SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête No 17055/90
présentée par J. L.
contre la France
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La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 5 avril 1995 en présence
de
M. C.L. ROZAKIS, Président
Mme J. LIDDY
MM. E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
M.P. PELLONPÄÄ
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
E. KONSTANTINOV
G. RESS
Mme M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 9 avril 1990 par J.L. contre la
France et enregistrée le 23 août 1990 sous le N° de dossier 17055/90 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
26 novembre 1993, les observations en réponse présentées par la
requérante le 8 mars 1994 et les observations complémentaires
présentées par son avocat le 3 octobre 1994 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, de nationalité française, a exercé la profession
de fonctionnaire municipale et réside à Bordeaux.
Devant la Commission, elle a été représentée par Maître Bruno de
Labrousse, avocat au barreau de Bordeaux puis, au titre de l'assistance
judiciaire, par Maître Brigitte Azéma-Peyret, avocat au barreau de
Bordeaux.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent
se résumer comme suit :
A. Circonstances particulières de l'affaire
En août 1983, la requérante, alors employée comme dactylographe
à la bibliothèque municipale de Bordeaux, conserva quelque temps dans
son coffret à bijoux, avant de la restituer après enquête de police,
une bague oubliée par l'une de ses collègues dans les toilettes.
Par décision du 25 octobre 1983, le conseil de discipline
municipal de Bordeaux proposa sa révocation. Par arrêté
du 30 décembre 1983, le maire de Bordeaux ordonna ladite révocation
sans suspension des droits à pension de la requérante.
Le tribunal correctionnel de Bordeaux, saisi par citation directe
du ministère public, prononça le 26 avril 1984 un jugement de relaxe
dans les termes suivants :
"Attendu qu'au vu des pièces de la procédure et des débats
il ne résulte pas charges suffisantes contre J. L. d'avoir
commis le délit de vol prévu par les articles 379, 381 du
Code Pénal (...)"
Saisi par la requérante les 26 avril et 8 novembre 1984 de deux
recours tendant, le premier, à l'annulation de l'arrêté du maire ainsi
qu'à sa réintégration avec rappel de traitement, et, le second, à
l'allocation de dommages-intérêts, le tribunal administratif de
Bordeaux, par jugement du 20 juin 1985, joignit les recours et les
rejeta dans les termes suivants :
"Considérant que Melle J. L. (...) a été révoquée sans
suspension des droits à pension (...) pour avoir (...)
conservé pendant plusieurs jours dans son coffret à bijoux
déposé chez sa mère, une bague appartenant à une de ses
collègues et laissée dans les toilettes de leur lieu de
travail ;
Considérant que les poursuites disciplinaires sont
indépendantes des poursuites pénales ; que, par suite, la
circonstance que Melle L. faisait l'objet de poursuites
pénales pour vol d'une bague ne faisait pas obstacle à ce
qu'une sanction disciplinaire fût également prononcée à son
encontre ;
Considérant que la mesure de révocation attaquée a été
prise avant le jugement en date du 26 avril 1984 par lequel
le Tribunal de Grande Instance de Bordeaux statuant en
matière correctionnelle a relaxé Melle L. prévenue du délit
de vol ; que ce jugement de relaxe motivé non par
l'inexactitude matérielle des faits reprochés à
l'intéressée mais par l'insuffisance des charges ne peut
faire obstacle à la sanction disciplinaire prononcée à
raison des faits ci-dessus ;
Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que
lesdits faits, qui sont de nature à motiver légalement une
sanction disciplinaire, soient matériellement inexacts ;
qu'il résulte de ce qui précède que la requérante n'est pas
fondée à demander l'annulation de l'arrêté (...) prononçant
sa révocation (...)"
Le tribunal rejeta également par voie de conséquence la demande
en réparation formée par la requérante.
Elle fit appel de ce jugement devant le Conseil d'Etat en
invoquant notamment l'article 6 par 2 de la Convention.
