Cauza C‑371/08
Nural Ziebell
împotriva
Land Baden‑Württemberg
(cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de
Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg)
„Acordul de asociere CEE‑Turcia — Libera circulație a lucrătorilor — Articolul 7 primul paragraf a doua liniuță și articolul 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80 a Consiliului de asociere — Directivele 64/221/CEE, 2003/109/CE și 2004/38/CE — Dreptul de ședere al unui turc născut pe teritoriul statului membru gazdă și care a avut reședința în mod legal în acest stat, în calitatea sa de copil al unui lucrător turc, timp de mai mult de zece ani fără întrerupere — Condamnări penale — Legalitatea unei decizii de expulzare — Condiții”
Sumarul hotărârii
1. Acorduri internaționale — Acordul de asociere CEE‑Turcia — Consiliu de asociere instituit prin Acordul de asociere CEE‑Turcia — Decizia nr. 1/80 — Libera circulație a persoanelor — Lucrători — Restricții justificate de motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică — Conținut — Rezidenți pe termen lung
[Directiva 2003/109 a Consiliului, art. 12; Decizia nr. 1/80 a Consiliului de asociere CEE‑Turcia, art. 7, alin. (1) a doua liniuță și art. 14 alin. (1)]
2. Acorduri internaționale — Acordul de asociere CEE‑Turcia — Consiliu de asociere instituit prin Acordul de asociere CEE‑Turcia — Decizia nr. 1/80 — Protecție împotriva expulzării — Rezidenți pe termen lung — Conținut — Rezidenți pe termen lung
[Directiva 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 28 alin. (3) lit. (a); Decizia nr. 1/80 a Consiliului de asociere CEE‑Turcia, art. 7, alin. (1) a doua liniuță și art. 14 alin. (1)]
1. În vederea aplicării articolului 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80 a Consiliului de asociere CEE‑Turcia, cadrul de referință care ține de dreptul Uniunii este constituit, fiind vorba despre un străin care are reședința în mod legal în statul membru gazdă de mai mult de zece ani fără întrerupere, din articolul 12 din Directiva 2003/109 privind statutul resortisanților țărilor terțe care sunt rezidenți pe termen lung, care, în lipsa unor norme mai favorabile în reglementarea asocierii CEE‑Turcia, are caracterul de normă de protecție minimă împotriva expulzării oricărui resortisant al unui stat terț care este titularul statutului de rezident legal pe termen lung pe teritoriul unui stat membru.
Pe de altă parte, excepția întemeiată pe ordinea publică în materia liberei circulații a lucrătorilor resortisanți ai statelor membre ale Uniunii cum este cea prevăzută de tratat și aplicabilă prin analogie în cadrul asocierii CEE‑Turcia reprezintă o derogare de la această libertate fundamentală, care trebuie interpretată strict și a cărei sferă de aplicare nu poate fi determinată în mod unilateral de statele membre. Astfel, măsurile justificate pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică nu pot fi luate decât dacă, după o apreciere de la caz la caz din partea autorităților naționale competente, se dovedește că conduita persoanei în cauză reprezintă în mod efectiv o amenințare reală și suficient de gravă pentru un interes fundamental al societății. Cu ocazia acestei aprecieri, autoritățile respective trebuie să respecte atât principiul proporționalității, cât și drepturile fundamentale ale persoanei în cauză și în special dreptul la respectarea vieții private și de familie. Asemenea măsuri nu pot fi, așadar, dispuse în mod automat în urma unei condamnări penale sau în scop de prevenire generală destinat să descurajeze alți străini de la comiterea de infracțiuni. Dacă existența mai multor condamnări penale anterioare este, în sine, lipsită de relevanță pentru a justifica o expulzare care privează un resortisant turc de drepturile pe care le întemeiază direct pe Decizia nr. 1/80, cu atât mai mult aceeași trebuie să fie situația unei justificări care ține de durata pedepsei închisorii al cărei obiect îl face persoana în cauză. Revine instanței naționale sarcina ca, în raport, așadar, cu situația actuală a acestei persoane, să evalueze comparativ, pe de o parte, necesitatea preconizatei ingerințe în dreptul de sejur al acesteia în vederea protejării obiectivului legitim urmărit de statul membru gazdă și, pe de altă parte, realitatea factorilor de integrare de natură să permită reintegrarea persoanei în cauză în societatea statului membru respectiv.
(a se vedea punctele 78, 79, 81, 83 și 85)
2. Articolul 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80 a Consiliului de asociere CEE‑Turcia trebuie interpretat în sensul că:
– protecția împotriva expulzării acordată de această dispoziție resortisanților turci nu are aceeași sferă de aplicare ca aceea conferită cetățenilor Uniunii de articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, astfel încât regimul protecției împotriva expulzării de care beneficiază acești cetățeni nu poate fi aplicat mutatis mutandis în cazul respectivilor resortisanți turci în vederea determinării sensului și a domeniului de aplicare al acestui articol 14 alineatul (1);
– această dispoziție din Decizia nr. 1/80 nu se opune ca o măsură de expulzare întemeiată pe motive de ordine publică să fie luată împotriva unui resortisant turc care este titularul drepturilor pe care i le conferă articolul 7 primul paragraf a doua liniuță din decizia menționată, în măsura în care conduita persoanei în cauză constituie în mod efectiv o amenințare reală și suficient de gravă care afectează un interes fundamental al societății din statul membru gazdă, iar această măsură este indispensabilă pentru apărarea unui asemenea interes. Revine instanței de trimitere sarcina să aprecieze, ținând seama de toate elementele relevante care caracterizează situația resortisantului turc în cauză, dacă, din punct de vedere legal, o asemenea măsură este justificată într‑un caz concret.
(a se vedea punctul 86 și dispozitivul)
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera întâi)
8 decembrie 2011(*)
„Acordul de asociere CEE‑Turcia – Libera circulație a lucrătorilor – Articolul 7 primul paragraf a doua liniuță și articolul 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80 a Consiliului de asociere – Directivele 64/221/CEE, 2003/109/CE și 2004/38/CE – Dreptul de ședere al unui turc născut pe teritoriul statului membru gazdă și care a avut reședința în mod legal în acest stat, în calitatea sa de copil al unui lucrător turc, timp de mai mult de zece ani fără întrerupere – Condamnări penale – Legalitatea unei decizii de expulzare – Condiții”
În cauza C‑371/08,
având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 234 CE de Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Germania), prin decizia din 22 iulie 2008, primită de Curte la 14 august 2008, în procedura
Nural Ziebell
împotriva
Land Baden‑Württemberg,
CURTEA (Camera întâi),
compusă din domnul A. Tizzano, președinte de cameră, domnii A. Borg Barthet, M. Ilešič și J.‑J. Kasel (raportor) și doamna M. Berger, judecători,
avocat general: domnul Y. Bot,
grefier: domnul K. Malacek, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 3 martie 2011,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru domnul Ziebell, de B. Fresenius și de R. Gutmann, Rechtsanwälte;
– pentru Land Baden‑Württemberg, de domnul M. Schenk, în calitate de agent;
– pentru guvernul german, de domnii M. Lumma și N. Graf Vitzthum, în calitate de agenți;
– pentru guvernul danez, de domnii J. Bering Liisberg și R. Holdgaard, în calitate de agenți;
– pentru guvernul eston, de doamna M. Linntam, în calitate de agent;
– pentru guvernul elen, de domnul G. Karipsiadis și de doamna T. Papadopoulou, în calitate de agenți;
– pentru guvernul Regatului Unit, de doamnele I. Rao și C. Murrell, în calitate de agenți, asistate de domnul T. Eicke, barrister;
– pentru Comisia Europeană, de domnii G. Rozet și V. Kreuschitz, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 14 aprilie 2011,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolului 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80 a Consiliului de asociere din 19 septembrie 1980 privind dezvoltarea asocierii (denumită în continuare „Decizia nr. 1/80”). Consiliul de asociere a fost înființat prin Acordul de instituire a unei asocieri între Comunitatea Economică Europeană și Turcia, care a fost semnat la 12 septembrie 1963 la Ankara de Republica Turcia, pe de o parte, precum și de statele membre ale CEE și de Comunitate, pe de altă parte, și care a fost încheiat, aprobat și confirmat în numele acesteia din urmă prin Decizia 64/732/CEE a Consiliului din 23 decembrie 1963 (JO 1964, 217, p. 3685, Ediție specială, 11/vol. 1, p. 10, în continuare „acordul de asociere” și, respectiv, „asocierea CEE‑Turcia”). Această cerere privește și interpretarea articolului 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, rectificări în JO L 229, p. 35, și în JO 2005, L 197, p. 34, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56).
