İHSAN DOĞRAMACI BİLKENT ÜNİVERSİTESİ c. TURQUIE

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 40355/14
İHSAN DOĞRAMACI BİLKENT ÜNİVERSİTESİ
contre la Turquie

La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 28 janvier 2020 en une chambre composée de :

Robert Spano, président,
Marko Bošnjak,
Valeriu Griţco,
Ivana Jelić,
Arnfinn Bårdsen,
Saadet Yüksel,
Peeter Roosma, juges,
et de Stanley Naismith, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 26 mai 2014,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1.  L’université requérante, İhsan Doğramacı Bilkent Üniversitesi (« l’université Bilkent »), a été fondée le 20 octobre 1984 par le professeur İhsan Doǧramacı. Elle est représentée devant la Cour par Me H. Altaş, avocat exerçant à Ankara. Le gouvernement turc (« le Gouvernement ») est représenté par son agent.Les circonstances de l’espèce

2.  Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.La création de l’université Bilkent

3.  L’université Bilkent est la première université dite « privée » créée par une fondation en Turquie. En vertu de l’article additionnel 5 § 1 de la loi no 3785 du 5 mars 1992 modifiant la loi no 2809 sur l’organisation de l’enseignement supérieur (« Yükseköğretim Kurumları Teşkilatı Kanunu »), elle est une personne morale de droit public. Elle accueille environ 13 000 étudiants. Son campus se situe à 12 km du centre d’Ankara et s’étend sur un domaine de 500 hectares. La propriété de certains terrains occupés par l’université Bilkent est répartie par lots entre plusieurs personnes.L’action devant les juridictions judiciaires

4.  Le 23 décembre 2009, vingt-six copropriétaires d’un terrain sis à Ankara introduisirent une action en dommages et intérêts devant le tribunal de grande instance d’Ankara (« le tribunal ») en vue d’obtenir réparation du préjudice qui leur aurait été causé par l’expropriation de fait de leurs terrains par l’université requérante. Ils sollicitaient à ce titre une indemnité, augmentée d’intérêts moratoires au taux légal à compter de l’introduction de leur action.

5.  Le tribunal ordonna deux expertises et effectua une visite sur les lieux le 25 janvier 2011.

6.  Par un jugement du 14 décembre 2011, le tribunal donna gain de cause aux vingt-six copropriétaires. Il constata que les terrains litigieux étaient entourés de fils barbelés et que même le véhicule transportant les juges du tribunal venus effectuer la visite n’avait pas pu y accéder sans autorisation. Il en déduisit qu’il y avait eu expropriation de fait. En conséquence, il accueillit intégralement la demande des plaignants et estima que ceux-ci avaient droit à une indemnité d’un montant de 7 500 livres turques (TRY) (soit environ 3 320 euros), augmentée d’intérêts moratoires au taux légal à compter de la date de l’action, en contrepartie de l’inscription des terrains litigieux au nom de l’université requérante.

7.  Le 5 juin 2012, la Cour de cassation confirma le jugement attaqué.

8.  Le 17 décembre 2012, la Cour de cassation rejeta le recours en rectification formé par l’université requérante après avoir corrigé le dispositif relatif aux frais de justice.Le recours individuel devant la Cour constitutionnelle

9.  Le 19 février 2013, se plaignant d’une violation de son droit de propriété et de son droit à un procès équitable, l’université requérante introduisit un recours individuel devant la Cour constitutionnelle.

10.  Par un arrêt du 21 novembre 2013, la Cour constitutionnelle déclara le recours individuel irrecevable pour incompatibilité ratione personae. Se fondant sur l’article 46 § 2 de la loi no 6216 établissant la Cour constitutionnelle et ses règles de procédure, elle conclut qu’une personne morale de droit public ne pouvait pas introduire de recours individuel.Autre procédure engagée devant les juridictions internes

11.  D’après les informations fournies par les parties, le 16 décembre 2013, une action complémentaire en augmentation de l’indemnisation de l’expropriation de facto fut engagée contre la requérante devant le tribunal de Grande Instance d’Ankara. Cette action est toujours pendante devant les juridictions internes.Le droit et la pratique internes pertinentsLa Constitution

(a)   Article 42 §§ 3

« (...)

L’éducation et l’enseignement sont assurés sous la surveillance et le contrôle de l’État (...) »

(b)   Article 46 § 1

« L’État et les personnes morales publiques sont autorisés, dans les cas où l’intérêt public le rend nécessaire et à condition d’en payer la contrepartie réelle au comptant, à exproprier, en tout ou en partie, les biens immobiliers appartenant à des particuliers, ou à établir sur ces biens des servitudes administratives, conformément aux règles et procédures fixées par la loi. »

(c)   Article 123 § 3

« L’administration constitue un tout du point de vue de son organisation et de ses fonctions et est réglementée par la loi.

