Tribunale federale Tribunal federal {T 7} K 112/06 Arręt du 30 mai 2007 IIe Cour de droit social Composition MM. les Juges U. Meyer, Président, Borella et Kernen. Greffičre: Mme Moser-Szeless. Parties Santésuisse, les assureurs-maladie suisse, Römerstrasse 20, 4502 Soleure, recourante, représentée par Me Mario-Dominique Torello, avocat, rue Marc Monnier 1, 1211 Genčve 12 contre 1. A.________, 2. B.________, 3. C.________, 4. D.________, 5. E.________, 6. F.________, 7. G.________, 8. H.________, 9. I.________, 10.J.________, 11.K.________, 12.L.________, 13.M.________, 14.N.________, 15.O.________, 16.P.________, 17.Q.________, 18.R.________, 19.S.________, 20.T.________, 21.U.________, tous représentés par Me Jacques Roulet, avocat, boulevard des Philosophes 14, 1205 Genčve, et le Conseil d'Etat de la République et Canton de Genčve, p.a. Chancellerie d'Etat, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, 1204 Genčve, représenté par Me Bernard Ziegler, avocat, cours des Bastions 14, 1205 Genčve, intimés. Objet Assurance-maladie, recours de droit administratif contre le jugement du Tribunal cantonal des assurances sociales de la République et canton de Genčve du 6 juillet 2006. Faits: A. A.a Inscrite au Registre du commerce du canton de Genčve, V.________ est une société anonyme, dont le but est Ťtoutes prestations médicales au chevet du patientť, 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, et pour la poursuite duquel elle a engagé plusieurs dizaines de médecins. Le 5 novembre 2003, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genčve a renouvelé l'autorisation de V.________ d'exploiter un établissement médical, dont le médecin répondant était le docteur W.________. Par courrier du 24 novembre 2003, celui-ci a requis de Santésuisse, organisation faîtičre des assureurs-maladies (ci-aprčs: Santésuisse), l'octroi d'un code au registre des comptes créanciers (ci-aprčs: RCC) pour son établissement. Aprčs un échange de correspondances, Santésuisse a informé V.________ qu'elle entendait mettre fin Ťŕ la pratique actuelleť, consistant ŕ attribuer individuellement un numéro de code créancier (supplémentaire) aux médecins titulaires d'une autorisation personnelle de pratiquer ŕ charge de l'assurance-maladie, pour leur activité au service de la société; elle précisait par ailleurs qu'un code RCC pouvait ętre attribué ŕ V.________ sous forme de cabinet de groupe (courriers des 30 novembre et 15 décembre 2004). En mars 2005, Santésuisse a annulé le code RCC (supplémentaire) des praticiens travaillant pour V.________. Par ailleurs, différentes caisses-maladie ont refusé de prendre en charge les prestations de ceux des médecins travaillant pour V.________ qui ne disposaient pas d'une autorisation personnelle de pratiquer ŕ charge de l'assurance-maladie. A.b Par arrętés du 30 mai 2005, le Conseil d'Etat genevois a autorisé notamment les docteurs A.________, S.________, R.________, D.________, B.________, T.________, P.________, L.________, K.________, Q.________, E.________, U.________, M.________, I.________, N.________, O.________, J.________, F.________, H.________, C.________ et G.________, ŕ exercer la profession de médecin ŕ titre indépendant, ŕ charge de l'assurance-maladie, cette autorisation étant Ťlimitée aux soins prodigués pour le compte de l'établissement médical V.