COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête N° 21629/93
J.-P. G.
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 28 juin 1995)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 29). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 16 - 26) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Eléments de droit interne
(par. 27 - 29) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 30 - 53) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
A. Griefs déclarés recevables
(par. 30) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
B. Points en litige
(par. 31) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
C. Sur la violation de l'article 6 de la Convention
(par. 32 - 49) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
CONCLUSION
(par. 50). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
D. Sur la violation de l'article 13 de la Convention
(par. 51 - 52) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
CONCLUSION
(par. 53). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
E. Récapitulation
(par. 54 - 55) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
ANNEXE : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA RECEVABILITE
DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, de nationalité française, est né en 1936 et est
domicilié à Nancy.
3. La requête est dirigée contre la France. Le Gouvernement
défendeur était représenté par M. Jean-Pierre Puissochet, Directeur des
Affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
4. La requête concerne la durée d'une procédure d'indemnisation de
biens dont le requérant a été dépossédé en Algérie et l'absence de
recours effectif pour faire valoir ses droits. Le requérant invoque les
articles 6 et 13 de la Convention.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite le 15 décembre 1992 et
enregistrée le 7 avril 1993.
6. Le 6 avril 1994, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé de
donner connaissance de la requête au Gouvernement défendeur et
d'inviter les parties à présenter des observations sur la recevabilité
et le bien-fondé du grief tiré de l'article 6.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 31 août 1994,
après prorogation du délai initialement imparti. Le requérant y a
répondu le 24 octobre 1994.
8. Le 22 février 1995, la Commission a déclaré recevables les griefs
du requérant concernant la durée de la procédure et l'absence de
recours effectif pour faire valoir ses droits et a déclaré la requête
irrecevable pour le surplus.
9. Le 8 mars 1995, la Commission a adressé aux parties le texte de
sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à lui
soumettre les offres de preuve et observations complémentaires sur le
bien-fondé de la requête qu'elles souhaiteraient présenter.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième
Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et votes en présence des membres suivants :
M. H. DANELIUS, Président
Mme G.H. THUNE
MM. G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
28 juin 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une violation
des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.
14. Est joint en annexe au présent rapport le texte de la décision
de la Commission sur la recevabilité de la requête.
15. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
16. Le 4 février 1987, le requérant a introduit un recours en
révision devant la Commission du contentieux de l'indemnisation de
Nancy (ci après la Commission du contentieux ou la Commission) contre
la décision prise par l'agence nationale pour l'indemnisation des
Français d'outre-mer (ANIFOM) ayant fixé le montant de l'indemnisation
de biens immobiliers dont il était propriétaire en indivision avec sa
mère et sa soeur et dont ils avaient été dépossédés à la suite de
l'indépendance de l'Algérie.
17. Après plusieurs échanges de mémoires entre les parties, le
secrétariat de la Commission du contentieux signifia au requérant, en
février 1988, la clôture de l'instruction du dossier.
18. Selon le Gouvernement, fait contesté par le requérant, l'affaire
fut inscrite à l'audience de la Commission du contentieux du
5 février 1988.
19. Par courrier du 8 novembre 1988, le secrétariat de la Commission
du contentieux informa le requérant que son affaire était inscrite au
rôle de la séance publique de la Commission qui aurait lieu le
5 décembre 1988. Selon le requérant, il avait fallu qu'il insiste en
adressant plusieurs courriers pour qu'une audience soit enfin fixée à
cette date se situant treize mois après le dernier mémoire échangé.
20. Le 5 décembre 1988, la Commission du contentieux de
l'indemnisation de Nancy rendit une décision avant-dire-droit dans
laquelle elle ordonna le sursis à statuer sur la requête du requérant.
Elle décida de demander en outre à l'ANIFOM de lui communiquer
l'ensemble du dossier de la procédure ainsi qu'un état complet des
décisions d'indemnisation prises au profit du requérant et de ses
parents décédés, avec indication de leur stade d'exécution.
21. Cette décision fut notifiée au requérant le 18 mars 1989.
22. Selon le Gouvernement, après la production des documents
demandés, la Commission du contentieux procéda à des mesures
d'instruction supplémentaires en octobre 1990 en demandant à l'ANIFOM
l'état d'avancement des procédures connexes engagées par le requérant
devant la Commission du contentieux de l'indemnisation de Lyon, la cour
administrative d'appel de Lyon, le Conseil d'Etat, l'instance arbitrale
et la Cour de cassation. Ces faits sont contestés par le requérant;
selon lui, aucun acte d'instruction n'a été effectué en 1990 et le
dossier complet de l'ANIFOM n'a jamais été produit devant la Commission
du contentieux ainsi qu'il l'a signalé à son président par lettre du
6 septembre 1991 (après avoir pris connaissance, le 20 mars 1991, des
pièces figurant au dossier), s'inquiétant de cette carence de l'ANIFOM
et s'étonnant que, 33 mois après la décision de sursis à statuer du
5 décembre 1988, l'instruction du dossier n'ait pas commencé au fond.
Ceci sans que les faits dénoncés dans ce courrier soient démentis par
le secrétariat ou le président de la Commission. Une lettre du
secrétaire de la Commission du contentieux datée du 4 octobre 1990 a
bien été adressée à l'ANIFOM; elle ne demande toutefois pas la
communication du dossier mais dit que "cette affaire semble mettre en
action plusieurs juridictions" et demande l'état d'avancement des
diverses instances engagées. Le requérant précise que cette assertion
est fausse car ses divers recours ont des objets différents et il
s'étonne de ce que le secrétariat de la Commission du contentieux en
ait été informé par l'ANIFOM, sa partie adverse, qui a de la sorte
obtenu le blocage de la procédure. Le même courrier indique en effet :
"J'ai reçu également de vos services, courant 1990, une communication
téléphonique disant que (le requérant) avait déposé une demande devant
l'instance arbitrale et qu'il convenait de surseoir à statuer en
attendant la décision de cette dernière."
23. Selon le Gouvernement, le requérant présenta une nouvelle
requête, connexe aux précédentes, devant le tribunal administratif de
Nancy. Celui-ci étant incompétent pour en connaître, la requête fut
transmise à la section du contentieux du Conseil d'Etat qui la
retransmettait le 5 juin 1991 à la Commission du contentieux de
l'indemnisation de Nancy. Ce fait est partiellement confirmé par le
requérant qui souligne que cette requête n'a, elle non plus, pas encore
été jugée. Il indique qu'elle a été introduite le 2 février 1987, soit
en premier, en raison du fait que l'ANIFOM n'a jamais appliqué une
décision du Conseil d'Etat du 20 février 1981 annulant une décision de
la Commission du contentieux de l'indemnisation de Lyon, fixant la
valeur des biens indemnisables et déclarant que les sommes dues
porteraient intérêt. Cette requête concerne un objet totalement
distinct du recours qu'il a introduit le 4 février 1987 devant la
Commission du contentieux de l'indemnisation de Nancy dont le non-jugé
fait seul l'objet de la présente requête à la Commission européenne des
Droits de l'Homme.
24. Le requérant se plaignit de la longueur de la procédure dans
plusieurs courriers adressés au président de la Commission du
contentieux en date des 26 janvier, 3 février et 6 septembre 1991.
25. Considérant que le silence de la Commission du contentieux de
Nancy devait être interprété comme équivalent à une décision implicite
de rejet, le requérant saisit le 14 janvier 1992 la cour administrative
d'appel de Nancy d'un recours en annulation contre la décision
implicite de rejet. Il demandait en outre à la cour de lui accorder les
indemnités sollicitées.
26. Par arrêt du 9 juillet 1992, la cour administrative d'appel
rejeta le recours du requérant aux motifs que :
"(...) si cette juridiction ne s'est pas encore prononcée au fond
à la date d'introduction du recours de M. G. ni même à la date
de la décision de la cour, ce silence n'a pu, en l'absence de
dispositions législatives ou réglementaires expresses, donner
naissance à une décision implicite de rejet que le requérant
aurait pu déférer au juge d'appel ; (...)"