2 Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Ziebell, resortisant turc care purta numele Örnek înainte de căsătoria sa cu o persoană de cetățenie germană, pe de o parte, și Land Baden‑Württemberg, pe de altă parte, în legătură cu o procedură de expulzare de pe teritoriul german care îl privește pe acesta.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Asocierea CEE‑Turcia
– Acordul de asociere
3 Conform articolului 2 alineatul (1), acordul de asociere are drept scop să promoveze consolidarea continuă și echilibrată a relațiilor comerciale și economice dintre părțile contractante, inclusiv în domeniul forței de muncă, prin realizarea treptată a liberei circulații a lucrătorilor (articolul 12 din acordul de asociere), ca și prin eliminarea restricțiilor privind libertatea de stabilire (articolul 13 din acordul menționat) și libera prestare a serviciilor (articolul 14 din același acord), pentru a îmbunătăți nivelul de trai al poporului turc și pentru a facilita ulterior aderarea Republicii Turcia la Comunitate (al patrulea considerent al preambulului și articolul 28 din acest acord).
4 În acest scop, acordul de asociere cuprinde o etapă pregătitoare, care permite Republicii Turcia să își consolideze economia cu ajutorul Comunității (articolul 3 din acest acord), o etapă tranzitorie, pe parcursul căreia se asigură instituirea treptată a unei uniuni vamale și apropierea politicilor economice (articolul 4 din acordul menționat), și o etapă definitivă, care se întemeiază pe uniunea vamală și presupune consolidarea coordonării politicilor economice ale părților contractante (articolul 5 din același acord).
5 Articolul 6 din acordul de asociere are următorul cuprins:
„Pentru a asigura punerea în aplicare și dezvoltarea treptată a regimului de asociere, părțile contractante se întrunesc în cadrul unui Consiliu de asociere care acționează în limitele atribuțiilor conferite prin [...] acord[ul de asociere].”
6 Potrivit articolului 8 din acordul de asociere, cuprins în titlul II din acesta, intitulat „Punerea în aplicare a etapei de tranziție”:
„Pentru realizarea obiectivelor prevăzute la articolul 4, Consiliul de asociere stabilește, înainte de începutul etapei de tranziție și în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 1 din protocolul provizoriu, condițiile, modalitățile și ritmurile de punere în aplicare a dispozițiilor din domeniile care intră sub incidența [Tratatului CE] și care urmează să fie luate în considerare, în special cele menționate în prezentul titlu, precum și orice clauză de salvgardare care s‑ar dovedi utilă.”
7 Articolul 12 din acordul de asociere, care face parte de asemenea din titlul II din acesta, capitolul 3, intitulat „Alte dispoziții cu caracter economic”, prevede:
„Părțile contractante convin să se întemeieze pe articolele [39 CE], [40 CE] și [41 CE] pentru a realiza treptat libera circulație a lucrătorilor între acestea.”
8 Potrivit articolului 22 alineatul (1) din acordul de asociere:
„Pentru realizarea obiectivelor stabilite prin [...] acord[ul de asociere] și în cazurile prevăzute de acesta, Consiliul de asociere dispune de putere de decizie. Fiecare dintre cele două părți are obligația de a lua măsurile necesare pentru punerea în aplicare a deciziilor adoptate. [...]”
– Protocolul adițional
9 Protocolul adițional, semnat la 23 noiembrie 1970 la Bruxelles și încheiat, aprobat și confirmat în numele Comunității prin Regulamentul (CEE) nr. 2760/72 al Consiliului din 19 decembrie 1972 (JO L 293, p. 1, Ediție specială, 11/vol. 1, p. 37, denumit în continuare „protocolul adițional”), care, potrivit articolului 62, face parte integrantă din acordul de asociere, stabilește, la articolul 1, condițiile, modalitățile și ritmurile de realizare a etapei tranzitorii vizate la articolul 4 din acordul amintit.
10 Protocolul adițional cuprinde un titlu II, denumit „Circulația persoanelor și a serviciilor”, în cadrul căruia capitolul I privește „[l]ucrătorii”, iar capitolul II este consacrat „[d]rept[ului] de stabilire, servicii[lor] și transporturi[lor]”.
11 Articolul 36 din protocolul adițional, care face parte din capitolul I, prevede că libera circulație a lucrătorilor între statele membre ale Comunității și Turcia se va realiza treptat, în conformitate cu principiile enunțate la articolul 12 din acordul de asociere, între sfârșitul celui de al doisprezecelea an și sfârșitul celui de al douăzeci și doilea an de la data intrării în vigoare a acestuia, iar Consiliul de asociere va decide cu privire la modalitățile necesare în acest scop.
– Decizia nr. 1/80
12 Decizia nr. 1/80 a fost adoptată de Consiliul de asociere, instituit prin acordul de asociere și alcătuit, pe de o parte, din membri ai guvernelor statelor membre, ai Consiliului Uniunii Europene, precum și ai Comisiei Comunităților Europene și, pe de altă parte, din membri ai guvernului turc.
13 Astfel cum rezultă din al treilea considerent al acesteia, respectiva decizie vizează, în domeniul social, îmbunătățirea tratamentului de care beneficiază lucrătorii turci și membrii familiilor acestora în raport cu regimul instituit prin Decizia nr. 2/76 privind punerea în aplicare a articolului 12 din acordul de asociere, adoptată la 20 decembrie 1976 de Consiliul de asociere.
14 Articolul 7 din Decizia nr. 1/80, care figurează în capitolul II al acesteia, intitulat „Dispoziții sociale”, secțiunea 1, referitoare la „[a]specte privind angajarea în muncă și libera circulație a lucrătorilor”, prevede la primul paragraf:
„Membrii familiei unui lucrător turc încadrat pe piața legală a muncii dintr‑un stat membru, care au fost autorizați să se alăture acestuia:
– au dreptul să accepte – sub rezerva priorității care trebuie acordată lucrătorilor din statele membre ale Comunității – orice ofertă de încadrare în muncă, dacă locuiesc în mod legal pe teritoriul acestui stat de cel puțin trei ani;
– beneficiază, pe teritoriul acestui stat, de accesul liber la orice activitate salariată, la alegerea lor, dacă locuiesc în mod legal pe teritoriul acestui stat de cel puțin cinci ani.” [traducere neoficială]
15 Articolul 14 din Decizia nr. 1/80, care figurează în aceeași secțiune 1, are următorul cuprins:
„(1) Dispozițiile prezentei secțiuni sunt aplicate sub rezerva restricțiilor justificate de motive de ordine publică, de siguranță publică și de sănătate publică.
