COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête No 22800/93
Mustafa Karakaya
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 9 mars 1994)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 10). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 11 - 13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 14 - 25). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Les circonstances de l'espèce
(par. 14 - 22) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Le droit interne applicable
(par. 23 - 25) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 26 - 66). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
A. Grief déclaré recevable
(par. 26). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
B. Point en litige
(par. 27). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
C. Considérations générales et détermination de la
durée de la procédure
(par. 28 - 31) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
D. Appréciation de la durée de la procédure
(par. 32 - 65) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
a) La complexité de l'affaire
(par. 33 - 40). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
b) Le comportement du requérant
(par. 41 - 44). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
c) Le comportement des autorités compétentes
(par. 45 - 61). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
d) Appréciation globale
(par. 62 - 65). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
E. Conclusion
(par. 66). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION. . . .15
ANNEXE II : DECISION SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . .16
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, ainsi
qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, de nationalité turque, est né en 1956. Il réside
à Gonesse et est invalide.
Dans la procédure devant la Commission, il est représenté par
Me Jean-Alain Blanc, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de
cassation.
Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent,
M. Jean-Pierre Puissochet, Directeur des affaires juridiques au
ministère des affaires étrangères.
3. Cette requête concerne la durée de la procédure en indemnisation
diligentée par le requérant.
4. Cette procédure débuta par la demande gracieuse d'indemnisation
adressée au ministre de la Santé le 29 décembre 1989. Suite au rejet
de cette demande, le requérant saisit le tribunal administratif d'un
recours contentieux le 23 mai 1990. Cette procédure n'est pas achevée
à ce jour.
Devant la Commission, le requérant se plaint de ce que sa cause
n'a pas été entendue dans un délai raisonnable et invoque
l'article 6
par. 1 de la Convention.
B. La procédure
5. La requête a été introduite le 30 septembre 1993 et enregistrée
le 20 octobre 1993.
6. Le 22 octobre 1993, la Commission (Deuxième Chambre) a procédé
à un premier examen de la requête et a décidé, conformément à
l'article 33 de son Règlement intérieur, de traiter la requête par
priorité. Elle a également décidé, conformément à
l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, d'inviter le
Gouvernement de la France à présenter ses observations écrites sur la
recevabilité et le bien-fondé du grief portant sur la durée de la
procédure au regard de l'article 6 par. 1 de la Convention.
7. Le Gouvernement défendeur a présenté ses observations le
23 décembre 1993, après qu'une prorogation de délai lui eut été
accordée par le Président de la Commission.
Les observations en réponse du requérant ont été présentées le
27 décembre 1993.
8. La Commission a repris l'examen de la requête le 19 janvier 1994
et l'a déclarée recevable.
9. Les parties n'ont pas présenté d'observations complémentaires.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et vote, en
présence des membres suivants :
MM. S. TRECHSEL, Président
H. DANELIUS
G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J.MUCHA
D. SVÁBY
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
9 mars 1994 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les
faits constatés révèlent de la part de l'Etat
intéressé une violation des obligations qui lui
incombent aux termes de la Convention.
Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(ANNEXE II).
Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Les circonstances de l'espèce
14. Le requérant est hémophile et a été fréquemment perfusé. Il a été
contaminé par le virus de l'immunodéficience humaine (V.I.H.) entre le
16 août 1984 et le 23 juillet 1985. En avril 1992, le requérant était
classé au stade III de la contamination sur l'échelle des maladies
d'Atlanta qui en compte quatre.
15. Le 29 décembre 1989, le requérant a adressé au ministre de la
Santé une demande préalable et gracieuse d'indemnisation. Cette demande
a été rejetée le 30 mars 1990.
16. Le 23 mai 1990, le requérant a saisi le tribunal administratif
de Versailles d'une requête contre cette décision. Il a déposé son
mémoire complémentaire le 18 octobre 1990. Le ministre de la Santé a
présenté son mémoire en défense le 22 avril 1991.
17. Le 1er juillet 1991, une ordonnance de renvoi transmettait
l'affaire au Conseil d'Etat. Le tribunal administratif de Paris a
ensuite été désigné comme tribunal compétent.
