SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 10855/84
présentée par K.
contre la République Fédérale d'Allemagne
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 3 mars 1988 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
G. BATLINER
H. VANDENBERGHE
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 12 mars 1984 par K. contre la
République Fédérale d'Allemagne et enregistrée le 19 mars 1984 sous le
No de dossier 10855/84 ;
Vu les rapports des 11 juin 1985 et 9 juin 1986 (article 40 du
Règlement intérieur de la Commission) ;
Vu les observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la
requête du 12 décembre 1986 et les observations complémentaires du
22 juillet 1987 du Gouvernement défendeur ;
Vu les observations en réponse du 11 mars 1987 et les
observations complémentaires du 21 octobre 1987 du requérant ;
Vu le rapport du 27 août 1987 (article 40 du Règlement
intérieur) ;
Vu l'audience sur la recevabilité et le bien-fondé de la
requête du 3 mars 1988 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit :
Le requérant est ressortissant allemand né en 1924. Il réside
à W. où il exerce la profession de conseil en gestion.
En 1977 il a introduit une première requête (N° 7900/77)
concernant une amende administrative pour assistance professionnelle
irrégulière en matière fiscale, qui a été déclarée irrecevable le
6 mars 1978. Une deuxième requête (N° 9163/80) concernant également
une amende administrative a été déclarée irrecevable le 3 mars 1982.
1ère procédure
Le 8 août 1975, le requérant a demandé le bénéfice d'une
allocation d'assistance-chômage (Arbeitslosenhilfe) au motif qu'il
avait abandonné une activité professionnelle indépendante.
Le 25 septembre 1975, l'office fédéral du travail
(Bundesanstalt für Arbeit) a rejeté la demande. L'opposition
(Widerspruch) que le requérant a formée, est restée également sans
succès.
Le 3 novembre 1975, le requérant a intenté une action auprès
du tribunal social (Sozialgericht) de Mannheim, sollicitant l'octroi
de l'assistance-chômage.
Le 20 janvier 1976, il a en outre demandé au tribunal de
constater qu'il avait droit à des prestations provisoires durant la
procédure, selon le paragraphe 43 du Code social (Sozialgesetzbuch).
Cette demande fut initialement enregistrée comme action en
constatation (Feststellungsklage) du droit à des prestations
provisoires. Toutefois, le 26 juin 1976, le président de la chambre
du tribunal chargée de l'affaire ayant constaté, d'une part, qu'il ne
s'agissait pas d'une nouvelle action et que l'article 43 du Code
social ne s'appliquait pas en l'espèce, et d'autre part, que l'objet
de la demande était le même que celui de l'action du 3 novembre 1975,
la demande fut versée au dossier de cette action.
Dans son jugement du 16 août 1977 le tribunal a considéré que
le requérant avait eu avant sa déclaration de chômage une activité
professionnelle indépendante justifiant le paiement d'une allocation.
En conséquence, la décision du 25 septembre 1975 a été annulée.
L'office fédéral du travail a été condamné à payer au requérant une
allocation d'assistance-chômage dont le montant devait être fixé par
l'office fédéral. Celui-ci accorda la prestation réclamée par
décision du 5 décembre 1979.
L'office fédéral du travail a formé un appel devant le
tribunal social régional (Landessozialgericht) de Bade-Wurtemberg
contre le jugement du tribunal social de Mannheim du 16 août 1977,
estimant que le requérant ne remplissait pas les conditions pour
bénéficier d'une prestation d'assistance-chômage.
Le 9 février 1978 le requérant a introduit un appel-incident
(Anschlussberufung).
Le 9 mai 1978, après un examen rapide du dossier, le juge
rapporteur a estimé que l'affaire était en état et que l'audience
devait avoir lieu dans les six mois suivants, eu égard à la charge de
travail du tribunal. Toutefois, un examen approfondi a fait
apparaître ultérieurement que l'affaire n'était pas en état et que
plusieurs questions restaient encore à trancher.
Le 11 janvier 1979, le tribunal a demandé des renseignements
complémentaires au requérant, qui a répondu le 8 février 1979.
L'office fédéral du travail n'a présenté ses observations sur ces
renseignements que le 3 juillet 1979. Entre-temps le tribunal avait
réclamé ces observations à deux reprises.
Entre le 12 juillet et le 14 septembre 1979, le requérant et
l'office fédéral du travail ont présenté à plusieurs reprises de
nouveaux moyens et des observations.
Le 15 novembre 1979 le requérant a adressé à l'office fédéral
du travail une demande de prestations provisoires et le dossier
administratif du requérant fut envoyé à l'office. Par conséquent la
procédure n'a pu continuer qu'après le retour du dossier le 8 juillet
1980. Le tribunal avait auparavant réclamé le retour du dossier à
maintes reprises (18 janvier, 6 février, 28 mars, 16 mai, 1er
juillet).
