(4734 S. K. m. 38, 54, 65) (Kamu İhale Genel Tebliği m. 45)
Toplantı No: 2016/008
Gündem No: 57
Karar Tarihi: 28.01.2016
Karar No: 2016/UY.II-308
Şikayetçi: Gintek İnş. San. Turizm Ve Tic. A.Ş.
İhaleyi Yapan Daire: Pursaklar Belediye Başkanlığı Destek Hizmetleri Müdürlüğü
Başvuru Tarih ve Sayısı: 30.12.2015 / 101001
Başvuruya Konu İhale: 2015/142070 İhale Kayıt Numaralı "Belediye Hizmet Binası Yapım İşi" İhalesi
Kurumca Yapılan İnceleme ve Değerlendirme:
Karar:
TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER:
Başkan: Mahmut GÜRSES
Üyeler: Ali Kemal AKKOÇ, Ahmet ÖZBAKIR, Mehmet Zeki ADLI, Hamdi GÜLEÇ, Dr. Mehmet AKSOY
BAŞVURU SAHİBİ: Gintek İnş. San. Turizm ve Tic. A.Ş.
Abay Kunanbay Cad. No: 20/8 Kavaklıdere/ANKARA
İHALEYİ YAPAN İDARE: Pursaklar Belediye Başkanlığı Destek Hizmetleri Müdürlüğü
Mimar Sinan Ballıbaba No: 35 Pursaklar/ANKARA
BAŞVURUYA KONU İHALE: 2015/142070 İhale Kayıt Numaralı “Belediye Hizmet Binası Yapım İşi” İhalesi
KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME: Pursaklar Belediye Başkanlığı Destek Hizmetleri Müdürlüğü tarafından 18.11.2015 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “Belediye Hizmet Binası Yapım İşi” ihalesine ilişkin olarak Gintek İnş. San. Turizm ve Tic. A.Ş.nin 24.12.2015 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 28.12.2015 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 30.12.2015 tarih ve 101001 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 30.12.2015 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.
Başvuruya ilişkin olarak 2015/3556 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.
KARAR: Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.
İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, ihale üzerinde bırakılan istekli tarafından sunulan teklifin yaklaşık maliyetin %68,33’ü kadar olduğu, söz konusu işte %25 yasal kâr ve genel giderler düşüldüğünde %6,67 indirim (kırım) oranının, gerek analizlerle gerek proforma faturalarla tevsik edilemediği, isteklinin açıklama ekinde yer verdiği fiyat analizlerinin, piyasa fiyatlarının, işçilik hesaplamalarının ve ekte sunduğu diğer belgelerin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine uygun olmadığı ve gerçek piyasa şartlarını yansıtmadığı, çünkü, analizlerde belirtilen birim fiyatların ve imalat poz kalemlerinin resmî kurumların belirlediği rayiç bedelleri karşılamadığı, aşırı düşük açıklama kapsamında sunulan proforma faturaların ehil kişi/firmalardan alınmadığı ve gerçek satışlar ile resmî defter kayıt değerlerini yansıtmadığı, proforma faturaları düzenleyen firmaların Kamu İhale Genel Tebliği'nin 45.1.13.1’inci maddesi gereği, maliyet/satış tutarı tespit tutanağı, stok tespit tutanağı belgeleri ekinde vermesi gereken söz konusu işi yaptığını tevsik edici mal alım/satım faturalarının verilmediği, özellikle açıklama istenilen özel pozlara ilişkin olarak sunulan proforma faturaları düzenleyen firmalardan maliyet/satış tutarı tespit tutanağı, stok tespit tutanağı belgeleri ekinde vermesi gereken söz konusu işi yaptığını tevsik edici mal alım/satım faturaları istenildiğinde ilgili belgelerin sunulmasının mümkün olmadığı, açıklama ekinde yer verilen metraj cetvelinin, idarenin metraj cetveli ile örtüşmediği, aşırı düşük açıklamasına ilişkin analiz ve alt analizlere ve Kamu İhale Genel Tebliği'nin 45’inci maddesine uygun proforma fatura sunulmadığı, açıklanan sebeplerle ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklif açıklamasının kamu ihale mevzuatına uygun olmadığı iddialarına yer verilmiştir.
Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde “İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.
İhale komisyonu;
a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,
b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,
c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,
gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.