18. L'audience devant le tribunal administratif a eu lieu le
8 avril 1992. Le 22 avril 1992, le tribunal a rendu un jugement
énonçant que "la responsabilité de l'Etat est engagée à l'égard des
personnes atteintes d'hémophilie et qui ont été contaminées par le
V.I.H. à l'occasion de la transfusion de produits sanguins non
chauffés, pendant la période de responsabilité susdéfinie, soit entre
le 12 mars et le 1er octobre 1985 ;" ... qu'"il y a lieu pour le
tribunal administratif, de condamner l'Etat à réparer l'intégralité du
préjudice".
Le tribunal décida par ailleurs, avant dire droit, de demander
au requérant de produire un état des indemnités de toutes natures qu'il
a pu percevoir en réparation du préjudice qu'il exposait dans sa
requête. Ce jugement a été notifié au requérant le 25 août 1992.
19. Le 27 août 1992, le conseil du requérant a adressé au président
du tribunal administratif une copie de l'offre qui avait été faite au
requérant par le fonds d'indemnisation des transfusés et hémophiles le
13 mai 1992, offre que le requérant avait acceptée. Cette offre
consistait en le paiement, en trois versements échelonnés sur deux ans,
d'une indemnisation de 1.234.500 FF desquels seraient déduits
100.000 FF versés par le fonds de solidarité des hémophiles.
Etait également prévu le versement d'une somme de 411.500 FF dès
la déclaration de la maladie.
20. Le 14 avril 1993, le tribunal administratif rendit un jugement
désignant un expert aux vues de déterminer notamment, si possible, si
le requérant avait reçu des produits sanguins dérivés pendant la
période de responsabilité de l'Etat précédemment définie et de formuler
un avis sur la probabilité d'un lien de causalité entre
l'administration des produits sanguins dérivés pendant la période de
responsabilité de l'Etat susdéfinie et la contamination V.I.H. Ce
jugement a été notifié au requérant le 13 septembre 1993.
21. Le 4 octobre 1993, le requérant a fait une requête devant la cour
administrative d'appel de Paris aux fins de voir les deux jugements du
tribunal administratif annulés.
22. Par ailleurs, l'expert désigné par jugement du 14 avril 1993 a
déposé son rapport le 10 décembre 1993.
B. Le droit interne applicable
23. Extraits du Code des tribunaux administratifs
Article R.102
"Sauf en matière de travaux publics, le tribunal administratif
ne peut être saisi que par voie de recours formé contre une décision,
et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la
publication de la décision attaquée.
Le silence gardé pendant plus de quatre mois sur une réclamation
par l'autorité compétente vaut décision de rejet.
(...)."
Article R.129
"Le président du tribunal administratif ou de la cour
administrative d'appel ou le magistrat que l'un d'eux délègue peut
accorder une provision au créancier qui a saisi le tribunal ou la cour
d'une demande au fond, lorsque l'existence de l'obligation n'est pas
sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le
versement de la provision à la constitution d'une garantie."
Article R.142
"Immédiatement après l'enregistrement de la requête introductive
d'instance au greffe, le président du tribunal ou, à Paris, le
président de la section à laquelle cette requête a été transmise
désigne un rapporteur.
Sous l'autorité du président de la formation de jugement à
laquelle il appartient, le rapporteur fixe, eu égard aux circonstances
de l'affaire, le délai accordé, s'il y a lieu, aux parties pour
produire mémoire complémentaire, observations, défense ou réplique.
Il peut demander aux parties, pour être joints à la procédure
contradictoire, toutes pièces ou tous documents utiles à la solution
du litige."
Article R.150
"Lorsque l'une des parties ou l'administration appelée à produire
des observations n'a pas observé le délai qui lui a été imparti en
exécution des articles R.142 et R.147 du présent code, le président de
la formation de jugement lui adresse une mise en demeure.
En cas de force majeure, un nouveau et dernier délai peut être
accordé.
Si la mise en demeure reste sans effet ou si le dernier délai
assigné n'est pas observé, la juridiction statue."
Article R.151
"Lorsqu'elle concerne une administration de l'Etat, la mise en
demeure est adressée à l'autorité compétente pour représenter l'Etat ;
dans les autres cas, elle est adressée à la partie ou à son mandataire,
s'il a été constitué."
