COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
PREMIERE CHAMBRE
Requête N° 12539/86
Adolfo Katte Klitsche de la Grange
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 6 avril 1993)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 31). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 11) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 12 - 26). . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
C. Le présent rapport
(par. 27 - 31). . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 32 - 67) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
A. Le cas d'espèce
(par. 32 - 59). . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
B. Principes dégagés par la jurisprudence italienne
en matière de réglementation du droit de bâtir
(par. 60 - 67). . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 68 - 105). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
A. Griefs déclarés recevables
(par. 68) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
B. Points en litige
(par. 69) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
C. Quant à l'interdiction de construire
(par. 70 - 93). . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
CONCLUSION
(par. 94). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
D. Quant au grief tiré de la durée excessive
de la procédure
(par. 95-102) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
CONCLUSION
(par. 103) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
RECAPITULATION
(par. 104 - 105). . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
OPINION DISSIDENTE DE M. J.A. FROWEIN A LAQUELLE SE RALLIENT
M. F. ERMACORA ET MME J. LIDDY . . . . . . . . . . . . 17
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCÉDURE
DEVANT LA COMMISSION . . . . . . . . . . . . 18
ANNEXE II : DÉCISION SUR LA RECEVABILITÉ
DE LA REQUÊTE . . . . . . . . . . . . . . . 19
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant est un ressortissant italien, né à Rome en 1916,
décédé le 31 décembre 1989. Lors de l'introduction de la requête, il
résidait à Rome où il exerçait la profession d'avocat.
Devant la Commission il était représenté par Me Riccardo Scarpa,
du barreau de Rome.
Ses héritiers, sa veuve, Mme Erminia Cocchi, et ses enfants,
MM. Teodoro et Norberto Katte Klitsche de la Grange, ont informé la
Commission qu'ils entendaient poursuivre la procédure devant la
Commission. Ils sont à leur tour représentés par Me Riccardo Scarpa.
3. Le Gouvernement italien a été représenté par son Agent,
M. Luigi Ferrari Bravo, chef du service du Contentieux diplomatique au
ministère des Affaires étrangères.
4. Le requérant, propriétaire de terrains sis dans la commune de
Tolfa avait signé le 10 mai 1968, avec cette dernière, une convention
de lotissement qui avait été approuvée par le conseil communal le
9 juillet 1966.
5. Cependant, lorsque le 28 juin 1969 la commune de Tolfa approuva
son plan d'occupation des sols, elle classa une partie des terrains du
requérant (40 % environ) - compris dans la susdite convention - parmi
les zones frappées d'interdiction de construire.
Le requérant obtint par arrêt du Conseil d'Etat du
14 février 1978, publié le 13 juin 1978, l'annulation de ce plan.
6. Toutefois, les planimétries annexées au plan de la commune ne
furent pas modifiées et les terrains du requérant continuèrent à y
figurer comme étant frappés d'une interdiction de construire. Le
requérant allègue que ceci l'aurait empêché de vendre ses terrains
comme lots à bâtir, comme l'y autorisait en principe la convention de
lotissement.
7. Par la suite, par délibération du 15 mai 1979, la région du
Latium, dans le cadre de l'application de la loi régionale du
2 septembre 1974, n° 43, protégeant les terrains boisés, classa les
terrains du requérant parmi les terrains boisés, frappés de ce fait
d'interdiction de construire.
Par délibération n° 2268 de 1987 de la région du Latium,
l'interdiction ci-dessus a été confirmée.
8. Le requérant a engagé une action civile devant les tribunaux
compétents afin d'obtenir réparation des dommages que lui a causé
l'interdiction de construire illégale qui a frappé ses terrains. Cette
action a été rejetée par arrêt du 11 novembre 1985 de la Cour de
cassation, publié le 13 mai 1986.
9. Dans sa requête, le requérant s'est plaint d'une violation à son
détriment de l'article 1 du Protocole N° 1.
La Commission a déclaré recevable ce grief pour autant qu'il
concerne l'interdiction de construire, sans indemnisation, imposée à
ses terrains jusqu'au 15 mai 1979.
10. La Commission a également déclaré recevable le grief tiré par le
requérant de la durée de la procédure civile qu'il avait engagée le
9 mai 1978 devant le tribunal de Rome.
11. La Commission a déclaré irrecevables les autres griefs du
requérant.
B. La procédure
12. La requête a été introduite le 10 novembre 1986 et enregistrée
le 12 novembre 1986.
13. Le 6 mars 1989, la Commission a décidé de porter la requête à la
connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à présenter ses
observations sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs tirés par
le requérant d'une violation du droit au respect de ses biens,
résultant d'une part de ce qu'il n'avait pas obtenu réparation du
préjudice subi en raison de l'acte administratif illégal portant
atteinte à son droit de propriété, résultant d'autre part de ce que,
dans les planimétries annexées au plan d'occupation des sols de la
commune de Tolfa, les terrains du requérant figuraient comme étant
frappés d'une interdiction de construire, pourtant jugée illégale,
enfin du grief tiré de la durée excessive de la procédure en
indemnisation engagée le 9 mai 1978 devant le tribunal de Rome.