Elle décida également de condamner le requérant au paiement d'une
amende de 1.000 francs pour recours abusif.
B. Eléments de droit interne
27. Loi n° 70-632 du 15 juillet 1970 relative à une contribution
nationale à l'indemnisation des Français dépossédés de biens situés
dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le
protectorat ou la tutelle de la France:
"Article 1 : Une contribution nationale à l'indemnisation prévue
à l'article 4, troisième alinéa, de la loi n° 61-1439 du
26 décembre 1961 est accordée par l'Etat français aux personnes
remplissant les conditions fixées au chapitre Ier du titre Ier
de la présente loi."
Cette contribution a le caractère d'une avance sur les créances
détenues à l'encontre des Etats étrangers ou des bénéficiaires de la
dépossession.
"Article 2 : Bénéficient du droit à indemnisation au titre de la
présente loi les personnes physiques remplissant les conditions
suivantes: (...)"
"Article 15 : Sous réserve des dispositions particulières à
certaines catégories de biens contenues dans le présent titre,
la valeur d'indemnisation est déterminée forfaitairement, selon
la nature, la catégorie, l'emplacement des biens ..."
28. Cette loi a créé l'agence nationale pour l'indemnisation des
Français d'Outre-mer (ANIFOM), établissement public administratif placé
sous la tutelle du ministre de l'économie et des finances, chargé de
l'exécution des décisions administratives et financières prévues par
la loi. Son directeur général statue sur les demandes. Ses décisions
peuvent être déférées dans les deux mois par un recours de plein
contentieux à la Commission du contentieux de l'indemnisation
compétente, juridiction instituée par la même loi et organisée par un
décret du 9 mars 1971. Cette loi prévoit également la création d'une
instance arbitrale compétente pour certaines catégories de biens qui
doit être saisie dans les deux mois de la décision de l'ANIFOM.
29. La loi du 15 juillet 1970 a été complétée par les lois du
6 janvier 1982 (aide complémentaire) et du 16 juillet 1987
(indemnisation complémentaire).
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
30. La Commission a déclaré recevables les griefs du requérant selon
lesquels:
- sa cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable,
- il n'aurait pas disposé d'un recours effectif pour faire valoir
ses droits.
B. Points en litige
31. Les points en litige sont les suivants:
- y-a-t-il eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention ?
- y-a-t-il eu violation de l'article 13 (art. 13) de la
Convention ?
C. Sur la violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention
32. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) dispose notamment:
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...)
dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera
(...) des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil (...)"
33. La Commission a déjà constaté dans sa décision sur la
recevabilité de la requête que l'objet de la procédure litigieuse
engagée par le requérant devant la juridiction administrative visait
à obtenir une indemnisation prévue par la loi pour des biens dont il
avait été dépossédé à l'étranger. Cette procédure tend à faire décider
d'une contestation sur des "droits et obligations de caractère civil"
et se situe donc dans le champ d'application de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
34. La procédure litigieuse a débuté le 4 février 1987 devant la
Commission du contentieux de l'indemnisation de Nancy et est encore
pendante à ce jour devant la même juridiction. Elle dure donc depuis
plus de huit années et quatre mois.
35. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
de la procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants: la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991,
série A n° 198, p. 15, par. 30).
36. Le Gouvernement fait remarquer que le comportement des autorités
et la complexité de l'affaire sont étroitement liés au comportement
propre du requérant qui est à l'origine d'un contentieux très
important, complexe et dispersé.
37. Le Gouvernement se réfère aux différentes requêtes et recours
présentés par le requérant et estime qu'à l'évidence le requérant a
contribué à retarder la solution de cette affaire par son comportement.
38. Le Gouvernement en conclut que les délais en cause sont largement
imputables au comportement du requérant.
