SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 30229/96
présentée par J. M.F. et autres
contre le Portugal
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 8 septembre 1997 en présence de
M. S. TRECHSEL, Président
Mme G.H. THUNE
Mme J. LIDDY
MM. E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
M.A. NOWICKI
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
Mme M. HION
MM. R. NICOLINI
A. ARABADJIEV
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 14 février 1996 par J. M.F. et autres
contre le Portugal et enregistrée le 16 février 1996 sous le N° de
dossier 30229/96 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
9 janvier 1997 et les observations en réponse présentées par les
requérants le 21 mars 1997 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les cinq requérants sont tous des ressortissants portugais nés
respectivement en 1932, 1939, 1919, 1935 et 1930. Les trois premiers
requérants résident à Lisbonne et les deux autres à Constância
(Portugal).
Ils sont représentés par Maîtres J. Vale e Azevedo, P. Galvão
Telles, R. Carneiro Pacheco, V. Bivar de Azevedo, P. Mendes Pinto,
J. de Menezes et P. Saragoça da Matta, tous de la société Vale e
Azevedo & Associados, avocats au barreau de Lisbonne.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent
se résumer comme suit.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Les quatre premiers requérants et une autre personne déjà
décédée, dont l'héritière est la cinquième requérante, étaient en 1975
co-propriétaires d'un terrain destiné à l'agriculture d'une superficie
totale de 1197 hectares.
Dans le cadre de la politique relative à la réforme agraire, ce
terrain fut exproprié par arrêté ministériel du ministre de
l'Agriculture n° 560/75 du 17 septembre 1975, publié sous couvert du
décret-loi n° 406-A/75 du 29 juillet 1975, ce dernier décret concernant
le «contrôle du processus productif par les classes ouvrières». Ce
décret-loi prévoyait que les propriétaires pouvaient, sous certaines
conditions, exercer leur droit de «réserve» (direito de reserva) sur
une partie des terrains afin d'y poursuivre leurs activités agricoles.
L'article 5 du décret-loi prévoyait également le versement d'une
indemnisation dont le montant, le délai et les conditions de paiement
restaient à définir.
Conformément à la législation pertinente en la matière (voir
infra «Droit et pratique internes pertinents»), les requérants reçurent
en novembre et décembre 1983, à titre d'indemnisation provisoire, la
somme de 8.652.420 escudos (PTE) en titres de la dette publique.
Les requérants exercèrent leur droit de «réserve» sur le terrain
à plusieurs reprises, de sorte qu'à partir de mars 1991 ils étaient
déjà en possession de la totalité du terrain.
Le 9 mai 1990, les requérants introduisirent devant les
juridictions judiciaires (12ème chambre civile du tribunal de Lisbonne)
une action en dommages-intérêts contre l'Etat en raison de l'absence
de paiement de l'indemnisation définitive suite à l'expropriation
litigieuse. Ils alléguaient qu'au vu du délai écoulé depuis
l'expropriation sans paiement de l'indemnisation définitive il devrait
être faite application de la législation générale en matière
d'expropriations (et non pas de celle concernant la réforme agraire).
Les requérants demandaient ainsi le paiement d'une indemnisation tenant
compte du laps de temps de vingt ans écoulé après l'expropriation.
Par jugement du 21 décembre 1993, le tribunal s'estima
incompétent ratione materiae. Il s'exprima notamment comme suit :
«Est de la compétence du Gouvernement (...) la fixation (...) des
indemnités définitives (...) Une telle fixation est, vu le caractère
administratif de l'acte en cause (...) susceptible d'être attaquée
moyennant recours contentieux devant la Cour suprême administrative
(...) Force est donc de constater que la loi ne déterminant (...)
aucune intervention des juridictions judiciaires dans la procédure de
fixation de telles indemnités, il faut conclure à l'incompétence
ratione materiae de ce tribunal pour examiner la demande des
(requérants).»