________ť. A.c Saisi de recours de Santésuisse contre ces décisions, le Tribunal administratif genevois les a, aprčs avoir joint les causes, déclarés irrecevables et a transmis les décisions querellées au Conseil d'Etat afin qu'il statue sur opposition. Le 16 novembre 2005, le Conseil d'Etat genevois a rendu des décisions par lesquelles il a déclaré irrecevables les oppositions formées par Santésuisse, au motif qu'elle n'avait pas la qualité de partie ŕ la procédure d'opposition. B. Santésuisse a déféré ces décisions au Tribunal cantonal genevois des assurances sociales, qui l'a déboutée par jugement du 6 juillet 2006. En bref, selon le Tribunal, les assureurs-maladie que l'association entendait représenter ne pouvaient se prévaloir d'un intéręt direct et concret ŕ l'annulation ou la modification des actes attaqués. C. Santésuisse a interjeté un recours de droit administratif contre ce jugement dont elle a demandé l'annulation. Sous suite de dépens, elle a conclu en substance ŕ ce que sa légitimation active pour former opposition aux 21 arrętés concernant les médecins susnommés du 30 mai 2005, respectivement du 13 juin 2005, soit reconnue. Tant les médecins et V.________, qui se sont prononcés par un mémoire commun, que le Conseil d'Etat genevois concluent au rejet du recours. De son côté, l'Office fédéral de la santé publique a renoncé ŕ se déterminer. Considérant en droit: 1. La loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110) est entrée en vigueur le 1er janvier 2007 (RO 2006 1205, 1242). L'acte attaqué ayant été rendu avant cette date, la procédure reste régie par l'OJ (art. 132 al. 1 LTF; ATF 132 V 393 consid. 1.2 p. 395). 2. Compte tenu des rčgles sur la supputation et la suspension des délais (art. 32 al. 2 et 34 OJ), ainsi que sur les jours fériés dans la République et canton de Genčve (en particulier, art. 1 let. g de la loi genevoise du 3 novembre 1951 sur les jours fériés; RSGE J 1 45), le délai de recours contre le jugement entrepris, notifié le 7 juillet 2006, expirait le 8 septembre 2006, jour suivant le Jeűne genevois, jour férié cantonal. Remis ŕ la Poste suisse ŕ cette date, le recours de droit administratif a été déposé dans les délais (art. 106 al. 1 OJ), de sorte qu'il est recevable du point de vue temporel. 3. 3.1 Le litige porte sur le point de savoir si la recourante avait la qualité pour former opposition dans la procédure administrative concernant l'autorisation délivrée aux médecins intimés de pratiquer la profession de médecin ŕ charge de l'assurance-maladie pour les soins prodigués pour le compte de V.________. 3.2 Les arrętés auxquels s'est opposée la recourante sont fondés - outre sur les dispositions fédérales et cantonales sur l'exercice de la profession de médecin et l'autorisation de pratiquer celle-ci dont l'application n'est pas en cause - sur l'art. 55a LAMal et son ordonnance d'exécution (Ordonnance sur la limitation de l'admission des fournisseurs de prestations ŕ pratiquer ŕ la charge de l'assurance-maladie obligatoire du 3 juillet 2002 [RS 832.103], entrée en vigueur le 4 juillet 2002). La décision concrčte - telles que les décisions initiales du Conseil d'Etat intimé - d'admettre ŕ titre exceptionnel un fournisseur de prestations au regard des dispositions sur la limitation de l'admission au sens de l'art. 55a LAMal constitue une décision prise en vertu du droit fédéral directement applicable, dont la transposition en droit cantonal constitue du droit d'exécution dépendant. Elle doit pouvoir ętre attaquée, en vertu de l'art. 128 OJ, par la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (cf. ATF 130 I 26 consid. 5.3.2.2; arręt 2P.134/2003 du 6 septembre 2004, publié in: SJ 2005 I p. 205, consid. 4.3). 3.3 Dčs lors que le litige ne concerne pas des prestations d'assurance (art. 132 al. 1 OJ, dans sa version en vigueur ŕ partir du 1er juillet 2006) et que le recours est dirigé contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal de céans est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de rčgles essentielles de procédure (art. 104 let. b et 105 al. 2 OJ). En outre le Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen en la matičre (art. 104 let. c ch. 3 OJ). 3.4 La recourante a par ailleurs un intéręt digne de protection, au sens de l'art. 103 let. a OJ, ŕ demander l'annulation de la décision attaquée afin d'obtenir qu'il soit statué sur le fond de la cause (cf. ATF 124 II 499 consid. 