Entre-temps le requérant a présenté les 8 et 31 janvier, les
11, 17, 21 et 30 avril, le 7 mai, les 12 et 30 juin et le 2 septembre
1980 des mémoires supplémentaires. De son côté le tribunal lui a
demandé des compléments de preuve les 12 mai, 19 juin, 28 juillet,
26 août, 17 septembre et 2 octobre 1980.
Le 29 octobre 1980 le tribunal a décidé de tenir une audience
sur la procédure à suivre quant à l'enquête. Lors de cette audience
le 25 novembre 1980 le tribunal a décidé de demander la communication
d'autres dossiers administratifs concernant le requérant. Ces
dossiers sont parvenus au tribunal en février 1981.
L'affaire a été déclarée en état le 30 avril 1981 et une
audience a été fixée pour le 26 mai 1981. Toutefois, le requérant
ayant demandé au tribunal de se prononcer sans procédure orale, ce
dernier a rendu sa décision le 16 juin 1981.
Le tribunal social régional a annulé le jugement attaqué et
débouté le requérant. Il a considéré que le requérant ne remplissait
pas les conditions pour recevoir la prestation d'assistance-chômage.
En effet, le requérant n'avait pas démontré qu'il avait exercé une
activité professionnelle indépendante pendant au moins 10 semaines au
cours de l'année précédant sa déclaration de chômage. En outre, le
tribunal régional a estimé que le requérant n'avait pas définitivement
abandonné son activité professionnelle indépendante et qu'il n'était
pas disposé à accepter des offres de travail faites par le bureau
d'emploi (Arbeitsamt) compétent. Enfin, le tribunal régional a décidé
de ne pas autoriser un pourvoi en cassation (Revision).
Le requérant a présenté un recours contre le refus d'autoriser
un pourvoi en cassation. Il a reproché au jugement du tribunal social
régional de Bade-Wurtemberg de ne pas lui avoir demandé des preuves
concernant ses qualifications et sa disponibilité pour accepter un
emploi et de ne pas avoir interrogé un témoin en sa faveur. Il s'est
plaint, en outre, du fait que le jugement du tribunal social régional
ne comportait aucune décision sur l'action en constatation de son
droit à des prestations provisoires qu'il avait introduite le
20 janvier 1976 et qui, selon ses informations, avait été jointe à
l'action principale.
Le 25 mars 1982, le tribunal social fédéral (Bundessozial-
gericht) a déclaré ce recours irrecevable au motif qu'il ne
remplissait pas les conditions du Code de procédure sociale
(Sozialgerichtsgesetz). Pour autant que le requérant avait fait valoir
des vices de procédure, le tribunal fédéral a noté que pour refuser
au requérant le bénéfice de l'assistance-chômage le tribunal régional
s'était fondé sur le fait que celui-ci n'avait pas satisfait à la
condition d'avoir exercé une activité professionnelle indépendante
pendant au moins dix semaines au cours de l'année précédant sa
déclaration de chômage et que les constatations concernant la
disponibilité du requérant ou ses qualifications n'étaient que des
arguments supplémentaires en ce sens. Pour autant que le requérant
s'était plaint du refus du tribunal régional d'interroger un témoin
en sa faveur, le tribunal fédéral a estimé que le requérant n'avait
montré ni en quoi ce témoignage pourrait être d'importance dans
l'affaire, ni pourquoi ce refus aurait été injustifié. Le tribunal
fédéral a enfin constaté qu'aucune action en constatation n'était
jointe à l'action dont il était saisi et a affirmé que si une telle
action existait, elle serait encore pendante devant le tribunal social
de Mannheim.
Le requérant a formé un recours constitutionnel. Il a
notamment invoqué les articles 12 (libre choix de la profession) et
103 (droit d'être entendu selon la procédure légale) de la Loi
fondamentale (Grundgesetz). Il a également invoqué l'article 6 par. 1
de la Convention, estimant que son procès n'avait pas été équitable et
qu'il avait duré trop longtemps. Le requérant a présenté à la Cour
constitutionnelle des mémoires complémentaires le 11 juin 1982, le
17 juillet 1982, le 26 octobre 1982, le 22 février 1983, le 21 juin
1983 et le 18 juillet 1983.
Le 23 septembre 1983, la Cour constitutionnelle fédérale a
décidé de ne pas admettre le recours au motif qu'il était en partie
irrecevable et qu'au surplus il n'offrait pas de chance suffisante de
succès. La Cour a constaté que pour autant que le recours se
dirigeait contre la décision du tribunal social fédéral, il ne
remplissait pas les exigences de la loi, étant donné qu'il ne
contenait pas une motivation suffisante. Pour autant que le requérant
prétendait qu'il n'avait pas eu un procès équitable devant le tribunal
social régional, le recours était également irrecevable, soit qu'il ne
contenait pas une motivation suffisante, soit qu'il n'offrait pas une
chance suffisante de succès.