L’organisation et le fonctionnement de l’administration sont fondés sur les principes de la centralisation et de la décentralisation.

La personnalité morale publique ne peut être conférée que par la loi ou en vertu d’un décret du président de la République. »

(d)   Article 130

« 1.  Établissements d’enseignement supérieur

L’État crée les universités en vertu d’une loi dans le but de former, dans le cadre d’un système fondé sur des principes d’éducation et d’enseignement contemporains, une main-d’œuvre qualifiée répondant aux besoins de la nation et du pays, [dans le but] de se livrer à des tâches d’éducation et d’enseignement à différents niveaux au-delà de l’enseignement secondaire, à des recherches scientifiques et à des publications, et [dans le but] de fournir des conseils et de rendre service au pays et à l’humanité. Elles se composent de diverses unités, sont dotées de la personnalité morale publique et jouissent de l’autonomie scientifique.

Les fondations peuvent, sous réserve de se conformer aux règles et procédures définies par la loi et de ne pas poursuivre de but lucratif, créer des établissements d’enseignement supérieur, qui seront soumis à la surveillance et au contrôle de l’État.

(...)

Les universités ainsi que les membres et les membres associés du corps enseignant peuvent procéder librement à toutes espèces de recherches scientifiques et de publications. Toutefois, ce pouvoir ne confère pas la liberté de se livrer à des activités allant à l’encontre de l’existence et de l’indépendance de l’État ou de l’unité et de l’indivisibilité de la nation et du territoire.

Les universités et les unités qui en dépendent sont placées sous la surveillance et le contrôle de l’État, qui est chargé d’y assurer la sécurité.

Les recteurs sont désignés et nommés par le président de la République et les doyens par le Conseil de l’enseignement supérieur, conformément aux règles et procédures prévues par la loi.

Les organes administratifs et de contrôle des universités ainsi que les membres du corps enseignant ne peuvent être écartés de leurs fonctions, de quelque manière que ce soit, par des instances autres que le Conseil de l’enseignement supérieur ou les organes compétents des universités.

Les budgets élaborés par les universités sont, après examen et approbation par le Conseil de l’enseignement supérieur, soumis au ministère de l’Éducation nationale, puis mis en application et contrôlés conformément aux règles relatives à la gestion du budget central, moyennant l’accomplissement des formalités qui s’y rapportent.

La loi réglemente la création et le fonctionnement des établissements d’enseignement supérieur et de leurs organes ainsi que la désignation, les fonctions, les compétences et les responsabilités de ceux-ci, les procédures relatives à l’exercice par l’État de son droit de surveillance et de contrôle sur les universités, les fonctions et titres, la nomination, la promotion et la mise à la retraite ainsi que la formation du personnel enseignant, les relations des universités et de leur personnel enseignant avec les organismes publics et autres, le niveau et la durée des programmes d’enseignement, l’accès à l’enseignement supérieur, l’assiduité et les droits d’inscription, les principes relatifs aux aides financières accordées par l’État, les affaires disciplinaires et pénales, les affaires financières, le statut du personnel, les conditions auxquelles le personnel enseignant doit se conformer et son affectation eu égard aux besoins interuniversitaires, le déroulement des activités d’éducation en toute liberté et sécurité et conformément aux exigences de la science et de la technologie contemporaines, ainsi que l’utilisation des ressources financières fournies par l’État aux universités et au Conseil de l’enseignement supérieur.

Les établissements d’enseignement supérieur créés par des fondations sont soumis aux dispositions de la Constitution relatives aux établissements d’enseignement supérieur créés par l’État en ce qui concerne le maintien de l’ordre, le recrutement de leur personnel enseignant et leurs activités académiques, à l’exception de celles qui se rapportent à des questions financières et administratives. »

(e)   Article 131

« 2. Les établissements d’enseignement supérieur

Le Conseil de l’enseignement supérieur est institué dans le but de planifier, d’organiser, de diriger et de contrôler l’enseignement dispensé par les établissements d’enseignement supérieur, d’orienter leurs activités éducatives, d’enseignement et de recherche scientifique, de veiller à ce que ces établissements soient créés et se développent dans le respect des objectifs et des principes fixés par la loi et à ce que les universités utilisent les ressources qui leur sont allouées d’une manière efficace, et de planifier la formation du personnel enseignant.

