COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête N° 21599/93
J.M. C.S.
contre
Portugal
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 6 septembre 1995)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 5). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 6 - 20) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 21 - 42). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
A. Grief déclaré recevable
(par. 21). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
B. Point en litige
(par. 22). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention
(par. 23 - 41) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
a. Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 de la
Convention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
b. Sur l'observation de l'article 6 par. 1 de la
Convention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
CONCLUSION
(par. 42). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
ANNEXE : DECISION DE LA COMMISSION
SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE. . . . . . . . . . . . 7
I. INTRODUCTION
1. Le présent rapport concerne la requête N° 21599/93 introduite le
14 janvier 1993 contre le Portugal et enregistrée le 30 mars 1993.
Le requérant est un ressortissant portugais né en 1926 et
résidant à Porto.
Il est représenté devant la Commission par
Maître Maria Teresa Santos, avocate à Porto.
Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent,
M. António Henriques Gaspar, Procureur général adjoint.
2. Cette requête a été communiquée le 2 mars 1994 au Gouvernement.
A la suite d'un échange de mémoires, la requête a été déclarée
recevable le 22 janvier 1995 dans la mesure où elle porte sur la durée
de la procédure (article 6 par. 1 de la Convention). Le texte de la
décision sur la recevabilité est annexé au présent rapport.
3. Ayant constaté qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir
un règlement amiable au sens de l'article 28 par. 1 b) de la
Convention, la Commission (Deuxième Chambre), après délibération, a
adopté le 6 septembre 1995 le présent rapport conformément à
l'article 31 par. 1 de la Convention, en présence des membres
suivants :
M. H. DANELIUS, Président
Mme G. H. THUNE
MM. G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
4. Dans ce rapport, la Commission a formulé son avis sur le point
de savoir si les faits constatés révèlent, de la part du Portugal, une
violation de la Convention.
5. Le texte du présent rapport sera transmis au Comité des Ministres
du Conseil de l'Europe conformément à l'article 31 par. 2 de la
Convention.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
6. A la retraite depuis le 16 septembre 1986, le requérant, ancien
inspecteur de police judiciaire, reçut notification de la fixation à
titre provisoire du montant de sa pension de retraite, le 12 novembre
1986. Le 22 janvier 1987, le requérant adressa un courrier à la Caisse
Générale des Dépôts, l'institution responsable en la matière, par
lequel il exprima son désaccord avec les méthodes de calcul de la
pension.
7. Le 11 mars 1988, la Caisse fixa le montant définitif de la
pension de retraite du requérant. Le 15 juin 1988, le requérant déposa
une réclamation ayant pour objet les méthodes de calcul de la pension,
à laquelle l'administration de la Caisse répondit par lettre du
6 décembre 1988.
8. Les 4 janvier et 17 février 1989, le requérant interjeta deux
recours hiérarchiques devant le conseil d'administration de la Caisse
demandant la fixation d'un nouveau montant. Ces recours furent rejetés
par décision du conseil d'administration de la Caisse en date du
22 mai 1989.
9. Le 10 juillet 1989, le requérant saisit le tribunal administratif
de Porto (tribunal administrativo do círculo do Porto) d'une action en
reconnaissance de droit (acção para reconhecimento de direito) contre
la Caisse. Il demanda au tribunal de faire constater que certaines
allocations complémentaires qu'il percevait faisaient partie de son
salaire et que dès lors elles devraient être prises en compte dans le
calcul de sa pension de retraite, y compris lors de l'augmentation
périodique des pensions.
10. Le 20 septembre 1989, le ministère public présenta son avis sur
les demandes du requérant. Par ordonnance du 22 septembre 1989, le
juge invita le requérant à se prononcer sur les questions soulevées par
le ministère public. Par acte du 2 octobre 1989, le requérant se
prononça sur lesdites questions.
11. Le dossier fut présenté en état au juge le 6 octobre 1989.
12. Le 9 octobre 1992, le juge ordonna la citation de la Caisse et
décida de remettre à un moment ultérieur la décision sur les questions
soulevées par le ministère public.