(2) Aceste dispoziții nu aduc atingere drepturilor și obligațiilor care decurg din legislațiile naționale sau din acordurile bilaterale existente între Turcia și statele membre ale Comunității, în măsura în care acordurile prevăd, în favoarea resortisanților lor, un regim mai favorabil.” [traducere neoficială]
Directiva 2003/109/CE
16 Potrivit considerentelor (1) și (2) ale Directivei 2003/109/CE a Consiliului din 25 noiembrie 2003 privind statutul resortisanților țărilor terțe care sunt rezidenți pe termen lung (JO 2004, L 16, p. 44, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 225):
„(1) În vederea stabilirii progresive a unui spațiu de libertate, securitate și justiție, Tratatul de instituire a Comunității Europene prevede, pe de o parte, adoptarea unor măsuri care să asigure libera circulație a persoanelor, însoțite de măsuri privind controlul la frontierele externe, azilul și imigrația și, pe de altă parte, adoptarea unor măsuri privind azilul, imigrația și apărarea drepturilor resortisanților țărilor terțe.
(2) La reuniunea extraordinară de la Tampere din 15 și 16 octombrie 1999, Consiliul European a afirmat că statutul juridic al resortisanților țărilor terțe trebuie apropiat de cel al resortisanților statelor membre și că unei persoane care are reședința legală într‑un stat membru, pe o perioadă determinată, și care este titulară a unui permis de lungă ședere trebuie să i se acorde în statul membru respectiv un ansamblu de drepturi uniforme cât mai apropiate de cele de care beneficiază cetățenii Uniunii Europene.”
17 Considerentul (6) al directivei menționate precizează:
„Criteriul principal în dobândirea statutului de rezident pe termen lung trebuie să fie durata șederii pe teritoriul unui stat membru. Șederea respectivă trebuie să fi fost legală și neîntreruptă pentru a putea dovedi stabilirea persoanei respective în țara în cauză. [...]”
18 În considerentele (8) și (16) ale aceleiași directive se menționează:
„(8) De asemenea, resortisanții țărilor terțe care doresc să dobândească și să păstreze statutul de rezident pe termen lung nu trebuie să reprezinte o amenințare pentru ordinea publică și siguranța publică. Noțiunea de ordine publică se poate referi la condamnări pentru infracțiuni grave.”
„(16) Rezidenții pe termen lung trebuie să beneficieze de o protecție consolidată împotriva expulzării. Protecția respectivă se inspiră din criteriile stabilite de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. [...]”
19 Articolul 2 din Directiva 2003/109 prevede:
„În sensul prezentei directive:
(a) «resortisant al unei țări terțe» înseamnă orice persoană care nu este cetățean al Uniunii în sensul articolului 17 alineatul (1) din tratat;
(b) «rezident pe termen lung» înseamnă orice resortisant al unei țări terțe care este titular al statutului de rezident pe termen lung, astfel cum este prevăzut la articolele 4-7;
[...]”
20 Conform articolului 3 alineatul (1), directiva menționată „se aplică resortisanților țărilor terțe care au reședința legală pe teritoriul unui stat membru”.
21 Potrivit alineatului (3) al aceluiași articol 3:
„Prezenta directivă se aplică fără a aduce atingere dispozițiilor mai favorabile:
(a) ale acordurilor bilaterale sau multilaterale încheiate între Comunitate sau între Comunitate și statele membre ale acesteia, pe de o parte, și țări terțe, pe de altă parte;
[...]”
22 În temeiul articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2003/109, statele membre acordă statutul de rezident pe termen lung resortisanților țărilor terțe care au avut reședința în mod legal și fără întrerupere pe teritoriul lor timp de cinci ani.
23 Articolul 12 din aceeași directivă, intitulat „Protecția împotriva expulzării”, are următorul cuprins:
„(1) Statele membre nu pot lua o decizie de expulzare a unui rezident pe termen lung decât dacă acesta reprezintă o amenințare reală și suficient de gravă pentru ordinea publică sau securitatea publică.
(2) Decizia prevăzută la alineatul (1) nu poate fi justificată de rațiuni economice.
(3) Înainte de a lua o decizie de expulzare a unui rezident pe termen lung, statele membre iau în considerare următoarele elemente:
(a) durata șederii pe teritoriul lor;
(b) vârsta persoanei în cauză;
(c) consecințele pentru persoana în cauză și pentru membrii familiei sale;
d) legăturile cu țara de reședință sau absența legăturilor cu țara de origine.
[...]”
Directiva 2004/38
24 În considerentul (3) al Directivei 2004/38 se menționează:
„Cetățenia Uniunii ar trebui să constituie statutul fundamental al resortisanților din statele membre, dacă aceștia își exercită dreptul la liberă circulație și ședere. Este, așadar, necesar să se codifice și să se revizuiască instrumentele comunitare existente care tratează în mod separat lucrătorii care desfășoară activități salariate, cei care desfășoară activități independente, precum și studenții și alte persoane inactive, în scopul simplificării și întăririi dreptului la liberă circulație și ședere pentru toți cetățenii Uniunii.”
25 Considerentul (22) al directivei menționate precizează:
„Tratatul permite introducerea de restrângeri ale dreptului de liberă circulație și de ședere liberă pentru motive ce țin de ordinea publică, siguranța publică sau sănătatea publică. Pentru a se asigura o definire mai strictă a condițiilor și garanțiilor procedurale sub rezerva cărora cetățenilor Uniunii și membrilor familiilor acestora li se poate refuza dreptul de intrare sau pot fi expulzați, prezenta directivă ar trebui să înlocuiască Directiva 64/221/CEE a Consiliului din 25 februarie 1964 [...] privind coordonarea măsurilor speciale referitoare la circulația și șederea străinilor, justificate de motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică [(JO 56, p. 850), astfel cum a fost modificată prin Directiva 75/35/CEE a Consiliului din 17 decembrie 1974 (JO 1975, L 14, p. 14), denumită în continuare «Directiva 64/221»].”
26 Potrivit considerentelor (23) și (24) ale Directivei 2004/38:
„(23) Expulzarea cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor lor din motive de ordine publică sau de siguranță publică este o măsură care poate afecta grav persoanele care, folosindu‑se de drepturile și de libertățile conferite prin tratat, s‑au integrat în mod real în statul membru gazdă. Domeniul de aplicare al unor asemenea măsuri trebuie, prin urmare, să fie restrâns, în conformitate cu principiul proporționalității, pentru a se ține seama de gradul de integrare al persoanelor în cauză, de durata șederii acestora în statul membru gazdă, de vârsta, de starea lor de sănătate, de situația lor familială și economică, precum și de legăturile lor cu țara de origine.
(24) În consecință, cu cât este mai mare gradul de integrare al cetățenilor Uniunii și al membrilor familiilor lor în statul membru gazdă, cu atât ar trebui să fie mai mare gradul lor de protecție împotriva expulzării. O măsură de expulzare îndreptată împotriva unor cetățeni ai Uniunii care au locuit mulți ani pe teritoriul statului membru gazdă și, în special, dacă s‑au născut și și‑au avut reședința acolo întreaga lor viață ar trebui să se ia numai în împrejurări excepționale, pentru motive imperative ce țin de siguranța publică. De asemenea, astfel de împrejurări excepționale ar trebui avute în vedere și în cazul unei măsuri de expulzare luate împotriva unor minori, pentru a se proteja legăturile acestora cu familia, în conformitate cu Convenția Organizației Națiunilor Unite privind drepturile copilului, încheiată la 20 noiembrie 1989.”