2ème procédure
Le requérant s'est par la suite adressé au tribunal social de
Mannheim. Dans sa lettre du 23 mars 1984 il a soutenu qu'aucune
décision n'avait été prise au sujet de son action en constatation de
son droit à des prestations provisoires et que cette action était
encore pendante. Cette lettre du requérant a été enregistrée en tant
que nouvelle action.
Le tribunal social de Mannheim a rendu son jugement le
2 décembre 1985. Ayant constaté qu'aucune autre action n'était
pendante et que cette nouvelle demande était tardive, il l'a rejetée.
Le 27 février 1986 le requérant a interjeté appel contre ce
jugement.
Le 3 septembre 1987 le tribunal social régional de Bade-
Wurtemberg a rejeté l'appel pour défaut d'intérêt légitime de la part
du requérant.
3ème procédure
Le 13 août 1981, c'est-à-dire après la décision du tribunal
social de Bade-Wurtemberg du 16 juin 1981, l'office fédéral du travail
a réclamé le remboursement des prestations indûment accordées au
requérant d'un montant de 30.652 DM. Ce montant a été reporté à
18.000 DM environ, à la suite d'une oppostion (Widerspruch) du
requérant.
Le requérant a intenté une action devant le tribunal social de
Mannheim contestant la légalité de cette réclamation à l'égard de la
loi sur la promotion de l'emploi.
Le 10 mars 1983 le tribunal social de Mannheim a partiellement
accepté l'action du requérant et réduit le montant réclamé à environ
9.000 DM.
Le requérant a introduit un appel contre ce jugement devant le
tribunal social régional de Bade-Wurtemberg.
Le 2 juillet 1984, par décision incidente du tribunal social
régional l'affaire a été mise en suspens à la demande des deux
parties.
Le 7 décembre 1987 l'office fédéral du travail a demandé au
tribunal social régional de poursuivre l'examen de l'affaire.
Législation pertinente
La loi allemande sur la promotion de l'emploi (Arbeits-
förderungsgesetz) prévoit deux types de prestations de chômage :
i. L'allocation de chômage (Arbeitslosengeld), régie par
les paragraphes 100 et suivants de cette loi, est accordée aux
salariés (ouvriers et employés) chômeurs lorsque ceux-ci ont cotisé
à l'assurance-chômage pendant un certain temps. La période pour
laquelle ces prestations sont accordées dépend de la durée de la
période de cotisations (par. 106 de la loi susmentionnée).
ii. L'assistance chômage (Arbeitslosenhilfe), régie par
les articles 134 et suivants de la loi sur la promotion de l'emploi :
"Article 134
Conditions d'octroi
(1) A droit à l'assistance-chômage quiconque
1. est au chômage, est disponible pour occuper un emploi,
s'est inscrit en tant que chômeur auprès de l'office
du travail et a sollicité une assistance-chômage ;
2. n'a pas droit à l'allocation de chômage parce qu'il ne
remplit pas la condition de cotisation pendant une
période déterminée (article 104) ;
3. est indigent, et
4. a, au cours de l'année précédant le jour à la date duquel
doivent être remplies les autres conditions d'existence
du droit à l'assistance-chômage,
a) touché une allocation de chômage sans que ce droit
prenne fin en vertu des dispositions de l'article 119
par. 3,
b) occupé un emploi rémunéré pendant au moins 150 jours, ou
pendant au moins 240 jours, dans la mesure où son dernier
droit à une allocation de chômage ou à une
assistance-chômage a pris fin, en vertu de l'article 119
par. 3, ou bien fait valoir une période de temps qui peut
servir à la réalisation des conditions temporelles pour
l'octroi des prestations sociales en question
(Anwartschaftszeit) ;
...
Article 136
Montant de l'assistance-chômage
(1) L'assistance-chômage s'élève
1. pour les chômeurs qui ont au moins un enfant, au sens de
l'article 32 pars. 1, 4 et 5 de la loi relative à l'impôt
sur le revenu, ainsi que
pour les chômeurs dont le conjoint a au moins un enfant,
au sens de l'article 32 pars. 1, 4 et 5 de la loi relative
à l'impôt sur le revenu, lorsque les deux conjoints sont
assujettis sans restriction à l'impôt sur le revenu et
ne vivent pas séparément en permanence,
à 58 % du salaire (Arbeitsentgelt) diminué des
prélèvements légaux auxquels les travailleurs sont
habituellement soumis ;
2. pour les autres chômeurs, à 56 % dudit salaire.
...
Article 188
Le coût de l'assistance-chômage ... est supporté par la
Fédération, à l'exception des frais d'administration."
L'ordonnance du 7 août 1974 en vertu de laquelle le requérant
a présenté sa demande d'assistance-chômage disposait ce qui suit :
"Article 1er
Fondement du droit à l'assistance-chômage
Sont réputés se substituer à l'emploi rémunéré, totalement ou
partiellement absent, au sens de l'article 134 paragraphe 1 alinéa 4.b
de la Loi sur la promotion de l'emploi :
...