Kurum, ihale konusu işin türü, niteliği ve yaklaşık maliyeti ile ihale edilme usulüne göre aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değerler ve sorgulama kriterleri belirlemeye, ihalenin bu maddede öngörülen açıklama istenilmeksizin sonuçlandırılabilmesine, ayrıca yaklaşık maliyeti 8 inci maddede öngörülen eşik değerlerin yarısına kadar olan hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinde sınır değerin altında olan tekliflerin bu maddede öngörülen açıklama istenilmeksizin reddedilmesine ilişkin düzenlemeler yapmaya yetkilidir. İhale komisyonu bu maddenin uygulanmasında Kurum tarafından yapılan düzenlemeleri esas alır.” hükmü,
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Sınır değer tespiti ve aşırı düşük teklifler” başlıklı 45’inci maddesinde “45.1.2. Sınır değerin altındaki teklif sahiplerinden yaklaşık maliyetin % 80’lik bölümünü oluşturan iş kalemleri/gruplarına ilişkin ayrıntılar yazılı olarak istenir. Bu çerçevede; istenen açıklamanın niteliği dikkate alınarak, isteklilere beş (5) iş gününden az olmamak üzere makul bir süre verilir.
45.1.2.1. İhale komisyonunca, (38.1) maddesi kapsamında idarece hazırlanan “sıralı iş kalemleri/grupları listesi” kullanılarak yaklaşık maliyetin % 80’lik kısmına giren iş kalemleri/grupları belirlenir.
Sıralı listeye göre, tutarlarının yaklaşık maliyete oranlarının kümülatif toplamı % 80 oranına kadar olan iş kalemleri/grupları ile kümülatif toplama eklendiğinde % 80 oranının aşılmasına neden olan iş kalemi/grubu, sorgulamaya tabi tutulacak olan iş kalemleri/grupları olarak belirlenecektir. Bunların dışında kalan iş kalemleri/grupları için sorgulama yapılmayacaktır.
45.1.2.2. İhale komisyonu tarafından, açıklama istenilmesi gereken iş kalemleri/gruplarına ait idarece (38.1) maddesine göre oluşturulan “sıralı analiz girdileri listesi” kullanılarak tutarı kar ve genel gider hariç analiz toplamının % 3’üne eşit ve bu tutarın altında olan analiz girdileri tespit edilecektir.
Yaklaşık maliyeti oluşturan iş kalemi/grubu analizlerindeki analiz girdilerinden, tutarı kar ve genel gider hariç analiz toplamının %3’üneeşit ve altında olanlar için isteklilerden açıklama yapılması istenilmeyecektir.
Tutarı, kar ve genel gider hariç analiz toplamının % 3’üne eşit veya altında olması nedeniyle sorgulamaya tabi tutulmayacak analiz girdilerinin tutarlarının kümülatif toplamının kar ve genel gider hariç analiz toplamının %15’ini aşması durumunda; en küçük tutardan itibaren kümülatif toplamda % 15’lik tutarın aşılmasına neden olan analiz girdisi belirlenecek, tutarı bu girdinin tutarından daha az olan girdiler için açıklama istenilmeyecektir.
Aynı girdinin yaklaşık maliyeti oluşturan birden fazla iş kalemi/grubunun analizinde yer alması halinde bu girdinin oranı her analiz için ayrı ayrı değerlendirilerek analiz toplamının % 3’ünün altında kalıp kalmadığına göre işlem yapılır. Herhangi bir analizdeki oranı %3’ün üstünde olan analiz girdisi için açıklama istenilecektir.
Analizlerdeki işçilik girdisi, tutarları analiz toplamının % 3’üne eşit veya altında olsa dahi, açıklama istenilmeyecek girdiler arasında yer alamaz.
45.1.2.3. İhale komisyonu teklifleri aşırı düşük olarak tespit edilen isteklilerden (45.1.2.1) maddesinde belirlediği iş kalemleri/grupları için isteyeceği açıklama ile ilgili yazıda, (45.1.2.2) maddesine göre açıklama istenilmeyecek olan analiz girdilerini de belirtecektir.
İstekliler, teklifi kapsamında yer alan iş kalemleri/grupları için hazırlayacakları analizlerde (45.1.2.2) maddesine göre açıklama istenilmeyecek olan analiz girdileri de dahil analizlerini oluşturan tüm girdileri göstereceklerdir.