Article R.182
"Un membre du tribunal administratif ou de la cour administrative
d'appel peut être commis par la formation de jugement ou par son
président pour procéder à toutes mesures d'instruction autres que
celles qui sont prévues aux sections 1 à 4 du présent chapitre."
24. Loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions
d'ordre social.
Article 47 (1)
"I. Les victimes de préjudices résultant de la contamination par le
virus d'immunodéficience humaine causée par une transfusion de produits
sanguins ou une injection de produits dérivés du sang réalisée sur le
territoire de la République française sont indemnisées dans les
conditions définies ci-après.
II. Toute clause de quittance pour solde valant renonciation à toute
instance et action contre tout tiers au titre de sa contamination ne
fait pas obstacle à la présente procédure.
III. La réparation intégrale des préjudices définis au I est assurée
par un fonds d'indemnisation, doté de la personnalité civile, présidé
par un président de chambre ou un conseiller de la Cour de cassation,
en activité ou honoraire, et administré par une commission
d'indemnisation.
Un conseil composé notamment de représentants des associations
concernées est placé auprès du président du fonds.
IV. Dans leur demande d'indemnisation, les victimes ou leurs ayants
droit justifient de l'atteinte sur le virus d'immunodéficience humaine
et des transfusions de produits sanguins ou des injections de produits
dérivés du sang.
La demande fait l'objet d'un accusé de réception.
Les victimes ou leurs ayants droit font connaître au fonds tous
les éléments d'information dont elles disposent.
Dans un délai de trois mois à compter de la réception de la
demande, qui peut être prolongé à la demande de la victime ou de ses
ayants droit, le fonds examine si les conditions d'indemnisation sont
réunies ; il recherche les circonstances de la contamination et procède
à toute investigation et ce, sans que puisse lui être opposé le secret
professionnel.
Lorsque les justifications mentionnées à l'alinéa 1er du présent
paragraphe ont été admises par le fonds, celui-ci est tenu de verser
dans un délai d'un mois une ou plusieurs provisions si la demande lui
en a été faite.
V. Le fonds est tenu de présenter à toute victime mentionnée au I
une offre d'indemnisation dans un délai dont la durée est fixée par
décret et ne peut excéder six mois à compter du jour où le fonds reçoit
la justification complète des préjudices. Cette disposition est
également applicable en cas d'aggravation d'un préjudice déjà couvert
au titre du I.
L'offre indique l'évaluation retenue par le fonds pour chaque
chef de préjudice, nonobstant l'absence de consolidation, et notamment
du fait de la séropositivité, ainsi que le montant des indemnités qui
reviennent à la victime compte tenu des prestations énumérées à
l'article 29 de la loi n° 85.677 du 5 juillet 1985 et des indemnités
de toute nature reçues ou à recevoir d'autres débiteurs du chef du même
préjudice.
VI. La victime informe le fonds des procédures juridictionnelles
éventuellement en cours. Si une action en justice est intentée, la
victime informe le juge de la saisine du fonds.
VII. Les personnes qui ont à connaître des documents et informations
fournis au fonds sont tenues au secret professionnel, dans les
conditions et sous les peines prévues à l'article 378 du Code pénal.
VIII. La victime ne dispose du droit d'action en justice contre le
fonds d'indemnisation que si sa demande d'indemnisation a été rejetée,
si aucune offre ne lui a été présentée dans le délai mentionné au
premier alinéa du V ou si elle n'a pas accepté l'offre qui lui a été
faite. Cette action est intentée devant la cour d'appel de Paris.
IX. Le fonds est subrogé, à due concurrence des sommes versées dans
les droits que possède la victime contre la personne responsable du
dommage ainsi que contre les personnes tenues à un titre quelconque
d'en assurer la réparation totale ou partielle dans la limite du
montant des prestations à la charge desdites personnes. Toutefois, le
fonds ne peut engager d'action au titre de cette subrogation que
lorsque le dommage est imputable à une faute.
Le fonds peut intervenir devant les juridictions de jugement en
matière répressive même pour la première fois en cause d'appel en cas
de constitution de partie civile de la victime ou de ses ayants droit
contre le ou les responsables des préjudices définis au I. Il
intervient alors à titre principal et peut user de toutes les voies de
recours ouvertes par la loi.
