COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requêtes N° 28713/95 à 28720/95
et N° 30020/96
Juhel et autres
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 1er juillet 1998)
TABLE DES MATIERES
Page
I.INTRODUCTION
(par. 1 - 4) 1
A.La requête
(par. 2 - 4) 1
B.La procédure
(par. 5 - 10) 1
C.Le présent rapport
(par. 11 - 15) 2
II.ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 30) 3
A.Circonstances particulières de l'affaire
(par. 16 - 26) 3
B.Eléments de droit interne
(par. 27 - 30) 4
III.AVIS DE LA COMMISSION
(par. 31 - 48) 7
A.Griefs déclarés recevables
(par. 31) 7
B.Points en litige
(par. 32) 7
C.Sur la violation de l'article 6 par. 1
de la Convention en ce qui concerne le défaut
de publicité des débats
(par. 33 - 38) 7
CONCLUSION
(par. 39) 8
D.Sur la violation de l'article 6 par. 1
de la Convention en ce qui concerne le défaut
d'impartialité du conseil régional et du conseil
national de l'Ordre des médecins
(par. 40 - 45) 8
CONCLUSION
(par. 46)9
E.Récapitulation
(par. 47 - 48) 9
ANNEXE I :DECISION PARTIELLE DE LA COMMISSION
SUR LA RECEVABILITE DES REQUETES11
ANNEXE II :DECISION FINALE DE LA COMMISSION
SUR LA RECEVABILITE DES REQUETES20
I.INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Les requérants, de nationalité française, sont tous docteurs en médecine, membres de l'association S.O.S. Médecins et exercent leur profession en Ile-de-France. Les renseignements les concernant figurent à l'annexe I ci-après. Dans la procédure devant la Commission, ils sont représentés par Maître Michèle Vally, avocate au barreau de Paris.
3.Les requêtes sont dirigées contre la France. Le gouvernement défendeur est représenté par M. Yves Charpentier, Sous-directeur des Droits de l'Homme au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent.
4.Les requêtes concernent la non-publicité des débats devant le conseil régional et le conseil national de l'Ordre des médecins, ainsi que le défaut d'impartialité de ces organes. Les requérants invoquent l'article 6 par. 1 de la Convention.
B. La procédure
5.Les présentes requêtes ont été introduites respectivement le 6 janvier 1993 en ce qui concerne la requête de M. Huttman (N° 30020/96) et le 7 janvier 1993 pour les autres requêtes. Elles ont été enregistrées respectivement le 27 septembre 1995 et le 31 janvier 1996 (requête de M. Huttman).
6. Le 12 avril 1996, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé de joindre les requêtes et d'en donner connaissance au Gouvernement, en application de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs tirés du défaut de publicité des débats et de l'absence d'impartialité des juridictions ordinales. Elle a déclaré les requêtes irrecevables pour le surplus.
7.Le Gouvernement a présenté des observations le 2 octobre 1996, après prorogation du délai imparti, et des observations complémentaires le 18 mars 1997. Les requérants y ont répondu les 2 janvier et 2 avril 1997.
8.Le 10 septembre 1997, la Commission a déclaré le restant des requêtes recevable.
9.Le 23 septembre, la Commission a adressé aux parties le texte de sa décision sur la recevabilité des requêtes et les a invitées à lui soumettre les observations complémentaires sur le bien-fondé des requêtes qu'elles souhaiteraient présenter. Le Gouvernement a présenté ses observations le 4 novembre 1997 et les requérants y ont répondu le 23 janvier 1998.
10.Après avoir déclaré les requêtes recevables, la Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.
C.Le présent rapport
11.Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en présence des membres suivants :
MM.J.-C. GEUS, Président
M.A. NOWICKI
G. JÖRUNDSSON
A. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
MmeG.H. THUNE
MM.F. MARTINEZ
I. CABRAL BARRETO
D. ŠVÁBY
P. LORENZEN
E. BIELIŪNAS
E.A. ALKEMA
A. ARABADJIEV
12.Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le 1er juillet 1998 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
13.Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la Convention :
(i)d'établir les faits, et
(ii)de formuler un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une violation des obligations qui lui incombent aux termes de la Convention.