14. Le Gouvernement a présenté ses observations le 30 juin 1989.
15. Le requérant y a répondu le 9 octobre 1989.
16. Le Gouvernement a présenté des observations ultérieures les
18 décembre 1990 et 28 janvier 1991. Le requérant auquel ces
informations ont été transmises n'y a pas répondu.
17. Par lettre du 31 janvier 1990, l'avocat du requérant a informé
la Commission que le requérant était décédé le 31 décembre 1989, mais
que ses héritiers entendaient poursuivre la procédure devant la
Commission. Cette lettre a été portée à la connaissance du
Gouvernement italien.
18. Le 7 février 1990, les héritiers du requérant ont constitué
avocat en confirmant le mandat donné à Maître Riccardo Scarpa par le
de cujus.
19. Le 9 avril 1991, la Commission a décidé de renvoyer la requête
à une Chambre.
20. Le 9 décembre 1991, la Commission a repris l'examen de la
requête. Constatant que le requérant n'avait pas présenté
d'observations en réponse à celles du Gouvernement italien des
18 décembre 1989 et 28 janvier 1991, elle a invité le requérant à
présenter ses observations.
21. Le requérant a fait parvenir ses observations datées du
20 janvier 1992, le 24 janvier 1992.
22. Le 20 octobre 1992, la Commission a déclaré la requête recevable
quant aux griefs tirés par le requérant d'une violation de
l'article 1 du Protocole N° 1 et de l'article 6 de la Convention.
23. Les parties ont également été invitées à présenter leurs
observations complémentaires sur le bien-fondé de la requête.
24. Le requérant a présenté ses observations par lettre du
19 novembre 1992.
25. Le Gouvernement a fait parvenir ses observations par lettre du
26 novembre 1992.
26. Après avoir déclaré la requête partiellement recevable, la
Commission, conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention,
s'est mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un
règlement amiable de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu
avec les parties entre le 20 octobre 1992 et le 5 avril 1993. Vu la
position adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe
aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
27. Le présent rapport a été établi par la Commission
(Première Chambre) conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et votes, en présence des membres suivants :
MM. J.A. FROWEIN, Président de la Première Chambre
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
Sir Basil HALL
M. C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
28. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
6 avril 1993 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
29. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes
de la Convention.
30. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(ANNEXE II).
31. Le texte de l'argumentation écrite des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Le cas d'espèce
32. Le requérant est propriétaire d'une grande partie du parc de
Cibona, dit aussi Monte Urbano, situé pour 27 hectares sur le
territoire de la commune d'Allumiere et pour 69 hectares et 5524 mètres
carrés sur le territoire de la commune de Tolfa. Les deux communes se
trouvent dans la province de Rome. La présente requête ne concerne que
les terrains situés dans la commune de Tolfa.
33. Par décision n° 28 du 9 juillet 1966, le conseil communal de
Tolfa approuva, à l'unanimité, un projet de lotissement du parc de
Cibona présenté par le requérant ainsi que le texte d'une convention
destinée à régler, notamment, la répartition des charges financières
pour la réalisation des infrastructures nécessaires audit lotissement
qui devait être stipulée à cet égard entre le requérant et la commune
de Tolfa.
34. Ce projet visait l'ensemble des terrains appartenant au requérant
qui étaient situés sur le territoire de la commune de Tolfa. Ces
terrains figuraient au cadastre de la commune, à la feuille 26, n° 1
à 8, 19, 23 à 28, 44 à 53 à 62, 64, 70, 71. D'après le certificat du
cadastre que le requérant a versé au dossier, les terrains, objet de
la convention de lotissement, étaient composés comme suit :
- 35,6O ha de forêt
- 23,83 ha de terres agricoles
- 7,75 ha de prairies
- 1,69 ha de terres "stériles"
La convention fut signée le 10 mai 1968, après que le requérant
eut obtenu les autorisations requises en l'espèce, soit l'autorisation
du service (provveditorato) des travaux publics, accordée par lettre
du 15 mars 1968, n° 19914, ainsi que celle de la commission permanente
pour l'agriculture, les forêts et l'économie de montagne de la chambre
de Commerce de Rome, accordée par délibération n° 30 du
18 novembre 1967. Aux termes de cette dernière délibération,
l'autorisation était accordée pour une superficie de 16 hectares, la
commission se réservant la possibilité d'examiner ultérieurement
d'autres demandes concernant le restant de la propriété.
35. Il était stipulé par ailleurs que la convention était signée sous
"réserve que le propriétaire obtienne le consentement de l'autorité
forestière pour la partie boisée restante" et qu'elle ne dispensait pas
"le propriétaire [du respect] des limitations (vincoli) découlant
d'autres dispositions légales qui [étaient] de ce fait réputées
intégralement transcrites" dans la convention. Cette réserve, selon
la convention se référait "tout particulièrement aux dispositions de
la loi d'urbanisme et à ses modifications et ajouts successifs, y
compris la loi du 6 août 1967 n° 765 et le décret du ministre des
Travaux publics du 2 avril 1968, publiés au journal officiel n° 27 du
16 avril 1968, ainsi que toutes les dispositions législatives en
matière de protection des sites naturels et historiques".
36. Enfin la convention soulignait que le propriétaire s'obligeait
"à accepter, toutes les modifications de la présente convention qui
peuvent être requises par la loi ou pour des motifs raisonnables et non
controuvés d'intérêt public." Puis, la convention fut régulièrement
enregistrée et transcrite.