3. l'activité exercée à titre principal dans le domaine
d'application de la Loi sur la promotion de l'emploi,
en tant que travailleur indépendant ou membre de la
famille participant aux travaux, lorsque cette activité
n'a pas été abandonnée uniquement à titre provisoire."
GRIEFS
Le requérant se plaint de ne pas avoir bénéficié d'un procès
équitable. Il reproche au tribunal social régional de lui avoir
refusé l'assistance-chômage au motif qu'il ne remplissait pas les
conditions légales, sans détenir des preuves suffisantes et sans avoir
procédé à l'audition contradictoire des parties sur tous les points de
droit et de fait en litige.
Le requérant se plaint également de la durée de la procédure.
Il estime que tant l'action visant l'octroi de l'assistance-chômage
que l'action en constatation de son droit à des prestations
provisoires n'ont pas été jugées dans un délai raisonnable.
Il invoque l'article 6 par. 1 de la Convention.
PROCEDURE
La requête a été introduite le 12 mars 1984. Elle a été
enregistrée le 19 mars 1984.
Le 9 juillet 1985, la Commission a décidé d'ajourner l'examen
de la requête en attendant les arrêts de la Cour européenne des Droits
de l'Homme dans les affaires Deumeland et Feldbrugge.
Les arrêts en question ayant été rendus le 29 mai 1986, la
Commission a décidé le 16 juillet 1986 de porter la requête à la
connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à présenter par
écrit des observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la
requête.
Le 23 janvier 1987, la Commission a décidé d'accorder au
requérant l'assistance judiciaire.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 12 décembre
1986. Invité à répondre aux observations du Gouvernement, le
requérant a communiqué ses propres observations le 11 mars 1987.
Le 22 juillet 1987, le Gouvernement a présenté des
observations complémentaires auxquelles le requérant a répliqué le
21 octobre 1987.
Le 7 octobre 1987, la Commission a décidé d'inviter les
parties à lui présenter oralement des observations sur la recevabilité
et le bien-fondé de la requête.
Le 3 mars 1988, la Commission a tenu une audience sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête. A l'audience, les
parties étaient représentées comme suit :
1) Le Gouvernement :
- M. Jens MEYER-LADEWIG Ministerialdirigent au ministère
fédéral de la Justice,
Agent du Gouvernement
- M. Clemens BECHER Ministerialrat au ministère fédéral
du Travail et des Affaires sociales,
conseil
- M. Hans A. STÖCKER Ministerialrat au ministère fédéral
de la Justice, conseil
2) Le requérant
- Me Jörg SCHMIERER Avocat à Mannheim
Le requérant assistait en personne à l'audience.
ARGUMENTATION DES PARTIES
A. Le Gouvernement
1. Sur l'épuisement des voies de recours internes
a) Première procédure
Le Gouvernement estime que le requérant n'a pas déposé à temps
auprès du tribunal social régional des demandes pertinentes aux fins
d'obtenir l'accélération de la procédure. Celui qui se plaint de la durée
de la procédure devant un tribunal doit faire valoir devant celui-ci
qu'une décision rapide est imposée dans son affaire et cela d'autant plus
lorsque le tribunal en question est censé déduire des circonstances de
l'affaire qu'aucune accélération particulière n'est requise. De l'avis du
Gouvernement, le tribunal social régional de Bade-Wurtemberg ne saurait
être tenu d'accélérer la procédure dont le requérant se plaint, dans
la mesure où ce dernier recevait déjà des prestations provisoires. Il
appartenait donc au requérant de signaler à celui-ci les raisons pour
lesquelles une accélération s'imposait.
b) Deuxième procédure
Le Gouvernement estime que le grief du requérant concernant la
longueur de la deuxième procédure est également irrecevable pour
non-épuisement des voies de recours internes. Il précise que l'action
du requérant est encore pendante devant le tribunal régional de
Bade-Wurtemberg.
2. Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 de la Convention
Le Gouvernement rappelle que la Cour européenne des Droits de
l'Homme dans son arrêt König a affirmé que pour savoir si une
contestation porte sur la détermination d'un droit de caractère civil,
c'est avant tout le caractère du droit en cause qu'il faut apprécier
(Cour Eur. D.H., arrêt König du 28 juin 1978, p. 30, par. 90). Lue
à la lumière de l'arrêt de la Cour du 29 mai 1986 sur l'affaire
Deumeland cette affirmation impose l'examen du droit en question selon
les critères particuliers suivants :
a) Le caractère de la législation
Sur la question de savoir si le droit en cause relève en droit
interne du droit public ou du droit privé, le Gouvernement estime
qu'en droit allemand le droit à l'assistance-chômage relève
incontestablement du droit public. Il précise à cet effet que lorsque
l'organisme administratif, en l'espèce l'office fédéral du travail
moyennant les bureaux d'emploi, se prononce sur une demande et que
l'intéressé n'intente pas une action en annulation dans les délais
prévus par la loi, l'acte en question acquiert la valeur juridique
d'une décision judiciaire et ne peut plus être contesté.
