SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 18958/91
présentée par J.C.
contre la Belgique
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La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 5 mai 1993 en présence de
MM. S. TRECHSEL, Président de la Deuxième Chambre
G. JÖRUNDSSON
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
M.A. NOWICKI
M. K. ROGGE, Secrétaire de la Deuxième Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 22 août 1991 par J.C. contre la
Belgique et enregistrée le 17 octobre 1991 sous le No de dossier
18958/91 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, de nationalité belge, est représenté devant la
Commission par Me B. Cambier, avocat au barreau de Bruxelles.
Les faits de la cause tels qu'ils ont été présentés par le
requérant peuvent se résumer comme suit :
En 1970, il fut engagé en qualité de secrétaire d'administration
par l'Office Belge du Commerce Extérieur (ci-après dénommé O.B.C.E.)
et fut promu au grade de conseiller-adjoint en 1982.
Le 21 avril 1987, il fut convoqué par le directeur général de
l'O.B.C.E. et dans une note du 22 avril 1987, il fut informé de la
saisine du conseil d'administration pour avoir demandé une commission
à une firme parce qu'il serait intervenu en sa faveur auprès de
l'O.B.C.E.
Le 27 mai 1987, le conseil d'administration de l'O.B.C.E décida
de le révoquer d'office et sans préavis sur la base des articles 21,
22, 23 et 33 du Statut du personnel de l'Office pour manquement grave
aux devoirs professionnels, la révocation produisant effet à compter
du 1er juin 1987.
Le 27 juillet 1987, le requérant introduisit un recours devant
le Conseil d'Etat en vue d'obtenir l'annulation de la sanction
disciplinaire.
Le 27 mai 1988, le requérant a cité l'O.B.C.E. à comparaître
devant respectivement le tribunal de première instance de Bruxelles et
le tribunal du travail de Bruxelles, aux fins, explique-t-il, d'obtenir
réparation de l'intégralité du préjudice subi à la suite de sa
révocation qu'il tient pour illégale. Il n'a pas donné d'autres
renseignements sur ces actions.
Le 7 décembre 1988, le Conseil d'Etat annula la décision de
révocation au motif que le requérant, à défaut de convocation écrite,
avait pu se méprendre sur le degré d'avancement de la procédure
disciplinaire et ne pas s'être trouvé en mesure de préparer utilement
sa défense.
Par lettre du 22 décembre 1988, le directeur général de l'O.B.C.E
invita le requérant à reprendre ses fonctions à compter du 6 janvier
1989, le requérant pouvant les reprendre avant cette date s'il le
souhaitait, et l'informa de sa décision de poursuivre la procédure
disciplinaire. Le 3 janvier 1989, le requérant fut informé de sa
convocation pour le 27 janvier 1989 à une nouvelle séance
disciplinaire.
Le 27 janvier 1989, le conseil d'administration composé des mêmes
membres que lors de la séance du 27 mai 1987, décida de révoquer
d'office et sans préavis le requérant, la révocation prenant effet au
1er juin 1987. Le 24 mars 1989, le requérant introduisit un recours
devant le Conseil d'Etat.