37. Par la suite, plusieurs parcelles du parc furent vendues. Dans
le cadre d'application de la convention de lotissement, le requérant
a obtenu, à son nom, trois permis de construire (les 21 décembre 1968
et 23 février 1970) et ses ayants cause ont demandé et obtenu 58 permis
de construire (12 furent délivrés en 1966, 8 en 1968, 3 en 1969, 4 en
197O, 2 en 1971, 6 en 1972, 12 en 1973, 3 en 1974, 4 en 1975, 4 en
1976). Ces permis ne concernaient qu'une première tranche du
lotissement d'une superficie de 16 hectares.
38. Pour sa part, le requérant effectua, conformément aux accords
conclus, des travaux onéreux pour la mise en place des infrastructures
requises (par exemple routes, recherche et adduction de l'eau potable,
raccordement électrique par câble enfoui, pose d'une ligne
téléphonique, égouts, installations sportives, plantations diverses,
etc...). Conformément à ces mêmes accords, il transforma le bois de
taillis en bois d'arbres de haut fût.
39. Par décision n° 36 du 28 juin 1969, la commune de Tolfa adopta
son plan d'occupation des sols. L'adoption de ce plan, qui modifiait
la situation existante en ce qu'il frappait d'interdiction de
construire une partie des terrains du requérant qui avaient fait
l'objet de la convention de lotissement, a donné lieu à diverses
procédures judiciaires.
1.
40. En effet, en mars 1974, le requérant apprit que les planimétries
annexées au plan d'urbanisme indiquaient une partie du parc de Cibona
(environ 40 % de son étendue) comme zone frappée d'interdiction de
construire. Le requérant en demanda, alors, la correction à
l'administration régionale du Latium.
41. Il n'obtint aucune réponse jusqu'à la publication du décret
régional n° 2801 du 18 juillet 1975 (bulletin régional du
20 octobre 1975) qui rejetait sa demande.
42. Par recours du 14 février 1976 il attaqua donc le plan
d'occupation des sols de la commune de Tolfa devant le tribunal
administratif régional (TAR) du Latium qui, par jugement du
14 juillet 1976, publié le 15 octobre 1976, annula ledit plan dans sa
partie concernant le parc de Cibona.
43. La commune de Tolfa se pourvut devant le Conseil d'Etat.
44. Par arrêt du 14 février 1978, publié le 13 juin 1978, le Conseil
d'Etat releva que la convention de lotissement, qui avait été approuvée
par le conseil communal de Tolfa le 9 juillet 1966, était valable aux
termes de la législation en vigueur et revêtait donc un caractère
contraignant pour la commune. Il s'ensuivait que, dans l'exercice de
son pouvoir discrétionnaire en matière d'urbanisme, la commune gardait
le droit de modifier en tout ou partie le plan d'occupation des sols
mais était tenue, dans ce cas, de spécifier les motifs qui l'avaient
amenée à modifier les choix opérés précédemment, sur lesquels elle
s'était fondée pour approuver le lotissement, choix qui avaient eu pour
conséquence de "consolider des positions juridiques dans le chef de
personnes privées". Or le plan d'occupation des sols attaqué était
dépourvu d'une motivation apte à justifier l'interdiction de construire
frappant les terrains du requérant, motivation qui était d'autant plus
nécessaire en l'espèce que, pour sa part, le requérant avait effectué
des investissements importants en vue de satisfaire aux obligations
assumées aux termes de la convention de lotissement. En conséquence,
le Conseil d'Etat annula le plan d'occupation des sols, pour la partie
concernant les terrains appartenant au requérant.
45. Cependant, les planimétries annexées au plan d'occupation des
sols ne furent pas corrigées, de sorte que le parc de Cibona continua
à y figurer comme frappé en partie d'interdiction de construire.
46. Il ressort, en effet, des informations données par les parties
qu'entre-temps, la loi n° 43 du 2 septembre 1974, avait autorisé les
communes et régions à adopter les mesures nécessaires à la protection
et au développement de leur patrimoine boisé. Faisant application de
cette loi, l'administration du Latium, par délibération n° 1715 du
15 mai 1979, classa les terrains du requérant qui faisaient partie du
"parc de Cibona" parmi les zones à protéger compte tenu de leur
végétation. Par cette délibération, les terrains du requérant étaient
ipso facto frappés d'interdiction de construire.
2.
47. Cependant, le 14 juillet 1984, le requérant saisit, à nouveau,
le TAR du Latium, pour réclamer l'exécution de l'arrêt du Conseil
d'Etat et, notamment, la nomination d'un commissaire "ad acta" chargé
de rendre les planimétries du plan d'occupation des sols conformes à
la convention stipulée en 1968. Il excipait également du non respect
de l'autorité de la chose jugée par la commune de Tolfa en ce qui
concernait la délivrance des permis de construire.
48. Par jugement du 28 novembre 1984, publié le 4 février 1985, le
TAR déclara la demande du requérant irrecevable.