b) Absence de relation d'assurance
Le Gouvernement fait valoir que, contrairement à l'allocation
de chômage, l'assistance-chômage n'a pas son origine dans le régime
légal d'assurance-chômage. C'est d'ailleurs pourquoi elle n'est
versée que lorsqu'un droit à des prestations du régime d'assurance-
chômage n'existe plus. Le but de l'assistance-chômage est de soulager
une misère sociale résultant du chômage. Elle n'est rien d'autre
qu'une aide sociale qui, pour des raisons purement pratiques, est
versée par l'office fédéral du travail moyennant les bureaux d'emploi
qui sont les mieux placés pour contrôler si les conditions pour
l'octroi de cette aide sont réunies.
c) La nature personnelle et patrimoniale du droit contesté
Le Gouvernement soutient que si le droit revendiqué dans
l'affaire Deumeland revêtait un caractère personnel, patrimonial et
subjectif le rapprochant fort de la matière civile, ceci n'est pas le
cas du droit à l'assistance-chômage. Le Gouvernement précise qu'il
s'agit là d'un acquis récent de l'Etat social proclamé par la Loi
fondamentale. En effet la personne qui demande l'assistance-chômage
n'apparaît pas comme un créancier qui fait valoir un droit de
caractère civil, mais comme un solliciteur. Le Gouvernement précise
encore que l'Etat dispose en la matière d'une latitude
particulièrement grande pour définir les ayants droit à une prestation
d'assistance-chômage. Il souligne en effet que les personnes ayant
abandonné une activité professionnelle libérale ne pouvaient demander
l'assistance-chômage jusqu'à la mise en vigueur de l'ordonnance
ministérielle du 7 août 1974 et que cette possibilité a été à nouveau
supprimée par la loi du 22 décembre 1981 codifiant les dispositions
relatives à la promotion de l'emploi.
d) Absence de rattachement au contrat de travail
Le Gouvernement précise qu'en l'espèce le droit que le
requérant a fait valoir ne dépendait pas du point de savoir si le
requérant avait un contrat de travail.
e) Absence d'affinité avec une assurance de droit commun
Le Gouvernement précise que le requérant en tant que conseil
en gestion travaillant à son compte n'était pas couvert par le système
légal d'assurance-chômage.
Le Gouvernement conclut à l'incompatiblité ratione materiae de
la requête.
3. Sur le respect du délai raisonnable prévu par
l'article 6 par. 1
Le Gouvernement a présenté ses observations sur ce point à
titre subsidiaire.
a) Sur la prise en considération de la procédure devant la
Cour constitutionnelle fédérale
Le Gouvernement estime que la procédure devant la Cour
constitutionnelle fédérale ne doit pas être prise en considération.
La Cour constitutionnelle fédérale ne se prononce pas sur des
contestations relatives aux droits de caractère civil, mais sur le
point de savoir si les pouvoirs publics ont enfreint les droits
fondamentaux d'un particulier. De l'avis du Gouvernement, on ne
saurait déduire du fait que la procédure constitutionnelle puisse
influencer l'issue d'une procédure civile que la procédure
constitutionnelle acquiert elle aussi un caractère civil.
Le Gouvernement précise en outre que la Cour constitutionnelle
fédérale est surtout un organe constitutionnel et qu'elle ne constitue
pas une instance de recours contre les décisions des tribunaux mais
une instance de contrôle de la constitutionnalité tant des décisions
des tribunaux que des actes du législateur et des autres autorités
étatiques. Bien qu'effectué dans le cadre du droit interne, ce
contrôle rapproche donc la Cour constitutionnelle aux organes de la
Convention.
Par ailleurs, le Gouvernement note que lorsque la Cour
constitutionnelle déclare une loi ou une disposition d'une loi
conforme ou non conforme à la loi fondamentale, sa décision a la
valeur juridique d'une loi et est publiée au journal officiel. Il en
conclut que les effets d'une décision de la Cour constitutionnelle
dépassent de loin le cadre restreint d'un litige concernant des droits
ou des obligations de caractère civil.
b) Sur la durée de la première procédure
Le Gouvernement estime qu'eu égard à la durée relativement
courte des procédures devant le tribunal social de Mannheim (un an et
dix mois) et le tribunal social fédéral (huit mois), des questions
concernant le caractère raisonnable de la durée de la procédure ne
peuvent se poser qu'en ce qui concerne la procédure devant le tribunal
social régional. Cette procédure a duré trois ans et neuf mois.