14.Les décisions partielle et finale de la Commission sur la recevabilité des requêtes sont jointes au présent rapport (Annexes I et II).
15.Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
16. Les requérants sont tous membres de l'association S.O.S. Médecins d'Ile-de-France, qui assure des consultations d'urgence sur appel des patients. L'association S.O.S. Médecins, présente dans tous les départements, se trouve en concurrence directe avec des services d'urgence organisés, soit par des syndicats de médecins, soit par les conseils départementaux de l'Ordre des médecins.
17. En conséquence, estimant que S.O.S. Médecins se rendait coupable de concurrence déloyale et ne respectait pas le Code de déontologie, plusieurs syndicats de médecins saisirent les instances ordinales de plaintes contre les adhérents de l'association.
18. C'est ainsi notamment que, par lettre du 15 décembre 1986, le Docteur M. G., ès qualité de secrétaire général du conseil départemental du Rhône, informait le président de l'association S.O.S. Lyon Médecins que le conseil départemental avait décidé, dans sa séance du 5 décembre 1986, de porter plainte contre lui pour infraction à l'article 23 du Code de déontologie.
19.Le 2 mars 1989, le Syndicat national des médecins de permanence de soins, représenté par les Docteurs B. et D., déposa une plainte à l'encontre des neuf requérants auprès du conseil régional de l'Ordre des médecins d'Ile-de-France.
20.Le 20 mars 1989, la Fédération française des médecins généralistes de Paris, représentée par le Docteur A., déposa une plainte contre les requérants devant la même instance.
21. Ces plaintes leur reprochaient d'avoir enfreint le Code de déontologie médicale, notamment en matière de publicité (article 23), en faisant figurer la mention "S.O.S. Médecins" sur leurs véhicules ou sur leurs ordonnances.
22.Le 28 janvier 1990, ces plaintes furent examinées à huis clos par le conseil régional de l'Ordre des médecins, lequel prononça des peines d'interdiction temporaire d'exercer la médecine. Les premier, quatrième et septième requérants se virent infliger deux mois de suspension d'exercice. Le premier requérant, qui avait fait l'objet de deux autres plaintes, se vit infliger en outre deux mois supplémentaires de suspension. Les six autres requérants furent condamnés à un mois de suspension.
23.Les requérants interjetèrent appel de ces décisions devant la section disciplinaire du conseil national de l'Ordre des médecins. L'audience se déroula à huis clos.
24.Le 25 mars 1992, la section disciplinaire du conseil national, où siégeait notamment le Docteur M. G., rendit une décision notifiée aux requérants le 7 juillet 1992. Le conseil national réduisit les sanctions prononcées : ceux des requérants qui s'étaient vu infliger une suspension d'exercice de deux mois furent condamnés à quinze jours de suspension, les autres à huit jours de suspension. Les deux mois supplémentaires de suspension infligés au premier requérant furent annulés.
25.Les requérants ne formèrent pas de pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat.
26.Le 26 novembre 1996, la Commission a adopté un rapport relatif aux requêtes introduites par cent cinq requérants, tous adhérents de l'association S.O.S. Médecins Ile-de-France, concernant la même procédure et soulevant les mêmes griefs. La Commission a conclu, en premier lieu, à la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention, s'agissant de l'absence de publicité des débats. En second lieu, la Commission a estimé qu'il y avait également eu violation de l'article 6 par. 1 de la Convention, en ce que les doutes des requérants quant à l'impartialité du conseil national de l'Ordre étaient objectivement justifiés (cf. rapport Comm. 26.11.96, Gautrin, Fillion, Mynard, Allemandou et autres c. France, par. 40 et 52).
B.Eléments de droit interne
a) Textes
Code de la santé publique
27. Article L. 411
"La section disciplinaire du conseil national est saisie des appels des décisions des conseils régionaux en matière de discipline (...). Les décisions rendues par la section disciplinaire du conseil national ne sont susceptibles de recours que devant le Conseil d'Etat dans les conditions de droit commun."
Article L. 417
"Le conseil régional exerce, au sein de l'Ordre des médecins, la compétence disciplinaire en première instance (...)"