1b p. 502 et les arręts cités), et cela indépendamment et sans préjudice du motif d'irrecevabilité retenu en procédure administrative qui constitue l'objet de la contestation devant le Tribunal fédéral, ŕ l'exclusion du fond de l'affaire (arręt K 45/05 du 24 janvier 2007, destiné ŕ la publication au Recueil officiel, consid. 4). 4. Conformément au principe de l'unité de la procédure, la qualité pour agir devant les autorités juridictionnelles cantonales dont les décisions sont sujettes ŕ recours de droit administratif ne peut ętre subordonnée ŕ des conditions différentes de celles qui régissent la qualité pour recourir au sens de l'art. 103 let. a OJ. Il en va de męme en ce qui concerne la qualité pour former opposition dans la procédure administrative (ATF 131 V 298 consid. 2 p. 300; 130 V 560 consid. 3.2 p. 562). Que l'on se fonde comme le gouvernement genevois sur l'art. 59 LPGA ou comme la juridiction cantonale sur l'art. 60 de la Loi genevoise sur la procédure administrative pour trancher la question de la qualité de Santésuisse pour former opposition auprčs du Conseil d'Etat genevois, il y a dčs lors lieu d'appliquer les critčres dégagés par la jurisprudence ŕ propos de l'art. 103 let. a OJ. 4.1 Aux termes de cette disposition, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intéręt digne de protection ŕ ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, est considéré comme un intéręt digne de protection au sens de la norme fédérale, tout intéręt pratique ou juridique ŕ demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette derničre. L'intéręt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. L'intéręt doit ętre direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la décision; tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de maničre indirecte ou médiate (arręt K 45/05, déjŕ cité, consid. 6.2 et les arręts cités). 4.2 Le recours d'un particulier formé dans l'intéręt général ou dans l'intéręt d'un tiers est exclu. Cette exigence a été posée de maničre ŕ empęcher l'action populaire au niveau de la juridiction administrative fédérale, notamment quand un particulier conteste une autorisation donnée ŕ un autre particulier (cf. ATF 131 II 651 consid. 3.1 et les références). D'une maničre générale, la jurisprudence et la doctrine n'admettent que de maničre relativement stricte la présence d'un intéręt propre et direct lorsqu'un tiers désire recourir contre une décision dont il n'est pas le destinataire (arręt K 45/05, déjŕ cité, consid. 6.3 et les arręts cités). Les tiers ne sont en effet pas touchés par une décision de la męme maničre que son destinataire formel et matériel, dans la mesure oů elle ne leur octroie pas directement des droits ou leur impose des obligations. En plus d'un intéręt concret, par exemple un intéręt économique au contenu de la décision litigieuse, la qualité pour agir du tiers suppose qu'il se trouve, avec l'objet de la contestation, dans un rapport suffisamment étroit, respectivement qu'il soit touché avec une intensité supérieure que les autres personnes, ce qui doit ętre examiné en rapport avec les circonstances concrčtes (ATF 130 V 560 consid. 3.4 et les références; voir aussi, François Bellanger, La qualité de partie ŕ la procédure administrative, in: T. Tanquerel/F. Bellanger [édit.], Les tiers dans la procédure administrative, Genčve/Zurich/Bâle 2004, p. 43 ss). Dčs lors que la recourante n'est pas la destinataire matérielle des décisions incriminées, sa qualité pour former opposition doit ętre examinée au regard des rčgles sur la qualité pour agir des tiers. 4.3 4.3.1 Une association n'a qualité pour recourir ŕ titre personnel que lorsqu'elle remplit les conditions posées par les art. 48 let. a PA ou 103 let. a OJ. Toutefois, conformément ŕ la jurisprudence, sans ętre elle-męme touchée par la décision entreprise, une association peut ętre admise ŕ agir par la voie du recours de droit administratif (nommé alors recours corporatif ou égoďste) pour autant, a) qu'elle ait pour but statutaire la défense des intéręts dignes de protection de ses membres, b) que ces intéręts soient communs ŕ la majorité ou au moins ŕ un grand nombre d'entre eux et, enfin, c) que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en prévaloir ŕ titre individuel (ATF 121 II 46 consid. 