractère civil du requérant n'était en cause. Le point de départ
de la procédure litigieuse est donc le 5 janvier 1990. La procédure
s'est terminée le 29 juin 1993, date à laquelle le Conseil d'Etat a
rendu son deuxième arrêt. Elle s'étend donc sur trois ans cinq mois et
vingt-quatre jours.
La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (Cour eur. D.H., arrêt Silva Pontes du 23 mars 1994, série
A n° 286-A, p. 15, par. 39).
En l'espèce, l'affaire n'était pas complexe. Le requérant n'a pas
contribué à l'allongement de la procédure.
S'agissant du comportement des autorités judiciaires, la
Commission observe que le seul retard qui leur est imputable est celui
qui couvre la période du 5 janvier 1990 (date à laquelle le requérant
saisit le Conseil de Gouvernement pour la première fois) au
24 juillet 1992 (date de la décision du Conseil du Gouvernement), soit
une période de deux ans et six mois environ.
Ce laps de temps peut sembler de prime abord excessif. La
Commission estime toutefois que si on le rapproche, comme il se doit,
de la durée totale de la procédure et eu égard également au fait que
pendant cette période le Conseil d'Etat avait rendu un premier arrêt
en date du 5 juillet 1990, ce retard ne se révèle pas suffisamment
importante pour que l'on puisse conclure à une apparence de violation
de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être
rejeté en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
3. Le requérant se plaint également du manque d'indépendance et
d'impartialité du Conseil de Gouvernement et du Conseil d'Etat. Il
allègue la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
a) Dans la mesure où le requérant se plaint que le Ministre des
Finances, partie au procès et responsable en matière de douanes,
siégeait comme membre du Conseil de Gouvernement, la Commission
constate d'abord que le grief porte sur la procédure en première
instance et non en appel.
Elle rappelle que l'article 6 par. 1 (art. 6-1), s'il consacre
le "droit à un tribunal", n'astreint pas pour autant les Etats
contractants à soumettre "les contestations sur [des] droits et
obligations de caractère civil" à des procédures se déroulant à chacun
de leurs stades devant des tribunaux conformes à ses diverses
prescriptions. Des impératifs de souplesse et d'efficacité, entièrement
compatibles avec la protection des droits de l'homme, peuvent justifier
l'intervention préalable d'organes administratifs ou corporatifs, et
a fortiori d'organes juridictionnels ne satisfaisant pas sous tous
leurs aspects à ces mêmes prescriptions ; un tel système peut se
réclamer de la tradition juridique de beaucoup d'Etats membres du
Conseil de l'Europe (cf. Cour eur. D.H., arrêt Le Compte, Van Leuven
et De Meyere du 23 juin 1981, série A n° 43, p. 23 par. 51).
La Commission estime donc qu'en l'espèce, seule la procédure
devant le Conseil d'Etat doit être examinée.
b) Dans la mesure où le requérant se plaint que la nomination des
membres du Conseil d'Etat est purement politique et a lieu selon un
certain mode de rotation entre les trois partis politiques
traditionnels, la Commission, rappelle que la seule circonstance que
les juges seraient désignés par décision ou sur recommandation du
pouvoir exécutif ou du Parlement, on ne saurait inférer un manque
d'indépendance (cf. Cour eur. D.H., arrêt Campbell et Fell du
28 juin 1984, série A n° 80, pp. 39 et suiv., par. 78 et suiv. ; arrêt
Sramek du 22 octobre 1984, série A n° 84, p. 18, par.38).
La Commission rappelle en outre que l'impartialité se définit
d'ordinaire par l'absence de préjugé ou de parti pris. On peut
distinguer sous ce rapport entre une démarche subjective, essayant de
déterminer la conviction personnelle de tel juge en telle occasion, et
une démarche objective amenant à s'assurer qu'il offrait des garanties
suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime (cf. Cour eur.
D.H., arrêt Piersack du 1er octobre 1982, série A n° 53, p. 14,
par. 30). Si l'impartialité personnelle d'un magistrat se présume
jusqu'à preuve du contraire, l'appréciation objective consiste à se
demander si, indépendamment de la conduite personnelle du juge,
certains faits vérifiables autorisent à suspecter l'impartialité de ce
dernier. En la matière, même les apparences peuvent revêtir de
l'importance (Cour eur. D.H., arrêt Hauschildt du 24 mai 1989, série
A n° 154, p. 21, par. 48).
La Commission observe toutefois que de la seule circonstance
qu'une juridiction serait composé de magistrats désignés selon des
affinités politiques, on ne saurait déduire un manque d'impartialité
dans leur chef, pourvu que les affinités politiques soient diversifiées
(cf. Nos. 8603/79, 8726/79 et 8729/79, déc. 18.12.80, D.R. 22 pp. 147,
149, 182). En l'espèce, il n'a pas été établi par le requérant que les
juges du Conseil d'Etat, appelés à statuer dans son affaire, aient été
choisis en fonction de positions qu'ils avaient déclaré accepter. En
outre, le requérant n'allègue pas qu'ils aient préalablement donné leur
avis sur les projets de règlements ou sur certains actes de
l'administration en la matière dans le cadre de la fonction
consultative du Conseil d'Etat (voir, mutatis mutandis, Cour eur. D.H.,
arrêt Procola du 28 septembre 1995, série A n° 326, p. 16, par. 44 et
45).
La Commission estime que, dans ces circonstances, l'examen du
présent grief ne permet pas de déceler l'apparence d'une violation de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Il s'ensuit que cette
partie de la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée
en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Première Chambre Première Chambre
(M.F. BUQUICCHIO) (C.L. ROZAKIS)
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