Article L. 421
"Le médecin mis en cause peut(...) exercer devant le conseil régional de même que devant le conseil national le droit de récusation dans les conditions des articles 378 et suivants du code de procédure civile. -Nouveau code de procédure civile : article 341 et suivants".
Article L. 423
"Les peines disciplinaires que le conseil régional peut appliquer sont les suivantes :
L'avertissement,
Le blâme,
(...)
L'interdiction temporaire d'exercer la médecine, cette interdiction ne pouvant excéder trois années,
La radiation du tableau de l'Ordre.
Les deux premières de ces peines comportent, en outre, la privation du droit de faire partie du conseil départemental, du conseil régional ou du conseil national de l'Ordre pendant une durée de trois ans ; les suivantes, la privation de ce droit à titre définitif (...)"
Articles 15 et 26 du décret du 26 octobre 1948 concernant la procédure devant les conseils régionaux et le conseil national (en vigueur au moment des faits) :
"L'audience n'est pas publique et la délibération demeure secrète."
Le décret n° 93-181 du 5 février 1993 (entré en vigueur le 1er juin 1993), relatif au fonctionnement des conseils de l'Ordre des médecins, a modifié les dispositions citées ci-dessus :
"Lorsque la section se prononce en matière disciplinaire (...), l'audience est publique. Toutefois, le président peut d'office, à la demande d'une partie ou de la personne dont la plainte a provoqué la saisine du conseil, interdire au public l'accès de la salle pendant tout ou partie de l'audience dans l'intérêt de l'ordre public ou lorsque le respect de la vie privée ou du secret médical le justifie."
Code de déontologie (en vigueur au moment des faits)
Article 23
"La médecine ne doit pas être pratiquée comme un commerce. Tous les procédés directs ou indirects de réclame ou de publicité sont interdits aux médecins. Sont également interdites les manifestations spectaculaires touchant à la médecine et n'ayant pas exclusivement un but scientifique ou éducatif."
b) Jurisprudence
Publicité des débats
28.Selon une jurisprudence constante au moment des faits, le Conseil d'Etat considérait que l'article 6 de la Convention était inapplicable aux juridictions disciplinaires (cf. notamment décision du 29 octobre 1990 citée in Cour eur. D.H., Diennet c. France, arrêt du 26 septembre 1995, série A n° 325-A, par. 13).
29.Avant la modification introduite par le décret du 5 février 1993, le Conseil d'Etat rejetait tout moyen de cassation fondé sur l'article 6 par. 1 de la Convention et notamment sur le caractère non public des débats devant les instances ordinales (cf. notamment arrêts Debout du 27 octobre 1978, Rec. Lebon p. 395 ; Subrini du 11 juillet 1984, Rec. Lebon p. 259). Il a rappelé, dans un arrêt du 11 janvier 1993 (arrêt Bezelgues), que "les juridictions disciplinaires ne statuent pas en matière pénale et ne tranchent pas de contestations sur des droits et obligations en matière civile ; dès lors, les dispositions précitées de l'article 6 de la Convention européenne ne leur sont pas applicables." Cette jurisprudence était suivie par la section disciplinaire du conseil de l'Ordre des médecins.
Par un arrêt du 29 juillet 1994 (Département de l'Indre, Rec. Lebon p. 363), le Conseil d'Etat a estimé que la décision de la commission centrale d'aide sociale statuant sur une demande de récupération d'une aide sociale "a(vait) le caractère d'une décision juridictionnelle qui tranche une contestation relative à des droits et obligations de caractère civil, au sens des stipulations (...) de l'article 6 par. 1 de la Convention (...)". Dès lors, l'audience devant la commission devait être publique.
Enfin, le 14 février 1996, saisi d'un recours en annulation dirigé contre le décret du 27 novembre 1991 ayant organisé la profession d'avocat, le Conseil d'Etat a rendu un arrêt d'assemblée dans lequel il a examiné, au regard de l'article 6 par. 1 de la Convention, un moyen tenant à la méconnaissance du principe de publicité des débats.