(...) »

(f)     Article 132

« 3.  Établissement d’enseignement supérieur soumis à des dispositions particulières

Les établissements d’enseignement supérieur rattachés aux forces armées et à la police sont soumis aux dispositions des lois particulières qui les régissent. »La loi no 6216 établissant la Cour constitutionnelle (« Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun »)

12.  Les parties pertinentes en l’espèce de la loi no 6216 établissant la Cour constitutionnelle et ses règles de procédure relatives au recours individuel se lisent ainsi :

Le droit de recours individuel

Article 45 § 1

« 1)  Toute personne s’estimant lésée par la puissance publique dans l’un de ses droits et libertés fondamentaux protégés par la Constitution et garantis par la Convention européenne des droits de l’homme et les Protocoles que la Turquie a ratifiés peut former un recours devant la Cour constitutionnelle.

(...) »

Les titulaires du droit de recours individuel

Article 46

« 1)  Seule une personne dont un droit actuel et individuel s’est trouvé directement affecté par l’acte, la voie de fait ou la négligence à l’origine de la violation alléguée peut introduire un recours individuel.

2)  Une personne morale de droit public ne peut pas introduire de recours individuel. Une personne morale de droit privé ne peut introduire un recours individuel que dans la mesure où la violation alléguée concerne les droits de la personne morale. (...) »La loi no 2547 sur l’enseignement supérieur (« Yükseköğretim kanunu »)

(a)   Article 13 a)

« Le président de la République nomme le recteur pour les universités d’État et pour celles créées par les fondations. Pour les universités créées par des fondations, le recteur est nommé sur proposition du conseil d’administration (« mütevelli heyet »). (...) »

(b)   Article 53 b)

« Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux enseignants, aux fonctionnaires et à tout autre membre du personnel des établissements d’enseignement supérieur de l’État et des fondations sont l’avertissement, le blâme, la retenue sur salaire ou traitement, le gel de l’avancement du grade ou bien la retenue sur plusieurs traitements, l’exclusion de la fonction de l’enseignement supérieur et l’exclusion de la fonction publique. »Le règlement des établissements d’enseignement supérieur des [universités créées par des] fondations (« Vakıf Yükseköğretim Kurumları Yönetmeliği »)

(a)   Article 3

« Le règlement relatif à l’enseignement supérieur dans les [universités créées par les] fondations est rédigé conformément à l’article 130 de la Constitution et aux lois no 2547 sur l’enseignement supérieur et no 2809 sur l’organisation de l’enseignement supérieur. »

(b)   Article 8

« Les fondations ne peuvent pas créer d’établissement d’enseignement supérieur pour la police et l’armée, ni enseigner de programme y relatifs dans ceux existants. »

(c)   Article 12

« Le nom donné à [une université créée par] une fondation d’enseignement supérieur est obligatoirement conforme aux critères définis par le Conseil de l’enseignement supérieur. Pour les noms qui ne sont pas adéquats, [celui-ci] peut demander à la fondation constituante de modifier le nom conformément aux critères qu’il a définis. La même procédure s’applique pour les [universités créées par des] fondations déjà existantes. »

(d)   Article 17

« (...)

Le rapport préparé par la Commission (...) sera transmis au Conseil de l’enseignement supérieur pour être présenté à son président. (...) À l’issue des délibérations, il sera accordé une autorisation d’enseigner et de dispenser une éducation aux unités pour lesquelles les préparations des activités auront été considérées comme suffisantes pour accueillir des élèves.

À la fin d’une période de trois ans, s’il est établi que les recommandations faites ne sont pas suivies par l’université [créée par une] fondation/l’institut de technologie supérieur ou l’unité, par décision du Conseil de l’enseignement supérieur, l’autorisation accordée sera retirée et [les entités concernées] seront fermées. (...) Le ministre de l’Éducation nationale en sera informé. »

(e)   Article 18

« Le Conseil de l’enseignement supérieur détermine le contingent d’étudiants à inscrire dans les fondations [universités]/les instituts de technologie supérieurs. »

(f)     Article 20

« (...)

Le conseil d’administration [« mütevelli heyet »], l’organe de direction de la fondation [université], est composé de 7 membres au minimum choisis pour quatre ans, chaque membre devant posséder les critères exigés pour faire partie de la fonction publique et au moins deux tiers des membres devant avoir fait des études supérieures.

(...) »

(g)   Article 21

« Les organes académiques des établissements d’enseignement supérieur créés par une fondation sont organisés comme ceux des établissements d’enseignement supérieur d’État et accomplissent les mêmes fonctions. (...) »

(h)   Article 23

« (...)