13. La Caisse déposa ses conclusions en réponse le 3 décembre 1992.
14. Le 5 février 1993, le requérant reçut notification en vue de
présenter son mémoire, ce qu'il fit le 4 mars 1993. Le même jour, la
Caisse présenta son mémoire.
15. Par décision du 5 mai 1993, le tribunal débouta le requérant de
ses prétentions. Il considéra que le requérant avait choisi la
mauvaise voie de droit pour faire valoir son droit dans la mesure où
il aurait dû introduire des recours contentieux contre chaque décision
de la Caisse fixant le montant de sa pension.
16. Le 28 mai 1993, le requérant interjeta appel contre cette
décision devant la Cour suprême administrative (section du contentieux
administratif). Après un échange de mémoires, le dossier fut transmis
à cette juridiction le 27 octobre 1993.
17. Par arrêt du 19 avril 1994, la Cour suprême administrative,
estimant que la voie de droit choisie par le requérant était adéquate
au droit qu'il faisait valoir, annula la décision du tribunal a quo et
ordonna la poursuite de la procédure.
18. Le dossier fut transmis au tribunal administratif de Porto le
20 mai 1994 et présenté en état au juge le 6 juin 1994.
19. Par jugement du 14 juillet 1994, le tribunal donna gain de cause
au requérant.
20. Au 18 avril 1995, date de la dernière communication du requérant,
la procédure était toujours pendante devant le tribunal administratif
de Porto, le dossier devant être transmis à la Cour suprême
administrative suite à l'appel formé par la défenderesse contre le
jugement du 14 juillet 1994.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
21. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant, selon
lequel sa cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.
B. Point en litige
22. Le seul point en litige est le suivant : la durée de la procédure
litigieuse a-t-elle excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention ?
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
a. Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
23. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose
notamment :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
(...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui
décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations
de caractère civil (...)".
24. Selon le requérant, l'article 6 par. 1 (art. 6-1) est
manifestement applicable à la procédure litigieuse. Il relève qu'il
a obtenu gain de cause en première instance. Ses prétentions ne
sauraient donc passer pour vouées à l'échec au vu de la législation
nationale, auquel cas ses demandes auraient été rejetées in limine.
25. Le Gouvernement défendeur soutient que l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention n'est pas applicable à la procédure
litigieuse. Selon lui, le droit que le requérant prétend faire valoir
devant les juridictions portugaises n'est qu'en apparence un droit lié
à une prestation sociale. Se référant à l'arrêt rendu par la Cour
européenne dans l'affaire Schuler-Zgraggen (arrêt du 24 juin 1993,
série A n° 263), le Gouvernement admet que le contentieux de la
sécurité sociale peut faire partie du champ d'application de l'article
6 par. 1 (art. 6-1). Néanmoins, encore faut-il que le requérant
invoque un droit subjectif résultant des règles précises de la
législation nationale. Selon le Gouvernement, tel n'est pas le cas en
l'espèce dans la mesure où le requérant invoque un droit qui ne trouve
aucun appui dans la législation nationale, l'article 6 par. 1 (art. 6-
1) ne pouvant donc s'appliquer.
26. La Commission ne discerne aucune raison convaincante de
distinguer entre le droit invoqué en l'espèce par le requérant et les
droits aux prestations d'assurance sociale en cause dans des affaires
où la Cour a estimé l'article 6 par. 1 (art. 6-1) applicable (cf., par
exemple, Cour eur. D.H., arrêts Feldbrugge et Deumeland du 29 mai 1986,
série A n° 99 et 100 ; arrêt Salesi du 26 février 1993, série A n° 257-
E ; arrêt Schuler-Zgraggen précité).
