Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 72
Février 2005
Hutten-Czapska c. Pologne - 35014/97
Arrêt 22.2.2005 [Section IV]
article 1 du Protocole n° 1
article 1 al. 1 du Protocole n° 1
Respect des biens
Impossibilité de récupérer son bien ou d’obtenir un loyer suffisant des locataires: violation
[Cette affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre le 6 juillet 2005]
En fait: La requérante fait partie des quelque 100 000 propriétaires en Pologne affectés par un système restrictif de contrôle des loyers (dont profitent 600 000 à 900 000 locataires) qui tire son origine de lois adoptées à l’époque du régime communiste. Ce dispositif impose un certain nombre de restrictions aux droits des propriétaires et, en particulier, plafonne les montants des loyers à un niveau tellement bas que les propriétaires ne parviennent même pas à couvrir leurs frais d’entretien, encore moins à faire un bénéfice.
Les biens en question passèrent sous le contrôle de l’Etat après l’entrée en vigueur d’un décret de 1946 habilitant les autorités polonaises à attribuer à un locataire privé un appartement situé dans un bâtiment appartenant à un propriétaire privé. Les parents de la requérante tentèrent en vain de reprendre possession de leurs biens. En 1974 entra en vigueur un nouveau régime de gestion du logement par l’Etat, le « programme de baux spéciaux ». En 1975, le maire émit une décision par laquelle le rez-de-chaussée de la maison fut loué à un autre locataire. Dans les années 1990, la requérante tenta de faire déclarer cet acte nul et non avenu mais obtint uniquement une décision constatant qu’il avait été établi en violation de la loi.
En 1990, le tribunal déclara que la requérante avait hérité des biens de ses parents, de sorte qu’en 1991 celle-ci reprit le contrôle de la maison. Par la suite, l’intéressée entama – tant devant les juridictions civiles que devant les tribunaux administratifs – plusieurs procédures pour recouvrer la possession de son bien et faire reloger les locataires, sans toutefois obtenir gain de cause.
En 1994, un système de contrôle des loyers fut appliqué aux propriétés privées en Pologne; celui-ci obligeait les propriétaires à effectuer des travaux d’entretien coûteux tout en les empêchant de fixer des loyers couvrant les frais ainsi engagés. D’après certains calculs, les loyers perçus ne représentaient que 60 % environ des frais d’entretien. De lourdes restrictions à la résiliation des baux furent également mises en place. En vue d’améliorer la situation, la loi de 1994 fut remplacée en 2001 par une nouvelle loi, qui maintenait toutes les restrictions relatives à la résiliation des baux ainsi que les obligations concernant l’entretien des propriétés; par ailleurs, elle introduisait une nouvelle procédure de contrôle des augmentations de loyer. Par exemple, il n’était pas possible de fixer le loyer à un niveau excédant 3% de la valeur de reconstruction de la propriété en question. Dans le cas de la requérante, cela équivalait à 1 285 zlotys polonais (PLN) en 2004 (soit 316 EUR).
En 2000 et 2002, la Cour constitutionnelle estima que le dispositif de contrôle des loyers issu des lois de 1994 et de 2001 était contraire à la Constitution et qu'il faisait peser une charge disproportionnée et excessive sur les propriétaires. Les dispositions en question furent abrogées et, entre le 10 octobre 2000 et le 31 décembre 2004, la requérante put augmenter le loyer qu'elle demandait d'environ 10 %, jusqu’à 5,15 PLN par mètre carré (environ 1,27 euro). Le 1er janvier 2005, de nouvelles dispositions (les « amendements de décembre 2004 ») entrèrent en vigueur; elles autorisaient, pour la première fois, des loyers dépassant 3 % de la valeur de reconstruction des biens loués et des hausses de loyers de 10 % au plus par an.
La requérante alléguait sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention que la situation créée par la mise en œuvre des lois imposant des accords de locations et plafonnant les loyers à un niveau insuffisant s’analysait en une violation continue de son droit au respect de ses biens. Il y a eu atteinte à l’essence même de son droit de propriété puisque non seulement elle n’a pas été en mesure de tirer un quelconque revenu de ses biens mais de plus, en raison des restrictions sur la résiliation des baux d’appartements soumis au système de contrôle des loyers, elle n’a pas pu recouvrer la possession et l’usage de ses biens.
En droit: Article 1 du Protocole no 1 – La Cour rappelle qu’elle ne peut examiner l’éventuel impact des décisions prises ou des lois applicables sur les droits patrimoniaux de la requérante que pour la période ayant débuté le 10 octobre 1994, date à laquelle la Pologne a ratifié le Protocole no 1 à la Convention européenne des Droits de l’Homme.
La Cour relève que la requérante n’a jamais perdu son droit de vendre ses biens. De même, les autorités n’ont appliqué aucune mesure ayant pour conséquence le transfert de son titre de propriété. Certes, elle n’a pas pu exercer son droit d’usage en termes de possession physique puisque la maison était occupée par les locataires, et ses droits tenant à la location des appartements, notamment son droit de recevoir des loyers et de résilier le bail, a été soumis à un certain nombre de restrictions légales. Les mesures prises ne peuvent être considérées comme une expropriation formelle ou même de facto mais constituent un moyen pour l’Etat de contrôler l’usage des biens. L’affaire doit donc être examinée sous l’angle du second paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 (références à Mellacher et autres c. Autriche, série A no 169, et Immobiliare Saffi c. Italie, CEDH 1999-V).