27 Articolul 16 alineatul (1) din această directivă prevede:
„Cetățenii Uniunii care și‑au avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani dobândesc dreptul de ședere permanentă pe teritoriul acestuia. [...]”
28 Articolul 27 alineatele (1) și (2) din directiva menționată prevede:
„(1) Sub rezerva dispozițiilor prezentului capitol, statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice.
(2) Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri.
Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.”
29 Potrivit articolului 28 din aceeași directivă, intitulat „Protecția împotriva expulzării”:
„(1) Înainte de a lua o decizie de expulzare de pe teritoriul său din motive de ordine publică sau siguranță publică, statul membru gazdă ia în considerare diverși factori precum durata șederii individului respectiv pe teritoriul său, vârsta acestuia, starea lui de sănătate, situația sa familială și economică, integrarea sa socială și culturală în statul membru gazdă și legăturile sale cu țara de origine.
(2) Statul membru gazdă nu poate lua o decizie de expulzare împotriva unui cetățean al Uniunii sau a membrilor familiei sale, indiferent de cetățenie, care au dobândit dreptul de ședere permanentă pe teritoriul său, cu excepția cazurilor în care există motive imperative [a se citi «motive grave»] de ordine publică sau siguranță publică.
(3) Nu se poate lua o decizie de expulzare împotriva cetățenilor Uniunii, indiferent de cetățenia acestora, cu excepția cazului în care decizia se bazează pe motive imperative de siguranță publică definite de statele membre, dacă aceștia:
(a) și‑au avut reședința în statul membru gazdă în cei zece ani anteriori sau
(b) sunt minori, cu excepția cazului în care expulzarea este în interesul copilului, în conformitate cu Convenția Organizației Națiunilor Unite privind drepturile copilului, încheiată la 20 noiembrie 1989.”
Reglementarea națională
30 Astfel cum rezultă din decizia de trimitere, Legea referitoare la șederea, la munca și la integrarea străinilor pe teritoriul federal (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet – Aufenthaltsgesetz) din 30 iulie 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1950), în versiunea aplicabilă la data faptelor din acțiunea principală, conține următoarele dispoziții:
„Articolul 53 – Expulzarea obligatorie
Un străin face obiectul unei măsuri de expulzare:
1. atunci când a fost condamnat, printr‑o hotărâre care a dobândit autoritate de lucru judecat, pentru una sau pentru mai multe infracțiuni comise cu intenție, la o pedeapsă privativă de libertate sau la o pedeapsă pentru delincvență juvenilă de cel puțin trei ani sau atunci când, în decurs de cinci ani, a fost condamnat, printr‑o hotărâre care a dobândit autoritate de lucru judecat, pentru infracțiuni comise cu intenție, la pedepse privative de libertate sau la pedepse pentru delincvență juvenilă și care totalizează cel puțin trei ani sau atunci când, prin ultima condamnare definitivă, s‑a dispus măsura de siguranță a internării.
[...]
Articolul 55 – Expulzarea discreționară
1. Un străin poate fi expulzat atunci când șederea sa aduce atingere ordinii publice și siguranței publice sau altor interese majore ale Republicii Federale Germania.
[...]
Articolul 56 – Protecția specială împotriva expulzării
(1) Un străin care
1. dispune de o autorizație de stabilire și dacă a avut reședința în mod legal pe teritoriul federal de cel puțin cinci ani
[...]
beneficiază de o protecție specială împotriva expulzării. Expulzarea se poate întemeia numai pe motive grave de ordine publică și de siguranță publică. În general, există motive de siguranță și de ordine publică în situațiile prevăzute la articolele 53 și 54 punctele 5, 5a și 7. În cazul în care condițiile prevăzute la articolul 53 sunt îndeplinite, străinul este, în principiu, expulzat. În cazul în care condițiile prevăzute la articolul 54 sunt îndeplinite, expulzarea acestuia face obiectul unei decizii discreționare.
[...]”
31 Legea privind libera circulație a cetățenilor Uniunii (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern – Freizügigkeitsgesetz/EU) din 30 iulie 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1950), în versiunea aplicabilă la data faptelor din acțiunea principală, prevede printre altele:
„Articolul 1 – Domeniu de aplicare
Prezenta lege reglementează intrarea și șederea resortisanților celorlalte state membre ale Uniunii Europene (cetățeni ai Uniunii) și a membrilor familiei lor.”
„Articolul 6 – Pierderea dreptului de intrare și de ședere
(1) [...] nu se poate constata pierderea dreptului prevăzut la articolul 2 alineatul (1), nu se poate confisca certificatul privind dreptul de ședere de drept comunitar sau de ședere permanentă și nu se poate revoca permisul de ședere sau permisul de ședere permanentă decât pentru motive de ordine publică, de siguranță publică și de sănătate publică [articolul 39 alineatul (3) și articolul 46 alineatul (1) din Tratatul de instituire a Comunității Europene].
[...]
(5) În ceea ce privește cetățenii Uniunii și membrii lor de familie care s‑au stabilit pe teritoriul federal în cei zece ani anteriori și în ceea ce îi privește pe minori, constatarea la care se referă dispozițiile alineatului (1) nu poate avea la bază decât motive imperative de siguranță publică. Această regulă nu se aplică minorilor atunci când pierderea dreptului de ședere este necesară în interesul copilului. Nu există motive imperative de siguranță publică decât dacă persoana în cauză a fost condamnată, printr‑o hotărâre care a dobândit autoritate de lucru judecat, pentru una sau mai multe infracțiuni comise cu intenție, la o pedeapsă privativă de libertate sau la o pedeapsă pentru delincvență juvenilă de cel puțin cinci ani sau dacă prin ultima condamnare definitivă s‑a dispus măsura de siguranță a internării, atunci când este amenințată securitatea Republicii Federale Germania sau dacă persoana în cauză reprezintă o amenințare teroristă.
[...]”
Acțiunea principală și întrebarea preliminară
32 Domnul Ziebell este născut în Germania la 18 decembrie 1973 și și‑a petrecut aici copilăria alături de părinții săi.
33 Tatăl său, care era și el resortisant turc, a avut reședința în mod legal pe teritoriul german, în calitate de lucrător. În urma decesului acestuia, în 1991, mama domnului Ziebell a fost plasată într‑o instituție de ședere îndelungată. De atunci, acesta din urmă nu a locuit cu niciun membru al familiei sale, frații și surorile acestuia întemeindu‑și fiecare propriul cămin.
34 Domnul Ziebell a părăsit școala fără a fi obținut o diplomă și, în perioada următoare, a abandonat un curs de ucenici în meseria de zugrav. Acesta a avut diferite locuri de muncă provizorii, întrerupte în mod repetat prin perioade de șomaj și de închisoare. Între luna iulie 2000 și data la care a fost adoptată decizia de trimitere, acesta nu a mai desfășurat nicio activitate profesională.
35 Persoana în cauză este titulara unui permis de ședere pe durată nelimitată în Germania din 28 ianuarie 1991, permis care a fost transformat în autorizație de stabilire permanentă începând cu 1 ianuarie 2005. Cererea de naturalizare pe care o formulase între timp a fost respinsă pentru motivul că a comis numeroase infracțiuni.
36 În anul 1991, domnul Ziebell a început să fumeze marijuana. Începând cu anul 1998, el a consumat cu regularitate heroină și cocaină. Programul de îngrijiri medicale pe bază de metadonă pe care l‑a urmat în 2001 și cura de dezintoxicare în mediu spitalicesc pe care a efectuat‑o în 2003 au fost nereușite.