2d/aa, 120 Ib 61 consid. 1a et les arręts cités). En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (arręt K 45/05, déjŕ cité, consid. 6.4 et la référence). 4.3.2 En leur qualité d'organes d'exécution de l'assurance-maladie sociale, les assureurs-maladie peuvent en particulier faire valoir un droit de recours propre lorsqu'ils sont touchés par les actes étatiques comme une personne privée. Il s'agit avant tout de mesures qui se répercutent sur le patrimoine financier ou administratif de la corporation de droit public ou de l'institution et ce de maničre concrčte et comme conséquence directe de l'acte attaqué. Le simple intéręt public ŕ la correcte application du droit ne suffit en revanche pas. Pour juger de la qualité pour recourir de la corporation de droit public ou de l'institution, la mesure dans laquelle la loi lui laisse ou non une certaine marge d'autonomie dans le domaine envisagé est déterminant (ATF 127 V 80 consid. 3a/bb p. 83 et les références). 5. 5.1 L'autorité cantonale de premičre instance a dénié ŕ la recourante la qualité pour former opposition, au motif qu'elle n'avait pas apporté la preuve que les assureurs-maladie seraient touchés de maničre immédiate par l'octroi des autorisations de pratiquer ŕ la charge de l'assurance-maladie obligatoire aux 21 médecins intimés. Elle retient, en substance, que cet acte ne peut ętre assimilé ŕ l'ouverture de cabinets médicaux individuels, puisque les médecins concernés traitent les patients dans le cadre bien délimité d'une structure d'urgences médicales et l'autorisation est limitée aux soins prodigués pour le compte de V.________. Selon elle, le lien que pourrait faire la recourante entre l'ouverture de cabinets médicaux privés et l'augmentation des coűts ŕ charge des assureurs-maladie n'est dčs lors pas pertinent. 5.2 Dans une argumentation tirée tant de la constatation inexacte ou incomplčte des faits pertinents, que de la violation de rčgles essentielles de la procédure et du droit fédéral, la recourante soutient que les intéręts patrimoniaux de ses membres seraient touchés, parce que l'octroi des autorisations litigieuses entraînerait des coűts supplémentaires ŕ leur charge. Ils seraient en effet tenus de rembourser les prestations fournies par les médecins intimés, ce qui impliquerait - pour donner un simple ordre de grandeur - des frais directs supplémentaires annuels d'au minimum 200'000 fr. par médecin. 6. 6.1 La recourante se limite ŕ alléguer de maničre générale que Ťla venue de 23 nouveaux médecins sur le marché genevoisť découlant des autorisations entreprises entraîne une augmentation des prestations que devront rembourser les caisses-maladie. Il s'agit lŕ d'une affirmation qu'elle ne cherche pas ŕ démontrer plus avant, si ce n'est en formulant un ordre de grandeur quant aux intéręts patrimoniaux prétendument touchés, lequel n'est pas davantage étayé. On peut se demander si cette argumentation est suffisante au regard des exigences liées au devoir de motivation qui incombe ŕ une association dans le cadre d'un recours de droit administratif oů seule est en jeu sa qualité pour agir (cf. arręt K 45/05, déjŕ cité, consid. 9.2; arręt 1A.47/2002 du 16 avril 2002). Cette question peut, quoi qu'il en soit, demeurer ouverte, dčs lors que la qualité pour former opposition doit de toute façon ętre niée pour les motifs ci-aprčs exposés. 