Par arrêt du 4 octobre 1989, le Conseil d'Etat rejeta son recours
en s'exprimant comme suit :
"Considérant, d'une part, que (si) le jugement du tribunal
de grande instance de Bordeaux statuant en matière
correctionnelle, en date du 26 avril 1984, a prononcé la
relaxe de Mlle L., cette décision n'a nullement dénié
l'exactitude matérielle des faits à raison desquels Mlle L.
a été santionnée disciplinairement le 30 décembre 1983 ;
qu'en confirmant la légalité de la sanction infligée à Mlle
L., le tribunal administratif n'a donc pas méconnu la chose
jugée par le juge pénal ;
Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du
dossier que la révocation de Mlle L. a été motivée par le
fait qu'elle a, plusieurs jours durant, détenu un bijou
qu'elle savait appartenir à une de ses collègues et qu'elle
ne l'a restitué qu'après enquête de police ; qu'un tel fait
était de nature à motiver une sanction disciplinaire ;
Considérant (...) que (l'article 6 par. 2 de la Convention)
n'(a) ni pour objet ni pour effet d'interdire à l'autorité
investie du pouvoir disciplinaire de sanctionner des faits
reprochés à un agent public, dès lors que comme dans le cas
de l'espèce et ainsi qu'il l'a été montré, ces faits sont
établis (...)"
B. Droit interne pertinent
Code des Communes (en vigueur au moment des faits)
Article R 414-22 :
"Toute faute commise par un agent dans l'exercice ou à
l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une
sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des
peines prévues par la loi pénale."
Article R 414-18 :
"Les sanctions disciplinaires applicables au personnel
communal sont les suivantes : (...) 9°) la révocation sans
suspension des droits à pension (...)"
GRIEFS
La requérante allègue la violation de l'article 6 de la
Convention. Elle estime, en premier lieu, que la distinction faite par
la juridiction administrative entre la matérialité des faits et
l'insuffisance des charges serait contraire au respect des droits de
la défense et au droit au procès équitable. Elle se plaint plus
particulièrement de ne pas avoir pu consulter son dossier devant le
conseil de discipline. Par ailleurs, les juridictions administratives
ne constituent pas, à son sens des tribunaux indépendants au sens de
l'article 6 par. 1. Elle invoque enfin en substance le non-respect de
la présomption d'innocence.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 9 avril 1990 et enregistrée le
23 août 1990.
Le 7 septembre 1993, la Commission (Première Chambre) a décidé
de porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et de
l'inviter à présenter par écrit des observations sur sa recevabilité
et son bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 26 novembre 1993
et la requérante y a répondu le 8 mars 1994.
Le 8 mars 1994, la Commission (Première Chambre) a décidé
d'accorder à la requérante le bénéfice de l'assistance judiciaire.
L'avocate choisie par la requérante pour la représenter au titre
de l'assistance judiciaire a présenté des observations complémentaires
le 3 octobre 1994, après prorogation de délai.
EN DROIT
La requérante estime n'avoir pas bénéficié d'un procès équitable
dans le respect des droits de la défense et considère que la
présomption d'innocence n'a pas été respectée en l'espèce. Elle invoque
l'article 6 par. 1 et 2 (art. 6-1, 6-2) de la Convention, qui est ainsi
rédigé :
"1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement (...) par un tribunal (...) qui décidera,
soit des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en
matière pénale dirigée contre elle.
2. Toute personne accusée d'une infraction est présumée
innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement
établie."
A titre principal, le Gouvernement défendeur, se référant à la
jurisprudence des organes de la Convention, soutient que l'article 6
(art. 6) de la Convention n'est pas applicable au contentieux
disciplinaire de la fonction publique, dans la mesure où il ne s'agit
pas de contestations sur des droits et obligations de caractère civil
au sens de cet article (art. 6).
Eu égard aux critères énoncés par la Cour européenne des Droits
de l'Homme, le Gouvernement considère par ailleurs que la requérante
n'a pas non plus fait l'objet d'une "accusation en matière pénale".
Ilexpose que les normes appliquées concernent la fonction publique
territoriale, que les faits reprochés à la requérante ont été commis
à l'occasion de l'exercice de ses fonctions et constituent une
infraction disciplinaire et que la sanction infligée se différencie
radicalement d'une sanction pénale.