37 Începând cu 1993, pentru infracțiunile comise, domnul Ziebell a fost condamnat la următoarele pedepse:
– la 15 aprilie 1993, pentru delincvență juvenilă, la o pedeapsă de doi ani și șase luni pentru douăzeci și patru de furturi comise în coautorat;
– la 17 octombrie 1994, pentru delincvență juvenilă, la o pedeapsă de doi ani și șapte luni pentru vătămare corporală gravă, această pedeapsă fiind contopită cu condamnarea precedentă;
– la 9 ianuarie 1997, la o amendă pentru deținerea cu intenție a unui obiect interzis;
– la 9 aprilie 1998, la pedeapsa închisorii, cumulată, de doi ani pentru trei furturi;
– la 7 martie 2002, la pedeapsa închisorii de doi ani și șase luni pentru falsificare de monede, patru furturi calificate și tentativă de furt calificat;
– la 28 iulie 2006, la pedeapsa închisorii, cumulată, de trei ani și trei luni pentru opt furturi calificate.
38 Pentru executarea pedepselor cu închisoarea la care a fost condamnat, domnul Ziebell a fost deținut în perioadele cuprinse între ianuarie 1993 și decembrie 1994, între august 1997 și octombrie 1998, între iulie și octombrie 2000, între septembrie 2001 și mai 2002, precum și între noiembrie 2005 și octombrie 2008.
39 La 28 octombrie 2008, domnul Ziebell a început un nou tratament într‑o instituție specializată. Potrivit informațiilor furnizate în ședința desfășurată în fața Curții, problemele sale legate de consumul de droguri par a fi acum rezolvate și el nu ar mai fi comis alte infracțiuni de atunci. Prin hotărârea din 16 iunie 2009 s‑a suspendat executarea părții rămase de executat din pedeapsa la care a fost condamnat la 28 iulie 2006. Persoana în cauză s‑a căsătorit la 30 decembrie 2009, a devenit tată și exercită în prezent o activitate profesională.
40 La 28 octombrie 1996, domnul Ziebell a primit un avertisment din partea Ausländerbehörde (Serviciul pentru străini), în conformitate cu legislația națională aplicabilă străinilor, ca urmare a faptelor penale pe care le‑a săvârșit până la această dată.
41 Prin decizia din 6 martie 2007, Regierungspräsidium Stuttgart a dispus expulzarea persoanei în cauză cu efect imediat. Cu toate acestea, în perioada următoare s‑a suspendat executarea acestei decizii.
42 Regierungspräsidium Stuttgart și‑a motivat decizia de expulzare prin faptul că conduita persoanei în cauză reprezenta o perturbare serioasă pentru ordinea publică și că, în opinia acestuia, există un risc concret și ridicat ca domnul Ziebell să comită noi infracțiuni grave.
43 Prin hotărârea din 3 iulie 2007, Verwaltungsgericht Stuttgart a respins acțiunea formulată de domnul Ziebell împotriva deciziei de expulzare menționate.
44 Domnul Ziebell a declarat apel împotriva respectivei hotărâri la Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg, solicitând anularea acestei hotărâri și a deciziei de expulzare care îl privea pe acesta. În susținerea apelului său, el afirmă că Directiva 2004/38 a restrâns posibilitatea statelor membre de a adopta măsuri de expulzare împotriva cetățenilor Uniunii. În opinia sa, ținând seama, pe de o parte, de jurisprudența constantă a Curții care transpune garanțiile acordate acestora din urmă în cazul resortisanților turci care se pot prevala de un drept în temeiul asocierii CEE‑Turcia și, pe de altă parte, de împrejurarea că acesta a avut reședința în mod legal în statul membru gazdă mai mult de zece ani consecutivi, protecția de care beneficiază împotriva expulzării este reglementată în prezent de articolul 28 alineatul (3) litera (a) din directiva menționată. Or, în speță, condiția decisivă impusă de această dispoziție, și anume ca expulzarea să fie justificată de motive imperative de siguranță publică, nu ar fi îndeplinită.
45 Land Baden‑Württemberg susține, dimpotrivă, că articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 nu se poate aplica prin analogie resortisanților turci care sunt titulari ai unui drept de ședere într‑un stat membru în temeiul Deciziei nr. 1/80. Astfel, spre deosebire de această dispoziție, articolul 14 alineatul (1) din aceeași decizie, aplicabil acțiunii principale, ar menționa, ca motive care permit să se pună capăt șederii resortisanților turci pe teritoriul statului membru gazdă, nu numai motivele de siguranță publică, ci și pe cele de ordine publică și de sănătate publică. Asocierea CEE‑Turcia nu ar presupune o asemănare totală cu cetățenii Uniunii a resortisanților turci care se pot prevala de un drept în temeiul acestei asocieri, ci ar viza doar instituirea progresivă a liberei circulații a acestor resortisanți.
46 Afirmând că, în vederea aplicării articolului 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80 în acțiunea principală, determinarea reglementării Uniunii relevante ca fiind cadrul de referință nu este clară, în măsura în care, pe o parte, nu există încă o jurisprudență a Curții privind aplicabilitatea prin analogie a Directivei 2004/38 în contextul asocierii CEE‑Turcia și, pe de altă parte, Directiva 64/221 a fost abrogată de Directiva 2004/38, Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Protecția împotriva expulzării conferită de articolul 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80 [...] în favoarea unui resortisant turc care beneficiază de drepturile care rezultă din articolul 7 primul paragraf [...] a doua liniuță din decizia menționată și care în ultimii zece ani a avut reședința în statul membru față de care sunt aplicabile aceste drepturi este reglementată de articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 [...], astfel cum a fost transpusă de statul membru respectiv, astfel încât o expulzare este admisibilă numai pentru motive imperative de siguranță publică definite de statele membre?”
Cu privire la întrebarea preliminară
47 Cu titlu introductiv, este necesar să se sublinieze că cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește situația unui resortisant turc care îndeplinea toate condițiile necesare pentru a beneficia în mod legal de statutul juridic prevăzut la articolul 7 primul paragraf a doua liniuță din Decizia nr. 1/80 înainte de adoptarea deciziei de expulzare în cauză în acțiunea principală.
48 Astfel cum Curtea a statuat în mod repetat, pe de o parte, respectivul articol 7 primul paragraf are un efect direct în statele membre și, pe de altă parte, drepturile în materia încadrării în muncă pe care această dispoziție le conferă resortisantului turc implică în mod necesar să i se recunoască acestuia un drept corelativ de ședere pe teritoriul statului membru gazdă (a se vedea în special Hotărârea din 22 decembrie 2010, Bozkurt, C‑303/08, Rep., p. I‑13445, punctele 31, 35 și 36, precum și Hotărârea din 16 iunie 2011, Pehlivan, C‑484/07, nepublicată încă în Repertoriu, punctele 39 și 43).
49 Potrivit unei jurisprudențe de asemenea constante, un membru al familiei unui lucrător turc care îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 7 primul paragraf din Decizia nr. 1/80 nu poate pierde drepturile care îi sunt recunoscute prin această dispoziție decât în două situații, și anume fie în cazul în care prezența migrantului turc pe teritoriul statului membru gazdă constituie, din cauza conduitei sale, un pericol efectiv și grav pentru ordinea publică, pentru siguranța sau pentru sănătatea publică, în sensul articolului 14 alineatul (1) din aceeași decizie, fie în cazul în care persoana în cauză a părăsit teritoriul acestui stat pentru o perioadă semnificativă și fără motive legitime (a se vedea în special Hotărârile Bozkurt, punctul 42 și jurisprudența citată, și Pehlivan, punctul 62, citate anterior).