Le statut du personnel académique et administratif exerçant des fonctions dans les établissements d’enseignement supérieur [créés par] des fondations est régi par la loi no 2547 [sur l’enseignement supérieur] régissant le statut [du personnel académique et administratif] des universités d’État. Les droits mensuels et autres droits personnels sont régis par la loi no 4851 relative au droit du travail. »

(i)     Article 28

« Les fondations ne peuvent pas créer d’établissement d’enseignement supérieur dans un but lucratif. (...) »

(j)     Article 29

« (...) Sur décision du conseil des ministres, le Trésor public, ou bien, à condition d’avoir obtenu l’aval de celui-ci, les universités créées par les fondations, peuvent obtenir des biens immobiliers et des sites afin d’y dispenser leur enseignement, pour y construire des infrastructures pour l’éducation et des centres de recherches, des logements pour les membres du corps enseignant, et des sites sociaux et culturels. »Article additionnel 5 § 1 de la loi no 3785 du 5 mars 1992 modifiant la loi no 2809 sur l’organisation de l’enseignement supérieur (« Yükseköğretim Kurumları Teşkilatı Kanunu »)

Article 5 § 1 additionnel - Université Bilkent

« (...) Une université du nom de İhsan Doğramacı Bilkent Üniversitesi a été créée à Ankara. Elle est dotée de la personnalité morale de droit public et est soumise aux dispositions de la loi no 2547 relative à l’enseignement supérieur dans les établissements d’enseignement supérieur [créés par] des fondations (...) »Le règlement de l’université Bilkent

Article 3

« L’université Bilkent (...) est un établissement d’enseignement supérieur qui a acquis la personnalité morale publique par la loi no 3785 du 5 mars 1992. »La loi no 2942 sur l’expropriation (« Kamulaştırma Kanunu »)

L’article 7 additionnel de la loi no 2547 relative à l’enseignement supérieur fut modifié par la loi no 6456 adoptée le 3 avril 2013.

« Les établissements d’enseignement supérieur créés par des fondations ne peuvent acquérir des biens immobiliers par voie d’expropriation. »Les décisions des juridictions nationales

(a)   La Cour constitutionnelle

13.  Le Gouvernement a joint au dossier une série d’arrêts rendus par la Cour constitutionnelle, notamment concernant l’absence de compétence ratione personae pour la saisir s’agissant d’une mairie (Ballıdere Belediye Başkanlığı, 2012/1327, 12/2/2013), d’une chambre de commerce (Doğubayazıt Ticaret ve Sanayi Odası, 2012/743, 5/3/2013) ou d’un barreau (Günay Dağ et autres, 2013/1631, 17/12/2015).

14.  Il a également joint les deux arrêts suivants concernant le statut juridique des universités fondations :

–  l’arrêt du 30 mai 1990 (E. 1990/2, K. 1990/10), concernant la conformité de la loi no 3589 du 23 novembre 1989 modifiant certains articles de la loi no 2547 sur l’enseignement supérieur, par lequel la Cour constitutionnelle a relevé que les universités sont créées par la loi conformément à l’article 130 de la Constitution ; que, dans la mesure où elles dispensent un service public, les universités créées par la loi sont des personnes morales de droit public même si elles bénéficient d’une indépendance scientifique ; que c’est pourquoi, en principe, le droit public s’applique aux universités ; que ce principe s’applique également aux établissements d’enseignement supérieur créés par des fondations et est compatible avec l’exception relative aux questions financières et administratives, conformément au dernier paragraphe de l’article 130 de la Constitution ;

–  l’arrêt du 28 décembre 2002 (E. 2001/380, K. 2002/69), concernant la conformité de l’article 18 (relatif à l’aide financière de l’État accordée aux établissements d’enseignement supérieur créés par les fondations) de la loi no 4689 modifiant certains articles de la loi no 2547 sur l’enseignement supérieur, par lequel la Cour constitutionnelle a rappelé que, conformément à l’article 130 de la Constitution, le législateur n’avait pas fait de distinction fondamentale entre les universités d’État et celles créées par des fondations, sauf dans le domaine financier et administratif.

(b)   Le tribunal des conflits

15.  Dans sa décision du 24 décembre 2012 (E. 2012/223, K. 2012/282) concernant la rupture du contrat de travail d’un enseignant qui exerçait ses fonctions dans un établissement d’enseignement supérieur créé par une fondation, après avoir rappelé le statut de droit public des établissements d’enseignement supérieur créés par les fondations, le tribunal des conflits a estimé que l’enseignant concerné avait été recruté conformément au droit public et que la rupture de son contrat de travail devait être examinée conformément à la loi no 2577 relative au code de procédure administratif dans la mesure où il s’agissait d’un acte administratif. Il a déclaré que le tribunal administratif était compétent pour examiner la rupture du contrat de travail de l’enseignant concerné.