Le dispositif polonais de contrôle des loyers tire son origine de la pénurie constante de logements, du faible niveau d’offre d’appartements à louer et du coût d’achat élevé d’un appartement. La Cour admet qu’eu égard au contexte social et économique dans lequel s’inscrit cette affaire la législation en question poursuivait un but légitime conforme à l’intérêt général. En ce qui concerne la loi de 1994, la Cour reconnaît qu’eu égard à la situation extrêmement difficile de la Pologne en matière de logement et aux conséquences sociales forcément lourdes de la réforme du marché de la location, il était légitime d’adopter des lois limitant le niveau des loyers de logements appartenant à des particuliers dans le but de protéger les locataires, d’autant que cette décision imposait un délai légal à cette mesure. Cependant, la loi de 1994 ne prévoyait aucune procédure permettant aux propriétaires de couvrir leurs frais d’entretien, et la législation polonaise ne comportait aucun mécanisme permettant d’équilibrer les frais d’entretien d’un bien et le revenu tiré du loyer (contrôlé par l’Etat), lequel ne couvrait que 60% des frais susmentionnés. Dans ces conditions, et eu égard à l’impact sur la requérante des diverses mesures de limitation, la Cour estime que la combinaison des restrictions découlant de la loi de 1994 a porté atteinte à l’essence même du droit de propriété de l’intéressée.
Par ailleurs, les dispositions de la loi de 2001 – dont l’objet était d’améliorer la situation par l’instauration d’un nouveau système permettant de contrôler les hausses de loyer – ont restreint de façon exagérée les droits patrimoniaux de la requérante et fait peser sur elle une charge disproportionnée, ce qui ne saurait se justifier par le but légitime que poursuivaient les autorités en mettant en œuvre des mesures de réparation pertinentes relatives au logement. Concernant la période comprise entre le 10 octobre 2002 et le 31 décembre 2004, la Cour ne voit guère comment la possibilité d’augmenter le loyer jusqu’au plafond légal pouvait améliorer la situation de la requérante ou des autres propriétaires. Elle estime de même que cette possibilité ne permettait pas de redresser la situation passée. Les amendements de décembre 2004 n’ont pas davantage offert à la requérante un quelconque redressement susceptible de réparer la violation qui avait déjà eu lieu, car la possibilité d’élever le montant du loyer de 10% par rapport au loyer du moment n’impliquait pas une augmentation significative.
La Cour admet que la difficile situation de la Pologne en matière d’habitation – en particulier la grave pénurie de logements et le coût d’achat élevé des appartements sur le marché – et la nécessité de transformer le très rigide système de répartition des logements hérité du régime communiste justifiaient non seulement l’adoption d’une législation de redressement pour la protection des locataires durant la réforme politique, économique et juridique de l’Etat, mais aussi la fixation de loyer bas, inférieurs au niveau du marché. Cependant, la Cour ne trouve aucune justification au fait que la Pologne est restée durablement en défaut, tout au long de la période considérée, d’assurer à la requérante et aux autres propriétaires les montants nécessaires pour couvrir les frais d’entretien, sans parler du bénéfice minimum qu’ils auraient pu tirer de la location de leurs appartements. Il incombait aux autorités polonaises d’éliminer le problème, ou tout au moins de trouver rapidement un moyen d’y remédier. En outre, le principe de légalité contenu dans l’article 1 du Protocole no 1 et le principe de prévisibilité de la loi qui en découle exigeaient que l’Etat abrogeât le dispositif de contrôle des loyers, ce qui n’excluait nullement la possibilité d’adopter des procédures visant à protéger autrement les droits des locataires.
Eu égard à l’ensemble des circonstances, et plus particulièrement à l’impact de la mise en œuvre du dispositif en question sur la jouissance par la requérante de son droit au respect de ses biens, la Cour juge que les autorités ont fait supporter à celle-ci une charge disproportionnée et excessive.
Conclusion: violation (unanimité).
Article 46 – L’affaire de la requérante, laquelle – à l’instar de l’affaire Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, CEDH 2004 – a été choisie par la Cour comme affaire pilote pour vérifier si le dispositif national en question, qui touchait de nombreuses personnes, était compatible avec la Convention, révèle un problème structurel de fond, en ce que la législation polonaise en matière de logement imposait et continue d’imposer aux propriétaires des restrictions concernant l’augmentation du loyer de leur logement, ce qui met ces personnes dans l’impossibilité de percevoir un loyer raisonnablement proportionné aux frais généraux d’entretien de leurs biens.
La Cour considère que la Pologne doit avant tout, par des mesures appropriées – légales et/ou autres –, garantir un niveau de loyer raisonnable à la requérante et aux personnes touchées de la même façon, ou leur fournir un mécanisme atténuant l’impact sur leur droit de propriété du contrôle exercé par l’Etat sur les augmentations de loyer. Il n’appartient pas à la Cour d’indiquer quel serait, en l’espèce ou de façon générale en Pologne, le niveau « raisonnable » des loyers, ou de quelle façon des procédures compensatrices doivent être mises en place; en vertu de l’article 46, la Pologne demeure libre de choisir les moyens de s’acquitter de ses obligations liées à l’exécution des arrêts de la Cour.
Article 41 – La question de l’application de l’article 41 (satisfaction équitable), concernant les dommages matériel ou moral, n’est pas en l’état (six voix contre une). La Cour alloue à la requérante une indemnité pour frais et dépens.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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