Le 22 février 1991, le Conseil d'Etat rejeta le recours en
annulation du requérant. En ce qui concerne les faits de la cause, le
Conseil d'Etat rappela qu'au début de l'année 1987, la Société P. était
entrée en rapport avec l'O.B.C.E. pour "envisager des développements
de l'activité de ladite société dans le domaine d'expertises comptables
de projets à exécuter pour le compte de l'O.B.C.E. Le gérant de la
société P. contrôles fiduciaires à réaliser. Le 20 mars 1987, le directeur général de l'O.B.C.E. informa P. de son accord pour que des contrôles fiduciaires lui soient confiés en rapport avec des interventions du Fonds du commerce extérieur". Le Conseil d'Etat rappela enfin que le 7 avril 1987, le requérant avait adressé au gérant de P., avec mention personnelle, une lettre lui demandant une commission pour l'apport d'un client qu'il avait fait à la société. Répondant à un moyen du requérant fondé sur l'article 6 par. 1 de la Convention, le Conseil d'Etat releva, entre autres, que "l'action disciplinaire, qui dans la fonction publique, peut aboutir à priver une personne de son emploi, n'a pas le caractère d'une contestation sur des droits et obligations de caractère civil au sens de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme". Répondant à un argument du requérant qui faisait valoir qu'il se trouvait dans une situation contractuelle et non statutaire, le Conseil d'Etat déclara que le requérant relevait du statut de l'O.B.C.E., qui est un organisme de droit public, et non des dispositions de la loi du 3 juillet 1978 relative au contrat de louage de services. D'après le Conseil d'Etat, "s'il est vrai que, dans son article 1er, le statut de l'O.B.C.E. semble prévoir que les membres de ce personnel qui ne sont ni détachés d'un département ministériel, ni recrutés 'pour remplir une mission déterminée et provisoire', sont 'sous le régime du contrat de louage de services', l'article 4 dispose que 'le personnel recruté par l'O.B.C.E. est engagé aux conditions du statut du personnel, dont chaque agent reçoit un exemplaire' et l'article 33 que 'sont d'office et sans préavis démis de leurs fonctions : ... 6) ceux qui sont l'objet d'une révocation' ; qu'il ressort de ces dispositions que la révocation du requérant n'entrait pas dans le champ d'application de la loi du 3 juillet 1978, sans quoi le moyen n'eût d'ailleurs pas relevé de la compétence du Conseil d'Etat." Examinant un moyen du requérant qui se plaignait entre autres de la violation de l'article 1er du Protocole additionnel eu égard à l'effet rétroactif au premier juin 1987 donné à la sanction disciplinaire, le Conseil d'Etat répondit, entre autres que : "Considérant que, dans la décision attaquée, le conseil d'administration a explicitement décidé que la révocation du requérant sortirait ses effets à la même date qu'avait fixée sa décision du 27 mai 1987, c'est-à-dire le 1er juin 1987, 'compte tenu des circonstances particulières de cette cause' ; Considérant que l'annulation par le Conseil d'Etat de la décision du 27 mai 1987 reposait sur l'unique motif qu'il n'était pas certain que le requérant sût dès le 8 mai 1987 qu'il aurait à comparaître le 27 devant le comité de direction ; que si, par l'effet ordinaire de l'annulation, le requérant est censé être demeuré membre du personnel de l'O.B.C.E. au-delà du 1er juin 1987, il ne peut être déduit en l'espèce du motif de l'annulation aucune injonction implicite à la partie adverse d'avoir à réintégrer effectivement le requérant dans ses services, comme c'eût été le cas si, par exemple, il avait été constaté dans l'arrêt que les faits retenus à charge du requérant n'étaient pas établis ou que ceux qui l'étaient n'avaient pas un caractère de gravité suffisant pour justifier la sanction majeure de la révocation ; que la seule obligation qui s'imposait à la partie adverse, à moins qu'elle n'acceptât la réintégration définitive du requérant, était de recommencer immédiatement les poursuites disciplinaires ; (...) ... que la partie adverse a fait preuve de la diligence la plus grande pour que la procédure disciplinaire soit reprise sans tarder dans la mesure compatible avec le respect des droits de la défense ; qu'ayant porté remède au vice de procédure qui avait provoqué l'annulation de sa décision du 27 mai 1987, le conseil d'administration pouvait, sans méconnaître la portée de cette annulation et sans excéder ses pouvoirs de quelque autre façon, donner effet à sa décision nouvelle à la date même que la décision annulée avait fixée ; (...) Considérant que l'allégation selon laquelle, en donnant effet à la révocation le 1er juin 1987, le conseil d'administration aurait cherché, non pas à infliger au requérant une juste sanction disciplinaire, mais à faire l'économie de dommages et intérêts importants et, ainsi, commis un détournement de pouvoir, ne repose sur aucun élément sérieux ; qu'il se justifie au contraire parfaitement que, refaisant un acte dont l'annulation n'avait été entraînée que par une erreur de procédure, l'autorité l'ait refait intégralement, y compris quant à ses effets dans le temps". GRIEFS 1. Le requérant allègue la violation de l'article 6 de la Convention. Il fait valoir que les débats devant le conseil d'administration de l'O.B.C.E. se sont déroulés à huis clos. Il ajoute qu'il n'a pas été statué sur sa cause dans un délai raisonnable puisque la décision de révocation a été prise le 27 janvier 1989 pour des faits commis au mois d'avril 1987. Il soutient encore que le conseil d'administration ne constituait pas une instance indépendante et impartiale puisque suite à l'annulation de la décision du 27 mai 1987, ce sont les mêmes membres qui ont repris la même sanction le 27 janvier 1989. Il explique que la contestation portait assurément sur des droits civils puisque la sanction a été assortie d'un effet rétroactif de plus de 18 mois et a eu pour effet de le priver de son emploi, de sa rémunération et de son droit à des dommages et intérêts suite à l'annulation de la première mesure de révocation. En outre, il soutient qu'il se trouve dans une situation contractuelle et non statutaire et, qu'en toute hypothèse, il occupait un emploi n'impliquant l'exercice d'aucune prérogative de puissance publique. 2. Il allègue également la violation de l'article 1er du Protocole additionnel en ce que l'effet rétroactif donné à la seconde décision de révocation tend manifestement à le priver de son droit d'obtenir réparation devant les juridictions de l'ordre judiciaire de son dommage occasionné par la première décision de révocation. 3. En outre, il allègue le non respect de l'article 3 de la Convention en ce que cette rétroactivité constitue un traitement inhumain ou dégradant puisqu'elle prive rétroactivement le requérant de son emploi, de sa rémunération et des droits sociaux qui y sont attachés. 4. Enfin, il fait valoir que ladite "rétroactivité méconnaît l'article 14 de la Convention puisque pareil effet n'a été donné à la seconde sanction qu'en raison de l'annulation obtenue la révocation (annulation prononcée par violation des droits de la défense). Cette sanction complémentaire qu'est la rétroactivité, a ainsi été appliquée pour ce qu'il s'est plaint, à juste titre, de la méconnaissance de ses droits à la défense." EN DROIT 1. Le requérant allègue que la procédure suivie devant le conseil d'administration de l'O.B.C.E. et ayant abouti à sa révocation par décision du 27 janvier 1989 a violé l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. La partie pertinente de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention est ainsi libellée : "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé d'une accusation en matière pénale dirigée contre elle." Pour déterminer si cette disposition est ou non applicable in casu, la Commission doit examiner si ladite procédure est relative à une "accusation en matière pénale" ou à une "contestation sur des droits et obligations de caractère civil". Pour ce qui est de la notion "d'accusation en matière pénale", la Commission se réfère à l'arrêt de la Cour européenne des Droits de l'Homme du 8 juin 1976 dans l'affaire Engel et autres où elle a défini trois critères pour vérifier si une accusation donnée, à laquelle l'on attribue un caractère disciplinaire, relève néanmoins de la matière pénale. La Commission note tout d'abord que l'infraction incriminée ne peut être commise que par des personnes appartenant à la fonction publique et qu'elle tombe sous le coup de textes appartenant au droit disciplinaire d'après la législation belge. Quant à la sanction qui a été infligée au requérant, la Commission rappelle qu'une mesure de révocation, même si dans l'échelle des sanctions disciplinaires elle constitue la sanction la plus grave, est une sanction caractéristique d'une infraction disciplinaire. Au vu des divers éléments susmentionnés, la Commission estime que la procédure selon laquelle le requérant a fait l'objet d'une révocation ne saurait être considérée comme impliquant, au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention, une décision sur le bien-fondé d'une accusation en matière pénale. La Commission doit cependant examiner si la procédure disciplinaire engagée contre le requérant porte sur une contestation sur des droits et obligations de caractère civil. Selon la jurisprudence de la Cour, il importe seulement, pour que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) s'applique, que les contestations dont il s'agit ont pour objet la détermination de droits de caractère privé (Cour eur. D.H., arrêt König du 28 juin 1978, série A n° 27, p. 32, par. 94). En ce qui concerne les droits civils que le requérant souhaite voir établis, la Commission se réfère à sa jurisprudence antérieure