27. Il est vrai, comme le souligne le Gouvernement, que l'article 6
(art. 6) ne saurait s'appliquer à une procédure dans laquelle on
revendique un droit sans aucune espèce de fondement dans le droit
interne de l'Etat en cause. Toutefois, cela n'est pas le cas en
l'espèce. Le tribunal administratif de Porto a estimé fondée la
demande du requérant. Le droit qu'il invoquait avait donc suffisamment
de fondement en droit interne.
28. Partant, l'article 6 par. 1 (art. 6-1) s'applique en l'espèce.
b. Sur l'observation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
i. Période à prendre en considération
29. Selon le requérant, la période à prendre en considération aurait
débuté le 22 janvier 1987, date de sa première réclamation à la Caisse
Générale des Dépôts.
30. Le Gouvernement situe au 10 juillet 1989, date de la saisine du
tribunal administratif de Porto, le début de cette période.
31. La Commission rappelle que le "délai raisonnable" de l'article
6 par. 1 (art. 6-1) a d'ordinaire pour point de départ en matière
civile la saisine du tribunal (cf. arrêt Deumeland précité, p. 26,
par. 77). On conçoit cependant que dans certaines hypothèses il puisse
commencer plus tôt. Il en est ainsi lorsque la "contestation" à
trancher éclate avant que les juridictions compétentes ne puissent être
saisies, une procédure administrative préalable étant nécessaire (cf.
Cour eur. D.H., arrêt Erkner et Hofauer du 23 avril 1987, série A
n° 117, p. 61, par. 64).
32. En l'espèce, la Commission ne trouve pas établi, au vu du contenu
de la demande du requérant, qu'une phase administrative préalable eût
été nécessaire avant la saisine du tribunal administratif, d'autant
plus que la voie de droit choisie par le requérant était une action en
reconnaissance de droit et non pas un recours contentieux en annulation
d'un acte administratif.
Il en résulte que la "contestation" à trancher a éclaté au moment
de la saisine du tribunal administratif de Porto, soit le
10 juillet 1989.
33. Selon les dernières informations reçues le 18 avril 1995, la
procédure litigieuse était toujours pendante devant le tribunal
administratif de Porto. La durée en appréciation était ainsi à cette
date de cinq ans et neuf mois environ.
ii. Appréciation de la durée de la procédure
34. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour eur. D.H., arrêt Silva Pontes du 23 mars 1994,
série A n° 286-A, p. 15, par. 39).
35. Selon le requérant, la durée de la procédure ne saurait passer
pour raisonnable au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1).
36. Pour le Gouvernement, la durée de la procédure n'a pas encore
dépassé le délai raisonnable.
37. La Commission constate que l'affaire revêtait une certaine
complexité. Cette complexité n'est toutefois pas de nature à expliquer
la durée totale de la procédure. Le comportement du requérant, quant
à lui, n'a pas contribué à ralentir la procédure.
38. S'agissant du comportement des autorités compétentes, la
Commission relève une période d'inactivité imputable à l'Etat du
6 octobre 1989, date à laquelle le dossier fut présenté en état au
juge, au 9 octobre 1992, date à laquelle le juge ordonna la citation
de la Caisse et décida de remettre à un moment ultérieur la décision
sur les questions soulevées par le ministère public, soit une période
de trois ans pendant laquelle aucun acte de procédure n'a été accompli.
Elle considère qu'aucune explication convaincante de ce délai
n'a été fournie par le Gouvernement.
39. La Commission ne saurait considérer comme "raisonnable" un tel
laps de temps, surtout si l'on tient compte du fait qu'à l'issue de
cette période le juge a rendu une ordonnance qui ne tranchait aucune
question juridique.
40. La Commission réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants
d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs
juridictions puissent garantir à chacun le droit d'obtenir une décision
définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations
de caractère civil dans un délai raisonnable (cf. Cour eur. D.H., arrêt
Vocaturo du 24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32, par. 17).
41. A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte
tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission
considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne
répond pas à la condition du "délai raisonnable".
CONCLUSION
42. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(M.-T. SCHOEPFER) (H. DANELIUS)
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