A titre subsidiaire, le Gouvernement défendeur fait valoir que
les garanties de l'article 6 (art. 6), y compris la présomption
d'innocence, ont été respectées. Il expose que la procédure suivie par
les autorités administratives, telle qu'établie par la loi du
26 janvier 1984, respecte les droits de la défense : elle comprend une
phase consultative où un avis est rendu par un conseil dont le mode de
désignation, l'élection, garantit l'impartialité. Elle permet au
fonctionnaire mis en cause de présenter contradictoirement ses
observations, après avoir pris connaissance de son dossier.
Le Gouvernement note également que la requérante a été
sanctionnée non pour un vol, mais pour avoir détenu pendant plusieurs
jours un bijou appartenant à une collègue et ne l'avoir restitué
qu'après enquête de police. La matérialité des faits ayant été établie,
ils ont été regardés comme constituant une faute disciplinaire, en
dehors de toute qualification pénale. Par conséquent, la relaxe
prononcée par le tribunal correctionnel est sans incidence sur la
validité de l'instance disciplinaire.
Le Gouvernement soutient enfin que la sanction disciplinaire a
fait l'objet d'un contrôle juridictionnel satisfaisant aux exigences
de l'article 6 (art. 6) de la Convention. En effet, elle a pu être
déférée devant les juridictions administratives qui exercent un
contrôle sur la matérialité des faits, leur qualification juridique et
même sur l'adéquation de la sanction à la gravité de la faute. Le
Gouvernement conclut que la requête est, en tout état de cause,
manifestement mal fondée.
La requérante estime que l'article 6 (art. 6) de la Convention
est applicable en l'espèce. Elle rappelle en premier lieu que la
sanction disciplinaire qui lui a été infligée ne porte pas sur son
droit à l'accès à la fonction publique ni sur la déchéance de ce droit,
mais sur sa révocation d'un poste spécifique.
S'appuyant sur la jurisprudence de la Cour, la requérante estime
avoir fait l'objet d'une accusation en matière pénale au sens de
l'article 6 (art. 6). Elle soutient que la notion de faute retenue par
l'administration et celle de vol retenue par le Code pénal reposent
l'une et l'autre sur l'existence d'une intention frauduleuse dans les
faits incriminés, sans que leur matérialité soit contestée. Elle
observe en outre qu'elle a fait l'objet d'une sanction d'une
particulière gravité.
Quant à l'équité de la procédure, la requérante fait tout d'abord
remarquer que la loi du 26 janvier 1984, citée par le Gouvernement, qui
a modifié la procédure disciplinaire n'était pas applicable au moment
des faits et souligne qu'elle n'a jamais pu consulter son dossier.
Elle reproche en outre au conseil de discipline communal son absence
de compétence pour déterminer si une "faute" comporte l'élément
intentionnel justifiant la sanction.
La requérante ajoute enfin que les membres des juridictions
administratives ne bénéficient pas de l'indépendance garantie par la
Constitution de 1958 aux magistrats de l'ordre judiciaire et que, par
conséquent, la garantie des droits de la défense n'est pas assurée,
comme expose le Gouvernement, du seul fait de la possibilité d'un
recours devant ces juridictions.
S'agissant de la présomption d'innocence garantie par l'article
6 par. 2 (art. 6-2), elle estime qu'elle n'a pas été respectée. Elle
rappelle que l'avis du conseil de discipline mentionnait expressément
le "vol" qui lui était reproché et souligne qu'elle a été relaxée par
le tribunal correctionnel. Selon elle, l'administration ne peut fonder
une sanction sur une intention frauduleuse dont l'autorité judiciaire,
statuant dans le respect des droits de la défense, a dit qu'elle
n'existait pas.