...
45.1.3. İsteklilerden teklifleri kapsamında analiz ve hesap cetveli sunmaları istenmeyecektir. Analizler ve hesap cetveli, Kanunun 38 inci maddesi uyarınca teklif fiyatı aşırı düşük olarak tespit edilen isteklilerin tekliflerinin önemli bileşenleri ile ilgili ayrıntıların belirlenmesi amacıyla, sadece aşırı düşük teklif sahibi isteklilerden istenecektir. Bu çerçevede; teklif fiyatının aşırı düşük olduğu tespit edilen istekliler tekliflerinde önemli olduğu tespit edilen bileşenlerine ilişkin olarak yapacakları açıklama kapsamında;
a) Anahtar teslimi götürü bedel işlerde, toplam teklif bedelini oluşturan iş kalemleri ve/veya iş gruplarına ait miktarlar ve bunlara ait birim fiyatların gösterildiği hesap cetveli ile açıklama istenen iş kalemleri ve/veya iş gruplarının birim fiyatlarına ilişkin ihale dokümanında verilen analiz formatına uygun analizleri,
…
sunacaklardır. Sorgulamaya konu edilmeyen iş kalemleri/grupları için analiz sunulması istenmeyecektir.
Anahtar teslimi götürü bedel teklif alınan ihalelerde istekli tarafından sunulacak hesap cetvelinde, sorgulamaya tabi tutulmayan iş kalemlerinin ve/veya iş gruplarının her biri için miktar ve birim fiyatların ayrı ayrı gösterilmesi zorunlu olmayıp, sorgulanmayan iş kalemlerinin tamamı için teklif edilen toplam bedelin gösterilmesi yeterlidir.
45.1.4. İdare tarafından ihale dokümanı kapsamında;
…
b) Anahtar teslimi götürü bedel işlerde; iş kalemleri ve/veya iş gruplarının yapım şartlarına bağlı kalınarak, her iş kalemi/iş grubunun içeriğine göre analizde yer almasını istediği ‘malzeme, işçilik, makine ve diğerleri (varsa; nakliyeler, inşaat yerindeki yükleme, boşaltma, yatay ve düşey taşımalar, zamlar vb.)’ sadece girdi cinslerinin belirlendiği, analiz girdileri ile miktarlarının ve tutarlarının belirtilmediği,
(Ek-Y.2)’de yer alan örneğe uygun analiz formatının isteklilere verilmesi, isteklilerin de tekliflerinin aşırı düşük olarak tespit edilerek kendilerinden açıklama istenmesi durumunda, yapacakları açıklamada sunacakları analizlerin verilen bu formata uygun olması gerekmektedir.
İdare tarafından bütün iş kalemleri/iş grupları için tek bir analiz formatı düzenlenebileceği gibi, iş kalemleri/iş gruplarının yapım şartlarına göre birden fazla analiz formatı da düzenlenebilir. Ancak bu durumda, idare ihale dokümanında hangi analiz formatının hangi iş kalemleri/iş grupları için kullanılacağını belirtmek zorundadır.
Kamu kurum ve kuruluşlarınca yayımlanmış birim fiyatlar ile uyumlu olmayan iş kalemleri (özel iş kalemleri) ile idarelerce tasarlanan ve birden fazla iş kalemini ihtiva eden iş kalemleri (paçal iş kalemi) için bu iş kalemlerinde bulunan analiz girdileri ve miktarlarının gösterildiği analiz formatlarının, ihale dokümanı kapsamında istekli olabileceklere verilmesi gerekmektedir. Ancak idarece niteliği gereği analiz formatı hazırlanamayan iş kalemlerine ilişkin isteklilerin açıklamaları kapsamında analiz sunmalarına gerek olmayıp, anılan iş kalemlerine ilişkin açıklamalar 45.1.13 maddesi uyarınca yapılabilir.” açıklamaları bulunmaktadır.
İdari Şartname’nin “Teklif ve sözleşme türü” başlıklı 19’uncu maddesinde “19.1. İstekliler tekliflerini, anahtar teslimi götürü bedel üzerinden vereceklerdir; ihale sonucu, ihale üzerine bırakılan istekliyle anahtar teslimi götürü bedel sözleşme imzalanacaktır.” düzenlemesi,
Aynı Şartname’nin “Sınır değer” başlıklı 33’üncü maddesinde “33.1. İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra Kurum tarafından belirlenen yönteme göre sınır değeri hesaplar.
