(4734 S. K. m. 54, 65)
Toplantı No: 2011/005
Gündem No: 69
Karar Tarihi: 17.01.2011
Karar No: 2011-UH.III-304
Şikayetçi: Mendika Gıda ve Yemek Paz. İnş. San. ve Tic. A.Ş. - Azık Yemek San. ve Tic. A.Ş. İş Ortaklığı, Gersan Sanayi Sitesi 2307. Sokak No:56 Şaşmaz/ANKARA
İhaleyi yapan idare: Ankara Çocuk Sağlığı ve Hastalıkları Hematoloji Onkoloji Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliği, İrfan Baştuğ Cd. Kurtdereli Sk. Dışkapı, Altındağ/ANKARA
Başvuru tarih ve sayısı: 31.12.2010 / 56377
Başvuruya konu ihale: 2010/545645 İhale Kayıt Numaralı "24 Aylık Malzeme Dahil Yemek Pişirme, Dağıtım ve Sonrası Servis Hizmeti Alımı" İhalesi
Kurumca Yapılan İnceleme ve Değerlendirme: 14.01.2011 tarih ve B.07.6.KİK.0.08.00.00-101.04-.H.(42.64).(0260)./2010-65E sayılı Esas İnceleme Raporunda;
Ankara Çocuk Sağlığı ve Hastalıkları Hematoloji Onkoloji Eğitim ve Araştırma Hastanesi Başhekimliği tarafından 13.12.2010 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “24 Aylık Malzeme Dahil Yemek Pişirme, Dağıtım ve Sonrası Servis Hizmeti Alımı” ihalesine ilişkin olarak Mendika Gıda ve Yemek Paz. İnş. San. ve Tic. A.Ş. - Azık Yemek San. ve Tic. A.Ş. İş Ortaklığı’nın 23.12.2010 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 27.12.2010 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 31.12.2010 tarih ve 56377 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 31.12.2010 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,
İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;
4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikayet başvurusunun reddine,
Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.
Karar:
Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:
İtirazen şikayet dilekçesinde özetle; ihaleye teklif veren bütün isteklilerin teklif fiyatlarının aşırı düşük olduğu, bu nedenle ihalenin idare tarafından aşırı düşük teklif açıklaması istenilmeden sonuçlandırılmasının mevzuata aykırı olduğu, iddiasına yer verilmiştir.
Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:
İdare tarafından gönderilen belgelerin incelenmesi neticesinde; ihale konusu işin malzeme dahil olmak üzere yemek pişirme, dağıtım ve sonrası servis hizmeti alımı işi olduğu, 24 ay süre boyunca 33 kişi ile gerçekleştirilmesinin öngörüldüğü, 13.12.2010 tarihinde gerçekleştirilen ihaleye 7 isteklinin katıldığı, 20.12.2010 tarihli ihale komisyon kararı ile ihalenin Ogtim İnş. Turz. Medya Gıda Ot. San. Tic. Ltd. Şti. üzerine bırakılmak suretiyle sonuçlandırıldığı anlaşılmaktadır.
Hizmet Alım İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler” başlıklı 7 nci maddesinde; “(1) İdare tarafından, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, bu Yönetmelikte belirlenen esas ve usullere göre ayrıntılı fiyat ve gerektiğinde miktar araştırması yapılmak suretiyle ihale konusu işin KDV hariç yaklaşık maliyeti hesaplanır ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir.” hükmü,
Aynı Yönetmeliğin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8 inci maddesinde; “(1) İdareler, yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit ederler. Bu amaçla, idare tarafından gerek duyulduğunda, aşağıda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde miktar araştırması da yapılabilir.