50 Prezenta cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește prima dintre aceste două împrejurări care conduc la pierderea drepturilor pe care articolul 7 primul paragraf din Decizia nr. 1/80 le conferă resortisanților turci și mai precis stabilirea sferei de aplicare exacte a excepției de la dreptul de ședere, întemeiată pe motive de ordine publică, precum cea prevăzută la articolul 14 alineatul (1) din această decizie, într‑o situație precum cea din acțiunea principală.
51 Astfel, nu se poate nega faptul că un resortisant turc precum domnul Ziebell, de vreme ce este titularul unui drept de ședere în statul membru gazdă în temeiul Deciziei nr. 1/80, poate invoca în mod valabil respectivul articol 14 alineatul (1) în fața instanțelor acestui stat membru pentru a înlătura aplicarea unei măsuri naționale care este contrară acestei dispoziții.
52 După ce a amintit jurisprudența constantă a Curții potrivit căreia atât însăși noțiunea de ordine publică în sensul dispoziției menționate, cât și criteriile relevante în această privință și garanțiile de care persoana în cauză se poate prevala în acest context trebuie interpretate prin analogie cu principiile admise pentru resortisanții Uniunii în cadrul articolului 48 alineatul (3) din Tratatul CEE [devenit articolul 48 alineatul (3) din Tratatul CE, devenit la rândul său articolul 39 alineatul (3) CE], astfel cum a fost pus în aplicare și concretizat prin Directiva 64/221 (a se vedea în special Hotărârea din 10 februarie 2000, Nazli, C‑340/97, Rec., p. I‑957, punctele 55, 56 și 63; Hotărârea din 2 iunie 2005, Dörr și Ünal, C‑36/03, Rec., p. I‑4759, punctele 62 și 63 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea Bozkurt, citată anterior, punctul 55 și jurisprudența citată), Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg solicită Curții să se stabilească dacă, de vreme ce această directivă a fost abrogată prin Directiva 2004/38, iar termenul de transpunere a acesteia a expirat, normele prevăzute de această ultimă directivă trebuie aplicate prin analogie resortisanților turci.
53 În ceea ce privește situația unui resortisant turc precum domnul Ziebell, care a avut reședința în mod legal și neîntrerupt timp de mai mult de zece ani în statul membru gazdă, trebuie în special să se stabilească dacă protecția împotriva expulzării de care persoana în cauză beneficiază în temeiul articolului 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80 este reglementată de aceleași norme ca acelea de care beneficiază cetățenii Uniunii în temeiul articolului 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38.
54 În această privință, domnul Ziebell susține că este necesar să se aplice prin analogie dispozițiile de protecție împotriva expulzării prevăzute la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 în cazul unei situații care intră în domeniul de aplicare al articolului 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80.
55 Motivele invocate de domnul Ziebell în susținerea interpretării sale sunt întemeiate, în primul rând, pe faptul că unul dintre obiectivele principale ale acordului de asociere constă în punerea în aplicare a liberei circulații a lucrătorilor, care constituie unul dintre aspectele esențiale ale Tratatului CE, în al doilea rând, pe împrejurarea că o jurisprudență constantă a Curții, amintită la punctul 52 din prezenta hotărâre, ar fi transpus, în cazul resortisanților turci care beneficiază de un drept în temeiul unei dispoziții a acestui acord de asociere, principiile aplicabile în această privință resortisanților statelor membre și, în al treilea rând, pe faptul că articolele 27 și 28 din Directiva 2004/38 au înlocuit, în stadiul actual al dreptului Uniunii, normele prevăzute de Directiva 64/221. O asemenea analogie s‑ar justifica cu atât mai mult cu cât Directiva 2004/38 nu ar fi făcut decât să precizeze protecția împotriva expulzărilor conferită de dreptul Uniunii astfel cum a fost interpretat de Curte, codificând, dar fără a o extinde fundamental, esența drepturilor individuale în materie de liberă circulație și de ședere, astfel cum acestea au fost consacrate de jurisprudență încă înainte de data la care această ultimă directivă a devenit aplicabilă.
56 În consecință, în opinia domnului Ziebell, o decizie prin care se dispune expulzarea reclamantului din acțiunea principală de pe teritoriul german nu ar putea fi luată decât pentru „motive imperative de siguranță publică” în sensul articolului 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38. Fără îndoială, infracțiunile comise de persoana în cauză nu pot constitui astfel de motive imperative și, prin urmare, expulzarea acestuia din urmă de pe teritoriul menționat nu ar fi conformă dreptului Uniunii.
57 Această interpretare a dreptului Uniunii susținută de domnul Ziebell nu poate fi însă primită.
58 Este adevărat că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, amintită la punctul 52 din prezenta hotărâre, principiile admise în cadrul articolelor din tratat referitoare la libera circulație a lucrătorilor trebuie transpuse, în măsura posibilului, în cazul resortisanților turci care beneficiază de drepturi în temeiul asocierii CEE‑Turcia. Astfel cum a hotărât Curtea, o asemenea interpretare prin analogie trebuie să fie valabilă nu numai pentru înseși articolele din tratat menționate, ci și pentru actele de drept derivat, adoptate în temeiul acestor articole, care au ca obiect punerea în aplicare și concretizarea acestora din urmă (a se vedea, referitor la Directiva 64/221, în special Hotărârea Dörr și Ünal, citată anterior).
59 De asemenea, în vederea stabilirii domeniului de aplicare al excepției privind ordinea publică, astfel cum este prevăzută la articolul 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80, Curtea s‑a referit la interpretarea pe care a dat‑o aceleiași excepții în materie de liberă circulație a resortisanților statelor membre, așa cum aceasta este prevăzută la articolul 48 alineatul (3) din tratat și în Directiva 64/221 (a se vedea în special Hotărârea Nazli, citată anterior).
60 Cu toate acestea, după cum a subliniat avocatul general la punctul 42 și următoarele din concluzii, în vederea aplicării articolului 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80, nu este posibil să se efectueze o asemenea transpunere a regimului de protecție de care beneficiază cetățenii Uniunii împotriva expulzării, astfel cum se prevede la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38, în cazul garanțiilor împotriva expulzării acordate resortisanților turci.
61 Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, un acord internațional trebuie interpretat nu numai în funcție de termenii săi, ci și ținând seama de obiectivele acestuia (a se vedea în special Avizul 1/91 din 14 decembrie 1991, Rec., p. I‑6079, punctul 14, și Hotărârea din 2 martie 1999, Eddline El‑Yassini, C‑416/96, Rec., p. I‑1209, punctul 47).
62 Pentru a decide dacă o dispoziție a dreptului Uniunii admite o aplicare prin analogie în cadrul asocierii CEE‑Turcia, trebuie să se compare, așadar, pe de o parte, finalitatea urmărită de acordul de asociere, precum și contextul în care se înscrie și, pe de altă parte, cele ale instrumentului în cauză din dreptul Uniunii.
63 În ceea ce privește, în primul rând, asocierea CEE‑Turcia, trebuie amintit că acordul de asociere are ca obiect, conform articolului 2 alineatul (1), să promoveze consolidarea continuă și echilibrată a relațiilor comerciale și economice dintre părțile contractante prin intermediul, printre altele, al liberei circulații a lucrătorilor.
64 Astfel cum a subliniat avocatul general la punctele 45 și 46 din concluzii, asocierea CEE‑Turcia urmărește o finalitate exclusiv economică.