Le Gouvernement estime que la durée de cette procédure n'est
nullement due à une inactivité qu'on pourrait reprocher au tribunal,
mais au fait que celui-ci a dû retracer toute la carrière
professionnelle du requérant depuis 1951 et enquêter sur ses revenus,
afin de pouvoir se prononcer sur les questions de savoir si les
activités du requérant lui ont assuré des moyens d'existence
suffisants d'après les normes moyennes, s'il n'avait pas abandonné sa
profession d'une manière seulement provisoire et s'il était disposé à
accepter les emplois offerts par le bureau d'emploi compétent.
Le Gouvernement souligne enfin que la procédure devant les
juridictions sociales a été rendue particulièrement difficile par le
comportement du requérant qui avait fait parvenir au tribunal de
nombreux mémoires sans fournir en même temps des informations
pertinentes.
c) Sur la durée de la deuxième procédure
Contrairement à ce que soutient le requérant, le Gouvernement
estime que la deuxième procédure n'a été introduite devant le tribunal
social de Mannheim que le 23 mars 1984 et qu'elle est actuellement
pendante devant le tribunal social régional de Bade-Wurtemberg. Tout
grief relatif à la durée de cette procédure devrait dès lors être
rejeté pour défaut manifeste de fondement.
B. Le requérant
1. Sur l'épuisement des voies de recours internes
a) Première procédure
Le requérant soutient qu'il s'est adressé à plusieurs reprises
aux tribunaux saisis de son affaire pour protester de la longueur de
la procédure. Il précise que par lettre du 12 juillet 1976 adressée
au tribunal social de Mannheim, il a manifesté son désaccord sur la
communication du dossier du tribunal des finances à cause du retard
que cette communication causerait à la procédure. Il précise encore
que par lettre du 1er novembre 1980 adressée au tribunal social
régional de Bade-Wurtemberg, il a observé que la durée de la procédure
risquait de dépasser les limites du délai raisonnable prévu par
l'article 6 par. 1 de la Convention. Enfin, il observe que par
lettres du 28 juin 1979 et du 12 septembre 1980 il a sollicité une
audience.
b) Deuxième procédure
Le requérant observe que son action en constatation de son
droit à des prestations provisoires est déjà pendante devant les
juridictions internes compétentes depuis plus de dix ans. Dans ces
conditions, il se considère dispensé de l'obligation d'épuiser toutes
les voies de recours internes.
2. Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 de la Convention
Se référant à l'arrêt König de la Cour européenne des Droits
de l'Homme, le requérant observe d'abord que l'article 6 par. 1 est
applicable dans une procédure de contentieux administratif lorsque
l'issue de cette procédure peut être décisive pour des droits et
obligations de caractère civil. Il soutient que tel est le cas dans
son affaire et présente les arguments suivants.
a) Tout en affirmant que le caractère d'assurance est pour le
moins latent en ce qui concerne la prestation d'assistance-chômage, le
requérant observe que cette prestation n'est pas indépendante de
l'assurance-chômage. En effet le montant de cette prestation dépend
du montant du salaire du bénéficiaire pendant la période de son
emploi. Cette prestation est en outre plus élevée que l'aide sociale
(Sozialhilfe) accordée de manière uniforme à toute personne qui se
trouve dans le besoin. Elle est donc à distinguer de celle-ci.
b) Le requérant observe en outre que le droit à une pension de
vieillesse peut dépendre en droit allemand entre autres de la période
pendant laquelle l'assuré à reçu des prestations d'assistance-chômage.
En effet les périodes de perception de telles prestations effectuées
entre le 1er juillet 1978 et le 31 décembre 1982 sont assimilées en ce
qui concerne l'assurance-vieillesse à des périodes de cotisation
(Beitragszeiten) au système d'assurance-vieillesse. Dans ces
conditions le requérant estime se trouver dans une situation
comparable à celle envisagée dans l'affaire Deumeland.
c) L'office fédéral du travail, lui ayant accordé devant la
procédure des prestations provisoires, a réclamé à la suite de la
décision du tribunal social régional de Bade-Wurtemberg le
remboursement de ces prestations. Cette réclamation, qui fait l'objet
de la troisième procédure actuellement en suspens, est inspirée des
principes du droit privé.
d) Le requérant se réfère enfin à l'article 9 du Pacte
international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels aux
termes duquel les Etats parties à ce Pacte "reconnaissent le droit de
toute personne à la sécurité sociale, y compris les assurances
sociales".
3. Sur le respect du délai raisonnable prévu par
l'article 6 par. 1
a) Sur la durée de la première procédure
Le requérant soutient que les tribunaux tout en choisissant
les moyens d'enquête qui leur paraissent les plus appropriés doivent
néanmoins veiller à ce que la durée de la procédure n'excède pas les
limites imposées dans le cadre de la bonne administration de la
justice.
Il observe que les mémoires supplémentaires, les compléments
de preuve ou les observations sont des procédés normaux et ne sont pas
susceptibles de nuire à la rapidité du procès. Il en est de même en
ce qui concerne les communications des dossiers : les documents
pourraient être reproduits pour les besoins des communications.
