(4734 S. K. m. 37, 38, 54, 65) (Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği m. 9) (Kamu İhale Genel Tebliği m. 78)
Toplantı No: 2014/006
Gündem No: 42
Karar Tarihi: 20.01.2014
Karar No: 2014/UH.I-393
Şikayetçi: Doyaş Yemek Gıda Ve Servis Hizm.San.Tic.A.Ş., RÜZGARLIBAHÇE MAH. ŞEHİT NECATİ ÖZGEL SOK. NO: 1 KAT: 3 ATA İŞ MERKEZİ İSTANBUL
İhaleyi Yapan Daire: Maltepe Huzurevi Yaşlı Bakım Ve Rehabilitasyon Merkezi Müdürlüğü - Aile Ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Müsteşarlık, 122 Evler Mahallesi E-5 Üzeri 34852 İSTANBUL
Başvuru Tarih ve Sayısı: 30.12.2013/41613
Başvuruya Konu İhale: 2013/189318 İhale Kayıt Numaralı "2 Ay Süreli 21/ B Pazarlık Usulü İle Mamul Yemek Pişirilmesi Dağıtım Ve Sonrası Hizmetleri Alımı İşi" İhalesi
Kurumca Yapılan İnceleme ve Değerlendirme: Maltepe Huzurevi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi Müdürlüğü tarafından 20.12.2013tarihinde pazarlık usulüile yapılan “2 Ay Süreli 21/ B Pazarlık Usulü ile Mamul Yemek Pişirilmesi Dağıtım ve Sonrası Hizmetleri Alımı İşi” ihalesine ilişkin olarak Doyaş Yemek Gıda ve Servis Hiz. San. Tic. A.Ş.nin 24.12.2013tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 25.12.2013tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 30.12.2013tarih ve 41613sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 28.12.2013tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.
Başvuruya ilişkin olarak 2013/5027sayılı şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.
Karar: Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.
İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklif tutarının kârsız yaklaşık maliyet tutarının altında olduğu ve aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulması gerektiği iddialarına yer verilmiştir.
A) Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.
İdari Şartname’nin 2’nci maddesinde ihale konusu işin adının “2 Ay Süreli 21/ B Pazarlık Usulü ile Mamul Yemek Pişirilmesi Dağıtım ve Sonrası Hizmetleri Alımı İşi” olarak belirtildiği, miktarı ve türüne ise Şartname ekinde,
Sıra No
Açıklama
Birimi
Miktarı
1
Sabah Kahvaltısı - Yaşlı ( 4 Çeşit)
Adet
15.576
2
Öğle Yemeği - Yaşlı ( 3 Çeşit)
Adet
15.576
3
Ara Kahvaltı - Yaşlı (2 Kez 2 Çeşit )
Adet
11.564
4
Akşam Yemeği - Yaşlı ( 3 Çeşit)
Adet
15.576
5
Sabah Kahvaltısı - Personel ( 4 Çeşit)
Adet
1.438
6
Öğle Yemeği - Personel ( 3 Çeşit)
Adet
4.648
7
Akşam Yemeği - Personel ( 3 Çeşit)
Adet
472
8
Özel Gün Menüsü ( En Az 5 Çeşit )
Adet
1.056
şeklinde yer verildiği, 19’uncu maddesinde teklif ve sözleşme türünün birim fiyat teklif ve sözleşme olacağının belirtildiği, Sözleşme Tasarısı’nın 9’uncu maddesinde, işe başlama tarihinin 01.01.2014, işi bitirme tarihinin ise 28.02.2014 olarak belirtildiği görülmüştür.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinde “…(3) Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur. (Ek 16/7/2011-27996 R.G./1. md.) Yüklenici için öngörülen kar tutarının bu cetvelde gösterilmesi zorunludur…” hükmü bulunmaktadır.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.3’üncü maddesinde “78.3. Malzeme dahil yemek hazırlama hizmeti veya malzeme dahil yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti ya da makine ve ekipman ile araçlar ve/veya akaryakıtın yüklenici tarafından sağlanacağı çöp toplama ve nakline ilişkin hizmetler ile personel taşıma gibi hizmetler personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirilmeyecektir. Ancak, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bir hizmet alımına ilişkin ihale dokümanında haftalık çalışma saatlerinin tamamını idarede geçirecek personel sayısının belirlenmesi hallerde teklif fiyata dahil giderler arasında işçilik giderine yer verilmesi gerekmektedir.” şeklinde yer alan açıklama doğrultusunda söz konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğinde olmadığı belirlenmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde “İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.