49. Le 17 décembre 1985, le requérant recourut au Conseil d'Etat. Son
recours fut rejeté, par arrêt du 25 février 1986, au motif que, suite
à l'annulation du plan d'occupation des sols de la commune de Tolfa
dans sa partie concernant le parc de Cibona, les planimétries
litigieuses n'avaient plus aucune valeur normative. Le Conseil d'Etat
releva également que les questions concernant la délivrance des permis
de construire n'étaient pas couvertes par la décision d'annulation du
plan d'occupation des sols dans sa partie concernant le parc de Cibona
et qu'il appartenait au requérant, en ce qui concernait ceux-ci, de
mettre en oeuvre la procédure appropriée en vue d'obtenir une décision
de l'administration. L'arrêt fut publié le 23 mai 1986.
3.
50. En même temps qu'il poursuivait son action devant les
juridictions administratives, par acte notifié le 9 mai 1978, le
requérant assigna la commune de Tolfa et l'administration régionale du
Latium devant les juridictions civiles.
51. Il demanda la réparation des dommages résultant de ce qu'en
raison d'un acte illégal (le plan d'urbanisme du 28 juin 1969) il avait
été injustement privé du droit de bâtir sur une partie du parc de
Cibona. Alternativement, il demanda une indemnisation pour atteinte
à son droit de propriété. Il fit valoir à cet égard que les mesures
litigieuses, en supprimant totalement son droit de bâtir et par voie
de conséquence son droit de vendre les lotissements prévus, avaient
vidé son droit de propriété de toute substance et constituaient une
expropriation de fait ouvrant droit à une indemnité pour expropriation.
52. Lesdites administrations excipèrent de l'incompétence des
tribunaux civils, faisant valoir que le requérant ne pouvait se
prétendre titulaire en l'espèce d'aucun "droit", mais d'un simple
"intérêt légitime" dont l'examen échappe aux tribunaux ordinaires et
est réservé aux tribunaux administratifs.
53. Le 12 septembre 1979, le requérant demanda à la Cour de cassation
de trancher à titre préventif le conflit de juridiction qui avait ainsi
été soulevé.
54. Par arrêt du 29 janvier 1981, déposé au greffe le 7 mai 1981, la
Cour de cassation indiqua que les juridictions civiles ne pouvaient
connaître d'une demande en réparation des dommages fondée sur le fait
que le requérant aurait été illégalement privé du droit de bâtir sur
une partie du parc de Cibona : en effet la réglementation du droit de
bâtir, même en présence d'une convention de lotissement, n'affecte pas
un droit du propriétaire, mais seulement un intérêt légitime de ce
dernier. Par contre les juridictions civiles pouvaient examiner la
demande du requérant en ce qu'elle se fondait sur l'allégation que
l'interdiction absolue de bâtir dont les terrains litigieux faisaient
l'objet, avait vidé le droit de propriété du requérant de toute
substance et constituait une expropriation de facto pour laquelle le
requérant pouvait prétendre à une indemnité.
55. Suite à cet arrêt, le requérant reprit l'instance devant le
tribunal de Rome qui, par jugement du 1er mars 1982, déposé au greffe
le 14 mai 1982, le débouta de sa demande. Par arrêt du 4 juillet 1984,
déposé au greffe le 1er octobre 1984, la cour d'appel de Rome rejeta
son appel contre la décision du tribunal. Puis, la Cour de cassation
rejeta le pourvoi du requérant par arrêt du 11 novembre 1985, déposé
au greffe le 13 mai 1986.
56. La Cour de cassation rappela que les actes de l'administration
en matière d'urbanisme et de permis de construire n'affectent pas des
"droits" mais seulement des "intérêts légitimes" des propriétaires des
terrains concernés. Hormis le cas où de tels actes ont pour effet de
réduire à néant la "valeur économique d'usage ou d'échange d'un bien",
les limitations au droit de propriété qui en découlent ne peuvent
s'analyser comme une expropriation et donner lieu à indemnisation.
57. En l'espèce, la suppression totale du droit de bâtir qui
résultait de l'adoption du plan d'occupation des sols avait dès le
début une portée limitée dans le temps, conformément à l'article 2 de
la loi n° 1178/68. En conséquence le requérant n'avait subi aucune
expropriation de facto et ne pouvait prétendre à aucune indemnité, pour
atteinte à un "droit".
58. Quant à la suppression totale du droit de bâtir qui découlait de
la délibération n° 1715 du 15 mai 1979 - dont le requérant n'avait
d'ailleurs pas attaqué la légalité devant les tribunaux administratifs
compétents - elle ne pouvait donner lieu à aucune indemnité pour
expropriation. En effet, cette suppression touchait une catégorie de
biens - en l'espèce une zone boisée ayant un intérêt particulier en
raison de la végétation existante - dont la propriété est soumise à des
limitations intrinsèques et pour laquelle aucun droit de bâtir n'est
censé avoir jamais existé.
4.
59. Par ailleurs, par recours notifié le 12 février 1980, le
requérant avait demandé l'annulation de la délibération précitée. Par
jugement du 19 janvier 1983, publié le 2 février 1983, le tribunal
administratif du Latium avait déclaré le recours irrecevable estimant
que le requérant ne justifiait d'aucun intérêt à l'annulation de cette
délibération. En effet, cette dernière ne portait pas atteinte à la
position des propriétaires des terrains réputés boisés, puisqu'elle ne
définissait pas précisément les parcelles visées. Il a estimé qu'un
préjudice ne pouvait découler pour le requérant que de mesures
ultérieures refusant d'autoriser une certaine utilisation des terrains
en raison des limitations prévues par la loi et après vérification des
caractéristiques qu'ils revêtaient. Le requérant ne semble pas s'être
pourvu contre cette décision devant le Conseil d'Etat.
B. Principes dégagés par la jurisprudence italienne
en matière de réglementation du droit de bâtir
60. Les principes applicables en la matière découlent de la
jurisprudence de la Cour constitutionnelle, de la Cour de cassation,
et du Conseil d'Etat. L'arrêt rendu le 11 novembre 1985 par la Cour
de cassation dans la présente affaire, arrêt publié dans le recueil de
jurisprudence Foro italiano, résume les principes qui la régissent.
61. Cet arrêt rappelle tout d'abord que selon une jurisprudence bien
établie (sections réunies, arrêt du 29 janvier/7 mai 1981, n° 2951,
rendu dans la présente affaire), les propriétaires de terrains sont
titulaires d'un simple intérêt légitime ("interesse legittimo"), face
au pouvoir de l'administration en matière de réglementation de
l'utilisation des terrains.
62. La position du propriétaire ne peut jamais s'élever au rang de
droit individuel lorsqu'il y a réglementation du droit de propriété
dans ses deux manifestations du droit de vendre ou du droit de bâtir.
Il s'ensuit que la "compression" de l'un ou l'autre de ces droits,
subie en raison de l'exercice par l'administration des pouvoirs qui lui
sont propres, ne peut jamais ouvrir droit à réparation. Certes, il est
clair que le propriétaire peut subir des dommages, et même un préjudice
patrimonial parfois important, mais ce préjudice ne saurait être
indemnisé car il entre dans les pouvoirs de l'administration
d'harmoniser le droit de construire des propriétaires pris
individuellement avec l'intérêt collectif à un développement
urbanistique harmonieux du territoire.
63. Néanmoins, le Cour constitutionnelle a développé à travers ses
arrêts une forme de protection de l'individu face à l'imposition de
restrictions à l'usage des biens par l'administration.
64. Aux termes de cette jurisprudence, il apparaît que
l'administration garde le droit d'imposer toutes les restrictions
qu'elle juge utiles, mais si de telles restrictions ont pour effet de
vider le droit de propriété de son contenu, elles sont assimilées à une
expropriation et donnent lieu à l'application de l'article 42 de la
Constitution qui prévoit l'obligation de l'indemnisation.
65. Les règles en la matière sont en synthèse les suivantes :
1. La loi établit quels sont les biens susceptibles de propriété
privée et ceux qui ne le sont pas. Elle intervient par
catégories de biens. Si la propriété privée est exclue pour
toute une catégorie de biens, les individus, propriétaires des
biens faisant partie de cette catégorie, n'ont droit à aucune
indemnisation ou réparation (cf. Cour constitutionnelle
arrêt n° 55/68).
2. La loi, tout en admettant la propriété privée de certains
biens, peut imposer des restrictions à leur usage "afin d'en
assurer la fonction sociale". Ainsi la loi peut exclure
totalement le droit de construire en ce qui concerne certaines
catégories de fonds. Elle peut limiter de façon importante
l'usage et même la vente de certains biens. Il en est ainsi par
exemple pour les oeuvres d'art.
Dans le cas d'interdictions ou de limites générales,
aucune indemnisation n'est prévue pour le citoyen qui est
propriétaire d'un bien entrant dans une telle catégorie
(Cour constitutionnelle 56/68, 202/74, 245/76).
3. La loi prévoit les cas de privation de propriété :
l'expropriation est admise à la double condition qu'elle soit
justifiée par un motif d'intérêt général et que le propriétaire
exproprié reçoive une indemnisation.
4. Est assimilé à une expropriation l'acte administratif qui
vise non pas une catégorie de biens mais un bien déterminé qui,
bien que laissé en propriété à une personne, est soumis à des
restrictions telles, quant à son utilisation, que sa valeur
économique, d'usage ou d'échange, est pratiquement réduite à
zéro. On a alors une expropriation dite "de valeur", qui ouvre
droit à une indemnisation.
Cette hypothèse se réalise lorsque la restriction est très grave
(interdiction absolue) et qu'elle est prévue à temps indéterminé ou se
prolonge au-delà des limites raisonnables.
66. A contrario, il n'y a pas de dommage indemnisable :
a) lorsque la restriction est à durée indéterminée mais n'a
pas une incidence aussi profonde sur le droit en question,
b) lorsque la restriction, même si elle est qualitativement
très sévère, est appelée à disparaître dans un délai
raisonnable.
67. Dans son arrêt du 29 janvier 1981/7 mai 1981, la Cour de
cassation, qui statuait toutes sections réunies sur le conflit de
juridiction soulevé par le requérant, a établi :
a) que le requérant ne pouvait se prévaloir d'aucun droit
à réparation pour les dommages prétendument subis du fait
de l'atteinte à son droit de propriété dans ses deux
aspects du "jus edificandi et jus vendendi" par suite de
l'illégalité du plan d'urbanisme de la commune ;
b) que dans la mesure où le requérant faisait valoir que le
plan d'occupation des sols litigieux avait eu pour effet de
vider de tout contenu son droit de propriété et avait
constitué une expropriation "de valeur", il appartenait aux
tribunaux ordinaires de statuer sur le point de savoir s'il
y avait eu expropriation de valeur et de fixer le montant
de l'indemnité de l'expropriation.
Statuant au fond, la Cour de cassation, dans son arrêt du
11 novembre 1985, publié le 13 mai 1986, estima qu'en l'espèce, on se
trouvait, il est vrai, devant une interdiction absolue de construire.
Toutefois, celle-ci avait une portée limitée dans le temps, puisque les
plans d'occupation des sols ont par définition une durée limitée dans
le temps. Cette durée n'était pas déraisonnable. En conséquence, les
deux conditions nécessaires pour que l'on puisse parler
d'"expropriation de valeur" n'étaient pas réunies et le requérant ne
pouvait donc prétendre de ce chef à aucune indemnité.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
68. La Commission a déclaré recevables les griefs tirés par le
requérant d'une atteinte à son droit au respect de ses biens en raison
de l'interdiction de construire, sans indemnisation, imposée à ses
terrains jusqu'au 15 mai 1979, ainsi que les griefs tirés de la durée
de la procédure civile engagée le 9 mai 1978 devant le tribunal de
Rome.
B. Points en litige
69. a. L'interdiction de construire qui a frappé une partie des
terrains du requérant en raison d'un acte administratif déclaré
illégal, liée à l'absence de toute possibilité d'indemnisation
des dommages éventuellement subis de ce fait par le requérant,
a-t-elle porté atteinte, dans les circonstances du cas d'espèce,
au droit du requérant au respect de ses biens tel qu'il est
garanti par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) ?
b. La durée de la procédure engagée le 9 mai 1978 devant le
tribunal de Rome a-t-elle dépassé le délai raisonnable de
l'article 6 (art. 6) de la Convention ?
C. Quant à l'interdiction de construire
70. Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect
de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que
pour cause d'utilité publique et dans les conditions
prévues par la loi et les principes généraux du droit
international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte
au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les
lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des
biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le
paiement des impôts ou d'autres contributions ou des
amendes."
La question se pose tout d'abord de savoir s'il y a eu, en
l'espèce, ingérence dans le droit du requérant au respect de ses biens.
71. A cet égard, la Commission note que les terrains, objet de
l'interdiction de construire litigieuse, avaient fait l'objet en 1968
d'une convention de lotissement signée entre le requérant et la
commune. La Commission note qu'environ treize mois plus tard, la
commune de Tolfa adopta un plan d'occupation des sols frappant
d'interdiction de construire environ 40 % des terrains pour lesquels
elle avait consenti le lotissement. Elle constate que le plan
d'occupation des sols fut annulé par le Conseil d'Etat par arrêt du
14 février 1978, publié le 13 juin 1978 et que jusqu'à cette date, le
requérant n'a pu disposer de ses biens fonds conformément à la
convention de lotissement et aliéner les lots comme terrains à bâtir.
72. Le Gouvernement ne s'est pas prononcé explicitement sur la
question de savoir s'il y a eu, en l'espèce, ingérence dans le droit
de propriété du requérant. Il s'est limité à affirmer que nonobstant
toute convention de lotissement, le requérant ne peut opposer à
l'administration aucun droit quant à l'utilisation des terrains d'une
manière déterminée.
73. La Commission admet, avec les juridictions italiennes, qu'en
effet en stipulant une telle convention, l'administration ne peut
s'obliger à renoncer à l'exercice des prérogatives que lui confère la
loi de réglementer le développement urbanistique dans l'intérêt
général. Un tel principe était d'ailleurs expressément consacré par
la convention de lotissement dans une réserve expresse.
74. Il n'en reste pas moins, et le Conseil d'Etat l'a reconnu dans
son arrêt du 14 février 1978, publié le 13 juin 1978, qu'une convention
de lotissement "consolide des positions juridiques dans le chef des
personnes privées" et que de ce fait l'administration est tenue de
motiver ces décisions à cet égard. En effet l'exercice de ses pouvoirs
par l'administration peut causer des dommages patrimoniaux importants.
C'est là le grief du requérant.
75. Pour la Commission, l'interdiction de construire découlant du
plan d'occupation des sols déclaré illégal a donc constitué une
ingérence dans le droit du requérant à disposer de ses biens d'autant
que la commune de Tolfa refusa de corriger les planimétries annexées
au plan d'occupation des sols malgré la décision du Conseil d'Etat
d'annuler le plan d'urbanisme. De ce fait, ces planimétries
continuèrent à produire leurs effets jusqu'au 15 mai 1979, date à
laquelle l'interdiction de construire fut couverte par un acte
administratif dont la légalité n'a pas été contestée.
76. Elle considère cependant que la situation dont le requérant se
plaint ne saurait s'analyser ni comme une "privation de propriété" ni
comme "une réglementation de l'usage des biens" du requérant. La
disposition applicable est, en l'espèce, celle de la première phrase
de l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1), laquelle indique que
"toute personne a droit au respect de ses biens".
77. Selon la jurisprudence de la Cour et de la Commission, lorsqu'une
ingérence tombe dans le champ d'application de cette disposition, il
faut "rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les
exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de
la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu" (cf. Cour
eur. D.H., arrêt Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A
n° 52, par. 69, p. 26).
78. Pour la Commission, la question se pose donc de savoir si, compte
tenu des circonstances propres au cas d'espèce, l'ingérence litigieuse
a rompu l'équilibre qui doit exister entre l'intérêt général et la
protection des droits fondamentaux des individus.
79. Elle rappelle que "les Etats contractants jouissent d'une grande
marge d'appréciation pour mener à bien leur politique urbanistique".
A cet égard, elle souligne que la convention de lotissement a été
stipulée en 1968, après une longue période d'examen, par le conseil
communal. Il suffit de constater que la délibération du conseil
communal remonte au 9 juillet 1966. Or, moins d'un an après la
signature de la convention, la commune de Tolfa adopta un plan
d'occupation des sols qui frappait les terrains, objet de la convention
de lotissement, d'une interdiction de construire couvrant 40 % de leur
superficie. Il n'est pas vraisemblable que l'adoption de ce plan n'ait
fait suite elle aussi à une longue période de réflexion. On peut donc
se demander dans quelle mesure, en adoptant à un intervalle si bref des
mesures à caractère incompatible entre elles, l'administration a exercé
son pouvoir d'appréciation sans dépasser les limites de son pouvoir
discrétionnaire.
80. La Commission note également que l'interdiction de construire
proprement dite a été annulée par les tribunaux internes mais qu'elle
a déployé ses effets jusqu'à son annulation par arrêt du
14 février 1978.
81. Le Gouvernement a expliqué que la convention de lotissement
subordonnait la mise en oeuvre du lotissement à l'autorisation de la
commission permanente pour l'agriculture, les forêts et l'économie de
montagne de la chambre de Commerce de Rome, autorisation qui n'avait
été accordée que pour une partie des terrains (16 hectares). Il en
déduit que le requérant n'a pas obtenu une telle autorisation pour le
reste des terrains et qu'il ne disposait donc au titre de la convention
de lotissement d'aucun droit de construire.
82. La Commission remarque cependant que l'autorisation accordée par
la commission de la chambre de Commerce de Rome, le 18 novembre 1967
pour un lotissement de 16 hectares, ne saurait s'interpréter comme un
refus d'autorisation concernant le reste des terrains visés par la
convention de lotissement, puisque dans sa délibération du
18 novembre 1967, la commission se réservait expressément la
possibilité d'examiner ultérieurement d'autres demandes concernant le
restant de la propriété.
83. Le Gouvernement a également fait valoir que la convention de
lotissement n'avait pas été approuvée par le conseil provincial et que
par suite elle était illégale et dépourvue d'efficacité.
84. La Commission se borne à relever qu'un tel argument a été soulevé
par la commune dans le cadre des recours administratifs exercés par le
requérant devant les juridictions administratives pour faire annuler
le plan d'occupation des sols. Or, ces juridictions, en dernier lieu
le Conseil d'Etat, dans son arrêt du 14 février 1978, l'ont déclaré
sans fondement.
85. En conclusion, la Commission constate que l'interdiction
litigieuse a constitué une ingérence dans les prétentions que le
requérant pouvait tirer de la convention de lotissement stipulée avec
la commune et qui était conforme au droit italien. Elle constate
également qu'une telle ingérence découlait d'un acte de la commune
déclaré illégal.
86. Or, le requérant se plaint de l'absence d'indemnisation des
dommages qu'il a subis en raison du comportement illégal de la commune.
87. La Commission relève sur ce point qu'aux termes de la convention
de lotissement le requérant s'était engagé à effectuer des aménagements
importants concernant les terrains.
88. Le requérant affirme avoir effectué de ce fait des
investissements considérables qu'il n'a pu amortir compte tenu de
l'interdiction de construire qui a frappé ses terrains.
89. Le Gouvernement n'a à aucun moment contesté la réalité des
investissements opérés par le requérant. Mais il a affirmé que le
requérant aurait réalisé le lotissement en tout cas dans une mesure lui
permettant de couvrir les frais d'investissement exposés.
90. La Commission estime qu'il ne lui appartient pas de vérifier dans
le cas d'espèce si et dans quelle mesure les affirmations du requérant
sont fondées. Il lui suffit de constater qu'en droit interne le
requérant ne pouvait faire valoir aucun droit à réparation, quand bien
même il aurait subi des dommages importants.
91. Elle est d'avis que la dérogation au principe du "neminem
laedere" en faveur de l'administration, qui en matière d'urbanisme
repose sur la distinction entre droit et intérêt légitime, peut
s'expliquer par l'exigence de garantir que l'activité de
l'administration ne soit entravée par trop de réserves dans un domaine
aussi complexe et difficile que l'aménagement urbanistique.
92. Toutefois, pareille dérogation ne se justifie plus lorsque
l'administration porte atteinte à une situation réglée par elle peu de
temps auparavant dans le cadre d'une convention librement stipulée avec
le propriétaire des terrains et que ce dernier fait valoir des dommages
tenant à ce que, sur la foi de la convention, en contre-partie des
autorisations de principe qui lui avaient été accordées, il a engagé
des investissements considérables qui ne sont pas payés de retour.
93. La Commission estime que, dans la situation du requérant,
l'absence de prévision d'une indemnisation a rompu l'équilibre à
ménager entre les intérêts en présence et que l'ingérence dans le droit
du requérant au respect de ses biens s'est révélée dès lors
disproportionnée.
CONCLUSION
94. La Commission conclut, par huit voix contre trois, qu'il y a eu,
en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1), en
raison de l'absence d'indemnisation des dommages résultant de
l'interdiction de construire illicite qui a frappé les terrains du
requérant jusqu'au 14 février 1978 et qui a produit ses effets jusqu'au
15 mai 1979.
D. Quant au grief tiré de la durée excessive de la procédure
95. L'objet de la procédure en question concernait la réparation des
dommages que le requérant estimait avoir subis du fait de
l'interdiction de construire illicite qui avait frappé ses terrains.
Cette procédure tendait à faire décider d'une contestation sur des
"droits et obligations de caractère civil" et se situe donc dans le
champ d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
96. La durée de la procédure litigieuse, qui a débuté le 9 mai 1978
et s'est terminée le 13 mai 1986, est de huit ans environ.
97. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991,
série A n° 198, p. 12, par. 30).
98. Selon le Gouvernement, la durée de la procédure n'est pas
excessive en soi et s'explique par la complexité de l'affaire.
99. La Commission constate que l'affaire était complexe sur le plan
des questions juridiques à résoudre mais non sur le plan des faits.
Elle relève qu'en l'espèce la Cour de cassation a tout d'abord été
appelée à trancher un conflit préventif de juridiction soulevé par le
requérant et que l'affaire a ensuite connu trois degrés de
juridictions.
100. La Commission constate en outre que la procédure de première
instance, y compris le règlement de juridiction devant la Cour de
cassation qui prit vingt mois, a duré en tout quatre années environ
(9 mai 1978 - 14 mai 1982).
101. En appel, la procédure a duré deux ans et plus de quatre mois.
Enfin, il fallut encore dix-neuf mois avant que la Cour de cassation
ne rende son arrêt.
102. La Commission note que les parties n'ont fourni que peu de
renseignements sur le déroulement de la procédure. Il ne lui est donc
pas possible de procéder à un relevé des délais significatifs. Elle
considère néanmoins que le délai qui a été nécessaire à chaque
juridiction pour trancher un problème qui, au demeurant, ne soulevait
pas de questions de fait complexes, est excessif. Evaluant globalement
les circonstances du cas d'espèce, elle considère qu'il y a eu
dépassement du délai raisonnable.
CONCLUSION
103. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
RECAPITULATION
104. La Commission conclut, par huit voix contre trois, qu'il y a eu,
en l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) en
raison de l'absence d'indemnisation des dommages résultant de
l'interdiction de construire illicite qui a frappé les terrains du
requérant jusqu'au 14 février 1978 et qui a produit ses effets jusqu'au
15 mai 1979.
105. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Première Chambre Première Chambre
(M.F. BUQUICCHIO) (J.A. FROWEIN)
OPINION DISSIDENTE DE M. J.A. FROWEIN A LAQUELLE SE RALLIENT
M. F. ERMACORA ET MME J. LIDDY
A mon regret, je ne me trouve pas dans la situation, sur la base
des informations fournies par les deux parties concernant les faits et
le droit italien, d'arriver à la conclusion de la majorité.
Il semble clair que la convention de lotissement n'était pas en
elle seule capable de créer des droits du requérant. Le Conseil d'Etat
l'a confirmé et la Cour de cassation a refusé de voir une expropriation
de facto dans les changements intervenus après la conclusion de la
convention.
Je ne suis pas en mesure de suivre le raisonnement d'après lequel
il y a eu une ingérence dans les droits du requérant au sens de
l'article 1 du Protocole N° 1 (par. 74 et suivants). A mon avis, il
existe un malentendu en ce qui concerne l'effet de l'arrêt du Conseil
d'Etat du 14 février 1978. Il n'établit pas qu'un droit de construire
existait pour tous les terrains en cause. C'est pourquoi, à mon avis,
on ne saurait affirmer qu'il existait un droit au sens de l'article 1
du Protocole N° 1.
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
a. Examen de la recevabilité
Date Acte
10 novembre 1986 Introduction de la requête
12 novembre 1986 Enregistrement de la requête
6 mars 1989 Délibérations de la Commission et décision
de la Commission d'inviter le Gouvernement
italien à présenter ses observations sur
la recevabilité et le bien-fondé
30 juin 1989 Observations du Gouvernement
9 octobre 1989 Observations en réponse du requérant
18 décembre 1990 Présentation d'observations
28 janvier 1991 ultérieures par le Gouvernement
9 avril 1991 Renvoi de l'affaire à une Chambre
9 décembre 1991 Délibérations de la Commission et décision
d'inviter le requérant à présenter ses
observations en réponse à celles du
Gouvernement italien
20 janvier 1992 Observations en réponse du requérant
20 octobre 1992 Délibérations et décision de déclarer la
requête recevable quant aux griefs tirés
d'une violation de l'article 6 par. 1 de
la Convention et l'article 1 du
Protocole N° 1 à la Convention. Décision
d'inviter les parties à soumettre, si
elles le désirent, des observations
complémentaires sur le bien-fondé de la
requête
b. Examen du bien-fondé
19 novembre 1992 Observations du requérant sur le
bien-fondé de la requête
26 novembre 1992 Observations complémentaires du
Gouvernement sur le bien-fondé de la
requête
31 mars 1993 Délibérations sur le bien-fondé.
6 avril 1993 Vote final et adoption du rapport
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