33.2. Teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden Kanunun 38 inci maddesine göre açıklama istenecektir. Bu kapsamda; ihale komisyonu sınır değerin altında olan teklifleri aşırı düşük teklif olarak tespit eder ve bu teklif sahiplerinden Kurum tarafından belirlenen kriterlere göre teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister. İhale komisyonu;
a) Yapım yönteminin ekonomik olması,
b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin işin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,
c) Teklif edilen işin özgünlüğü,
gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifi reddedilir. İhale komisyonunca reddedilmeyen teklifler, geçerli teklif olarak belirlenir. İhale üzerinde bırakılan isteklinin teklifinin sınır değerin altında olması durumunda kesin teminat 40.2 nci maddede yer alan hüküm uyarınca hesaplanan tutar üzerinden alınır.” düzenlemesi,
Anılan Şartname’nin “Diğer Hususlar” başlıklı 46’ncı maddesinde “46.1. İhalede uygulanacak sınır değer katsayısı (N) = 1” düzenlemesi yer almaktadır.
Başvuruya konu ihalede 30 adet doküman satın alındığı, 23 isteklinin ihaleye teklif verdiği, bir isteklinin geçici teminat mektubunun süresinin yetersiz olduğu, bir isteklinin ise oda kayıt belgesinin İdari Şartname'nin 7.1.(a).2’nci maddesine istinaden ilk ilan veya ihale tarihinin bulunduğu yıl içerisinde alınmadığı gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakıldığı, geçerli 21 teklif üzerinden idarece sınır değerin 15.903.971,20 TL olarak belirlendiği, idarece 5 isteklinin teklifinin aşırı düşük teklif olarak değerlendirildiği görülmüştür.
İdarece sınır değerin altında teklif veren beş istekliye 23.11.2015 tarihli ve 64413695/122596-577/7468-7469-7470-7471 ve 7472 sayılı aşırı düşük teklif sorgulama yazılarının gönderildiği, söz konusu yazıların tek sayfadan oluştuğu, yazı eklerinde toplam 13 sayfadan oluşan Ek-Y.2 örnek analiz formatı, açıklama istenilen analiz girdileri, açıklama istenmeyen analiz girdileri, açıklama istenilen iş kalemleri listesi ve sıralı analiz girdileri listesine yer verildiği, sorgulamaya tabi tutulan dört isteklinin aşırı düşük teklif açıklamasını idareye sunduğu, yalnızca bir isteklinin teklif açıklamasının uygun bulunarak ihalenin neticelendirildiği anlaşılmıştır.
İdarece isteklilere gönderilen aşırı düşük teklif sorgulama yazı eklerinde; 41’i inşaat ve 19’u tesisat iş kalemi olmak üzere toplam 60 iş kaleminin teklif sorgulamasının konusunu oluşturduğu görülmüştür.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümlerinden idare tarafından yaklaşık maliyetin hazırlanması aşamasında, aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesinde kullanılmak üzere “sıralı iş kalemleri/grupları listesi” ile iş kalemleri/gruplarına ait ayrıntılı analizler ve analiz girdilerinin tutarları itibariyle küçükten büyüğe sıralanmış halini gösteren “sıralı analiz girdileri tablosu”nun hazırlanacağı, aşırı düşük teklif sorgulamasına ilişkin yazı ekinde de, açıklama istenilen iş kalemlerine ilişkin liste ile “açıklama istenilmeyecek analiz girdileri listesinin” de isteklilere verileceği, kamu kurum ve kuruluşlarınca yayımlanmış birim fiyatlar ile uyumlu olmayan iş kalemleri (özel iş kalemleri) için bu iş kalemlerinde bulunan analiz girdileri ve miktarlarının da ihale dokümanı kapsamında istekli olabileceklere verilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.
