Karácsony et autres c. Hongrie [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 196

Mai 2016

Karácsony et autres c. Hongrie [GC] - 42461/13 et 44357/13

Arrêt 17.5.2016 [GC]

Article 10

Article 10-1

Liberté d'expression

Députés de l’opposition condamnés pour avoir brandi des pancartes et utilisé un porte-voix pendant des votes parlementaires : violation

En fait – À l’époque des faits, les sept requérants étaient des membres de l’opposition au sein de l’Assemblée nationale hongroise. Sur la base d’une demande présentée par le président de cette dernière, ils se virent infliger des amendes d’un montant allant de 170 à 600 EUR pour avoir gravement perturbé les travaux parlementaires après qu’ils avaient brandi des pancartes et utilisé un porte-voix, accusant le Gouvernement de corruption. Les amendes furent imposées par l’Assemblée en séance plénière sans débat.

Par deux arrêts rendus le 16 septembre 2014, dans les affaires Karácsony et autres (42461/13, Note d’information 177) et Szél et autres (44357/13), respectivement, une chambre de la Cour avait conclu à l’unanimité à la violation de la liberté d’expression des requérants garantie par l’article 10 de la Convention.

Le 16 février 2015, les affaires ont été renvoyées devant la Grande Chambre à la demande du Gouvernement.

En droit – Article 10 : Les amendes infligées aux requérants s’analysent en une ingérence dans leur droit à la liberté d’expression. Il s’agissait principalement de moyens de communication non verbaux, à savoir l’exposition d’une pancarte et de banderoles. Les mesures dénoncées ont été imposées sur la base d’une disposition (l’article 49 § 4 de la loi relative à l’Assemblée) qui, à l’instar de lois similaires dans de nombreux pays européens, était plus ou moins vague et dont l’interprétation et l’application dépendaient de la pratique parlementaire. Cependant, députés de profession, les requérants devaient être en mesure de prévoir, à un degré raisonnable, les conséquences susceptibles de découler de leur comportement, alors même que la disposition litigieuse n’avait jamais été appliquée auparavant. La disposition avait donc la précision voulue pour que l’ingérence soit prévue par la loi. Cette ingérence poursuivait deux buts légitimes : la défense de l’ordre et la protection des droits d’autrui.

Quant à savoir si l’ingérence était nécessaire dans une société démocratique, la Cour est appelée pour la première fois à examiner la conformité à l’article 10 de la Convention de mesures disciplinaires internes dirigées contre des députés à cause de la façon dont ils se sont exprimés dans l’enceinte parlementaire. La Grande Chambre rappelle les principes généraux, développés dans sa jurisprudence, régissant la liberté d’expression tant de manière générale qu’au sein du parlement, qu’il faut mettre en balance en l’espèce.

a) Liberté d’expression – Les principes généraux sur la question de savoir si une ingérence dans la liberté d’expression est « nécessaire dans une société démocratique » sont bien établis et ont été résumés dans les arrêts Animal Defenders International c. Royaume-Uni [GC] (48876/08, 22 avril 2013, Note d’information 162) et Delfi AS c. Estonie [GC] (64569/09, 16 juin 2015, Note d’information 186).

b) Garanties procédurales – L’équité du procès et les garanties procédurales accordées sont des éléments qui, dans certaines circonstances, peuvent éventuellement être pris en compte dans l’appréciation de la proportionnalité d’une ingérence dans la liberté d’expression (Association Ekin c. France, 39288/98, 17 juillet 2001 ; Lombardi Vallauri c. Italie, 39128/05, 20 octobre 2009, Note d’information 123 ; Cumhuriyet Vakfı et autres c. Turquie, 28255/07, 8 octobre 2013, Note d’information 167).

c) Liberté d’expression des parlementaires – La Cour a constamment souligné l’importance de la liberté d’expression des parlementaires, vecteurs par excellence du discours politique. Ainsi, une ingérence dans la liberté d’expression d’un parlementaire de l’opposition appelle le contrôle le plus strict de la Cour (Castells c. Espagne, 11798/85, 23 avril 1992).