65 În plus, conform articolului 12 din acordul de asociere, „[p]ărțile contractante convin să se întemeieze pe articolele [39 CE], [40 CE] și [41 CE] pentru a realiza treptat libera circulație a lucrătorilor între acestea”. Protocolul adițional stabilește, la articolul 36, termenele de realizare treptată a liberei circulații a lucrătorilor între statele membre și Republica Turcia și prevede că „Consiliul de asociere decide cu privire la modalitățile necesare în acest sens”. În ceea ce privește Decizia nr. 1/80, aceasta are ca obiect, conform celui de al treilea considerent, să îmbunătățească, în domeniul social, tratamentul de care beneficiază lucrătorii turci și membrii familiilor acestora.
66 Or, tocmai din modul de redactare a respectivelor dispoziții și din finalitatea urmărită de acestea, o jurisprudență constantă de la pronunțarea Hotărârii din 6 iunie 1995, Bozkurt (C‑434/93, Rec., p. I‑1475, punctele 19 și 20), a dedus că principiile admise în cadrul articolelor 39 CE-41 CE din tratat trebuie transpuse, în măsura posibilului, în cazul resortisanților turci care beneficiază de drepturi recunoscute de asocierea CEE‑Turcia (a se vedea punctul 58 din prezenta hotărâre).
67 În ceea ce privește mai precis stabilirea domeniului de aplicare al excepției privind ordinea publică, prevăzută la articolul 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80, Curtea a statuat, prin urmare, că este necesar să se facă trimitere la interpretarea dată aceleiași excepții în materie de liberă circulație a resortisanților statelor membre. De altfel, Curtea a precizat în acest context că o astfel de interpretare este cu atât mai justificată cu cât respectiva dispoziție din Decizia nr. 1/80 este redactată în termeni aproape identici cu cei ai articolului 39 alineatul (3) CE (a se vedea în special Hotărârea din 4 octombrie 2007, Polat, C‑349/06, Rep., p. I‑8167, punctul 30 și jurisprudența citată).
68 Rezultă că, potrivit jurisprudenței Curții, o asemenea transpunere a principiilor care stau la baza libertății fundamentale de circulație în temeiul dreptului Uniunii nu se justifică decât prin obiectivul urmărit de asocierea CEE‑Turcia, de a realiza treptat libera circulație a lucrătorilor, astfel cum se prevede la articolul 12 din acordul de asociere (a se vedea în special Hotărârea Dörr și Ünal, citată anterior, punctul 66). Or, acest articol, întrucât face trimitere la articolele din tratat referitoare la libera circulație a lucrătorilor, se coroborează cu scopul exclusiv economic care constituie fundamentul respectivei asocieri.
69 În ceea ce privește, în al doilea rând, reglementarea Uniunii în cauză, trebuie subliniat de la început că Directiva 2004/38 se întemeiază pe articolele 12 CE, 18 CE, 40 CE, 44 CE și 52 CE. Această directivă, departe de a se limita la urmărirea unui scop pur economic, vizează să faciliteze exercitarea dreptului fundamental și individual la libera circulație și ședere pe teritoriul statelor membre care este conferit în mod direct cetățenilor Uniunii prin tratat și are ca obiect în special întărirea dreptului menționat (a se vedea Hotărârea din 23 noiembrie 2010, Tsakouridis, C‑145/09, Rep., p. I‑11979, punctul 23).
70 Prin urmare, directiva menționată instaurează un regim de protecție consolidat în mod considerabil împotriva măsurilor de expulzare, care prevede garanții cu atât mai mari cu cât integrarea cetățenilor Uniunii este mai puternică în statul membru gazdă (Hotărârea Tsakouridis, citată anterior, punctele 25-28, 40 și 41).
71 Pe de altă parte, însăși noțiunea „motive imperative” de siguranță publică prevăzută la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38, care vizează o atingere adusă siguranței publice cu un nivel de gravitate deosebit de ridicat și nu permite adoptarea unei măsuri de expulzare decât în împrejurări excepționale, nu își are echivalent în articolul 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80 (Hotărârea Tsakouridis, citată anterior, punctele 40 și 41).
72 Din această comparație reiese că, spre deosebire de reglementarea Uniunii astfel cum rezultă din Directiva 2004/38, asocierea CEE‑Turcia nu urmărește decât un scop pur economic și se limitează să realizeze treptat libera circulație a lucrătorilor.
73 În schimb, însăși noțiunea de cetățenie, care rezultă din simplul fapt că o persoană are cetățenia unui stat membru, în afara calității de lucrător, și care, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, are vocația de a fi statutul fundamental al resortisanților statelor membre (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 17 septembrie 2002, Baumbast și R, C‑413/99, Rec., p. I‑7091, punctul 82, precum și Hotărârea din 8 martie 2011, Ruiz Zambrano, C‑34/09, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 41), astfel cum este descris la articolele 17 CE-21 CE, este proprie dreptului Uniunii în stadiul actual al dezvoltării sale și justifică recunoașterea numai în favoarea cetățenilor Uniunii a unor garanții consolidate considerabil în ceea ce privește expulzarea, astfel cum acestea sunt prevăzute la articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38.
74 Așadar, din diferențele substanțiale care există, nu numai între modul lor de redactare, ci și în ceea ce privește obiectul și finalitatea acestora, între normele referitoare la asocierea CEE‑Turcia și reglementarea Uniunii privind cetățenia rezultă că cele două regimuri juridice în cauză nu pot fi considerate echivalente, astfel încât regimul protecției împotriva expulzării de care beneficiază cetățenii Uniunii în temeiul articolului 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38 nu poate fi aplicat mutatis mutandis în vederea determinării sensului și a domeniului de aplicare al articolului 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80.
75 Acestea fiind precizate, pentru a oferi un răspuns util instanței de trimitere, trebuie să i se ofere în plus câteva elemente de interpretare privind domeniul de aplicare concret al articolului 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80 în cadrul unui litigiu precum cel cu care este sesizată.
76 După cum s‑a precizat deja la punctele 52, 58 și 59 din prezenta hotărâre, în vederea determinării sensului și a domeniului de aplicare al dispoziției menționate din Decizia nr. 1/80, Curtea a făcut de regulă trimitere la principiile prevăzute de Directiva 64/221.
77 Or, directiva menționată a fost abrogată de Directiva 2004/38, iar articolul 38 alineatul (3) din aceasta prevede că trimiterile la directivele abrogate se interpretează ca trimiteri la Directiva 2004/38.
78 Cu toate acestea, într‑o situație precum cea din acțiunea principală, în care dispoziția relevantă a Directivei 2004/38 nu se aplică prin analogie (a se vedea punctul 74 din prezenta hotărâre), trebuie să se determine un alt cadru de referință care ține de dreptul Uniunii în vederea aplicării articolului 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80.
79 Respectivul cadru este constituit, fiind vorba despre un străin precum domnul Ziebell, care are reședința în mod legal în statul membru gazdă de mai mult de zece ani fără întrerupere, din articolul 12 din Directiva 2003/109, care, în lipsa unor norme mai favorabile în reglementarea asocierii CEE‑Turcia, are caracterul de normă de protecție minimă împotriva expulzării oricărui resortisant al unui stat terț care este titularul statutului de rezident legal pe termen lung pe teritoriul unui stat membru.