İdarece açıklanması istenilen iş kalemleri arasında kamu kurum ve kuruluşlarınca yayımlanmış birim fiyatlar ile uyumlu olmayan özel iş kalemlerinin de bulunduğu tespit edilmiş olup, 20.01.2016 tarihli ve 150 sayılı yazı ile idareden açıklama istenilen iş kalemleri listesinde yer alan inşaat iş kalemlerinden ÖZEL-İNŞ-01, ÖZEL-İNŞ-03, ÖZEL-İNŞ-04, ÖZEL-İNŞ-05, ÖZEL-İNŞ-06, ÖZEL-İNŞ-07, ÖZEL-İNŞ-11, ÖZEL-İNŞ-12, ÖZEL-İNŞ-13, ÖZEL-İNŞ-14, ÖZEL-İNŞ-24, ÖZEL-İNŞ-29 poz nolu … iş kalemlerine ilişkin olarak analiz formatı hazırlanıp hazırlanmadığı ve ihale dökümanı kapsamında istekli olabileceklere verilip verilmediği hususunda bilgi talep edilmiştir.
İdarenin 21.01.2016 tarihli ve 127004-19/398 sayılı cevabî yazısında “İhale konusu işle ilgili Kurumunuzca yapılacak incelemeye esas olmak üzere belirtmiş olduğunuz, açıklama istenilen iş kalemleri listesinde yer alan inşaat iş kalemlerinden ÖZEL-İNŞ-01, ÖZEL-İNŞ-03, ÖZEL-İNŞ-04, ÖZEL-İNŞ-05, ÖZEL-İNŞ-06, ÖZEL-İNŞ-07, ÖZEL-İNŞ-11, ÖZEL-İNŞ-12, ÖZEL-İNŞ-13, ÖZEL-İNŞ-14, ÖZEL-İNŞ-24, ÖZEL-İNŞ-29 poz nolu … iş kalemleri ile birlikte yaklaşık maliyetteki tüm iş kalemlerine ait idaremiz tarafından analiz formatı hazırlanmış olup, ihale dökümanı kapsamında istekli olabileceklere verilmemiştir." bilgilerine yer verildiği görülmüştür.
İhale dokümanı düzenlemeleri ve idarenin cevabî yazısı birlikte değerlendirildiğinde, idare tarafından anılan özel iş kalemlerine ilişkin olarak birim fiyat analizlerinin düzenlendiği tespit edilmiş olup, bu iş kalemlerinde bulunan analiz girdileri ve miktarlarının gösterildiği analiz formatlarının, ihale dokümanı kapsamında istekli olabileceklere verilmediği anlaşılmıştır. Söz konusu özel pozlara ilişkin analiz girdileri ve miktarlarının gösterildiği analiz formatlarına aşırı düşük açıklama talep yazılarında da yer verilmediği tespit edilmiştir.
Yapılan inceleme ve değerlendirmeler neticesinde, idare tarafından aşırı düşük teklif açıklaması istemine ilişkin yazı ekinde özel pozlara ilişkin analiz girdileri ve miktarlarının gösterildiği analiz formatlarının belirtilmemesinin yukarıda aktarılan Tebliğ açıklamalarına aykırılık teşkil ettiği ve aşırı düşük teklif sorgulamasının mevzuatta yer verilen usule uygun yapılmadığı anlaşılmıştır. Her ne kadar istekliler tarafından idarece gerçekleştirilen aşırı düşük teklif sorgulaması işlemine ilişkin olarak süresi içerisinde bir şikâyet başvurusunda bulunulmadığı anlaşılsa da, usulüne uygun yapılmayan bir aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda, istekliler tarafından yapılan aşırı düşük teklif açıklamalarının mevzuata uygun olup olmadığının sağlıklı bir şekilde değerlendirebilme imkânı olmayacağından, idare tarafından açıklama istenilen iş kalemleri ve açıklama istenilmeyen analiz girdileri ile açıklanması istenilen özel pozlara ilişkin analiz girdileri ve miktarlarının gösterildiği analiz formatlarının belirtildiği bir yazıyla teklifi sınır değerin altında olan 5 istekliden yeniden aşırı düşük teklif açıklaması istenmesi gerektiği neticesine varılmıştır.
Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırı olduğu belirtilen hususların düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, idare tarafından açıklama istenilen iş kalemleri ve açıklama istenilmeyen analiz girdileri ile açıklanması istenilen özel pozlara ilişkin analiz girdileri ve miktarlarının gösterildiği analiz formatlarının belirtildiği bir yazıyla teklifi sınır değerin altında olan 5 istekliden yeniden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmesi ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanun'un 65'inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 30 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere,
Anılan Kanun'un 54'üncü maddesinin onbirinci fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,
Oybirliği ile karar verildi. (¤¤)