(c)   Le Conseil d’État

16.  Dans son arrêt du 2 juin 2016 (E. 2016/2550, K. 2016/6102) concernant un litige opposant un enseignant à l’université requérante, le Conseil d’État a confirmé que le contrat de travail entre l’enseignant et l’université requérante, à savoir un établissement d’enseignement supérieur créé par une fondation, était un acte relevant du service public. Il a jugé que l’acte d’annulation du contrat relevait du droit administratif, de sorte que le tribunal administratif était compétent pour examiner le recours introduit par cet enseignant.

17.  Dans son arrêt du 12 novembre 2014 (E. 2014/1670, K. 2014/7080) concernant un litige relatif à une expropriation réalisée par une université créée par une fondation, le Conseil d’État a infirmé la décision du tribunal administratif d’İstanbul au motif que l’université concernée avait le pouvoir d’exproprier le bien litigieux. Il a constaté que cette mesure avait été prise avant l’entrée en vigueur de l’article 7 additionnel de la loi no 2547 relative à l’enseignement supérieur, modifié par la loi no 6456 adoptée le 3 avril 2013.

18.  Dans son arrêt du 27 juin 2002 (E. 2002/834, K. 2002/3716) relatif à un litige opposant l’université créée par une fondation à la mairie de Şişli (Istanbul), le Conseil d’État a considéré que, puisqu’il s’agissait d’une université – créée par une loi – fournissant un service d’intérêt public et possédant une personnalité de droit public, les biens immobiliers de cette université devaient être qualifiés de biens publics. Il conclut que le droit de l’urbanisme applicable aux personnes morales publiques devait être appliqué à l’université.

19.  Dans son arrêt du 22 juillet 2016 (E. 2015/15108, K. 2016/235) relatif à un litige opposant un étudiant à l’université requérante à propos de son passage dans la classe supérieure, le Conseil d’État a conclu que le tribunal administratif était compétent.

(d)   La Cour de cassation

20.  Le Gouvernement a également fourni une série d’arrêts rendus par la Cour de cassation concernant des expropriations de facto dont l’auteur était une université d’État ou une université créée par une fondation.

GRIEFS

21.  Invoquant l’article 6 de la Convention, l’université requérante allègue que la procédure qui s’est déroulée devant les tribunaux civils n’était pas équitable. Elle soutient notamment que les experts et les tribunaux civils n’ont pas tenu compte des documents officiels.

22.  Elle estime en outre que sa possession du bien en question n’a pas été prise en compte et que les autorités judiciaires ont arbitrairement admis qu’elle avait procédé à une expropriation de fait. Elle dénonce à cet égard une violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

23.  Enfin, elle considère que la décision par laquelle la Cour constitutionnelle a rejeté son recours individuel pour incompétence ratione personae l’a privée d’un recours effectif susceptible de lui permettre de se plaindre d’une violation de ses droits, au sens de l’article 13 de la Convention. À cet égard, elle indique qu’elle avait agi non pas en tant que personne morale de droit public, mais en tant que simple justiciable. Elle indique par ailleurs que la Cour constitutionnelle allemande a reconnu aux universités allemandes le droit d’introduire un recours individuel, considérant que les universités sont indépendantes dans les domaines de la science, de la recherche et de l’éducation, et que l’atteinte à leurs droits liés aux moyens qui les aident à fonctionner dans ces domaines est susceptible de constituer une violation de leurs droits fondamentaux.

EN DROIT

24.  La requérante allègue le manque d’équité de la procédure devant les tribunaux civils au motif que les experts et les tribunaux civils n’ont pas tenu compte des documents officiels. Elle soutient que les autorités judiciaires ont arbitrairement admis qu’elle avait procédé à une expropriation de fait alors qu’elle était en possession des terrains en question. Elle invoque une violation des articles 6 et 1 du Protocole no 1.

25.  Elle allègue que la décision par laquelle la Cour constitutionnelle a rejeté son recours individuel pour incompétence ratione personae l’a privée d’un recours effectif susceptible de lui permettre de se plaindre d’une violation de ses droits, au sens de l’article 13 de la Convention.

26.  Le Gouvernement s’oppose aux allégations de la requérante.Thèses des partiesLe Gouvernement

27.  Le Gouvernement soulève en deux branches une exception d’irrecevabilité tirée de l’incompatibilité ratione personae de la requérante, au sens de l’article 34 de la Convention. La requérante a exproprié de facto les biens en cause appartenant à des tierces personnes en utilisant son pouvoir exorbitant de droit commun. La décision condamnant la requérante à une indemnisation de 7 500 TRY étant devenue définitive, elle n’a pas la qualité de victime pour introduire une requête.