(2) Yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde;
a) Kamu kurum ve kuruluşlarınca işin niteliğine göre belirlenmiş fiyatlar,
b) İhaleyi yapan idare veya diğer idarelerce gerçekleştirilmiş aynı veya benzer işlerdeki fiyatlar,
c) İlgili odalarca belirlenmiş fiyatlar,
ç) İhale konusu işi oluşturan iş kalemlerine veya gruplarına ilişkin olarak piyasadan yapılacak fiyat araştırması kapsamında elde edilecek fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle ya da konusunda uzman bilirkişi ve ekspertizlerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar,
d) İhale konusu işe ilişkin olarak Bütçe Uygulama Talimatlarında ve/veya Sağlık Uygulama Tebliğinde yer alan fiyatlardan KDV veya farklı nitelikteki diğer giderler indirilmek suretiyle bulunan fiyatlar,
Esas alınır.
(3) İdareler yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde, (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.
(4) Fiyat araştırması için yapılan çalışmalarda fiyat sorulacak kişi ve kuruluşlara yazılan yazıda fiyatı tespit edilecek iş grubu veya iş kaleminin ayrıntılı özelliklerine yer verilir. Fiyat istenecek kişi ve kuruluşlara aynı koşulları taşıyan yazılarla başvurulur ve fiyatlar KDV hariç istenir. İstenen özellikleri taşımayan veya gerçek piyasa rayiçlerini yansıtmadığı düşünülen fiyat bildirimleri ve proforma faturalar değerlendirmeye alınmaz ve buna ilişkin gerekçeler yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterilir.
(5) Özelliği bulunan hizmet alımlarında; önceki yıllarda bitirilmiş benzer nitelikteki işlerde oluşan fiyatların piyasa fiyatları ile karşılaştırılması suretiyle bulunan fiyatlar veya benzer nitelikteki hizmetlerde uzmanlık ve deneyimini kanıtlamış kamu ve özel sektör kuruluşları ile gerçek kişilerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar kullanılabilir. Yapılan her türlü araştırmaya rağmen fiyatın tespit edilemediği veya tespit edilen fiyatların rayiçleri yansıtmadığının anlaşıldığı durumlarda; idarece re’sen fiyat belirlenir ve gerekçesi yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterilir.” hükmü,
Aynı Yönetmeliğin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9 uncu maddesinde ise “ (1) Birim fiyat üzerinden teklif alınan ihalelerde;
a) Her bir iş kaleminin miktarını ve gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren bir cetvel hazırlanır. Bu cetvelde her bir iş kaleminin adı, birimi, birim fiyatı ve bu fiyata dahil olan maliyetler ile varsa diğer unsurlar gösterilir.
b) Birim fiyata dahil olan maliyetler, iş kalemi ile ilgili bütün unsurları içerecek şekilde düzenlenir ve bu iş kalemine dahil olmayan başka giderler öngörülmez.
(2) Götürü bedel üzerinden teklif alınan ihalelerde, işin gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren bir cetvel hazırlanır. Bu cetvelde işçilik ile varsa malzeme, ekipman ve diğer unsurlar için belirlenen fiyatlar ve bu fiyata dahil olan maliyetler gösterilir.
(3) Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur.
(4) Yaklaşık maliyetin, hesaplandığı tarihten itibaren ihalenin ilk ilan veya davet tarihine kadar güncelliğini kaybettiği durumlarda, işi oluşturan unsurlara ilişkin maliyetler idarelerce, Türkiye İstatistik Kurumu aylık ÜFE Genel Endeksi (2003=100 Üretici Fiyatları Endeksi G satırındaki endeks) üzerinden güncellenir.
(5) Asgari ücret ve diğer işçilik maliyetlerinde ilgili mevzuatından kaynaklanan değişiklikler nedeniyle yaklaşık maliyetin ihale tarihine kadar geçen sürede değişikliğe uğradığının belirlenmesi durumunda, gerekçesi belirtilmek suretiyle ihale komisyonu tarafından, bu maliyetler dikkate alınarak yaklaşık maliyet güncellenir.” hükmü yer almaktadır.
Yaklaşık maliyetin, yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri gereğince, inceleme konusu ihalede de istekli konumunda bulunan 4 özel firma, bir meslek odası ve üç farklı Kamu Kurumundan fiyat alınarak, bu fiyatların idarece daha önce gerçekleştirilen alım sonucu ortaya çıkan fiyatlar ile ortalamasının bulunması yöntemiyle hesaplandığı anlaşılmaktadır.