6.2 6.2.1 L'art. 55a LAMal et son ordonnance d'exécution limitent le nombre de fournisseurs de prestations qui pratiquent ŕ la charge de l'assurance obligatoire des soins dans chaque canton et pour chaque catégorie de fournisseurs de prestations au nombre fixé ŕ l'annexe 1 ŕ l'ordonnance. Il appartient aux cantons de décider si les fournisseurs de prestations concernés par la limitation des admissions, qui obtiennent une autorisation d'exercer leur profession, peuvent également pratiquer ŕ la charge de l'assurance obligatoire des soins. Par l'introduction de l'art. 55a LAMal, le législateur a voulu permettre que la limitation de l'admission ŕ pratiquer ŕ la charge de l'assurance-maladie obligatoire soit mise en oeuvre de maničre préventive, lorsqu'on peut envisager avec un degré de probabilité suffisant l'augmentation du nombre des fournisseurs de prestations et la hausse des coűts de la santé qui y est liée (ATF 130 I 26 consid. 5.2.2.2 p. 46 sv.; sur l'historique de l'art. 55a LAMal, voir l'ensemble du consid. 5.2.2 de cet arręt). Le but poursuivi par l'art. 55a LAMal est d'empęcher (provisoirement et pour une durée limitée au 3 juillet 2008 au plus tard [art. 6 al. 2 de l'ordonnance d'exécution]) l'augmentation du nombre des fournisseurs de prestations et la hausse des coűts de la santé qui y est liée. Les intéręts ici en jeu ne sont pas spécifiques aux seuls assureurs-maladie, puisque l'ensemble des acteurs dans le domaine de l'assurance-maladie, en particulier, aux côtés des caisses-maladie, les fournisseurs de prestations et les autorités chargées d'édicter des tarifs, tend ŕ éviter une explosion des coűts de la santé. Ils ne se confondent pas avec le strict intéręt économique invoqué par la recourante, qui est de limiter les prestations ŕ charge de ses membres. 6.2.2 Le systčme de limitation de l'admission des médecins mis en place par le législateur et le Conseil fédéral ne prévoit pas la participation des assureurs-maladie dans la procédure d'admission (ou de refus d'admission) des médecins, ni ne leur confčre une quelconque marge d'appréciation y relative. Seuls les cantons et les fédérations de fournisseurs de prestations doivent ętre consultés au préalable (art. 55a al. 2 LAMal), tandis que Santésuisse reçoit simplement communication réguličre de toutes les acceptations ou refus d'admission (art. 4 let. b de l'ordonnance d'exécution). Ni l'organisation faîtičre, ni ses membres ne disposent donc d'une marge d'autonomie en la matičre, en vertu de laquelle ils pourraient se prévaloir d'ętre en droit de former opposition (supra consid. 4.3.2). Le fait qu'ils leur appartient de vérifier, dans un cas concret, si le médecin habilité par l'autorité cantonale compétente ŕ pratiquer ŕ la charge de l'assurance obligatoire des soins au sens de l'art. 55a LAMal remplit effectivement les conditions légales pour pratiquer ŕ la charge de cette assurance ne suffit pas non plus ŕ admettre leur qualité pour agir. Le droit et l'obligation de vérifier l'efficacité et le caractčre approprié et économique de la prestation médicale découlent en effet de la loi et visent ŕ garantir une offre appropriée et de grande qualité en matičre de santé, ŕ des coűts les moins élevés possible. Ce but est commun ŕ tous les acteurs de l'assurance-maladie obligatoire et sa réalisation profite notamment ŕ tous les assurés, que ce soient en leur qualité de bénéficiaires de prestations ou de débiteurs des primes d'assurance. Dans cette mesure, Ťla marge d'autonomieť dont font usage les assureurs-maladie lors de l'examen des conditions de la prise en charge des prestations dans un cas particulier revient ŕ appliquer correctement la loi et ne fonde pas, sous l'angle économique, un rapport particuličrement étroit des organes d'exécution de l'assurance-maladie obligatoire avec l'objet des décisions entreprises (admission de médecins ŕ pratiquer ŕ la charge de cette assurance; cf. ATF 127 V 80 consid. 3c/aa). On ne saurait donc leur reconnaître un intéręt digne de protection au sens de l'art. 103 let. a OJ, ni, partant ŕ leur organisation faîtičre (supra consid. 4.3.1 et 4.3.2). 