Si les faits générateurs du dommage ont donné lieu à des
poursuites pénales, le juge civil n'est pas tenu de surseoir à statuer
jusqu'à décision définitive de la juridiction répressive.
X. Sauf disposition contraire, les modalités d'application du
présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat.
XI. Le présent article est applicable dans les territoires d'outre-
mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte.
XII. L'alimentation du fonds d'indemnisation sera définie par une loi
ultérieure.
XIII. Il est créé une commission financière spéciale chargée de
vérifier les comptes et de contrôler la politique financière menée
depuis 1982 par la Fondation nationale de transfusion sanguine ainsi
que des organismes qui lui sont rattachés.
Elle vérifie sur pièce et sur place. Cette commission est
composée de cinq parlementaires, de deux conseillers d'Etat et de
deux conseillers maîtres à la Cour des comptes.
Elle est créée pour une durée de six mois au terme desquels elle
rend public un rapport sur les activités financières de la Fondation
nationale de transfusion sanguine entre 1982 et 1991.
XIV. Le Gouvernement déposera chaque année sur les bureaux de
l'Assemblée nationale et du Sénat un rapport sur les conditions
d'application du présent article."
25. Décret n° 93-906 du 12 juillet 1993
instituant des dispositions particulières de procédure
intéressant le fonds créé par l'article 47 de la loi n° 91-1406
du 31 décembre 1991 portant diverses mesures d'ordre social et
modifiant le décret n° 92-759 du 31 juillet 1992 relatif aux
actions en justice intentées à l'encontre du fonds devant la cour
d'appel de Paris
Titre II
"Dispositions relatives aux actions en responsabilité intentées
à l'encontre des responsables des dommages définis au I de l'article 47
de la loi du 31 décembre 1991 susvisée
Article 15
Le fonds peut, pour exercer l'action subrogatoire prévue au IX
de l'article 47 de la loi du 31 décembre 1991 susvisée, intervenir même
pour la première fois en cause d'appel devant toute juridiction de
l'ordre administratif ou judiciaire. Il intervient alors à titre
principal et peut user de toutes les voies de recours ouvertes par la
loi.
Article 16
Les greffes et secrétariats-greffes des juridictions des ordres
administratif et judiciaire adressent au fonds, par lettre recommandée
avec demande d'avis de réception, copie des actes de procédure
saisissant celles-ci, à titre initial ou additionnel, de toute demande
en justice relative à la réparation des préjudices définis au I de
l'article 47 de la loi du 31 décembre 1991 susvisée.
Article 17
Dans le délai d'un mois à compter de la réception de la lettre
mentionnée à l'article 16, le fonds indique au président de la
juridiction concernée, par lettre simple, s'il a été ou non saisi d'une
demande d'indemnisation ayant le même objet et, dans l'affirmative,
l'état d'avancement de la procédure. Il fait en outre savoir s'il
entend ou non intervenir à l'instance.
Lorsque la victime a accepté l'offre faite par le fonds, celui-ci
adresse au président de la juridiction copie des documents par lesquels
ont eu lieu l'offre et l'acceptation. Le fonds fait connaître le cas
échéant l'état de la procédure engagée devant la cour d'appel de Paris
en application des dispositions du titre Ier du présent décret et
communique, s'il y a lieu, l'arrêt rendu par la cour.
Les parties sont informées par le greffe ou le secrétariat-greffe
des éléments communiqués par le fonds.
Article 18
Copie des décisions rendues en premier ressort et, le cas
échéant, en appel, dans les instances auxquelles le fonds n'est pas
intervenu est adressée à celui-ci par le greffe ou le secrétariat-
greffe.
Article 19
Les dispositions du titre II du présent décret sont applicables
dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale
de Mayotte.
Article 20
Les dispositions des articles 15 à 19 sont applicables aux
instances en cours à la date d'entrée en vigueur du décret n° 93-906
du 12 juillet 1993 instituant des dispositions particulières de
procédure intéressant le fonds créé par l'article 47 de la loi
n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses mesures d'ordre social
et modifiant le décret n° 92-759 du 31 juillet 1992 relatif aux actions
en justice intentées à l'encontre du fonds devant la cour d'appel de
Paris."