Impartialité
30. Si la procédure de récusation est prévue par l'article L. 421 du Code de la santé publique, la jurisprudence du Conseil d'Etat admet la requête en suspicion légitime dans les termes suivants : "tout justiciable est recevable à demander à la juridiction immédiatement supérieure qu'une affaire dont est saisie la juridiction compétente soit renvoyée devant une autre juridiction du même ordre, parce que, pour des causes dont il appartient à l'intéressé de justifier, le tribunal compétent est suspect de partialité (...)" (cf. notamment arrêt Demaret du 12.5.58, Rec. Lebon p. 271 ; arrêt Jeault du 30 mars 1979, Rec. Lebon p. 146 ; arrêt Darlet du 19 octobre 1979, Rec. Lebon p. 380).
Toutefois, dans le cas de la récusation comme dans celui de la requête en suspicion légitime, la demande doit, à peine d'irrecevabilité, être présentée avant que la juridiction saisie ait statué au fond. Dans le cas contraire, l'intéressé n'est pas recevable à invoquer le défaut d'impartialité devant le Conseil d'Etat (cf. arrêt Darlet précité, en ce qui concerne la récusation et arrêt Jeault précité, s'agissant de la requête en suspicion légitime).
III.AVIS DE LA COMMISSION
A.Griefs déclarés recevables
31.La Commission a déclaré recevables les griefs des requérants concernant l'absence de publicité des débats devant le conseil régional et le conseil national de l'Ordre des médecins, ainsi que le défaut d'impartialité de ces organes.
B.Points en litige
32. Les points en litige sont les suivants :
- la cause des requérants a-t-elle été entendue publiquement, comme le veut l'article 6 par. 1 de la Convention ;
- a-t-elle été entendue par un tribunal impartial, au sens de cette disposition ?
C.Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne le défaut de publicité des débats
33. L'article 6 par. 1 de la Commission, dans ses dispositions pertinentes, est ainsi rédigé :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) publiquement (...) par un tribunal (...) impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice."
34. Les requérants rappellent qu'au moment des faits les audiences n'étaient pas publiques et les délibérations demeuraient secrètes. Or les requérants estiment que, seul le caractère public d'une procédure permet "d'accorder une confiance à l'administration de la justice en soustrayant le justiciable à l'arbitraire d'une justice secrète". En outre, les requérants précisent qu'ils n'avaient à aucun moment renoncé à la publicité des débats ou consenti à ce qu'ils se déroulent à huis clos.
35. Dès lors que la réglementation applicable au moment des faits excluait l'organisation d'une audience publique, le Gouvernement convient que les requérants ne sauraient être regardés comme ayant tacitement renoncé à ce droit pour n'avoir pas explicitement réclamé l'organisation de débats publics.
36.La Commission rappelle que la publicité des débats judiciaires constitue un principe fondamental consacré par l'article 6 par. 1 de la Convention. Elle protège les justiciables contre une justice secrète échappant au contrôle du public et constitue aussi l'un des moyens de contribuer à préserver la confiance dans les tribunaux. Par la transparence qu'elle donne à l'administration de la justice, elle aide à atteindre le but de l'article 6 par. 1, à savoir le procès équitable, dont la garantie compte parmi les principes de toute société démocratique (cf. notamment Cour eur. D.H., arrêt Sutter c. Suisse du 22 février 1984, série A n° 74, p. 12, par. 26 ; arrêt Diennet c. France du 26 septembre 1995, série A n° 325-A, p. 14, par. 33 ; arrêt Gautrin et autres c. France du 20 mai 1998, à paraître dans le Recueil des arrêts et décisions 1998, par. 42).
37. En l'espèce, le Gouvernement ne conteste pas que les débats n'ont pas été publics et n'avance pas d'arguments pour justifier, dans le cas des requérants, ce défaut de publicité. La Commission constate que la nature même des manquements reprochés aux requérants ne relevait pas de l'art de guérir et qu'en conséquence, ni le respect du secret professionnel, ni la protection de la vie privée des requérants ou de patients n'entraient en jeu (cf. Cour eur. D.H., arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique du 23 juin 1981, série A n° 43, p. 25, par. 59). Dès lors, ils avaient droit à la publicité de l'instance.