Le requérant soutient enfin que vu les relations
particulièrement étroites de la procédure concernant son action en vue
d'obtenir l'octroi de l'assistance-chômage et celle concernant la
réclamation des montants provisoirement accordés par l'office fédéral
du travail, ces deux procédures devraient être considérées comme des
phases distinctes de la même procédure. Il se réfère sur ce point à
l'arrêt Deumeland du 29 mai 1986 (Cour eur. D.H., série A n° 100,
pp. 29-30 par. 90) et conclut à ce que la procédure en cause soit
toujours en cours.
b) Sur la durée de la deuxième procédure
Le requérant soutient avoir introduit son action le 20 janvier
1976 devant le tribunal social de Mannheim, qui n'a rendu sa décision
que le 2 décembre 1985. Il observe que le tribunal social fédéral
dans son arrêt du 25 mars 1982 avait estimé que son action était
encore pendante devant le tribunal social de Mannheim. Compte tenu du
fait qu'il a interjeté appel contre la décision du 2 décembre 1985 et
que cette procédure est encore en cours, il estime que la durée de ce
procès a dépassé les limites du raisonnable.
EN DROIT
Le requérant se plaint, d'une part, de ne pas avoir bénéficié
d'un procès équitable et d'autre part, de la durée des procédures
concernant sa demande d'assistance-chômage. Il invoque l'article 6
par. 1 (Art. 6-1) de la Convention.
L'article 6 par. 1 (Art. 6-1) première phrase de la Convention stipule:
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable,
par un tribunal indépendant et impartial, établi par la
loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits
et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de
toute accusation en matière pénale dirigée contre elle".
La première question sur laquelle la Commission est appelée à
statuer est celle de savoir si la disposition susmentionnée est
applicable en l'espèce. Etant incontestable que les procédures en
cause ne concernent pas une accusation en matière pénale dirigée
contre le requérant, la Commission examine d'abord si une
"contestation relative à un droit" peut être constatée en l'espèce et
si le droit contesté revêt un "caractère civil" (Cour Eur. D.H., arrêt
Benthem du 23 octobre 1985, série A n° 97, p. 14 et s., par. 30 et
s.).
La Commission constate d'abord que les juridictions sociales
allemandes avaient à se prononcer sur une contestation "réelle et
sérieuse" (Cour Eur. D.H., arrêt Sporrong et Lönnroth du 23 septembre
1982, série A n° 52, p. 30, par. 81) sur "l'existence même d'un droit"
revendiqué par le requérant (Cour Eur. D.H., arrêt Lecompte, Van
Leuven et De Meyere du 23 juin 1981, série A n° 43, p. 22, par. 49),
d'assistance- chômage. Elle estime dès lors qu'il existait en
l'espèce une "contestation relative à un droit" au sens de l'article 6
par. 1 (Art. 6-1) de la Convention, ce qu'au demeurant les parties ne
contestent pas.
En vue de déterminer si le droit en question revêt un
"caractère civil", la Commission se réfère d'abord à la jurisprudence
constante de la Cour et de la Commission européennes des Droits de
l'Homme selon laquelle la notion de droits et obligations de caractère
civil ne peut s'interpréter par simple référence au droit interne de
l'Etat défendeur. L'article 6 (Art. 6) ne vise pas uniquement les
contestations de droit privé au sens classique, c'est-à-dire entre
particuliers, ou entre particulier et Etat dans la mesure où ce
dernier a agi comme personne privée, soumise au droit privé, et non
comme détenteur de la puissance publique. Dès lors, peu importent
tant la nature de la loi suivant laquelle la contestation doit être
tranchée, que celle de l'autorité compétente en la matière. Seul
compte le caractère du droit en question (Cour Eur. D.H., arrêt König
du 28 juin 1978, série A n° 27, pp. 29-30, par. 88-90 ; Cour Eur.
D.H., arrêt Benthem précité, p. 16, par. 34).
En l'espèce, le droit litigieux était un droit à des
prestations d'assistance-chômage et relevait dès lors du domaine de la
sécurité sociale.
La Cour européenne des Droits de l'Homme a examiné la question
de l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (Art. 6-1) de la Convention à
certaines contestations concernant des droits à des prestations de
sécurité sociale dans ses arrêts Feldbrugge (arrêt du 29 mai 1986,
série A n° 99) et Deumeland (arrêt du 29 mai 1986, série A n° 100).
La Cour y a développé certains principes d'interprétation de l'article
6 (Art. 6) au sujet de la question de savoir si une contestation déterminée
concernant des droits à des prestations de sécurité sociale pourrait
être considérée comme contestation "sur des droits et obligations de
caractère civil". Dans ces deux affaires, la Cour a retenu certains
critères pouvant attribuer au droit en cause un caractère de droit
public ou de droit privé. Les éléments de rattachement au domaine du
droit public retenus par la Cour sont le caractère de droit public de
la législation nationale régissant la matière, le caractère
obligatoire de l'assurance en question et la prise en charge de la
protection sociale par la puissance publique, alors que les éléments
de rattachement au domaine du droit privé seraient la nature
personnelle et patrimoniale du droit contesté, le rattachement
éventuel au contrat de travail et les affinités que pourrait présenter
le système d'assurance en question avec une assurance de droit commun
(arrêt Feldbrugge précité, pp. 12-16, par. 28-40 et arrêt Deumeland
précité, pp. 22-26, par. 62-74).