28.  Le Gouvernement soulève une autre exception d’irrecevabilité tirée du non-épuisement des voies de recours internes. Il indique que la procédure concernant la valeur des biens saisis de facto, engagée contre la requérante, est pendante devant les juridictions internes depuis le 16 décembre 2013.

29.  Le Gouvernement soulève également une exception d’irrecevabilité tirée de l’incompatibilité ratione personae de la requête introduite par la requérante, conformément à l’article 34 de la Convention. Il expose que, en vertu de l’article 130 de la Constitution et des dispositions de la loi no 2547 sur l’enseignement supérieur, les universités sont dotées de la personnalité morale publique sans qu’une distinction ne soit opérée entre les universités d’État et les universités créées par des fondations tant que ces dernières poursuivent un but non lucratif. Il ajoute que la Cour constitutionnelle a déclaré que tout établissement d’enseignement supérieur fondé par la loi est une personne morale de droit public, que cet établissement soit créé par l’État ou par une fondation.

30.  Concernant la mission, l’organisation et le fonctionnement des universités, le Gouvernement indique qu’une loi est à l’origine de la création des universités par les fondations. Il expose que ces universités créées par des fondations (« les universités fondations ») sont soumises au contrôle et à la surveillance de l’État dans la mesure où elles dispensent un service public, relevant de la compétence de l’État, dans un but non lucratif. Il indique que les bâtiments affectés aux universités fondations sont considérés comme des biens publics, que l’organisation administrative de l’université fondation est fixée par la Constitution, et que les universités fondations créées par la loi disposent du même modèle d’organisation que les universités d’État. Il ajoute que, en tant que personnes morales de droit public, les universités fondations bénéficient des exemptions et dérogations financières ainsi que des facilités financières garanties aux autres institutions ou personnes morales de droit public. Le Gouvernement indique également que l’autonomie scientifique est un critère valable aussi pour les universités étatiques et que les universités fondations sont surveillées et contrôlées par les organes de l’État, à savoir le Conseil supérieur de l’éducation, pour les questions administratives et financières. Il déclare que les universités fondations ont des responsabilités et des compétences en matière budgétaire et pour ce qui relève de la gestion des ressources humaines. Il indique enfin que, à la fin de chaque année académique, les universités fondations soumettent un rapport concernant leurs budgets et leurs programmes d’enseignement supérieur et que, en cas d’irrégularité, elles peuvent se voir infliger des sanctions.L’université requérante

31.  L’université requérante conteste les arguments du Gouvernement et réitère ses allégations. Elle déclare qu’elle est un établissement d’enseignement supérieur créé par la loi et qu’elle ne détient pas de pouvoirs ni de prérogatives exorbitants du droit commun. En se référant à la jurisprudence de la Cour, elle soutient qu’elle est une université indépendante dans les domaines de la science, de la recherche et de l’enseignement et que, pour cette raison, elle est complètement indépendante du pouvoir central et peut introduire une requête devant la Cour.

32.  L’université requérante soutient que, même si elle possède la qualité de personne morale publique en raison de sa création, elle n’exerce pas un service public en dispensant un enseignement supérieur. Elle indique que toutes ses autres activités et transactions sont menées conformément aux dispositions du droit privé. En se référant à l’article 131 de la Constitution et à la loi no 2547 sur l’enseignement supérieur, elle argue que les universités fondations sont économiquement autonomes. Elle avance que son budget ne fait pas partie de celui de l’État, qu’elle gère elle-même ses revenus et ses dépenses, qu’elle n’a pas de revenus qui proviennent de l’État, que son personnel académique et administratif travaille conformément au droit du travail et que ses biens ne sont pas des biens publics.Appréciation de la Cour

33.  La Cour est d’abord appelée à examiner la qualité de victime de l’université requérante pour introduire une requête, au sens de l’article 34 de la Convention, ainsi libellé dans sa partie pertinente en l’espèce :

« La Cour peut être saisie d’une requête par toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers qui se prétend victime d’une violation par l’une des Hautes Parties contractantes des droits reconnus dans la Convention ou ses Protocoles. (...) »

34.  La Cour rappelle que, pour se prévaloir de l’article 34 de la Convention, un requérant doit remplir deux conditions : il doit entrer dans l’une des catégories de demandeurs mentionnées dans cette disposition de la Convention, et doit pouvoir se prétendre victime d’une violation de la Convention (Vallianatos et autres c. Grèce [GC], nos 29381/09 et 32684/09, § 47, CEDH 2013 (extraits)).