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
26. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon
lequel la durée de la procédure aurait été excessive au regard de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
B. Point en litige
27. La Commission est appelée à se prononcer sur la question de
savoir si la procédure administrative engagée par le requérant a excédé
le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
C. Considérations générales et détermination de la durée de
la procédure
28. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ...
dans un délai raisonnable, par un tribunal ... qui décidera
... des contestations sur ses droits et obligations de caractère
civil".
29. Le requérant estime que la procédure ne respecte pas le délai
raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
30. Il rappelle que dans son arrêt X. c/France du 31 mars 1991
(Cour eur. D.H., série A n° 234-C), la Cour européenne des Droits de
l'Homme a déjà jugé que le délai raisonnable était dépassé au moment
du jugement du 18 décembre 1991, antérieur donc au jugement du
22 avril 1992 concernant la présente requête, même en tenant compte de
la complexité de l'affaire.
31. La Commission relève que la procédure a débuté le
29 décembre 1989 par la demande adressée par le requérant au ministre
de la Santé et qu'aucun jugement sur le fond n'est intervenu à ce jour.
Elle note encore que, conformément à la jurisprudence de la Cour en la
matière, la date à prendre en considération pour le début de la
procédure est celle du dépôt de la demande gracieuse devant le ministre
(arrêt X. précité, p. 90, par. 31). La procédure a donc duré, à ce
jour, quatre ans et un peu plus de deux mois.
D. Appréciation de la durée de la procédure
32. Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure doit
s'apprécier suivant les circonstances de la cause et eu égard aux
critères consacrés par la jurisprudence des organes de la Convention,
en particulier la complexité de l'affaire, le comportement du requérant
et celui des autorités compétentes (voir notamment Cour eur. D.H.,
arrêt X. c/France précité, p. 90, par. 32). Sur ce dernier point,
l'enjeu du litige pour l'intéressé entre en ligne de compte (ibid.).
a) La complexité de l'affaire
33. Le requérant note que la thèse soutenue par le Gouvernement
concernant la première partie de la procédure, dont la durée serait
justifiée par la complexité de l'affaire, est contraire à celle qu'il
avait développée dans l'affaire Vallée (Vallée c/France, rapport
Comm. 7.12.93).
34. Pour ce qui est de la détermination du point de départ de la
période de responsabilité de l'Etat, le requérant fait observer que ce
point avait déjà été tranché par trois jugements rendus le
18 décembre 1991 par le tribunal administratif de Paris et qu'il
n'était pas nécessaire d'attendre jusqu'au 22 avril 1992. Il souligne
d'ailleurs que ce jugement ne lui a été notifié que le 25 août 1992,
soit quatre mois après son prononcé.
35. Le Gouvernement souligne que l'affaire était complexe. Il expose
que les juridictions saisies des recours en matière de transmission du
SIDA par transfusion sanguine ont été confrontées à des incertitudes
quant au régime de faute applicable en matière de responsabilité de
l'Etat. Le Conseil d'Etat s'est finalement prononcé sur ce point dans
des arrêts d'avril 1993 en estimant que la responsabilité de la
puissance publique devait être engagée sur le terrain de la faute
simple.
36. En outre, ces juridictions ont eu, selon lui, d'importantes
incertitudes quant à la date à laquelle le caractère sérieux du risque
encouru par les patients à l'occasion de la transfusion de produits
sanguins non chauffés a été porté à la connaissance des autorités
compétentes. Ce n'est qu'en septembre 1991 que le rapport établi par
un inspecteur général des affaires sanitaires et sociales a fait la
lumière sur cette question.
37. Le Gouvernement conclut que la complexité des questions de droit
et de fait à trancher est de nature à justifier la durée de la première
phase de la procédure qui s'est achevée avec le jugement avant dire
droit du 22 avril 1992.
38. La Commission note qu'en ce qui concerne la période de
responsabilité de l'Etat, le tribunal administratif de Paris s'était
prononcé, ainsi que le relève le requérant, dans des arrêts du
18 décembre 1991 et qu'en tout état de cause, dans la présente affaire
ce point a été tranché le 22 avril 1992.
39. Elle estime que la complexité de l'affaire, invoquée par le
Gouvernement, n'était pas spécifique à ce cas mais était commune à
toutes les requêtes présentées par des personnes contaminées à
l'occasion de transfusions et aurait pu trouver une réponse globale et
plus rapide.
40. La Commission rappelle en outre que dans son arrêt X. c/France
du 31 mars 1992, la Cour a estimé, concernant la complexité alléguée
par le Gouvernement en la matière :
"d'après la Cour, l'affaire revêtait une certaine
complexité et des investigations pouvaient s'imposer pour
décider de la responsabilité de l'Etat et de son étendue.
Toutefois, le Gouvernement avait sans doute depuis
longtemps conscience de l'imminence de procédures. Il
pouvait disposer de nombre des données à prendre en compte
et aurait dû faire préparer un rapport objectif sur la
question de la responsabilité aussitôt après l'introduction
d'instances." (Cour eur. D.H., arrêt précité, p. 91,
par. 36).
b) Le comportement du requérant
41. Le requérant conteste que le délai s'étant écoulé entre le dépôt
de sa demande au tribunal administratif et celui de son mémoire ait pu
influer sur la durée de la procédure et précise que les dispositions
du Code des tribunaux administratifs permettaient au tribunal de
communiquer la requête au ministre de la Santé et de la juger sans
attendre la production d'un mémoire complémentaire qui n'est d'ailleurs
pas obligatoire.
Il ajoute que quatre cents requêtes semblables avaient été
formées et que des mémoires rédigés en des termes strictement
identiques avaient été déposés dès juin 1990.
42. Le Gouvernement fait observer que le requérant a attendu près de
cinq mois pour produire son mémoire complémentaire à la requête
introductive d'instance.
43. La Commission constate que le requérant ne conteste pas que
cinq mois se sont écoulés entre l'introduction de sa requête devant le
tribunal administratif et le dépôt de son mémoire complémentaire. Elle
note toutefois que le dépôt de ce mémoire a eu lieu le 18 octobre 1990
et que trois ans et presque cinq mois après le dépôt de ce mémoire, la
procédure n'a toujours pas abouti.
44. Dans ces conditions, la Commission estime qu'il n'est pas établi
que la durée de la procédure puisse être imputée à l'attitude du
requérant.
c) Le comportement des autorités compétentes
aa) Les autorités administratives
45. Le requérant conteste que l'intérêt financier en jeu soit
résiduel du fait de l'indemnisation qui lui a déjà été versée par le
fonds d'indemnisation. Il rappelle que le Conseil d'Etat a très
nettement entendu, dans ses trois arrêts du 9 avril 1993, accorder une
réparation forfaitaire et uniforme de 2.000.000 FF à toutes les
victimes, qu'elles soient seulement séropositives ou au dernier stade
de la contamination, quel que soit leur âge et qu'elles soient vivantes
ou décédées, auquel cas l'indemnisation revient aux héritiers. La cour
administrative d'appel de Paris, qui a repris l'examen de ces affaires
depuis le 2 décembre 1993, applique cette jurisprudence et accorde
uniformément, quand les conditions de la responsabilité de l'Etat sont
remplies, une indemnité de 2.000.000 FF.
46. Le Gouvernement souligne que les pouvoirs publics ont fait
diligence pour instituer une procédure spéciale d'indemnisation des
victimes avec l'arrêté du 17 juillet 1989 du ministre de la Solidarité
qui a instauré une aide de solidarité en faveur des seuls hémophiles
atteints du SIDA, puis l'article 47 de la loi du 31 décembre 1991 qui
a mis en place une procédure d'indemnisation de l'ensemble des victimes
contaminées par voie de transfusion ou d'injection de produits
sanguins.
Il ajoute que cette indemnisation a pour fondement la solidarité
et non la responsabilité et vise seulement à faire bénéficier les
victimes le plus rapidement possible de la solidarité nationale, sans
pour autant décharger l'auteur du dommage - en l'occurrence l'Etat -
de sa responsabilité éventuelle. C'est la raison pour laquelle les
victimes conservent le droit, concomitamment à une demande
d'indemnisation présentée au fonds spécial, d'introduire devant les
juridictions compétentes des actions parallèles en responsabilité.
47. Il rappelle que le requérant a déjà reçu 1.134.000 FF du fonds
d'indemnisation et recevra une somme complémentaire de 411.500 FF sur
présentation d'une attestation médicale certifiant que la maladie s'est
déclarée. Il conclut que l'enjeu financier du litige apparaît résiduel
dans la mesure où la réparation la plus importante accordée par les
juridictions administratives s'élève à 2 millions de francs et où le
juge administratif ne répare jamais forfaitairement les dommages mais
module le préjudice au regard des circonstances de l'espèce.
48. Quant à la possibilité de voir l'Etat condamné et la satisfaction
morale qui peut en résulter, le Gouvernement fait observer que le
comportement fautif des pouvoirs publics a été admis solennellement par
le Conseil d'Etat dans ses arrêts d'avril 1993 et estime que l'on peut
avancer que la réparation morale découlant d'une nouvelle condamnation
par une juridiction subordonnée revêt de ce fait pour le requérant une
importance moindre.
49. La Commission relève sur ce point que, pour louable qu'elle soit,
l'initiative prise pour créer le fonds spécial d'indemnisation n'a pas
eu pour effet d'accélérer la procédure devant les juridictions saisies
de requêtes de personnes contaminées.
50. Elle estime en outre que le fait qu'une indemnisation de
1.134.000 FF ait été versée au requérant par le fonds d'indemnisation
des transfusés et hémophiles ne saurait être considéré comme ayant
supprimé tout intérêt à la procédure en cours dans la mesure où,
d'après la jurisprudence des juridictions administratives en la
matière, le requérant peut escompter une indemnisation beaucoup plus
importante à l'issue de la procédure.
51. Quant au comportement des autorités compétentes, de manière plus
générale, la Commission note que la demande a été adressée au ministre
de la Santé par le requérant le 29 décembre 1989 et que celui-ci a
rejeté cette demande trois mois plus tard, soit le 30 mars 1990, par
un courrier type.
bb) Les autorités judiciaires
52. Pour ce qui est du comportement des autorités judiciaires, le
requérant conteste la nécessité des deux jugements avant dire droit.
Il considère que, pour connaître la somme qui lui avait été versée par
le fonds d'indemnisation, une simple lettre du rapporteur aurait suffi,
plutôt que le recours à une audience, au prononcé d'un jugement et à
une notification, intervenue quatre mois après le prononcé. Il fait
observer en outre que ce jugement est le seul en son genre et que le
tribunal administratif de Paris a toujours statué sans se préoccuper
des offres du fonds.
Il ajoute qu'un seul jugement avant dire droit aurait pu être
rendu au lieu de deux à un an d'intervalle et que le fait qu'une
expertise ait été ordonnée trois ans et demi après l'introduction de
la requête est tout à fait insupportable, d'autant que le jugement
l'ordonnant a été notifié cinq mois après son prononcé.
53. Le Gouvernement est de l'avis que les deux jugements avant dire
droit étaient nécessaires, même s'ils ont retardé le règlement
définitif du litige.
54. Le jugement du 22 avril 1992 demandant au requérant l'état des
indemnités versées par le fonds était indispensable en raison de la
règle jurisprudentielle qui veut qu'une victime ne soit pas indemnisée
deux fois à raison du même préjudice.
55. Le jugement du 14 avril 1993 était, lui, tout aussi indispensable
afin de déterminer si la contamination était intervenue pendant la
période de responsabilité de l'Etat et si les transfusions avaient un
lien de cause à effet avec la contamination.
56. La Commission note que le requérant a introduit son recours
devant le tribunal administratif le 23 mai 1990 et a présenté un
mémoire complémentaire le 18 octobre 1990. Le ministre de la Santé a
présenté son mémoire en défense seulement le 22 avril 1991, soit
presque onze mois après l'introduction du recours et six mois après le
dépôt du mémoire complémentaire du requérant.
57. La Commission rappelle que la procédure contentieuse
administrative est de type inquisitorial, c'est-à-dire dirigée
exclusivement par le juge. Elle se distingue sur ce point d'une
procédure civile dont le déroulement relève principalement de la
diligence des parties (X. c/France, rapport Comm. 17.10.91, par. 50,
Cour eur. D.H., série A n° 234-C, p. 105).