İhale komisyonu;
a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,
b)Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,
c)Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,
Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.
İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.”hükmü bulunmaktadır.
Kanun’un anılan maddesinden, ihale komisyonunca yapılan değerlendirme neticesinde geçerli olduğu tespit edilen tekliflerden, ihalede verilen diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklilerin tespit edileceği ve tespit edilen bu tekliflerin reddedilmeden önce yine madde metninde belirtilen usul doğrultusunda teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlere ilişkin olarak sorgulamaya tabi tutulacağı, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesi konularında Kurumca hazırlanacak ikincil mevzuatın esas alınması gerektiği anlaşılmaktadır.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79.4’üncü maddesinde “İhale komisyonu tarafından, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihaleleri ile personel çalıştırılmasına dayalı olmamakla birlikte ihale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılacağı hizmet alımı ihalelerinde asgari işçilik maliyeti, sözleşme giderleri ve genel giderler ile varsa malzeme ve diğer maliyet kalemleri, bunlar dışında kalan hizmet alımı ihalelerinde ise ihale dokümanında belirtilen teklif fiyata dahil giderler dikkate alınmak suretiyle tekliflerin değerlendirilmesi yapılarak 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi uyarınca teklifi aşırı düşük görülen isteklilerden işin niteliğine göre ihale komisyonunca belirlenen önemli teklif bileşenleri ile ilgili açıklama istenecektir. İdarelerce aşırı düşük tekliflere yönelik açıklama istenmesine ilişkin yazıda, teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerin belirtilmesi ve açıklama için isteklilere üç (3) iş gününden az olmamak üzere makul bir süre verilmesi gerekmektedir.
Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, kar hariç yaklaşık maliyet tutarının üzerindeki teklifler aşırı düşük teklif olarak kabul edilmeyecektir.”açıklaması yer almaktadır.
İnceleme konusu ihalede yaklaşık maliyetin piyasa fiyatları esas alınarak toplam 280.966,68 TL olarak belirlendiği, ancak yaklaşık maliyet hesap cetveli içerisinde yüklenici kârının tutarının ve oranının belirtilmediği görülmüştür.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin yukarıda aktarılan açıklamaları uyarınca, başvuru konusu ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bir hizmet alımı olduğu, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79’uncu maddesinde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde kâr hariç yaklaşık maliyet tutarının üzerindeki tekliflerin aşırı düşük teklif olarak kabul edilmeyeceği dolayısıyla kârsız yaklaşık maliyetin altındaki tekliflerin aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulması ve teklifi aşırı düşük görülen isteklilerden önemli teklif bileşenleri belirtilmek suretiyle bu bileşenlerle ilgili açıklama istenmesi gerektiği açıklamalarına yer verildiği, diğer taraftan istikrar kazanmış Kamu İhale Kurulu kararları ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 38’inci maddesinin son fıkrasında yer alan hüküm gereğince, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde de kârsız yaklaşık maliyet tutarının altında teklif veren isteklilerden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi gerektiği ve kârsız yaklaşık maliyet tutarının altında teklif veren isteklilere aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin sonuçlandırılmasının uygun olmayacağı anlaşılmıştır.
İdarece hazırlanan yaklaşık maliyet tablosunda ihale konusu iş için öngörülen kâr oranı belli olmadığından Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 9’uncu maddesi uyarınca en fazla %20 oranında kâr öngörülebileceği, % 20 kâr oranı düşülmüş yaklaşık maliyet tutarının 234.138,90 TL olduğu (280.966,68/1,2) tespit edilmiştir.