İnceleme konusu ihaleye ait idari şartnamenin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25 inci maddesinde; “25.1. İsteklilerin teklif edecekleri fiyata sözleşmenin uygulanması sırasında, ilgili mevzuat gereğince yapılacak her türlü ulaşım, taşıma, vergi (KDV hariç), resim ve harç giderlerini dâhil etmeleri gerekmektedir.
25.2. 25.1. maddesinde yer alan gider kalemlerinde artış olması ya da benzeri yeni gider kalemlerinin oluşması hallerinde, teklif edilen fiyatın bu tür artış ya da farkları karşılayacak payı içerdiği kabul edilir. Yüklenici, bu artış ve farkları ileri sürerek herhangi bir hak talebinde bulunamaz.
25.3. Teklif fiyata dahil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:
25.3.1. Bu hizmetin yürütülmesi teknik şartnamede belirtilen nitelikteki toplam 33 personelle yapılacak olup, personellere ait işçilik ücreti, sigorta, yemek, yol ve giyecek giderleri ile malzeme giderleri teklif fiyata dâhil kabul edilecektir.
25.4. Sözleşme konusu işin bedelinin ödenmesi aşamasında doğacak Katma Değer Vergisi (KDV), ilgili mevzuatı çerçevesinde İdare tarafından yükleniciye ayrıca ödenir.
25.5. Kısa vadeli sigorta prim oranları belirtilecektir.
Bu iş için ödenmesi gereken iş kazaları ve meslek hastalıkları risk pirim oranı %1’ dir.” düzenlemesi yer almaktadır.
Bununla birlikte, ihale konusu işe ait teknik şartnamede ihale konusu işte çalıştırılması öngörülen personelin sayısına ve niteliğine yönelik düzenlemelerle birlikte, her bir öğünde verilmesi gereken yemek çeşitlerine ve yemeklerde yer alması gereken malzemelerin ayrıntılı tariflerine yer verildiği görülmektedir.
Aşırı düşük tekliflerin tespitine ilişkin olarak 4734 sayılı Kanunun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde; “İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister…” hükmü yer almaktadır.
Anılan Kanun hükmünden, idarece tespit edilen yaklaşık maliyetin veya diğer tekliflerin göz önünde bulundurulması suretiyle aşırı düşük tekliflerin tespitinin yapılması gerektiği anlaşılmaktadır.
Aşağıdaki tabloda, incelen ihalede geçerli tekliflerin yaklaşık maliyet ve birbirleri ile oranlarına yer verilmiştir:
Sıra İsteklinin Teklif Bedeli (TL) Tekliflerin yaklaşık Tekliflerin en Tekliflerin en
No Adı[M1] [M2] maliyete yüksek teklife düşük teklife
(3.879.559,50) (3.855.120,00) (3.117.300,00)
oranları (%) oranları oranları
1 Ogtim İnş. Turz.
Medya Gıda Ot.
San. Tic. Ltd. Şti. 3.117.300,00 80,35 80,86 100
2 Sembol Haz. Yem.
ve Gıda San. Tic.
Ltd. Şti. 3.205.416,00 82,62 83,14 102,82
3 Yiğit Gıda San.
ve Tic. Ltd. Şti. 3.270.000,00 84,28 84,82 104,89
4 Takdir İnş. Tic. ve
San. Ltd. Şti. 3.385.320,00 87,26 87,81 108,59
5 Ova Toplu Yem.
Ür. Dağ. Gıda San.
Tic. Ltd. Şti. 3.554.880,00 91,63 92,21 114,03
6 Mendika Gıda ve Yem.
Paz. İnş. San. ve Tic.
A.Ş. & Azık Yem. San.
ve Tic. A.Ş. İş Ortaklığı 3.785.076,00 97,56 98,18 121,42
7 Bekard Gıda Taş. İnş.
Tem. San. ve Tic.