selon laquelle les contestations concernant l'accès à la fonction publique et le licenciement des fonctionnaires se situent en dehors du champ d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention (cf par exemple N° 3937/69, déc. 12.12.69, Rec. 32 p. 61 ; N° 7374/76, déc. 8.3.76, D.R. 5 p. 157 ; N° 9208/80, déc. 10.7.81, D.R. 26 p. 262 ; N° 9248/81, déc. 10.10.83, D.R. 34 p. 78). Elle constate à cet égard que, d'après l'arrêt du Conseil d'Etat, le requérant ne se trouvait pas dans une situation contractuelle mais son emploi était de caractère statutaire. La Commission estime dès lors que ni une accusation en matière pénale contre le requérant ni un droit de caractère civil du requérant n'étaient en jeu en l'espèce. En conséquence, l'article 6 par. 1 (art. 6-1) n'est pas applicable et il s'ensuit que la requête est sur ce point incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2). 2. Le requérant allègue aussi la violation de l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1), eu égard au caractère rétroactif de sa révocation. L'article 1er du Protocole additionnel (P1-1) contient les termes suivants : "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes." Sur le point de savoir si le requérant est titulaire d'un droit protégé par l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1), la Commission rappelle que celui qui se plaint d'une atteinte à son droit de propriété doit démontrer qu'un tel droit existait (cf par exemple requête N° 7655/76, 7657/76, déc. 4.10.77, D.R. 12 p. 111, n° 7694/76, déc. 14.10.77, D.R. 12 p. 131, N° 7742/76, déc. 4.7.78, D.R. 14 p. 146). La Commission a déjà admis qu'une créance puisse constituer un bien au sens de l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1) (cf par exemple N° 3039/67, déc. 29.5.67, Recueil 23 p. 66 ; N° 7742/76, déc. 4.7.78, D.R. 14 pp. 146, 156) mais qu'il n'y a pas privation de propriété lorsqu'une créance conditionnelle se trouve périmée par la suite de la non réalisation de la condition (N° 7775/77, déc. 5.10.78, D.R. 15 p. 143, 151). La Commission observe cependant que si, dans le cas d'espèce, le requérant a peut-être caressé l'espoir de se voir allouer une indemnité, il n'a pas montré avoir été, à aucun moment, titulaire d'un droit de créance, à quelque titre que ce fût, contre l'Etat belge. En effet, l'action intentée contre l'Etat devant les tribunaux de l'ordre judiciaire ne faisait naître, dans le chef du requérant, aucun droit de créance, mais uniquement l'éventualité d'obtenir pareille créance. Dès lors, l'action en responsabilité intentée devant le tribunal de première instance et le tribunal du travail de Bruxelles ne pouvant être considérée ni comme un bien, ni comme une créance, les décisions rendues en matière administrative n'ont pu avoir pour effet de le priver d'un bien dont il était propriétaire. Il n'y a donc, en l'espèce, aucune apparence de violation de l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1) et la requête est, sur ce point, manifestement mal fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. 3. Le requérant soutient également que la rétroactivité de la sanction constitue un traitement inhumain et dégradant au sens de l'article 3 (art. 3) de la Convention. L'article 3 (art. 3) est ainsi rédigé : "Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants." La Commission rappelle que pour tomber sous le coup de cette disposition, un mauvais traitement doit atteindre un minimum de gravité (Cour eur. D.H., arrêt Irlande c/Royaume-Uni du 18 janvier 1978, série A n° 25, p. 65, par. 162). Or, pour ce qui est de la présente affaire, la Commission estime que la situation dont se plaint le requérant n'est pas de nature à poser un problème sous l'angle de l'article 3 (art. 3) de la Convention. Cette partie de la requête doit donc être rejetée pour défaut manifeste de fondement, conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. 4. Enfin, le requérant fait valoir que la rétroactivité de la sanction méconnaît l'article 14 (art. 14) de la Convention. L'article 14 (art. 14) de la Convention énonce : "La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation." La Commission rappelle que cette disposition n'interdit la discrimination que dans la jouissance des droits et libertés garantis par la Convention (cf par exemple requête N° 10733/84, déc. 11.3.85, D.R. 41 p. 211 ; N° 11278/84, déc. 1.7.85, D.R. 43 p. 216). Or, la Commission a déjà constaté qu'aucun droit garanti par la Convention n'est en jeu. Par conséquent, la requête est sur ce point incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2). Par ces motifs, la Commission, à la majorité, DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE. Le Secrétaire de la Le Président de la Deuxième Chambre Deuxième Chambre (K. ROGGE) (S. TRECHSEL)
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