Les requérants firent appel devant la cour d'appel (Tribunal da
Relação) de Lisbonne. Cette juridiction, par arrêt du 23 juin 1994,
rejeta le recours, s'exprimant notamment comme suit :
«Ce n'est qu'après la présentation de (la demande de fixation de
l'indemnité définitive) et qu'après la procédure administrative y
relative (...) que la voie de recours devant l'administration sera
épuisée. Il appartiendra alors aux demandeurs, au cas où ils ne seront
pas d'accord avec la décision, de faire appel aux tribunaux. Vu le
caractère administratif des actes contestés, le recours aux tribunaux
doit être fait moyennant le contentieux administratif (...) Les
juridictions judiciaires sont également incompétentes en ce qui
concerne la demande d'indemnisation en vertu du retard ou des
préjudices résultant de ce retard. En effet, le texte de l'article 1er
par. 1 du décret-loi n° 199/88 - lorsqu'il se réfère aux indemnisations
définitives dues pour la nationalisation et l'expropriation de biens
sous couvert de la législation concernant la réforme agraire - donne
à penser que ce décret couvre également les indemnisations en vertu de
tels préjudices, dans la mesure où ceux-ci sont le résultat, quoique
indirect, de l'expropriation elle-même.»
Les requérants se pourvurent en cassation devant la Cour suprême
(Supremo Tribunal de Justiça) mais ils se sont désistés, d'après eux
au vu de la jurisprudence constante de cette juridiction en la matière.
Le 26 septembre 1991, les requérants avaient présenté au ministre
de l'Agriculture une demande d'indemnisation concernant le retard de
la mise à leur disposition du terrain litigieux en vertu du droit de
«réserve». Un assesseur juridique du ministère formula alors, sur
demande du ministre, un avis juridique sur cette demande dont la partie
pertinente se lit ainsi :
«Aucune responsabilité (de l'Etat) ne s'avère possible en
l'espèce, au-delà de celle qui découle de la loi n° 80/77 et la
législation complémentaire (...) Autrement, il faudrait ajouter une
indemnisation complémentaire à celle prévue par la loi n° 80/77, ce qui
va à l'encontre de toute la législation en matière d'indemnisations
consécutives à la réforme agraire.»
Le 25 octobre 1991, le ministre donna son accord à cet avis et
ordonna d'en adresser notification aux requérants.
Les requérants demandèrent au ministre de l'Agriculture l'octroi
de l'indemnisation définitive aux termes des décrets-loi n° 199/88,
199/91 et 38/95 les 16 août 1991, 26 septembre 1991 et 18 avril 1995.
Les services compétents du ministère invitèrent les requérants, en date
du 10 mai 1996, à joindre certains éléments au dossier.
B. Droit et pratique internes pertinents
Le 26 octobre 1977, le Parlement adopta la loi n° 80/77 qui
statua en matière d'indemnisation aux anciens titulaires de biens ayant
fait l'objet de nationalisation ou expropriation. Les indemnisations,
qui auraient d'abord une valeur provisoire et par la suite définitive,
devraient être payées, d'après l'article 19 de cette loi, en titres de
la dette publique, dont l'amortissement s'étendrait sur plusieurs
années et selon des taux d'intérêts déterminés au préalable, figurant
en annexe à la loi. Pour les montants supérieurs à 6.050.000 PTE,
l'amortissement s'étendrait sur 23 ans (après une période dilatoire de
5 ans) au taux d'intérêt annuel de 2,5%. D'après l'article 13 § 3 de
cette loi, les indemnisations provisoires devraient être considérées
comme une anticipation des indemnisations définitives ; ainsi,
l'intéressé pourrait être obligé de restituer à l'Etat la valeur de
l'indemnisation provisoire, au cas où l'indemnisation définitive ne
serait pas due ou inférieure à la valeur de l'indemnisation provisoire.
S'agissant des nationalisations effectuées dans le cadre de la
politique de réforme agraire, le Gouvernement adopta le 31 mai 1988 le
décret-loi n° 199/88 statuant sur l'application des principes généraux
définis par la loi n° 80/77 à ces nationalisations. Les décrets-loi
n° 199/91 du 29 mai 1991 et n° 38/95 du 14 février 1995 apportèrent
certains amendements au décret-loi n° 199/88, fixant de nouveaux
critères pour le calcul des indemnisations et modifiant la procédure
y afférente. Le décret-loi n° 38/95 détermina ainsi que les
indemnisations sont fixées par les ministres des Finances et de
l'Agriculture, après proposition des services compétents de
l'administration (les directions régionales du ministère de
l'Agriculture). Ces textes de loi sont muets quant aux recours pouvant
être exercés par l'intéressé, étant entendu que la législation
administrative prévoit la possibilité de saisir la Cour suprême
administrative d'un recours contentieux contre l'acte des ministres
faisant grief.