d) Liberté d’expression dans l’enceinte parlementaire – Les propos tenus au sein du parlement jouissent d’un degré de protection élevé que reflète la règle de l’immunité parlementaire. Les garanties offertes par l’immunité parlementaire en ses deux aspects (irresponsabilité et inviolabilité) visent à assurer l’indépendance du parlement dans l’accomplissement de sa mission. La protection accordée à la liberté d’expression au parlement vise à protéger les intérêts de ce dernier de manière générale et il ne faut pas penser qu’elle bénéficie à ses seuls membres individuellement. Cela dit, la liberté des débats parlementaires n’est pas absolue et l’État peut l’assujettir à certaines restrictions ou sanctions, dont il appartient ensuite à la Cour de statuer sur leur compatibilité avec la liberté d’expression. À ce titre, il est important de distinguer la teneur des interventions des parlementaires de la manière dont elles sont exprimées ainsi que le moment et le lieu choisis. Si c’est l’État ou le parlement eux-mêmes qui doivent en principe réglementer de manière indépendante le moment, l’endroit et les modalités des interventions dans l’enceinte parlementaire, la Cour exerçant alors un contrôle restreint, ils ont une très faible latitude pour encadrer la teneur des propos tenus au sein du parlement. Cela dit, une certaine dose de réglementation peut passer pour nécessaire afin de faire échec à des moyens d’expression tels que des appels directs ou indirects à la violence. Dans le but de vérifier que la liberté d’expression demeure préservée, le contrôle opéré par la Cour doit en ce cas être plus rigoureux. La Convention établit un lien étroit entre le caractère véritablement démocratique d’un régime politique et le fonctionnement efficace du parlement. En la matière, le juge interne a pour tâche de trouver le juste équilibre entre les droits de chaque député et l’efficacité des travaux parlementaires, compte tenu de ce que les droits de la minorité parlementaire doivent également entrer en ligne de compte.

e) Autonomie du parlement – Les règles régissant le fonctionnement interne du parlement découlent du principe constitutionnel de l’autonomie parlementaire, selon lequel c’est le parlement qui régit ses activités internes. L’autonomie parlementaire englobe le pouvoir pour le parlement d’appliquer des règles visant à assurer la bonne conduite de ses activités. En principe, les règles de fonctionnement interne d’un parlement national relèvent de la marge d’appréciation de l’État contractant, dont l’étendue est tributaire d’un certain nombre de facteurs, notamment du type de propos tenus. Au vu de ces éléments, il existe un intérêt public impérieux à veiller à ce que le parlement, tout en respectant les exigences de la liberté de parole, puisse fonctionner correctement et accomplir sa mission dans une société démocratique. La marge d’appréciation accordée en la matière doit donc être étendue. Toutefois, aussi importante soit-elle, la latitude, inhérente à la notion d’autonomie parlementaire, dont jouissent les autorités nationales n’est pas absolue et doit être compatible avec les notions de régime politique véritablement démocratique et de prééminence du droit. En particulier, un équilibre doit être trouvé afin d’assurer aux individus minoritaires un traitement juste et d’éviter tout abus d’une position dominante. Dès lors, l’autonomie parlementaire ne saurait être détournée aux fins d’étouffer la liberté d’expression des parlementaires. Il serait incompatible avec le but et l’objet de la Convention que, en instaurant tel ou tel régime d’autonomie parlementaire, les États contractants se soustraient à leurs responsabilités au titre de la Convention s’agissant de l’exercice de la liberté d’expression au parlement. De même, la majorité ne saurait s’appuyer sur les règles régissant le fonctionnement interne du parlement pour abuser de sa position dominante à l’égard de l’opposition. La Cour estime important de protéger la minorité parlementaire de tout abus de la majorité. Elle examinera donc avec un soin particulier toute mesure qui apparaîtrait jouer uniquement ou principalement en défaveur de l’opposition.