35.  Il ressort de la jurisprudence de la Cour que n’entrent pas dans la catégorie des « organisation[s] non gouvernementale[s] » les personnes morales qui participent à l’exercice de la puissance publique ou qui gèrent un service public sous le contrôle des autorités. Pour déterminer si tel est le cas pour une personne morale donnée autre qu’une collectivité territoriale, il y a lieu de prendre en considération son statut juridique et, le cas échéant, les prérogatives qu’il lui donne, la nature de l’activité qu’elle exerce et le contexte dans lequel s’inscrit celle-ci, et son degré d’indépendance par rapport aux autorités politiques (Radio France et autres c. France (déc.), no 53984/00, § 26, CEDH 2003‑X (extraits), et Ärztekammer für Wien et Dorner c. Autriche, no 8895/10, §§ 35-36, 16 février 2016).

36.  La Cour a déjà eu l’occasion de traiter des requêtes introduites par une université sans qu’elle n’ait eu à se prononcer sur sa compétence ratione personae, au sens de l’article 34 de la Convention. Dans l’affaire University of Illinois Foundation c. Pays-Bas ((déc.), no 12048/86, 2 mai 1988), la Commission européenne avait examiné et rejeté les griefs de l’université requérante tirés de l’article 6 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention respectivement pour incompatibilité ratione materiae et non-épuisement des voies de recours internes. Dans l’affaire Slavic University in Bulgaria et autres c. Bulgarie ((déc.), no 60781/00, 18 novembre 2004), la Cour a considéré qu’il n’y avait pas lieu d’examiner la qualité de victime ratione personae de la requérante dans la mesure où elle rejetait les griefs tirés des articles 6 et 11 de la Convention pour incompatibilité ratione materiae. Elle a jugé que les universités bulgares, qui jouissaient de prérogatives exorbitantes du droit commun, demeuraient « intégrées aux structures de l’État », et qu’elles ne pouvaient dès lors être considérées comme une association au sens de l’article 11 de la Convention.

37.  À la lumière de ces considérations, la Cour doit examiner dans le cas d’espèce si une université fondation constitue « une organisation non gouvernementale », au sens de l’article 34 de la Convention. C’est pourquoi elle estime qu’elle n’est pas liée par l’argument de l’université requérante selon lequel la Cour fédérale allemande accepte qu’une université allemande puisse introduire un recours individuel, contrairement à la Cour constitutionnelle turque.

38.  Pour ce qui est de l’argument du Gouvernement présenté en deux branches et selon lequel, d’une part, les juridictions administratives sont compétentes pour les litiges entre le corps enseignant et l’université fondation et, d’autre part, les juridictions civiles sont compétentes pour les litiges relatifs à l’expropriation effectuée par les universités, la Cour estime que cet argument à lui seul n’est pas déterminant pour conclure que l’université requérante n’a pas la qualité de victime pour introduire une requête, au sens de l’article 34 de la Convention. De même, la Cour ne saurait souscrire à l’argument de l’université requérante selon lequel, au cours de la procédure interne, elle a agi en tant que simple justiciable. En effet, le tribunal interne a conclu qu’il y avait eu expropriation de fait et a ainsi décidé d’ordonner l’inscription des terrains litigieux au nom de l’université requérante, en contrepartie d’une indemnité. Cela étant, la Cour a déjà jugé que les actes à caractère privé des organisations gouvernementales telles que les communes, ou les actes pour lesquels ces organisations n’ont pas fait usage de leur pouvoir public, ne peuvent constituer un argument qui permettrait de les considérer comme des « requérants potentiels » ; le libellé de l’article 34 de la Convention est limitatif à cet égard et la situation a été confirmée à maintes reprises par la jurisprudence (Hatzitakis, mairie de Thermaikos et mairie de Mikra c. Grèce, nos 48391/99 et 48392/99, 18 mai 2000, La province de Bari, Francesco Sorrentino et Teresa Messeni Nemagna c. Italie (déc.), no 41877/98, 15 septembre 1998, et Döşemealtı Belediyesi c. Turquie (déc.), no 50108/06, 23 mars 2010). La nature de l’acte concerné n’a donc pas d’incidence sur ce point car une organisation gouvernementale détient toujours une partie de la puissance publique. Lorsqu’elle a examiné la qualité de requérante d’une organisation publique, la Cour a toujours retenu comme critère la compétence de celle-ci à exercer la puissance publique, sans égard à l’acte ou à la procédure qui était contesté devant elle.