Le Tribunal constitutionnel (Tribunal Constitucional) examina la
question de la compatibilité du système de paiement des indemnisations
consécutives aux nationalisations et expropriations avec la
Constitution portugaise dans son arrêt n° 39/88 du 9 février 1988.
S'agissant du délai mis par les autorités dans le paiement des
indemnités, il s'exprima comme suit :
«(...) certainement tout cela (le paiement des indemnités) a été
fait avec un retard considérable par rapport aux dates auxquelles les
nationalisations ont eu lieu. Or cela - pourra-t-on dire - est
susceptible de constituer une violation du principe de l'indemnisation
consacré par l'article 82 de la Constitution. Sans raison toutefois.
Au cas où en vertu d'une telle situation il y aurait atteinte au droit
à l'indemnisation, en raison de ce que ce dernier peut devenir une
chose incertaine et donc sans consistance, la raison en sera non pas
un vice dans les dispositions sub judicio mais plutôt l'inaction ou le
manque de diligence de l'administration. Et si par hasard cette
conduite de l'administration se fonde sur l'inexistence de moyens
légaux capables de conduire à l'application effective des dispositions
en vigueur et par conséquent à la réalisation concrète du droit
consacré par l'article 82 de la Constitution, alors l'éventuelle
inconstitutionnalité sera une inconstitutionnalité par omission. (...)
Ce Tribunal n'est toutefois pas appelé à examiner cette question.»
GRIEFS
1. Invoquant l'article 1er du Protocole N° 1, les requérants se
plaignent d'une atteinte injustifiée au droit au respect de leurs biens
en raison de l'absence de toute indemnisation définitive consécutive
à l'expropriation de leur terrain, alors que plus de vingt ans se sont
écoulés depuis cette expropriation. Ils allèguent se trouver
confrontés à une situation continue pour laquelle ils n'ont aucun moyen
d'y remédier.
2. Invoquant les articles 6, 13 et 17 de la Convention, les
requérants se plaignent de l'absence de mécanismes en droit portugais
pouvant porter remède à leur situation. En effet, dans la mesure où le
pouvoir judiciaire se déclare incompétent, le pouvoir exécutif remet
les intéressés aux tribunaux et le pouvoir législatif omet de préciser
de manière définitive les critères devant présider à l'octroi des
indemnisations, la situation litigieuse tend à se prolonger sans que
les requérants soient dédommagés.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 14 février 1996 et enregistrée le
16 février 1996.
Le 2 septembre 1996, la Commission a décidé de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter
par écrit des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 9 janvier 1997,
après prorogation du délai imparti, et les requérants y ont répondu le
21 mars 1997, également après prorogation du délai imparti.
EN DROIT
1. Les requérants se plaignent d'une atteinte injustifiée au droit
au respect de leurs biens en raison de l'absence de toute indemnisation
définitive consécutive à l'expropriation de leur terrain, alors que
plus de vingt ans se sont écoulés depuis cette expropriation. Ils
allèguent se trouver confrontés à une situation continue pour laquelle
ils n'ont aucun moyen d'y remédier et invoquent l'article 1er du
Protocole N° 1, qui dispose :
«Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes.»
a) Le gouvernement défendeur soulève d'emblée une exception tirée
de l'incompatibilité ratione temporis. D'après lui, la Commission ne
serait pas compétente pour examiner les griefs des requérants relatifs
aux nationalisations en cause dans la mesure où ces dernières ont eu
lieu en 1975, soit avant la ratification de la Convention et du
Protocole N° 1 par le Portugal, le 9 novembre 1978. Se référant à la
jurisprudence des organes de la Convention, le Gouvernement souligne
que la privation de propriété est un acte instantané et n'engendre pas
une situation continue d'«absence de droit».