Bu çerçevede ihalede 234.138,90 TL’nin altında teklif sunan isteklilerin aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulması gerektiği anlaşılmış olup teklif tutarı 208.779,60 TL olan Tarhana Hazır Yemek. Üretim Hiz. San. ve Tic. Ltd. Şti.nden aşırı düşük teklif açıklaması istenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
B) İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik’in 18’inci maddesi yönünden yapılan inceleme sonucunda tespit edilen aykırılıklar ve buna ilişkin inceleme ve hukuki değerlendirme aşağıda yapılmıştır.
Yapılan incelemede teklif tutarı 209.307,60 TL olan başvuru sahibi Doyaş Yemek Gıda ve Servis Hiz. San. Tic. A.Ş.nin teklifinin de aşırı düşük olduğu anlaşıldığından anılan istekliden de aşırı düşük teklif açıklaması istenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılığı belirtilen işlemin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte olduğu anlaşıldığından, idarece Teknik Şartname’de yer verilen yemek listelerindeki yemek çeşitlerinden bir örnek menü oluşturularak teklifi aşırı düşük olduğu tespit edilen Tarhana Hazır Yemek. Üretim Hiz. San. ve Tic. Ltd. Şti. ile Doyaş Yemek Gıda ve Servis Hiz. San. Tic. A.Ş.nden 4734 sayılı Kanun’un 38’inci maddesi uyarınca teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerle ilgili açıklama istenmesi ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,
Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,
Oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
Başvuru sahibinin itirazenşikayet başvuru dilekçesinde, “ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklif tutarının kârsız yaklaşık maliyet tutarının altında olduğu ve aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulması gerektiği” şeklinde belirtilen iddiasına ilişkin Kurul çoğunluğunca, , idarece Teknik Şartname’de yer verilen yemek listelerindeki yemek çeşitlerinden bir örnek menü oluşturularak teklifi aşırı düşük olduğu tespit edilen Tarhana Hazır Yemek. Üretim Hiz. San. ve Tic. Ltd. Şti. ile Doyaş Yemek Gıda ve Servis Hiz. San. Tic. A.Ş.nden 4734 sayılı Kanun’un 38’inci maddesi uyarınca teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerle ilgili açıklama istenmesi ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesine ilişkin “Düzeltici işlem belirlenmesine” karar verilmiştir.
Başvuru sahibinin iddiasının İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin 18 inci maddesi yönünden Kurul kararına dayanak teşkil eden esas inceleme raporu ve eki belgeler üzerinde yapılan inceleme sonucunda;
Maltepe Huzurevi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi Müdürlüğü tarafından gerçekleştirilen “2 Ay Süreli 21/ B Pazarlık Usulü İle Mamul Yemek Pişirilmesi Dağıtım ve Sonrası Hizmetleri Alımı” ihalesine ilişkin yaklaşık maliyetin piyasa fiyatları esas alınarak toplam 280.966,68 TL olarak hesaplandığı,
Bahse konu ihalede (2) adet ihale dokümanı satın alındığı, 20.12.2013 tarihinde gerçekleştirilen ihaleye 2 istekli tarafından teklif verildiği,
İdarece şikayete konu ihaleye yönelik tekliflerin denetimine ilişkin yapılan inceleme uyarınca, iki teklifin de geçerli teklif olarak kabul edildiği, bu tekliflere ilişkin teklif bedellerinin,
İsteklinin Adı
Teklif Bedeli (TL)
Tarhana Hazır Yemek. Üretim Hiz. San. ve Tic. Ltd. Şti.
208.779,60
Doyaş Yemek Gıda ve Servis Hiz. San. Tic. A.Ş.
209.307,60
Şeklinde verildiği, idarece geçerli teklifler nezdinde 4734 sayılı Kanunun 38 inci maddesi hükmü uyarınca aşırı düşük teklif açıklaması istenilmeden en düşük fiyat esasına göre sonuçlandırıldığı,
Anlaşılmıştır.