En ce qui concerne le droit concerné dans la présente affaire,
la Commission observe que l'octroi des prestations d'assistance-chômage
est prévu par les articles 134 et suivants de la loi fédérale sur la
promotion de l'emploi, loi faisant partie de la législation sociale
allemande et relevant, dans le cadre du droit national, du domaine de
droit public.
Par ailleurs, la Commission remarque que, outre la condition
primordiale du chômage, le bénéficiaire des prestations d'assistance-
chômage doit, d'une part, être indigent et d'autre part, ne pas avoir
droit à une allocation de chômage (article 134 de la loi sur la
promotion de l'emploi), prestation celle-ci qui est octroyée aux
chômeurs assurés et ayant cotisé au système de l'assurance-chômage
légal.
Enfin, la Commission constate que le régime des prestations
d'assistance-chômage est non seulement administré par des organismes
de la puissance publique, mais également entièrement financé par
l'Etat (article 188 de la loi sur la promotion de l'emploi). Elle
relève sur ce point une différence importante entre les prestations
d'assistance-chômage et celles octroyées en tant qu'allocations de
chômage, le financement de ces dernières étant assuré par des
contributions directes des travailleurs assurés à l'office fédéral
du travail.
La prestation de l'assistance-chômage, qui est dans le cadre
de la législation nationale une prestation subsidiaire à celle de
l'allocation de chômage, apparaît dès lors en principe comme une
prestation sociale de l'Etat, indépendante, d'une part, de toute
relation d'assurance entre le bénéficiaire et l'organisme octroyant
la prestation et d'autre part, de toute contribution directe du
bénéficiaire au système de l'assurance-chômage.
La Commission déduit de ces considérants que le droit contesté
en l'espèce présente certains éléments de droit public, à savoir le
caractère de droit public de la législation nationale sur laquelle il
est fondé, la prise en charge de l'administration et du financement du
régime relatif à ce droit par l'autorité publique, enfin l'absence de
relation d'assurance et de cotisations préalables du bénéficiaire à ce
régime.
Le requérant, qui ne nie pas l'existence de ces éléments,
souligne néanmoins les aspects de droit privé du droit à des
prestations d'assistance-chômage. Il soutient que le caractère
personnel et patrimonial du droit en question, d'une part, et son
rattachement au contrat de travail, d'autre part, devraient être
considérés suffisants pour attribuer au droit contesté un caractère de
droit civil au sens de l'article 6 par. 1 (Art. 6-1) de la Convention.
La Commission remarque d'abord que le requérant avait
revendiqué "un droit résultant de règles précises de la législation
en vigueur" et estime dès lors qu'un tel droit revêt "un caractère
personnel patrimonial et subjectif" (Cour Eur. D.H., arrêt Deumeland
précité, p. 24, par. 71). Quant au rattachement au contrat de
travail, la Commission relève que celui-ci est en l'espèce moins fort
qu'il ne le fut dans les affaires Deumeland et Feldbrugge. En effet,
le seul rattachement du droit en cause au contrat de travail consiste
en l'espèce au fait que le montant de la prestation est calculé sur la
base du salaire touché par le bénéficiaire avant le chômage. Par
ailleurs, les liens entre le droit en cause et le contrat de travail
paraissent d'autant moins forts que le requérant eût sollicité
l'assistance-chômage en tant que travailleur indépendant sur la base
de l'ordonnance du 7 août 1974 qui assimilait les travailleurs
indépendants aux travailleurs salariés.
Ayant ainsi examiné l'affaire à la lumière de la jurisprudence
de la Cour, la Commission relève la prédominance manifeste des aspects
de droit public du droit contesté dans les procédures en question.
Elle estime en outre que le caractère de droit public du droit
concerné ne saurait être mis en cause ni au vu de l'article 9 du Pacte
international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ni
du simple fait que l'octroi des prestations sollicitées aurait eu pour
effet d'augmenter le montant mensuel de la rente de vieillesse future
du requérant, ni enfin du fait que l'office fédéral du travail a
réclamé les prestations indûment versées au requérant. De tels faits
sont étrangers à la nature même du droit en question qui doit seule
être prise en considération.
La Commission estime dès lors que le droit en cause n'était
pas un droit "de caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1
(Art. 6-1) de la Convention.
Il s'ensuit que la requête est incompatible ratione materiae
avec les dispositions de la Convention au sens de l'article 27 par. 2
(Art. 27-2).
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)