6.2.3 De męme que dans le cas oů l'autorité fédérale compétente accepte un nouveau médicament sur la liste des spécialités, la décision d'admettre un médecin comme fournisseur de prestations ŕ charge de l'assurance obligatoire des soins n'a des répercussions au niveau des assureurs-maladie que dans des situations futures, lorsque dans un cas concret le médecin admis fournit des prestations dont le remboursement est demandé ŕ la caisse-maladie concernée. Du point de vue de l'existence d'un intéręt digne de protection des assureurs-maladie, respectivement de leur organisation faîtičre, il n'existe pas ici de différence fondamentale avec la situation dans laquelle l'assurance-maladie obligatoire doit supporter les coűts d'une nouvelle prestation, que ce soit par l'inscription d'un médicament sur la liste des spécialités ou l'admission par le Département fédéral de l'intérieur d'une prestation ŕ l'Annexe 1 ŕ l'OPAS. Il n'y a donc pas lieu, en l'espčce, de juger différemment de la qualité pour recourir, respectivement pour former opposition de la recourante, que dans la situation de l'admission d'un nouveau médicament, dans laquelle le Tribunal fédéral des assurances n'a précisément pas reconnu aux assureurs-maladie, ni ŕ leur fédération, un intéręt digne de protection ŕ recourir contre les décisions de l'OFAS en matičre d'admission de médicaments (ATF 127 V 80). 6.3 En conséquence de ce qui précčde, il convient de nier ŕ la recourante la qualité pour former opposition contre les arrętés du Conseil d'Etat intimé. On ajoutera que l'examen des autres griefs invoqués par la recourante ne conduit pas ŕ une autre solution. C'est en vain qu'elle se plaint d'une prétendue violation de son droit d'ętre entendue, dčs lors que la juridiction cantonale était en droit, dans le cadre d'une appréciation anticipée des preuves qui ne pręte pas flanc ŕ la critique, de renoncer ŕ de plus amples mesures d'instruction. Quant aux arguments tirés d'une constatation inexacte ou incomplčte des faits, ils n'apparaissent pas pertinents au regard des considérations qui précčdent, la définition d'un intéręt digne de protection relevant au demeurant d'une question de droit. 7. Vu la nature du litige, qui porte sur un point de nature formelle, la procédure est onéreuse (art. 134 OJ a contrario). La recourante, qui succombe, en supportera les frais. En ce qui concerne la répartition des dépens, les intimés ont déposé un mémoire de réponse commun par l'intermédiaire de Me Jacques Roulet, en concluant au rejet du recours. Cinq d'entre eux - les docteurs S.________, B.________, Q.________, M.________, C.________ - n'ont toutefois pas donné suite ŕ l'invitation du Tribunal fédéral de produire une procuration dans le délai fixé (courrier du 8 mai 2007), de sorte qu'il n'y a pas lieu de tenir compte de leur écriture, ni par conséquent de leur allouer des dépens (art. 153 al. 2 OJ). Les autres médecins intimés ont en revanche droit ŕ des dépens, compte tenu de l'issue du litige (art. 159 al. 1 OJ). Tel n'est pas le cas de V.________ qui est intervenue en qualité de simple intéressée et non de partie, puisque les décisions initiales n'ont pas été rendues en sa faveur ou dirigées contre elle. Pour sa part, męme s'il obtient gain de cause, le Conseil d'Etat genevois n'a pas droit ŕ des dépens (art. 159 al. 2 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté. 2. Les frais de justice d'un montant de 500 fr. sont mis ŕ la charge de la recourante et compensés avec l'avance de frais, d'un męme montant, qu'elle a versée. 3. La recourante versera aux médecins intimés la somme globale de 2'500 fr. (y compris la taxe ŕ la valeur ajoutée) ŕ titre de dépens pour l'instance fédérale, au sens des considérants. 4. Le présent arręt sera communiqué aux parties, ŕ V.________, au Tribunal cantonal des assurances sociales de la République et canton de Genčve et ŕ l'Office fédéral de la santé publique. Lucerne, le 30 mai 2007 Au nom de la IIe Cour de droit social du Tribunal fédéral suisse Le Président: La Greffičre: