SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 12539/86
présentée par Adolfo KATTE KLITSCHE DE LA GRANGE
contre l'Italie
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 20 octobre 1992
en présence de
MM. F. ERMACORA, Président en exercice de la Première Chambre
E. BUSUTTIL
Sir Basil HALL
M. C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M. M. de SALVIA, Secrétaire de la Première Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 10 novembre 1986 par
Adolfo KATTE KLITSCHE DE LA GRANGE contre l'Italie et enregistrée le
12 novembre 1986 sous le No de dossier 12539/86 ;
Vu la décision de la Commission du 6 mars 1989 de porter la
requête à la connaissance du Gouvernement défendeur quant aux griefs
tirés par le requérant d'une violation du droit au respect de ses
biens, résultant d'une part de ce qu'il n'a pas obtenu réparation du
préjudice subi en raison de l'acte administratif illégal portant
atteinte à son droit de propriété, résultant d'autre part de ce que,
dans les planimétries annexées au plan d'occupation des sols de la
commune de Tolfa, les terrains du requérant figurent comme étant
frappés d'une interdiction de construire, pourtant jugée illégale,
enfin du grief tiré de la durée excessive de la procédure en
indemnisation engagée le 9 mai 1978 devant le tribunal de Rome ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
30 juin 1989 et les observations en réponse présentées par le requérant
le 6 octobre 1990 ;
Vu les observations ultérieures présentées les 18 décembre 1990
et 28 janvier 1991 par le Gouvernement italien ;
Vu la décision de la Commission du 9 avril 1991 de renvoyer la
requête à une Chambre ;
Vu la décision de la Commission du 9 décembre 1991 d'inviter le
requérant à présenter ses observations en réponse à celles du
Gouvernement italien des 18 décembre et 28 janvier 1991 ;
Vu les observations présentées par le requérant le
24 janvier 1992 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, Adolfo Katte Klitsche de la Grange, avocat,
ressortissant italien, né à Rome en 1916, est décédé le
31 décembre 1989. Lors de l'introduction de la requête, il résidait
à Rome où il exerçait la profession d'avocat.
Devant la Commission il était représenté par Me Riccardo Scarpa,
du barreau de Rome.
Ses héritiers, sa veuve, Mme Erminia Cocchi, et ses enfants,
MM. Teodoro et Norberto Katte Klitsche de la Grange, ont informé la
Commission qu'ils entendaient poursuivre la procédure devant la
Commission. Ils sont à leur tour représentés par Me Riccardo Scarpa.
Ils seront indiqués ci-après comme étant "le requérant".
Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les parties
peuvent se résumer comme suit.
Le requérant est propriétaire d'une grande partie du parc de
Cibona, dit aussi Monte Urbano, situé pour 27 hectares sur le
territoire de la commune d'Allumiere et pour 69 hectares sur le
territoire de la commune de Tolfa. Les deux communes se trouvent dans
la province de Rome. La présente requête ne concerne que les terrains
situés dans la commune de Tolfa.
Par décision n° 28 du 9 juillet 1966, le conseil communal de
Tolfa approuva, à l'unanimité, un projet de lotissement du parc de
Cibona présenté par le requérant ainsi que le texte d'une convention
destinée à régler, notamment, la répartition des charges financières
pour la réalisation des infrastructures nécessaires audit lotissement.
La convention fut signée le 10 mai 1968, après que le requérant eut
obtenu les autorisations requises en l'espèce. Puis elle fut
régulièrement enregistrée et transcrite.
Par la suite, plusieurs parcelles du parc furent vendues et les
acquéreurs obtinrent les permis de construire qu'ils avaient demandés.
Pour sa part, le requérant effectua, conformément aux accords conclus,
des travaux onéreux pour la mise en place des infrastructures requises
(par exemple routes, recherche et adduction de l'eau potable,
raccordement électrique par câble enfoui, égouts, installations
sportives, etc...). Conformément à ces mêmes accords, il transforma le
bois de taillis en bois d'arbres de haut fût.
Par décision n° 36 du 28 juin 1969, la commune de Tolfa adopta
son plan d'occupation des sols. L'adoption de ce plan, qui modifiait
la situation existante en ce qu'il frappait d'interdiction de
construire une partie des terrains du requérant qui avaient fait
l'objet de la convention de lotissement, a donné lieu à diverses
procédures judiciaires.
A. En effet, en mars 1974, le requérant apprit que les planimétries
annexées au plan d'urbanisme indiquaient une partie du parc de Cibona
(environ 40 % de son étendue) comme zone frappée d'interdiction de
construire. Le requérant en demanda, alors, la correction à
l'administration régionale du Latium.
Il n'obtint aucune réponse jusqu'à la publication du décret
régional n° 2801 du 18 juillet 1975 (bulletin régional du
20 octobre 1975) qui rejetait sa demande.
Par recours du 14 février 1976 il attaqua donc le plan
d'occupation des sols de la commune de Tolfa devant le tribunal
administratif régional (TAR) du Latium qui, par jugement du
14 juillet 1976, publié le 15 octobre 1976, annula ledit plan dans sa
partie concernant le parc de Cibona.
La commune de Tolfa se pourvut devant le Conseil d'Etat.
Par arrêt du 14 février 1978, publié le 13 juin 1978, le Conseil
d'Etat releva que la convention de lotissement, qui avait été approuvée
par le conseil communal de Tolfa le 9 juillet 1966, était valable aux
termes de la législation en vigueur et revêtait donc un caractère
contraignant pour la commune. Il s'ensuivait que, dans l'exercice de
son pouvoir discrétionnaire en matière d'urbanisme, la commune gardait
le droit de modifier en tout ou partie le plan d'occupation des sols
mais était tenue, dans ce cas, de spécifier les motifs qui l'avaient
amenée à modifier les choix opérés précédemment, sur lesquels elle
s'était fondée pour approuver le lotissement, choix qui avaient eu pour
conséquence de "consolider des positions juridiques dans le chef de
personnes privées". Or le plan d'occupation des sols attaqué était
dépourvu d'une motivation apte à justifier l'interdiction de construire
frappant les terrains du requérant, motivation qui était d'autant plus
nécessaire en l'espèce que, pour sa part, le requérant avait effectué
des investissements importants en vue de satisfaire aux obligations
assumées aux termes de la convention de lotissement. En conséquence,
le Conseil d'Etat annula le plan d'occupation des sols, pour la partie
concernant les terrains appartenant au requérant.
Cependant, les planimétries annexées au plan d'occupation des
sols ne furent pas corrigées, de sorte que le parc de Cibona continua
à y figurer comme frappé en partie d'interdiction de construire.
Il ressort, en effet, des informations données par les parties
qu'entre-temps, la loi n° 43 du 2 septembre 1974, avait autorisé les
communes et régions à adopter les mesures nécessaires à la protection
et au développement de leur patrimoine boisé. Faisant application de
cette loi, l'administration du Latium, par délibération n° 1715 du
15 mai 1979, classa les terrains du requérant qui faisaient partie du
"parc de Cibona" parmi les zones à protéger compte tenu de leur
végétation. Par cette délibération, les terrains du requérant étaient
ipso facto frappés d'interdiction de construire.
B. Cependant, le 14 juillet 1984, le requérant saisit, à nouveau,
le TAR du Latium, pour réclamer l'exécution de l'arrêt du Conseil
d'Etat et, notamment, la nomination d'un commissaire "ad acta" chargé
de rendre les planimétries du plan d'occupation des sols conformes à
la convention stipulée en 1968. Il excipait également du non respect
de l'autorité de la chose jugée par la commune de Tolfa en ce qui
concernait la délivrance des permis de construire.
Par jugement du 28 novembre 1984, publié le 4 février 1985, le
TAR déclara la demande du requérant irrecevable.
Le 17 décembre 1985, le requérant recourut au Conseil d'Etat. Son
recours fut rejeté, par arrêt du 25 février 1986, au motif que, suite
à l'annulation du plan d'occupation des sols de la commune de Tolfa
dans sa partie concernant le parc de Cibona, les planimétries
litigieuses n'avaient plus aucune valeur normative. Le Conseil d'Etat
releva également que les questions concernant la délivrance des permis
de construire n'étaient pas couvertes par la décision d'annulation du
plan d'occupation des sols dans sa partie concernant le parc de Cibona
et qu'il appartenait au requérant, en ce qui concernait ceux-ci, de
mettre en oeuvre la procédure appropriée en vue d'obtenir une décision
de l'administration. L'arrêt fut publié le 23 mai 1986.
C. En même temps qu'il poursuivait son action devant les
juridictions administratives, par acte notifié le 9 mai 1978, le
requérant assigna la commune de Tolfa et l'administration régionale du
Latium devant les juridictions civiles.
Il demanda la réparation des dommages résultant de ce qu'en
raison d'un acte illégal (le plan d'urbanisme du 28 juin 1969) il avait
été injustement privé du droit de bâtir sur une partie du parc de
Cibona. Alternativement, il demanda une indemnisation pour atteinte
à son droit de propriété. Il fit valoir à cet égard que les mesures
litigieuses, en supprimant totalement son droit de bâtir et par voie
de conséquence son droit de vendre les lotissements prévus, avaient
vidé son droit de propriété de toute substance et constituaient une
expropriation de fait ouvrant droit à une indemnité pour expropriation.
Lesdites administrations excipèrent de l'incompétence des
tribunaux civils, faisant valoir que le requérant ne pouvait se
prétendre titulaire en l'espèce d'aucun "droit", mais d'un simple
"intérêt légitime" dont l'examen échappe aux tribunaux ordinaires et
est réservé aux tribunaux administratifs.
Le 12 septembre 1979, le requérant demanda à la Cour de cassation
de trancher à titre préventif le conflit de juridiction qui avait ainsi
été soulevé.
Par arrêt du 29 janvier 1981, déposé au greffe le 7 mai 1981, la
Cour de cassation indiqua que les juridictions civiles ne pouvaient
connaître d'une demande en réparation des dommages fondée sur le fait
que le requérant aurait été illégalement privé du droit de bâtir sur
une partie du parc de Cibona : en effet la réglementation du droit de
bâtir, même en présence d'une convention de lotissement, n'affecte pas
un droit du propriétaire, mais seulement un intérêt légitime de ce
dernier. Par contre les juridictions civiles pouvaient examiner la
demande du requérant en ce qu'elle se fondait sur l'allégation que
l'interdiction absolue de bâtir dont les terrains litigieux faisaient
l'objet, avait vidé le droit de propriété du requérant de toute
substance et constituait une expropriation de facto pour laquelle le
requérant pouvait prétendre à une indemnité.
Suite à cet arrêt, le requérant reprit l'instance devant le
tribunal de Rome qui, par jugement du 1er mars 1982, déposé au greffe
le 14 mai 1982, le débouta de sa demande. Par arrêt du 4 juillet 1984,
déposé au greffe le 1er octobre 1984, la cour d'appel de Rome rejeta
son appel contre la décision du tribunal. Puis, la Cour de cassation
rejeta le pourvoi du requérant par arrêt du 11 novembre 1985, déposé
au greffe le 13 mai 1986.
La Cour de cassation rappela que les actes de l'administration
en matière d'urbanisme et de permis de construire n'affectent pas des
"droits" mais seulement des "intérêts légitimes" des propriétaires des
terrains concernés. Hormis le cas où de tels actes ont pour effet de
réduire à néant la "valeur économique d'usage ou d'échange d'un bien",
les limitations au droit de propriété qui en découlent ne peuvent
s'analyser comme une expropriation et donner lieu à indemnisation.
En l'espèce, la suppression totale du droit de bâtir qui
résultait de l'adoption du plan d'occupation des sols avait dès le
début une portée limitée dans le temps, conformément à l'article 2 de
la loi n° 1178/68. En conséquence le requérant n'avait subi aucune
expropriation de facto et ne pouvait prétendre à aucune indemnité, pour
atteinte à un "droit".
Quant à la suppression totale du droit de bâtir qui découlait de
la délibération n° 1715 du 15 mai 1979 - dont le requérant n'avait
d'ailleurs pas attaqué la légalité devant les tribunaux administratifs
compétents - elle ne pouvait donner lieu à aucune indemnité pour
expropriation. En effet, cette suppression touchait une catégorie de
biens - en l'espèce une zone boisée ayant un intérêt particulier en
raison de la végétation existante - dont la propriété est soumise à des
limitations intrinsèques et pour laquelle aucun droit de bâtir n'est
censé avoir jamais existé.
D. Il y a lieu de préciser que par recours notifié le
12 février 1980, le requérant avait demandé l'annulation de la
délibération précitée. Par jugement du 19 janvier 1983, publié le
2 février 1983, le tribunal administratif du Latium a déclaré le
recours irrecevable estimant que le requérant ne justifiait d'aucun
intérêt à l'annulation de cette délibération. En effet, cette dernière
ne portait pas atteinte à la position des propriétaires des terrains
réputés boisés, puisqu'elle ne définissait pas précisément les
parcelles visées. Il a estimé qu'un préjudice ne pouvait découler pour
les requérants que de mesures ultérieures refusant d'autoriser une
certaine utilisation des terrains en raison des limitations prévues par
la loi et après vérification des caractéristiques qu'ils revêtaient.
Le requérant ne semble pas s'être pourvu contre cette décision devant
le Conseil d'Etat.
GRIEFS
1. Le requérant se plaint de l'interdiction de construire qui a
frappé ses terrains et de l'impossibilité concrète de vendre le
lotissement, liée au fait qu'il n'a pu obtenir d'indemnisation des
dommages qu'il a subis compte tenu des investissements considérables
qu'il a effectués conformément aux décisions administratives autorisant
l'exécution de son projet de lotissement. Il allègue une violation de
l'article 1 du Protocole N° 1.
2. Il soutient avoir, de ce fait, subi une discrimination par
rapport aux propriétaires de terrains de diverse nature ou diversement
situés, dont aucun sacrifice n'est requis, et allègue la violation de
l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1er du Protocole
additionnel.
3. Il se plaint que le fait que les planimétries annexées au plan
d'occupation des sols n'ont pas été corrigées, constitue une violation
du droit à un procès équitable qui comprendrait un droit à l'exécution
des jugements et allègue la violation de l'article 6 par. 1 de la
Convention.
4. Il invoque, de surcroît, l'article 18 de la Convention, soutenant
que les limitations imposées à son droit de propriété ne visent pas
l'intérêt général et le pénalisent sans aucune raison.
5. Il se plaint, enfin, de la durée des procédures qu'il a engagées
devant les juridictions administratives et civiles et allègue la
violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La présente requête a été introduite le 10 novembre 1986 et
enregistrée le 12 novembre 1986.
Le 6 mars 1989, la Commission a décidé de porter la requête à la
connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à présenter ses
observations sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs tirés par
le requérant d'une violation du droit au respect de ses biens,
résultant d'une part de ce qu'il n'a pas obtenu réparation du préjudice
subi en raison de l'acte administratif illégal portant atteinte à son
droit de propriété, résultant d'autre part de ce que, dans les
planimétries annexées au plan d'occupation des sols de la commune de
Tolfa, les terrains du requérant figurent comme étant frappés d'une
interdiction de construire, pourtant jugée illégale, enfin du grief
tiré de la durée excessive de la procédure en indemnisation engagée le
9 mai 1978 devant le tribunal de Rome.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 30 juin 1989.
Le requérant y a répondu le 6 octobre 1990.
Le Gouvernement a présenté des observations ultérieures les
18 décembre 1990 et 28 janvier 1991. Le requérant auquel ces
informations ont été transmises n'y a pas répondu.
Par lettre du 31 janvier 1990, l'avocat du requérant a informé
la Commission que le requérant était décédé le 31 décembre 1989, mais
que ses héritiers entendaient poursuivre la procédure devant la
Commission. Cette lettre a été portée à la connaissance du
Gouvernement italien.
Le 7 février 1990, les héritiers du requérant ont constitué
avocat en confirmant le mandat donné à Maître Riccardo Scarpa par leur
ayant cause.
Le 9 avril 1991, la Commission a décidé de renvoyer la requête
à une chambre.
Le 9 décembre 1991, la Deuxième Chambre a repris l'examen de la
requête. Constatant que le requérant n'avait pas présenté
d'observations en réponse à celles du Gouvernement italien des
18 décembre 1989 et 28 janvier 1991, elle a invité le requérant à
présenter ses observations.
Le requérant a fait parvenir ses observations datées du
20 janvier 1992, le 24 janvier 1992.
EN DROIT
1. Le requérant est décédé le 31 décembre 1989.
Les héritiers du requérant ont fait savoir par lettre du
31 janvier 1990 qu'ils désiraient poursuivre la procédure que le
requérant avait engagée devant la Commission.
Cette lettre a été communiquée au Gouvernement italien qui n'a
pas présenté d'observations à cet égard.
Selon l'article 25 (art. 25) de la Convention, "la Commission
peut être saisie d'une requête ... par toute personne ... qui se
prétend victime d'une violation ... des droits reconnus dans la
présente Convention".
La Commission rappelle la jurisprudence des organes de la
Convention, selon laquelle le décès d'un requérant n'entraîne pas par
lui-même l'extinction de son action. En principe, il appartient aux
organes de la Convention, saisis de l'affaire, de statuer sur le point
de savoir si l'examen de la requête doit se poursuivre ou si l'affaire
doit être rayée du rôle. Dans l'examen de cette question, il faut
avoir égard en particulier aux intentions exprimées par l'ayant droit
du requérant ainsi qu'à la nature du grief (voir entre autre Cour Eur.
D.H., arrêt Deweer du 27 février 1980, série A n° 35 p. 19 par. 37 ;
Kofler c/Italie, rapport Comm. 9.10.82, D.R. 30 p. 5).
En l'espèce, les héritiers ont exprimé le désir de poursuivre la
procédure. En outre, la Commission constate que l'issue de la
procédure engagée devant elle concernait des droits patrimoniaux du
requérant dévolus suite au décès de ce dernier à ses héritiers. En
conséquence, en leur qualité d'héritiers, ceux-ci ont un intérêt
juridique suffisant à l'issue de la procédure engagée devant la
Commission.
Eu égard aux circonstances susvisées, la Commission conclut que,
dans les circonstances de l'espèce, les héritiers du requérant peuvent
se prétendre à leur tour "victime" et ont aujourd'hui qualité de
requérants dans la procédure devant la Commission.
2. Se référant aux interdictions de construire qui frappent ses
terrains, le requérant s'est plaint d'une violation du droit au respect
de ses biens
(a) en ce que ses terrains auraient été frappés d'une
interdiction de construire, en raison de l'adoption d'un plan
d'occupation des sols, déclaré par la suite illégal, et qu'il
n'aurait pas obtenu l'indemnisation des dommages résultant de
cette ingérence dans son droit au respect de ses biens ;
(b) en ce que les planimétries annexées au plan d'urbanisme n'ont
pas été modifiées conformément aux décisions judiciaires annulant
le plan d'urbanisme.
(c) en ce que les terrains ont été frappés d'une interdiction
absolue de bâtir conformément à la loi régionale n° 43 du
2 septembre 1974.
a. Quant à l'interdiction de construire, résultant de l'adoption
d'un plan d'occupation des sols, déclaré par la suite illégal, et
l'absence d'indemnisation des dommages résultant de cette ingérence
dans le droit du requérant au respect de ses biens ;
La Commission note d'emblée qu'une interdiction de construire a
frappé les terrains du requérant suite à la délibération n° 36 du
26 juin 1969, par laquelle la commune de Tolfa a approuvé un nouveau
plan d'occupation des sols et qu'à l'issue des recours exercés par le
requérant devant les tribunaux administratifs, ce plan d'occupation des
sols, pour la partie concernant les terrains litigieux, a été annulé
par arrêt du Conseil d'Etat du 14 février 1978, publié le 13 juin 1978.
Cependant, la Cour de cassation italienne a rejeté la demande
d'indemnisation (pour expropriation de facto) présentée par le
requérant suite à l'annulation du plan d'occupation des sols, estimant
que celui-ci avait obtenu satisfaction du seul fait de l'annulation du
plan. Par ailleurs, la Cour de cassation a rejeté la demande en
réparation du préjudice subi à la suite de la "compression" de facto
du droit de propriété du requérant jusqu'à l'annulation du plan
d'occupation des sols, compte tenu du fait qu'aux termes de la
législation en vigueur, aucun "droit" du requérant n'avait été affecté
mais seul un "intérêt légitime" de ce dernier.
Le Gouvernement estime que de telles décisions n'ont pas excédé
le pouvoir discrétionnaire dont disposent les autorités nationales en
matière de limitation au droit de propriété conformément à l'intérêt
général et que les griefs du requérant sont manifestement mal fondés.
Au demeurant, le Gouvernement fait valoir que, suite à la
convention de lotissement de 1968, la commune avait délivré au
requérant et/ou aux acquéreurs des lots compris dans la convention de
lotissement environ soixante permis de construire. Le requérant a
ainsi vendu la quasi-totalité des lots et continue de les vendre, et
ce en nombre plus élevé que ce qui était prévu par la convention de
lotissement (cinquante-six lots). En fait, il n'a donc subi aucun
préjudice matériel comme conséquence de l'interdiction de construire.
Le requérant soutient que la commune a refusé des permis de
construire concernant des terrains objet de la convention de
lotissement et que quatre permis de construire seulement furent
accordés après l'approbation du plan d'occupation des sols. Il fait
valoir que, contrairement à ce qui est affirmé par le Gouvernement, la
convention de lotissement ne portait pas sur cinquante-six lots à
bâtir, mais que ces derniers constituaient une première tranche du
lotissement qui devait s'effectuer au fur et à mesure qu'il procédait
à la réalisation des infrastructures nécessaires.
En réalité, une fois le lotissement terminé (juin 1975), les lots
devaient être au nombre de deux cent cinquante dont deux cent deux dans
la commune de Tolfa. Sur les deux cent deux lots, cent trente ont été
vendus, et à peine cinquante-deux ont pu être construits. Le requérant
a fourni un certificat notarial concernant les ventes effectuées.
Il souligne à cet égard que la commune de Tolfa a présenté à la
Commission, parmi les attestations de permis de construire qu'elle
aurait délivrées au requérant ou aux acquéreurs des lots, des documents
sans rapport avec la délivrance de tels permis.
En définitive, le requérant affirme que les sommes qu'il a
perçues pour la vente des lots ne correspondent pas à la valeur
effective du parc et que, de surcroît, elles ne couvrent pas les frais
"d'urbanisation" qu'il a engagés.
La Commission estime que la question de savoir si l'imposition
d'une interdiction de construire illégale sans indemnisation a porté
atteinte aux droits qui sont garantis au requérant par l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1), soulève des problèmes sérieux de fait et de
droit qui relèvent d'un examen au fond.
b. Quant au fait que les planimétries annexées au plan d'urbanisme
n'ont pas été modifiées conformément aux décisions judiciaires annulant
le plan d'occupation des sols.
La Commission relève que, nonobstant l'annulation du plan
d'occupation des sols de la commune de Tolfa, par arrêt du Conseil
d'Etat du 14 février 1978, publié le 13 juin 1978, la commune de Tolfa
n'a pas modifié les planimétries annexées au plan d'occupation des sols
si bien qu'aux yeux des acheteurs potentiels, les terrains litigieux
apparaissent comme étant frappés d'une interdiction de construire.
Ceci aurait rendu impossible la vente du lotissement et aurait causé
au requérant un préjudice important car, aux termes de la convention
de lotissement, il avait exposé des frais considérables pour la mise
en place des infrastructures nécessaires à la réalisation du projet de
lotissement.
La Commission constate tout d'abord qu'un second acte
administratif est venu frapper les terrains du requérant d'une
interdiction de construire. Il s'agit de la délibération n° 1715 du
15 mai 1979 de la région du Latium, classant les terrains litigieux
parmi les zones à protéger compte tenu de la végétation y existante
(patrimoine boisé).
De ce fait la situation litigieuse concerne le laps de temps qui
s'est écoulé entre l'arrêt du Conseil d'Etat et l'adoption de ce nouvel
acte administratif, soit environ quinze mois.
Le Gouvernement excipe tout d'abord du non-épuisement des voies
de recours internes : il fait valoir que tout refus de permis de
construire sur les terrains objet de la convention de lotissement,
pouvait faire l'objet d'un recours devant les juridictions
administratives.
Le requérant affirme tout d'abord qu'il n'avait aucun recours
pour obliger la commune à modifier les planimétries annexées au plan
d'occupation des sols et que le contenu de celles-ci constituait un
obstacle majeur à la vente des terrains concernés. Il a fourni
plusieurs exemples à cet égard.
Il fait valoir que la voie de recours indiquée par le
Gouvernement ne pouvait être mise en oeuvre que dans le cadre d'une
procédure d'obtention d'un permis de construire. Or, il ne se plaint
pas d'un refus de permis de construire mais il se plaint de ce que,
compte tenu du refus de l'administration de corriger les plans suite
à l'arrêt du Conseil d'Etat, il ne peut vendre les terrains comme lots
à bâtir et subit donc une atteinte à son droit d'en disposer.
Par ailleurs, la voie de recours indiquée par le Gouvernement
suppose la présentation d'autant de demandes de permis de construire
qu'il y a de lots à bâtir, et ce sur la base de plans précis, et
implique l'instauration d'autant de procédures en annulation devant les
tribunaux administratifs en cas de refus de l'administration communale.
Indépendamment du coût de cette voie de recours, elle apparaît
clairement absurde.
Quant à l'exception de non-épuisement des voies de recours
internes soulevée par le Gouvernement, la Commission rappelle que
l'article 26 (art. 26) de la Convention exige l'épuisement des voies
de recours accessibles, adéquates et relatives aux violations
incriminées (voir, par exemple, Cour Eur. D.H., arrêt Brozicek du 19
décembre 1989, série A n° 167, par. 32, p. 16).
La Commission relève que la voie de recours indiquée par le
Gouvernement ne peut viser que des mesures individuelles (permis de
construire) prises en application d'un acte de caractère général (plan
d'occupation des sols) et non à l'élimination d'un obstacle
administratif à l'exercice du droit de vendre (correction des
planimétries qui n'étaient plus conformes au plan d'urbanisme) dont le
requérant allègue qu'il porte atteinte à son droit d'aliéner ses biens
conformément à la convention de lotissement. Elle suppose, en outre,
la mise en place d'une série d'actes préalables à une multiplicité de
recours.
Une telle voie de recours n'est donc pas adéquate et ne répond
pas aux critères indiqués plus haut. L'exception du Gouvernement,
telle qu'elle a été formulée, doit être rejetée.
Il s'ensuit qu'aucune exception de non-épuisement des voies de
recours internes ne saurait être retenue en ce qui concerne l'atteinte
alléguée de ce fait par le requérant à son jus vendendi.
c. La Commission a ensuite examiné les griefs du requérant dans la
mesure où ils s'étendent à la situation existant après l'adoption de
la délibération n° 1715 du 15 mai 1979 de la région du Latium.
Le Gouvernement fait valoir que, suite à cette délibération, les
terrains litigieux sont assujettis à une interdiction absolue de bâtir
et à un certain nombre de limitations concernant leur exploitation
conformément à la loi régionale n° 43 du 2 septembre 1974.
Le Gouvernement souligne, à cet égard, que l'article 3 de la loi
prévoit le versement d'une indemnisation adéquate aux propriétaires ou
exploitants de terrains boisés pour le manque à gagner découlant des
limitations à l'exploitation de ceux-ci. C'est pourquoi, de l'avis du
Gouvernement, on ne saurait soutenir que les droits du propriétaire des
bois classés soient vidés de tout contenu. Il souligne que le
requérant n'a jamais fait valoir ses droits à cet égard. Il est vrai
qu'aucune indemnisation n'est prévue pour l'interdiction de construire
ce qui est raisonnable dans la mesure où il s'agit d'une utilisation
qui n'est pas propre à ce type de terrain.
Le Gouvernement souligne que, compte tenu de l'importance des
bois pour l'environnement, la loi du 8 août 1985 n° 431 a d'ailleurs
classé les bois parmi les zones à haut risque et la Cour
constitutionnelle a déclaré qu'une telle loi était fondamentale et
pouvait donc exercer une influence déterminante sur certains choix
d'ordre économique et social opérés par l'administration.
Les limitations imposées au droit de bâtir le parc de Cibona,
après 1979, correspondent donc à la sauvegarde d'un intérêt général
reconnu par l'Etat et se justifient au sens de l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1) au titre du droit reconnu aux Etats de
réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général.
Le Gouvernement conclut au défaut manifeste de fondement des
griefs du requérant.
Le requérant fait valoir que contrairement à ce qui est affirmé
par le Gouvernement, l'interdiction de construire frappant le parc de
Cibona ne découle pas de la délibération n° 1715 du 15 mai 1979. Ceci
ressort du jugement rendu le 19 janvier 1983 par le TAR du Latium saisi
par le requérant d'un recours en annulation de la délibération
litigieuse. L'interdiction de bâtir découle en l'espèce de la
délibération n° 2268 de la région du Latium de 1987.
Le requérant fait ensuite valoir que la possibilité
d'indemnisation dont fait état le Gouvernement n'a aucun rapport avec
l'atteinte alléguée au droit de propriété.
Il souligne en particulier que le bois d'arbres de haut fut a été
créé par lui-même et à ses frais dans le cadre de la convention de
lotissement pour satisfaire aux obligations qu'il avait assumées aux
termes de celle-ci.
Auparavant, les terrains en question n'étaient pas des terrains
boisés, mais il s'agissait, d'après les documents officiels (cadastre),
de prairies, labours, bois de taillis et même de friches. Ils
n'auraient donc jamais pu faire l'objet d'une mesure de classement.
Pour la Commission, bien que dans son jugement du
19 janvier 1983, le TAR du Latium ait affirmé que la délibération
n° 1715 du 15 mai 1979 de la région du Latium ne pouvait produire
directement ses effets sur les terrains du requérant, il ne peut être
raisonnablement mis en doute que, dès son adoption, il en résultait une
interdiction de bâtir de caractère général frappant les terrains
litigieux.
Quant à l'interdiction de construire résultant du décret régional
n° 2801 du 18 juillet 1975 de la région du Latium et de la délibération
n° 2268 de 1987, la Commission n'est pas appelée à se prononcer sur la
question de savoir si elle a porté atteinte aux droits reconnus au
requérant par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention.
En effet, aux termes de l'article 26 (art. 26) de la Convention,
la Commission ne peut être saisie qu'après épuisement des voies de
recours internes. En l'espèce, la Commission remarque que le requérant
ne s'est pas pourvu devant le Conseil d'Etat contre le jugement du
19 janvier 1983 du TAR du Latium rejetant le recours qu'il avait formé
contre ladite délibération.
Par ailleurs, il n'a pas introduit de recours contre la
délibération n° 2268 de 1987 de la région du Latium.
Il s'ensuit que ses griefs à cet égard doivent être rejetés pour
non-épuisement des voies de recours internes conformément à
l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la Convention.
3. Le requérant soutient avoir subi une discrimination par rapport
aux propriétaires de terrains de diverse nature ou diversement situés
dont aucun sacrifice n'est requis et allègue la violation de
l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du
Protocole N° 1 (art. 14+P1-1).
Il invoque, de surcroît, l'article 18 (art. 18) de la Convention,
soutenant que les limitations imposées à son droit de propriété ne
visent pas l'intérêt général et le pénalisent injustement.
Cependant la Commission ne voit pas en quoi les faits énoncés par
le requérant pourraient soulever des problèmes au regard des
dispositions des articles 14 et 18 (art. 14, 18) de la Convention. Les
griefs du requérant sont à cet égard manifestement mal fondés et
doivent être rejetés par application de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
4. Le requérant se plaint également de la durée excessive des
procédures qu'il a engagées et invoque les dispositions de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Aux termes de l'article 6 par. 1 (art. 6-1), "Toute personne a
droit à ce que sa cause soit entendue .... dans un délai raisonnable,
par un tribunal .... qui décidera .... des contestations sur ses droits
et obligations de caractère civil ...."
La Commission relève que, par une première procédure engagée le
14 février 1976 devant le tribunal administratif du Latium, le
requérant a demandé l'annulation du plan d'occupation des sols. Elle
relève que cette procédure a pris fin par un arrêt du Conseil d'Etat
du 14 février 1978 déposé au greffe le 13 juin 1978.
Le requérant a introduit sa requête le 12 novembre 1986 soit au-
delà du délai de six mois prévu par l'article 26 (art. 26) de la
Convention. Ses griefs quant à cette procédure sont tardifs et doivent
être rejetés conformément à l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la
Convention.
Par une seconde procédure engagée devant le tribunal
administratif du Latium, le 14 juillet 1984, le requérant a demandé la
correction des planimétries annexées au plan d'occupation des sols.
Le tribunal administratif s'est prononcé par arrêt du
28 novembre 1984 publié le 4 février 1985 soit moins de sept mois plus
tard.
Le Conseil d'Etat, saisi par le requérant le 17 décembre 1985,
s'est prononcé par arrêt du 25 février 1986 publié le 23 mai 1986 soit
après presque cinq mois.
La Commission n'aperçoit dans cette procédure aucun délai qui
puisse être qualifié d'excessif.
Elle considère que, quant à cette procédure, les griefs du
requérant sont manifestement mal fondés et doivent être rejetés
conformément à l'article 27 par. 1 (art. 27-1) de la Convention.
Quant à la procédure engagée devant les tribunaux civils, elle
a débuté le 9 mai 1978 et s'est terminée par un arrêt rendu le
11 novembre 1985 par la Cour de cassation, déposé au greffe le
13 mai 1986.
Selon le requérant, la durée de la procédure qui est d'environ
huit ans ne répond pas à l'exigence du "délai raisonnable" (article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention). Le Gouvernement s'oppose à cette
thèse.
La Commission estime qu'à la lumière des critères dégagés par la
jurisprudence des organes de la Convention en matière de "délai
raisonnable" (complexité de l'affaire, comportement du requérant et des
autorités compétentes), et compte tenu de l'ensemble des éléments en
sa possession, ce grief doit faire l'objet d'un examen au fond.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE RECEVABLES les griefs tirés par le requérant d'une
atteinte à son droit au respect de ses biens en raison de
l'interdiction de construire, sans indemnisation, imposée à ses
terrains jusqu'au 15 mai 1979, de la durée de la procédure civile
engagée le 9 mai 1978 devant le tribunal de Rome, tous moyens de
fond réservés
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire Le Président en exercice
de la Première Chambre de la Première Chambre
(M. de SALVIA) (F. ERMACORA)
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