4734 sayılı Kanunun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde; “İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.
İhale komisyonu;
a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,
b)Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,
c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,
Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.
İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü yer almaktadır.
Bahse konu madde hükmünden, ihale komisyonunun, yaptığı değerlendirme neticesinde geçerli olduğunu tespit ettiği tekliflerden, ihalede verilen diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklileri tespit edeceği ve tespit edilen bu teklifleri reddetmeden önce yine madde metninde belirtilen usul doğrultusunda sorgulamaya tabi tutacağı anlaşılmaktadır.
Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük teklif sorgulamasının Kamu İhale Genel Tebliğinin “teklif fiyata dahil masraflar” ve “aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesini” düzenleyen maddeleri ile idari şartnamenin “teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı maddesindeki düzenlemelerin esas alınarak yapılması gerekmektedir. Bu ihalelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda belgelere dayalı yazılı açıklama yapmayan veya ihale komisyonunca açıklamaları yetersiz bulunan isteklilerin teklifleri ile teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini karşılamayan teklifler gerekçesi belirtilmek suretiyle reddedilecektir. Ancak, şikayet başvurusuna konu hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alım ihalesi olmaması nedeniyle aşırı düşük değer tespitine yönelik bir modül bulunmamakta olup, ihale konusu hizmetin maliyet unsurlarının, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında olduğu gibi önceden belirlenen nitelikte olmadığı görülmektedir. Bu durumda, ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olarak hizmetin ifası için her isteklinin basiretli tacir olma yükümlülüğü gereğince kendi organizasyon yapısı, kullanacağı makine ekipmanın özellikleri, malzeme teminindeki kendine özgü koşulları vb. unsurları dikkate alarak teklif fiyatını belirlemesi gerekmektedir.
Ayrıca, malzeme dahil yemek alım hizmetlerinde yemek bileşenlerini oluşturan girdilerin önemli bir kısmı yerel, mevsimsel ve iklim özelliklerine göre farklılıklar göstermekte, bir çok girdi müstahsilden doğrudan temin edilebilmektedir. Özellikle sebze meyve gibi girdilerin piyasa koşulları sebebiyle muhasebeleştirilmesinde karşılaşılan güçlüklerin aşırı düşük teklif sorgulamasında ispat için aranılan belgelere yansıtılmasında isteklilerin önünde önemli bir engel teşkil edeceği düşünülmektedir.Kamu İhale Kurumu tarafından personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımları için aşırı düşük sınır değerin tespiti ve sorgulanması konusunda bir kriter belirlenmediği hususu göz önüne alındığında, şikayete konu ihalede, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılmasından sorumlu olan idarenin aşırı düşük teklif açıklaması istemeden ihalenin sonuçlandırılması yönünde tesis etmiş olduğu işlemlerde mevzuata aykırılık bulunmadığı düşünülmektedir.
İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işi olmadığı, yaklaşık maliyetin büyük çoğunlukla yemek giderinden oluştuğu ihaleye verilen teklif bedelleri yaklaşık maliyetin altında olmakla birlikte yaklaşık maliyete ve birbirlerine göre yakın olduğu ve en düşük teklifin bile diğer tekliflere göre aşırı düşük olarak değerlendirilemeyeceği anlaşıldığından, idarece yemek kalemlerinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin karara bağlanması yönünde gerçekleştirilen idari işlemlerin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmiştir.
Açıklanan nedenlerle; başvuru sahibinin iddiası kapsamında, yemek alımı kalemlerinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan ihalenin sonuçlandırılmasına yönelik idarece gerçekleştirilen idari işlemlerin yerinde olduğuna ilişkin “İtirazen şikayet başvurusunun reddine” karar verilmesi gerektiği yönündeki düşüncemile, bu iddiaya ilişkin Kurul çoğunluğunca verilen karara katılmıyorum. (¤¤)