La Commission est tout d'abord appelée à établir si la procédure
disciplinaire dont se plaint la requérante rentre dans le champ
d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
Quant au point de savoir si la requérante faisait l'objet d'une
accusation en matière pénale au sens de cette disposition, au regard
des critères posés par la jurisprudence des organes de la Convention
(cf. notamment Cour eur. D.H., arrêt Engel du 1er octobre 1975, série
A n° 22, pp. 34-35 par. 82), la Commission relève que les textes
appliqués ressortissent, en droit français, au domaine disciplinaire
de la fonction publique territoriale. Par ailleurs, il était reproché
à la requérante une faute commise à l'occasion de l'exercice de ses
fonctions. Enfin, la sanction elle-même - la révocation - ne consistait
pas en une privation de liberté ou une amende, mais revêtait un
caractère purement disciplinaire (cf. N° 10365/83, déc. 5.7.84,
D.R. 39 p. 237 ; N° 15965/90, déc. 15.1.93, non publiée).
En conséquence, la Commission considère que la procédure en cause
ne concernait pas le bien-fondé d'une accusation en matière pénale au
sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1). La Commission note au surplus
que la requérante a fait l'objet parallèlement d'une procédure pénale
dont elle ne se plaint pas.
La Commission n'estime pas nécessaire d'établir si la procédure
en cause visait à trancher une contestation sur des droits et
obligations de caractère civil, au sens de cet article (art. 6-1), dans
la mesure où elle considère que les griefs de la requérante sont en
tout état de cause manifestement mal fondés, pour les motifs ci-après
exposés.
Sur les griefs de la requérante
a) La requérante estime que sa cause n'a pas été entendue
équitablement par un tribunal indépendant, au sens de l'article 6 par.
1 (art. 6-1). Elle mentionne notamment le fait qu'elle n'aurait pas eu
accès à son dossier.
Concernant ce dernier point, la Commission note que la requérante
ne s'en est plainte ni devant le tribunal administratif, ni devant le
Conseil d'Etat et n'a donc pas épuisé les voies de recours internes à
cet égard. En tout état de cause, la Commission observe que la
requérante a été sanctionnée à l'issue de débats contradictoires au
cours desquels elle était assistée par son avocat. Au vu des éléments
du dossier, la Commission arrive à la conclusion que les droits de la
défense ont été respectés dans la procédure en cause.
Pour autant que la requérante se plaint de ce qu'elle n'aurait
pas été jugée équitablement, la Commission rappelle qu'il incombe au
premier chef aux juridictions nationales d'apprécier les éléments de
fait produits devant elle et d'appliquer le droit interne. En l'espèce,
elle relève que le tribunal administratif et le Conseil d'Etat ont
estimé, après avoir pris connaissance de tous les éléments du dossier,
que le comportement de la requérante constituait une faute
disciplinaire indépendamment de toute qualification pénale et elle ne
décèle en l'occurrence aucun aspect arbitraire.
Concernant l'indépendance des juridictions administratives, la
Commission considère que la requérante n'a fait état d'aucun élément
qui pourrait, dans le cas d'espèce, conduire à la mettre en doute.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal
fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
b) La requérante considère que la sanction disciplinaire dont elle
a fait l'objet a porté atteinte à la présomption d'innocence garantie
par l'article 6 par. 2 (art. 6-2) de la Convention.
La Commission rappelle que la présomption d'innocence ne se
limite pas à une garantie procédurale au sein du seul procès pénal,
mais que l'article 6 par. 2 (art. 6-2) exige en outre qu'aucun
représentant de l'Etat, à l'exception du ministère public dans
l'exercice de ses fonctions, ne présente une personne comme coupable
d'une infraction, tant que la culpabilité de cette personne ne se
trouve pas définitivement établie par la juridiction compétente (cf.
en dernier lieu Cour eur. D.H., arrêt Allenet de Ribemont c/France du
10 février 1995, série A n° 308, par. 35).
En l'espèce, la Commission constate que, contrairement à ce
qu'affirme la requérante, le conseil de discipline communal n'a pas
exprimé l'avis qu'elle avait commis un vol. Les autorités
disciplinaires s'en sont tenues à la constatation des faits matériels
de la cause, d'ailleurs non contestés par la requérante et en ont tiré
les conséquences sur le plan disciplinaire, sans porter d'appréciation
sur son éventuelle culpabilité au regard du délit pénal qui lui était
reproché.
Il en résulte que ce grief est manifestement mal fondé au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Première Chambre Première Chambre
(M.F. BUQUICCHIO) (C.L. ROZAKIS)
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