38. La Commission prend acte de ce que, depuis les faits de la présente affaire, le décret du 5 février 1993 a instauré la règle de la publicité des instances disciplinaires. En ce qui concerne les requérants, la Commission arrive à la conclusion que leur cause n'a pas été entendue publiquement, comme le veut l'article 6 par. 1 de la Convention.
CONCLUSION
39.La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 de la Convention, en raison de l'absence de publicité des débats devant les instances ordinales.
D.Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne le défaut d'impartialité du conseil régional et du conseil national de l'Ordre des médecins
40. Les requérants font valoir que plusieurs membres des instances ordinales - aux niveaux régional et national - cumulaient la qualité de juges et parties, d'une part, en étant appelés à juger des griefs qui leur étaient reprochés et, d'autre part, en étant membres, soit du syndicat des médecins plaignants, soit d'un conseil départemental ayant porté plainte, soit encore comme médecins souffrant de la "concurrence" de S.O.S. Médecins.
41.Les requérants soulignent que le Docteur B. et le Docteur G. étaient tous deux membres du conseil régional de l'Ordre alors qu'ils s'occupaient d'associations concurrentes de S.O.S. Médecins (respectivement la Garde médicale de Paris et "SUR 93" ). Par ailleurs, le Docteur M. G., qui siégeait au conseil national de l'Ordre, avait été le secrétaire général, puis le président du conseil départemental du Rhône, qui avait porté plainte contre l'association lyonnaise de S.O.S. Médecins et le Dr V., également juge d'appel, était membre d'un conseil départemental accordant des subventions à une association directement concurrente. En conséquence, les requérants estiment que cet état de fait n'a pas favorisé l'administration d'une justice sereine, indépendante et impartiale.
42.Le Gouvernement considère que ce grief est dénué de fondement. Citant la jurisprudence de la Cour relative à l'impartialité du tribunal, il rappelle que la charge de la preuve du défaut d'impartialité repose sur les requérants. En l'espèce, le Gouvernement estime qu'une telle preuve n'est pas rapportée et que les requérants se bornent à de simples allégations.
43. Le Gouvernement souligne par ailleurs que les médecins et associations de médecins sont nécessairement en situation de concurrence et que douter de l'impartialité de ceux d'entre eux qui participent aux instances ordinales reviendrait à remettre en cause les principes mêmes qui président à leur composition.
44. La Commission observe que, le 20 mai 1998, la Cour a rendu son arrêt sur l'affaire des 105 médecins qui avaient fait l'objet pour les mêmes faits, en même temps que les requérants et lors de la même procédure, de poursuites disciplinaires devant les instances ordinales (cf. rapport Comm. précité du 26 novembre 1996). Dans son arrêt, après avoir relevé notamment les liens entre des associations concurrentes de S.O.S. Médecins et certains conseils départementaux auxquels appartenaient des membres du conseil régional et du conseil national, ainsi que les fonctions du Docteur G., qui l'avaient amené par ailleurs à prendre position sur les faits reprochés aux requérants, la Cour a ainsi conclu :
"Partant, eu égard essentiellement au contexte particulier dans lequel s'inscrivait le litige que devaient trancher les juridictions ordinales et à la spécificité dudit litige, ni le conseil régional de l'Ordre des médecins d'Ile-de-France, ni la section disciplinaire du conseil national du même ordre ne furent un tribunal 'impartial' au sens de l'article 6 par. 1."
45. La Commission, qui avait également conclu dans son rapport du 26 novembre 1996 à la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention, ne voit aucune raison de conclure différemment dans la présente affaire. En conséquence, la Commission estime que la cause des requérants a été entendue par un tribunal qui ne peut être considéré comme impartial, au sens de l'article 6 par. 1 de la Convention.
CONCLUSION
46.La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 de la Convention, en ce qui concerne l'absence d'impartialité du conseil régional et de la section disciplinaire du conseil national de l'Ordre des médecins.
E.Récapitulation
47. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne l'absence de publicité des débats devant les instances ordinales (par. 39).
48. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne l'absence d'impartialité du conseil régional et de la section disciplinaire du conseil national de l'Ordre des médecins (par. 46).
M.-T. SCHOEPFER J.-C. GEUS
Secrétaire Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
Full & Egal Universal Law Academy