39. Le requérant réaffirme que les délais ont été anormalement longs
pour une commission qui n'avait que peu de dossiers à traiter. Cette
anomalie est le fait de l'ingérence du service de l'Etat dont les actes
sont contestés, ce service ayant même enjoint au secrétaire de la
Commission de surseoir au jugement.
40. Le requérant admet qu'il a certainement produit plus de pièces
(au total 29 photocopies) que l'agence nationale pour l'indemnisation
des Français d'Outre-mer (ANIFOM), à laquelle on peut reprocher d'avoir
refusé de produire les siennes.
41. Le requérant ne se reconnaît donc aucune responsabilité dans ces
délais qui sont bien le fait des services de l'Etat et du
dysfonctionnement des juridictions françaises.
42. Le requérant souligne que l'audience du 5 décembre 1988 s'est
tenue quatorze mois après le dernier échange de mémoires sans qu'aucun
acte d'instruction n'intervienne dans l'intervalle et que la décision
de sursis à statuer n'a été notifiée que quatre mois plus tard.
43. Le requérant précise que sa requête à la Commission européenne
des Droits de l'Homme ne concerne que le recours enregistré par la
Commission du contentieux de l'indemnisation de Nancy sous le numéro
96 et dénonce un essai de confusion de plusieurs dossiers par le
Gouvernement pour expliquer la durée de la procédure.
44. Quant au reproche formulé par le Gouvernement, de vouloir
utiliser tous les moyens de recours offerts par le droit français pour
contester des décisions administratives qu'il estime injustes,
incomplètes et non fondées, il considère qu'il appartient au
Gouvernement de les réformer s'il les tient pour redondantes ou
inopportunes. Pour lui c'est donc bien l'Etat qui est responsable de
cette complexité.
45. Le requérant estime que le rapatrié ne saurait être tenu pour un
procédurier parce qu'il entend bénéficier des dispositions de la loi.
46. La Commission constate que la Commission du contentieux de
l'indemnisation de Nancy a sursis à statuer dans l'attente de recevoir
le dossier complet constitué par l'ANIFOM mais qu'ensuite elle n'a rien
entrepris pour que sa décision en vue d'obtenir la production du
dossier soit suivie d'effet. La Commission estime que la durée de la
procédure est due principalement au comportement des autorités saisies
de l'affaire.
47. La Commission note que le requérant n'est pas responsable du
retard qui a ainsi été pris et estime donc que le comportement des
parties n'explique pas la durée de la procédure.
48. La Commission réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants
d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs
juridictions puissent garantir à chacun le droit d'obtenir une décision
définitive sur ses droits et obligations de caractère civil dans un
délai raisonnable (cf. Cour eur. D.H., arrêt Vocaturo du 24 mai 1991,
série A n° 206-C, p. 32, par. 17).
49. A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte
tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission
considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne
répond pas à la condition du "délai raisonnable".
CONCLUSION
50. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention.
D. Sur la violation de l'article 13 (art. 13) de la Convention
51. Le requérant se plaint de l'absence de recours effectif devant
une juridiction nationale pour faire valoir ses droits. Il rappelle à
ce titre qu'il a été condamné au paiement d'une amende pour requête
abusive par la cour administrative d'appel de Nancy.
52. La Commission relève que ce grief est étroitement lié à celui
tiré de la durée de la procédure. Compte tenu de la conclusion à
laquelle elle est parvenue au regard de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention, la Commission n'estime pas nécessaire d'examiner de
surcroît les allégations du requérant portant sur l'article 13
(art. 13) de la Convention.
CONCLUSION
53. La Commission conclut à l'unanimité qu'aucune question distincte
ne se pose au titre de l'article 13 (art. 13) de la Convention.
E. Récapitulation
54. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention (par. 50).
55. La Commission conclut à l'unanimité qu'aucune question distincte
ne se pose au titre de l'article 13 (art. 13) de la Convention
(par. 53).
Le Secrétaire Le Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
(M.-T. SCHOEPFER) (H. DANELIUS)
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