58. Or, "en pareilles circonstances, les justiciables sont en droit
de s'attendre à plus de compréhension et donc à une célérité dans
l'examen de leur demande. Par delà les questions juridiques inhérentes
à toute procédure judiciaire, il y va, en l'occurrence, du respect de
la dignité humaine d'un justiciable plongé dans un désarroi d'autant
plus profond qu'il est sans issue" (X. c/France, rapport précité,
par. 51).
59. En l'espèce il ne ressort pas du dossier que le rapporteur
désigné ait usé de la faculté offerte par l'article R.142 du code des
tribunaux administratifs pour fixer un délai de réponse au ministre qui
tienne compte des "circonstances de l'affaire". Si cela avait toutefois
été le cas, il ne ressort pas du dossier qu'une mise en demeure ait été
adressée à l'administration pour l'enjoindre de conclure rapidement,
conformément à l'article R.150 du même code, ou que le tribunal ait
statué sans attendre le dépôt de ses conclusions.
60. En outre, la première audience a été fixée au 8 avril 1992, soit
environ un an et dix mois et demi après le dépôt du recours devant le
tribunal.
La Commission relève que les deux jugements avant-dire droit en
cause ont été rendus, l'un le 22 avril 1992, et l'autre le
14 avril 1993, soit respectivement deux ans et presque quatre mois et
trois ans et trois mois et demi après le dépôt de la demande gracieuse
du requérant. Ils ont été notifiés au requérant respectivement quatre
et cinq mois après leur prononcé.
61. Au vu de ces délais, la Commission estime que, quelle qu'ait été
l'utilité de ces décisions, elles n'ont pas été rendues dans un délai
raisonnable compte tenu de la spécificité de l'affaire. Elle rappelle
que dans son arrêt X. c/France, la Cour a jugé le 31 mars 1992 qu'une
procédure similaire qui avait débuté le 1er décembre 1989, dans
laquelle un jugement de première instance était intervenu le
18 décembre 1991, et qui n'était pas achevée le 20 janvier 1992, avait
dépassé le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de
la Convention (Cour eur. D.H., arrêt précité, p. 94, par. 49).
d) Appréciation globale
62. La Commission rappelle que les circonstances de la cause revêtent
une importance décisive dans l'appréciation du délai raisonnable compte
tenu, d'une part, de l'enjeu de la procédure interne, et, d'autre part,
du fait que la complexité des problèmes juridiques qu'elle pose ne peut
plus être alléguée dès lors qu'ils ont déjà été tranchés par les
juridictions internes (voir X. c/France, rapport précité, par. 49).
63. En l'espèce, l'enjeu de la procédure litigieuse revêt une
importance primordiale pour le requérant, compte tenu notamment de son
état de santé. Dans une pareille affaire, il incombe aux autorités de
témoigner d'une diligence exceptionnelle car tout retard dans la
procédure risque, sinon de trancher en fait, avant les débats, du moins
d'amputer de tout effet utile la question dont le tribunal se trouve
saisi (ibid.).
64. La Commission est en outre d'avis qu'au-delà de tout aspect
matériel de l'affaire, le requérant a un intérêt moral légitime à voir
dire le droit dans un délai raisonnable.
65. Ainsi, "une diligence exceptionnelle s'imposait en l'occurrence,
nonobstant le nombre des litiges à traiter, d'autant qu'il s'agissait
d'un débat dont le Gouvernement connaissait les données depuis
plusieurs mois et dont la gravité ne pouvait lui échapper" (Cour
eur. D.H., arrêt X. c/France, précité, p. 94, par. 47).
E. Conclusion
66. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (S. TRECHSEL)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
Date Acte
____________________________________________________________________
30 septembre 1993 Introduction de la requête
20 octobre 1993 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
22 octobre 1993 Décision de la Commission de porter
la requête à la connaissance du
Gouvernement défendeur conformément
à l'article 48 par. 2 b) du Règlement
intérieur
23 décembre 1993 Observations du Gouvernement
27 décembre 1993 Observations en réponse du requérant
19 janvier 1994 Décision de la Commission sur la
recevabilité de la requête
Examen du bien-fondé
9 mars 1994 Délibérations de la Commission sur le
bien-fondé, vote selon l'article 59
par. 2 du Règlement intérieur de la
Commission et adoption du rapport
prévu à l'article 31 de la Convention
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