Ltd. Şti. 3.855.120,00 99,37 100 123,66
Bu durumda, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alım ihalesinde, ihale üzerinde bırakılan Ogtim İnş. Turz. Medya Gıda Ot. San. Tic. Ltd. Şti.’nin teklifinin yaklaşık maliyetin % 80,35’ üne, en yüksek teklifin ise % 80,36’ sına tekabül ettiği, aşırı düşük tekliflerin tespitinde yaklaşık maliyetle birlikte diğer tekliflerin de dikkate alınması gerektiği göz önünde bulundurulduğunda, teklif fiyatlar arasında çok büyük oranlarda farklılıklar olmadığı görülen ihalenin idare tarafından, aşırı düşük teklif sorgulaması gerçekleştirilmeden sonuçlandırılmasında mevzuata aykırılık olmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;
Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikayet başvurusunun reddine,
Oyçokluğu ile karar verildi.
--------------------------------------------------------------------------------
(M1) İşin niteliği gereği belirtilmesi gereken asgari işçilik maliyeti/aşırı düşük teklif sınır değeri/ diğer bilgiler tabloda düzenlenecektir. Tabloda teklifler tutarına göre küçükten büyüğe doğru sıralanacaktır.
(M2) Belli istekliler ve pazarlık usulü ile yapılan ihalelerde tablo belirtilmesi gereken bilgilere içerecek şekilde düzenlenecektir. (Ön Yeterlik Değerlendirmesi vb.)
Karşı Oy:
İncelemeye konu ihalede;
4734 sayılı Kanun’un 38. maddesi uyarınca; ihale komisyonunun verilen teklifleri anılan Kanun’un 37. maddesine göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit edeceği, bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak isteyeceği, sunulan açıklamaların imalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması, seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar ve teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü çerçevesinden değerlendireceği hüküm altına alınmıştır.
İncelemeye konu ihalede, ihale konusu işin adının; “24 Aylık Malzeme Dahil Yemek Pişirme, Dağıtım ve Sonrası Servis Hizmeti Alımı” olduğu, yaklaşık maliyetin 3.879.559,50 TL olarak belirlendiği, 9 adet ihale dokümanı satın alındığı ve 7 istekli tarafından teklif sunulduğu, ihale komisyonunca yapılan değerlendirme sonucunda 7 isteklinin teklifinin geçerli teklif olarak belirlendiği, ihale komisyonunca geçerli olduğu belirlenen teklif fiyatlarının sırasıyla 3.117.300,00 TL, 3.205.416,00 TL, 3.270.000,00 TL, 3.385.320,00 TL, 3.554.880,00 TL, 3.785.076,00 TL ve 3.855.120,00 TL olduğu, ihalenin 3.117.300,00 TL fiyat teklifinde bulunan isteklinin üzerinde bırakıldığı, 3.205.416,00 TL fiyat teklifinde bulunan isteklinin ise ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlendiği, ayrıca ihale komisyonunca ihaleye teklif veren isteklilerden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmediği anlaşılmıştır.
Anılan Kanun hükmü gereğince, idareler tarafından tekliflerin değerlendirilmesinde; isteklilerce sunulan tekliflerin birbiri ile ve yaklaşık maliyetle kıyaslanarak teklifi aşırı düşük olanların belirleneceği hüküm altına alınmış olup, bu belirleme yapılırken ihale konusu işin niteliği ve niceliği konusunda herhangi bir belirlemeye gidilmediği anlaşılmıştır.
Diğer taraftan, anılan Kurul kararında; “…idarece tespit edilen tutara en fazla % 20 kar oranının eklenerek yaklaşık maliyetin tespit edileceğinin belirtildiği, incelenen ihalede kar oranı belirli olmamakla beraber en yüksek kar oranının öngörülmesi halinde karsız yaklaşık maliyetin 3.232.966,25 TL olarak hesaplanabileceği görülmektedir.
Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alım ihalesinde, İhale üzerinde bırakılan Ogtim Inş. Turz. Medya Gıda Ot. San. Tic. Ltd. Şti.'nin teklifinin yaklaşık maliyetin % 80,35' üne, en yüksek teklifin ise % 80,36' sına tekabül ettiği, aşırı düşük tekliflerin tespitinde yaklaşık maliyetle birlikte diğer tekliflerin de dikkate alınması gerektiği göz önünde bulundurulduğunda, teklif fiyatlar arasında çok büyük oranlarda farklılıklar olmadığı düşünülen ihalenin idare tarafından aşırı düşük teklif sorgulaması gerçekleştirilmeden sonuçlandırılmasında mevzuata aykırılık olmadığı düşünülmektedir...” denilerek, “itirazen şikâyet başvurusunun reddine” karar verilmiştir.
Ancak, anılan Kanun ve ilgili mevzuatı uyarınca bir teklifin aşırı düşük teklif olarak nitelendirilebilmesi sadece teklif fiyatlarının birbirleri ile kıyaslanmasına bağlı olmayıp, idarece tespit edilen yaklaşık maliyetin de dikkate alınması gerekmektedir.
Bir başka anlatımla, 4734 sayılı Yasadaki tekliflerin, diğer tekliflere ve yaklaşık maliyete göre aşırı düşük olanların idarece belirleneceğine ilişkin hüküm, birbirlerine yakın ancak yaklaşık maliyetin çok altındaki tekliflerin aşırı düşük teklif olarak değerlendirilmeyeceği şeklinde yorumlanamaz. Böyle bir durumda öncelikle yaklaşık maliyetin doğru hesaplanıp hesaplanmadığının idarece irdelenmesinin gerektiği, bir yanlışlık yok ise idarece yaklaşık maliyette öngörülen kâr oranı da dikkate alınarak (Hizmet Alımları İhaleleri Uygulama Yönetmeliği uyarınca kâr oranı en fazla % 20 olabilir) tekliflerin aşırı düşük olanlarının belirlenmesi gerektiği açıktır. Bu konuda idarelerin geniş tekdir yetkilerinin olduğunu düşünmek öncelikle yaklaşık maliyetin hesaplanması ve bu değere bağlı olarak belirlenen ihaleye katılım yeterliklerinin güvenirliğini zedeleyecektir.
Bu itibarla, idarece hesaplanan yaklaşık maliyette yer alan birim fiyatla, ihale üzerinde bırakılan istekli ile ekonomik açıdan en avantajlı ikinci istekli tarafından sunulan birim fiyatlar karşılaştırıldığında, yaklaşık maliyetten çok düşük olduklarından, gerek ihale üzerinde bırakılan, gerekse de teklifi ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif olarak belirlenen isteklinin teklif fiyatları ile ihale konusu işin yapılabilirliği hususunda tereddüt oluşmuştur.
Bu bağlamda, şikâyete konu ihalede oluşan tekliflerin, (özellikle ekonomik açıdan en avantajlı birinci ve ikinci teklif sahibi isteklinin teklifleri) yaklaşık maliyet ile karşılaştırıldığında aralarındaki farkın makul karşılanamayacak düzeyde olduğu görülmektedir.
İdarece teklifleri geçerli kabul edilen ve ilk iki istekli tarafından sunulan teklif tutarlarının idarece belirlenen yaklaşık maliyetin oldukça altında olduğundan, ihale konusu hizmetin önemi ve özelliği de dikkate alınarak, verilecek hizmetin kalitesi açısından, idari şartname ve teknik şartnamede belirtilen hususları karşılayıp karşılamadığı hususlarında aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmadan, ihalenin sonuçlandırılmasında mevzuata uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; inceleme konusu ihalede, “düzeltici işlem belirlenmesine” karar verilmesi gerektiği yönündeki düşüncemizle, “itirazen şikâyet başvurusunun reddine” ilişkin karara katılmıyoruz. (¤¤)