Les requérants contestent cette thèse et relèvent que l'acte de
privation de propriété ne s'achève qu'avec le paiement de
l'indemnisation due. Or cette indemnisation n'a encore été ni
déterminée ni payée, alors que dans les textes le Gouvernement a
reconnu le droit des requérants à une telle indemnisation.
La Commission souligne d'emblée que le Gouvernement portugais a,
dès la date des expropriations, reconnu le droit des intéressés à une
indemnisation. De leur côté, les requérants se plaignent non pas de la
privation de propriété, laquelle est sans conteste un acte instantané,
mais de l'absence d'indemnisation définitive, situation qui subsiste
à l'heure actuelle. Force est donc de constater qu'ils se trouvent
confrontés à une situation continue (Cour eur. D.H., arrêt
Papamichalopoulos c. Grèce du 24 juin 1993, série A n° 260, p. 69,
par. 40). L'exception tirée de l'incompatibilité ratione temporis doit
ainsi être rejetée.
b) Le Gouvernement soulève ensuite une exception tirée du
non-épuisement des voies de recours internes. Il souligne en premier
lieu que les requérants pourront saisir la Cour suprême administrative
d'un recours contentieux en annulation de l'acte ministériel qui fixera
le montant de l'indemnisation. En second lieu, le Gouvernement relève
que les requérants auraient pu s'adresser aux juridictions
administratives en invoquant la responsabilité extra-contractuelle de
l'Etat pour le retard dans le paiement de l'indemnisation définitive.
Les requérants contestent ces arguments et soulignent qu'il n'y
a, au Portugal, aucune voie de recours interne pouvant conduire à
obtenir la réparation des préjudices subis avec le retard du paiement
de l'indemnisation en cause. Ils se réfèrent à cet égard à l'arrêt
rendu en l'espèce par la cour d'appel de Lisbonne, ainsi qu'aux arrêts
rendus dans l'affaire A. A.G. (requête N° 29813/96) par la Cour suprême
et par la Cour suprême administrative.
La Commission rappelle que l'article 26 (art. 26) de la
Convention exige l'épuisement des seuls recours accessibles et adéquats
relatifs à la violation incriminée (Cour eur. D.H., arrêt Deweer c.
Belgique du 27 février 1980, série A n° 35, p. 16, par. 29). En outre,
c'est à l'Etat qui excipe du non-épuisement des voies de recours
internes qu'il appartient d'établir l'existence de recours efficaces
et suffisants (N° 23413/94, déc. 28.11.95, D.R. 83, p. 31).
En ce qui concerne la première branche de l'exception soulevée
par le Gouvernement, la Commission relève que le recours mentionné ne
saurait être considéré comme adéquat et efficace, dans la mesure où il
ne pourra être introduit qu'après la fixation de l'indemnisation
définitive par le Gouvernement, alors que c'est de la situation même
d'absence de fixation d'indemnisation dont les requérants se plaignent.
S'agissant de la seconde branche de l'exception, la Commission relève
que le Gouvernement n'a pu fournir, malgré l'invitation en ce sens,
aucune décision définitive des juridictions portugaises ayant reconnu
un droit à l'indemnisation en vertu du retard à ce jour dans le
paiement des indemnisations consécutives à la réforme agraire, alors
que cette situation se maintient depuis plus de vingt ans. Il semble
donc que les requérants sont confrontés à une situation continue pour
laquelle ils ne disposent d'aucun moyen d'y remédier. L'exception de
non-épuisement soulevée par le Gouvernement doit dès lors être rejetée.
c) En ce qui concerne le bien-fondé, le Gouvernement soutient
d'emblée que l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) n'est pas
applicable à la situation litigieuse. Le Gouvernement admet que,
conformément à la jurisprudence des organes de la Convention, cette
disposition couvre certaines valeurs patrimoniales telle une créance.
Il souligne toutefois qu'il faut qu'une telle créance soit certaine,
actuelle et exigible pour qu'elle soit protégée par l'article 1er du
Protocole N° 1 (P1-1). Pour le Gouvernement, tel n'est pas le cas en
l'espèce, dans la mesure où le montant de l'indemnisation à laquelle
les requérants ont droit n'a pas encore été déterminé.