39.  Cela étant posé, la Cour note que le législateur réglemente les conditions dans lesquelles une université peut être créée par une fondation. Le droit national prévoit deux types d’universités : les universités étatiques et les universités fondations qui ne peuvent être créées que par la loi. Elles sont dotées de la personnalité morale publique. L’enseignement doit y être dispensé dans un but non lucratif. Pour ce qui est de l’université requérante, la Cour note qu’elle a été créée à Ankara, en vertu de l’article 5 § 1 additionnel de la loi n no 3785. Elle a la qualité de personne morale de droit public, conformément à la loi no 2547 relative à l’enseignement supérieur. Il n’est pas contesté par les parties que l’université requérante dispense un enseignement supérieur en vertu d’un texte législatif qui lui en donne l’autorisation.

40.  Le législateur a révoqué en 2013 le droit pour les universités fondations d’acquérir des biens immobiliers par voie d’expropriation. Cela étant, en vertu de l’article 46 de la Constitution relatif à l’expropriation sur décision des autorités compétentes, les universités fondations peuvent obtenir des biens immobiliers pour y construire des infrastructures et des sites afin d’y dispenser un enseignement supérieur.

41.  Les universités fondations sont soumises aux mêmes dispositions constitutionnelles et législatives que les universités étatiques en ce qui concerne le maintien de l’ordre et le recrutement de leur personnel enseignant et administratif, mais elles sont soumises à des dispositions différentes dans le domaine financier. Les universités fondations, comme les universités d’État, disposent d’une autonomie scientifique et budgétaire soumise au contrôle étatique. Après contrôle et approbation du Conseil de l’enseignement supérieur, les budgets élaborés par les universités fondations sont soumis au ministère de l’Éducation nationale.

42.  Dans la mesure où l’université requérante dispense un service public, l’État exerce donc un contrôle strict sur son fonctionnement académique et sur son budget, conformément aux différents textes constitutionnels et législatifs. L’organisation académique et administrative d’une université fondation est semblable à celle d’une université d’État. Le recteur des universités fondations est nommé, sur proposition du conseil d’administration, par le président de la République. Les sanctions pouvant être infligées au corps enseignant, aux fonctionnaires et aux autres membres du personnel des universités fondations sont les mêmes que celles prévues pour les universités d’État. Le législateur a défini les critères pour nommer une université fondation, pour composer son conseil d’administration ainsi que pour établir le statut de son personnel académique et administratif. Le législateur détermine également le contingent d’étudiants à inscrire dans une université fondation.

43.  Si l’université requérante dispose d’une certaine autonomie dans des domaines limités – comme l’autonomie scientifique et financière –, elle ne jouit pas d’une autonomie complète par rapport au pouvoir central. L’État dispose d’un arsenal législatif pour infliger des sanctions à l’université fondation en cas de non-respect de ses obligations dans l’exercice du service public délégué. Il a prévu sans équivoque que, en cas de non-respect des conditions requises pour dispenser un enseignement supérieur, l’autorisation accordée à l’université fondation peut être révoquée.

44.  La Cour constitutionnelle a confirmé que le législateur ne faisait pas de distinction entre une université d’État et une université fondation, à l’exception des questions financières et administratives. Cela étant, si le législateur a prévu une délégation du service public de l’enseignement supérieur aux universités fondations, en vertu de l’article 132 de la Constitution, il a apporté une limite en excluant l’enseignement supérieur pour les forces armées et la police.

45.  Partant, l’université requérante a été créée par une loi et s’est vu assigner une mission de service public. Elle jouit des prérogatives des personnes publiques et poursuit des objectifs d’administration publique. Elle est dotée de la personnalité morale de droit public car elle exerce une mission de service public. L’exercice de cette mission, qui est un monopole étatique, relève normalement de l’État, pouvoir central, qui a décidé sous des conditions très strictes de l’assigner à l’université requérante. De plus, une telle mission ne relève pas d’une activité régie par le droit commercial. La Cour en déduit que l’université requérante peut mener cette mission de service public, dans le respect des dispositions légales, sous la surveillance et le contrôle de l’État.

46.  Eu égard à ces considérations prises dans leur ensemble et tenant compte du contexte national spécifique et notant que la présente requête concerne un litige relatif à une expropriation de facto de terrains appartenant à des personnes privées – activité relevant en principe de l’exercice du pouvoir public –, la Cour estime que l’université requérante ne saurait être qualifiée d’« organisation non gouvernementale » au sens de l’article 34 de la Convention.

47.  Il s’ensuit que la requête est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 a) et qu’elle doit être rejetée, en application de l’article 35 § 4.

48.  La Cour estime qu’il n’y a pas lieu de ses prononcer sur les autres exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Gouvernement.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Fait en français puis communiqué par écrit le 27 février 2020.

              Stanley NaismithRobert Spano
GreffierPrésident

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