80 Din această dispoziție rezultă, mai întâi, că rezidentul pe termen lung în cauză nu poate fi expulzat decât dacă reprezintă o amenințare reală și suficient de gravă pentru ordinea publică sau pentru siguranța publică. În plus, decizia de expulzare nu poate fi justificată de motive economice. În sfârșit, înainte de a adopta o asemenea decizie, autoritățile competente ale statului membru gazdă sunt obligate să ia în considerare durata șederii persoanei în cauză pe teritoriul acestui stat, vârsta acesteia, consecințele expulzării pentru persoana în cauză și pentru membrii familiei sale, precum și legăturile acesteia din urmă cu statul de reședință sau lipsa legăturilor cu statul de origine.
81 Pe de altă parte, dintr‑o jurisprudență constantă a Curții, referitoare la excepția întemeiată pe ordinea publică în materia liberei circulații a lucrătorilor resortisanți ai statelor membre ale Uniunii cum este cea prevăzută de tratat și aplicabilă prin analogie în cadrul asocierii CEE‑Turcia, rezultă că excepția menționată reprezintă o derogare de la această libertate fundamentală, care trebuie interpretată strict și a cărei sferă de aplicare nu poate fi determinată în mod unilateral de statele membre (a se vedea în special Hotărârea din 22 decembrie 2010, Bozkurt, citată anterior, punctul 56 și jurisprudența citată).
82 Prin urmare, măsurile justificate pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică nu pot fi luate decât dacă, după o apreciere de la caz la caz din partea autorităților naționale competente, se dovedește că conduita persoanei în cauză reprezintă în mod efectiv o amenințare reală și suficient de gravă pentru un interes fundamental al societății. Cu ocazia acestei aprecieri, autoritățile respective trebuie să respecte atât principiul proporționalității, cât și drepturile fundamentale ale persoanei în cauză și în special dreptul la respectarea vieții private și de familie (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 decembrie 2010, Bozkurt, citată anterior, punctele 57-60 și jurisprudența citată).
83 Asemenea măsuri nu pot fi, așadar, dispuse în mod automat în urma unei condamnări penale sau în scop de prevenire generală destinat să descurajeze alți străini de la comiterea de infracțiuni (a se vedea Hotărârea din 22 decembrie 2010, Bozkurt, citată anterior, punctul 58 și jurisprudența citată). Astfel, dacă existența mai multor condamnări penale anterioare este, în sine, lipsită de relevanță pentru a justifica o expulzare care privează un resortisant turc de drepturile pe care le întemeiază direct pe Decizia nr. 1/80 (a se vedea Hotărârea Polat, citată anterior, punctul 36), cu atât mai mult aceeași trebuie să fie situația unei justificări care ține de durata pedepsei închisorii al cărei obiect îl face persoana în cauză.
84 În ceea ce privește data care trebuie reținută pentru a determina caracterul efectiv al amenințării concrete pentru ordinea publică sau siguranța publică, este necesar să se amintească de asemenea că instanțele naționale trebuie să ia în considerare, la verificarea legalității unei măsuri de expulzare dispuse împotriva unui resortisant turc, elementele de fapt intervenite după ultima decizie a autorităților competente, care pot presupune dispariția sau diminuarea importantă a amenințării efective pe care ar constitui‑o, pentru interesul fundamental în cauză, conduita persoanei în cauză (a se vedea în special Hotărârea din 11 noiembrie 2004, Cetinkaya, C‑467/02, Rec., p. I‑10895, punctul 47).
85 Astfel cum a subliniat avocatul general la punctele 62-65 din concluzii, revine instanței de trimitere sarcina ca, în raport, așadar, cu situația actuală a domnului Ziebell, să evalueze comparativ, pe de o parte, necesitatea preconizatei ingerințe în dreptul de sejur al acestuia în vederea protejării obiectivului legitim urmărit de statul membru gazdă și, pe de altă parte, realitatea factorilor de integrare de natură să permită reintegrarea persoanei în cauză în societatea statului membru gazdă. În acest scop, ar însemna ca respectiva instanță să aprecieze în special dacă conduita resortisantului turc reprezintă în mod efectiv o amenințare suficient de gravă pentru un interes fundamental al societății, luând în considerare, conform legii, toate împrejurările concrete care caracterizează situația acestuia din urmă, printre care figurează nu numai elemente precum cele prezentate în ședința în fața Curții (a se vedea punctul 39 din prezenta hotărâre), ci și legăturile deosebit de strânse pe care străinul în cauză le‑a clădit cu societatea din Republica Federală Germania, pe teritoriul căreia acesta s‑a născut, a trăit în mod legal o perioadă neîntreruptă mai lungă de 35 de ani, este căsătorit în prezent cu o resortisantă a acestui stat membru și este angajat într‑un raport profesional.
86 Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80 trebuie interpretat în sensul că:
– protecția împotriva expulzării acordată de această dispoziție resortisanților turci nu are aceeași sferă de aplicare ca aceea conferită cetățenilor Uniunii de articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38, astfel încât regimul protecției împotriva expulzării de care beneficiază acești cetățeni nu poate fi aplicat mutatis mutandis în cazul respectivilor resortisanți turci în vederea determinării sensului și a domeniului de aplicare al acestui articol 14 alineatul (1);
– această dispoziție din Decizia nr. 1/80 nu se opune ca o măsură de expulzare întemeiată pe motive de ordine publică să fie luată împotriva unui resortisant turc care este titularul drepturilor pe care i le conferă articolul 7 primul paragraf a doua liniuță din decizia menționată, în măsura în care conduita persoanei în cauză constituie în mod efectiv o amenințare reală și suficient de gravă care afectează un interes fundamental al societății din statul membru gazdă, iar această măsură este indispensabilă pentru apărarea unui asemenea interes. Revine instanței de trimitere sarcina să aprecieze, ținând seama de toate elementele relevante care caracterizează situația resortisantului turc în cauză, dacă, din punct de vedere legal, o asemenea măsură este justificată în acțiunea principală.
Cu privire la cheltuielile de judecată
87 Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară:
Articolul 14 alineatul (1) din Decizia nr. 1/80 din 19 septembrie 1980 privind dezvoltarea asocierii, adoptată de Consiliul de asociere înființat prin Acordul de instituire a unei asocieri între Comunitatea Economică Europeană și Turcia, care a fost semnat la 12 septembrie 1963 la Ankara de Republica Turcia, pe de o parte, precum și de statele membre ale CEE și de Comunitate, pe de altă parte, și care a fost încheiat, aprobat și confirmat în numele acesteia din urmă prin Decizia 64/732/CEE a Consiliului din 23 decembrie 1963, trebuie să fie interpretat în sensul că:
– protecția împotriva expulzării acordată de această dispoziție resortisanților turci nu are aceeași sferă de aplicare ca aceea conferită cetățenilor Uniunii de articolul 28 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, astfel încât regimul protecției împotriva expulzării de care beneficiază acești cetățeni nu poate fi aplicat mutatis mutandis în cazul respectivilor resortisanți turci în vederea determinării sensului și a domeniului de aplicare al acestui articol 14 alineatul (1);
– această dispoziție din Decizia nr. 1/80 nu se opune ca o măsură de expulzare întemeiată pe motive de ordine publică să fie luată împotriva unui resortisant turc care este titularul drepturilor pe care i le conferă articolul 7 primul paragraf a doua liniuță din decizia menționată, în măsura în care conduita persoanei în cauză constituie în mod efectiv o amenințare reală și suficient de gravă care afectează un interes fundamental al societății din statul membru gazdă, iar această măsură este indispensabilă pentru apărarea unui asemenea interes. Revine instanței de trimitere sarcina să aprecieze, ținând seama de toate elementele relevante care caracterizează situația resortisantului turc în cauză, dacă, din punct de vedere legal, o asemenea măsură este justificată în acțiunea principală.
Semnături
*Limba de procedură: germana.
Top