Le Gouvernement relève ensuite qu'au cas même où le droit à
l'indemnisation en question pourrait être considéré comme un bien, il
n'y a en l'espèce aucune apparence de violation de l'article 1er du
Protocole N° 1 (P1-1).
Se référant aux arrêts James et autres c. Royaume-Uni (arrêt du
21 février 1986, série A n° 98-B) et Lithgow et autres c. Royaume-Uni
(arrêt du 8 juillet 1986, série A n° 102), le Gouvernement soutient que
l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1) n'exige pas dans tous les cas
une compensation intégrale car des objectifs légitimes d'utilité
publique, tels qu'en poursuivent des mesures de réforme économique ou
de justice sociale, peuvent imposer l'octroi d'une indemnité inférieure
à la valeur réelle du bien en cause. Dans ces cas, il faudra respecter
les critères des autorités nationales, qui disposent en la matière
d'une large marge d'appréciation, sauf s'ils se révèlent manifestement
dépourvus de toute base raisonnable.
Pour le Gouvernement, tel n'est pas le cas en l'espèce. Il
souligne d'abord qu'il faut garder à l'esprit les circonstances
spécifiques qui découlent de l'intervention foncière au Portugal en
1975, survenue sur une partie importante du territoire national et
demandant une activité complexe de l'administration. Dans ces
circonstances, et compte tenu également des disponibilités économiques
et budgétaires de l'Etat, les modalités de paiement choisies ne portent
pas atteinte au principe de la proportionnalité, dans la mesure où les
intéressés ont déjà reçu une indemnisation provisoire moyennant des
titres de la dette publique qui payent des intérêts.
Les requérants soutiennent être titulaires d'un droit de créance
certain, actuel et exigible et donc d'un «bien» au sens de
l'article 1er du Protocole N° 1 (P1-1). Ils relèvent que les critères
nécessaires au calcul de l'indemnisation à laquelle ils ont droit ont
déjà été arrêtés par le Gouvernement, le délai de paiement prévu par
la loi n° 80/77 étant par ailleurs largement dépassé à l'heure
actuelle.
Les requérants contestent les objectifs d'utilité publique,
d'ailleurs non précisés, mentionnés par le Gouvernement, dans la mesure
où ce dernier aurait déjà, depuis 1975 jusqu'à nos jours, reconnu les
erreurs commises en la matière et procédé à la privatisation ou à la
restitution de ce qui avait été nationalisé.
Pour ce qui est de la proportionnalité, les requérants
soutiennent d'abord que les modalités de paiement des indemnisations
n'étaient pas raisonnables. Ils soulignent ensuite que l'indemnisation
provisoire n'a été payée que huit ans après les nationalisations en
cause, ce qui ne saurait passer pour avoir respecté le rapport
raisonnable de proportionnalité, comme soutenu par le Gouvernement.
Les requérants ajoutent que celui-ci ne saurait alléguer le manque de
disponibilités économiques et budgétaires, compte tenu des énormes
bénéfices réalisés avec la privatisation progressive de la majorité des
biens qui ont fait l'objet des nationalisations de 1975.
La Commission estime, à la lumière de l'ensemble des arguments
des parties, que cette partie de la requête pose de sérieuses questions
de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen
de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Il s'ensuit que ce
grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de
l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Aucun autre motif
d'irrecevabilité n'a été relevé.
2. Invoquant les articles 6, 13 et 17 (art. 6, 13, 17) de la
Convention, les requérants se plaignent de l'absence de mécanismes en
droit portugais pouvant porter remède à leur situation. En effet, dans
la mesure où le pouvoir judiciaire se déclare incompétent, le pouvoir
exécutif remet les intéressés aux tribunaux et le pouvoir législatif
omet de préciser de manière définitive les critères devant présider à
l'octroi des indemnisations, la situation litigieuse tend à se
prolonger sans que les requérants soient dédommagés.
La Commission estime que ces griefs sont tellement liés au
précédent qu'ils doivent en suivre le sort. Il s'ensuit que cette
partie de la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée,
au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
H.C. KRÜGER S. TRECHSEL
Secrétaire Président
de la Commission de la Commission
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