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S’agissant du cas d’espèce, la Cour admet que, en exhibant une pancarte et en utilisant un porte-voix, les requérants ont perturbé l’ordre au sein de l’Assemblée, si bien qu’il était nécessaire de réagir à ce comportement. De plus, ils ont été sanctionnés non pas pour avoir exprimé leur point de vue sur les questions débattues à l’Assemblée mais plutôt en raison du moment, du lieu et des modalités qu’ils avaient choisis pour ce faire.

Quant à savoir si la restriction à la liberté d’expression des requérants s’accompagnait de garanties effectives et adéquates contre les abus, la Cour distingue deux cas de figure différents. Le premier est celui d’un parlement qui agirait manifestement par excès de pouvoir, arbitrairement, voire de mauvaise foi, en imposant une sanction non prévue par son règlement intérieur ou incontestablement disproportionnée à l’infraction disciplinaire alléguée. Ce parlement ne pourrait alors assurément pas s’appuyer sur sa propre autonomie pour justifier la sanction qu’il inflige, sur laquelle la Cour pourrait dès lors exercer son contrôle entier. Le second cas de figure – à retenir en l’espèce – est celui d’un parlementaire sanctionné auquel la procédure parlementaire n’offrirait pas les garanties procédurales élémentaires lui permettant de contester la mesure disciplinaire dont il est l’objet. La Cour reconnaît la différence entre les sanctions immédiates, qui empêchent sur-le-champ un parlementaire de s’exprimer, et les sanctions a posteriori, telles que l’amende infligée en l’espèce. En matière de sanctions disciplinaires a posteriori, les garanties procédurales offertes à cette fin doivent prévoir, au minimum, le droit pour le parlementaire concerné d’être entendu dans le cadre d’une procédure parlementaire préalablement au prononcé de la sanction. Ce droit apparaît de plus en plus constituer dans les États démocratiques une règle procédurale élémentaire qui ne se limite pas au seul cadre judiciaire, comme le montre notamment l’article 41 § 2 a) de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Les modalités de sa mise en œuvre doivent être adaptées au contexte parlementaire, sachant qu’il faut ménager un équilibre permettant de garantir à la minorité parlementaire un traitement juste et adéquat et d’empêcher tout abus de position dominante par la majorité. En outre, si un parlementaire frappé d’une sanction disciplinaire n’est pas censé jouir d’un droit de recours hors du cadre parlementaire pour s’y opposer, des garanties procédurales ne s’imposent pas moins dans ce contexte avec une force particulière vu le laps de temps écoulé entre le comportement dénoncé et l’imposition de la sanction elle-même. Par ailleurs, toute décision a posteriori imposant une sanction disciplinaire doit en exposer les motifs essentiels, de manière à permettre non seulement au parlementaire concerné d’en saisir la justification mais aussi au public d’exercer un certain droit de regard à ce sujet.

À l’époque des faits, la législation nationale ne donnait à un député sanctionné aucun moyen d’être associé à la procédure pertinente, et notamment d’être entendu. Les décisions d’infliger des amendes aux requérants ne renfermaient non plus aucun motif pertinent. Aucune des options évoquées par le Gouvernement pour s’opposer aux mesures en cause, à savoir une intervention devant l’Assemblée plénière, la commission de l’Assemblée ou la commission chargée de l’interprétation du règlement intérieur, ne leur aurait permis de contester de manière effective la proposition du Président. Si, en 2014, a été introduite la possibilité pour un député frappé d’une amende d’introduire un recours et de présenter ses arguments devant une commission parlementaire, cette réforme n’a pas eu d’incidence sur la situation des requérants. Il s’ensuit que l’ingérence dénoncée dans l’exercice par eux du droit à la liberté d’expression n’était pas proportionnée aux buts légitimes poursuivis en ce qu’elle n’était pas accompagnée de garanties procédurales adéquates. Elle n’était donc pas nécessaire dans une société démocratique.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 41 : Octroi de sommes allant de 170 à 600 EUR pour dommage matériel ; le constat de violation vaut satisfaction équitable pour tout préjudice moral subi.

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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