Communiquée le 27 novembre 2017
DEUXIÈME SECTION
Requête no 58302/10
K.G.
contre la Belgique
introduite le 8 décembre 2010
EXPOSÉ DES FAITS
La requérante, Mme K.G., est une ressortissante belge. Elle est représentée devant la Cour par Me F. van Bergen, avocat à Anvers.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.
La requérante fut élue sénatrice lors des élections législatives fédérales du 13 juin 2010.
1. Le contexte de la démission de la requérante
Au mois d’août 2010, au cours d’un voyage à titre privé en Asie, elle fut suspectée d’infractions liées à la drogue, ce qu’elle démentit. Elle en informa immédiatement le président du sénat.
Lors de son retour à Bruxelles, le 31 août 2010, elle fut immédiatement convoquée par le président du sénat, également membre de son parti politique. Étaient également présents lors de l’entretien deux autres sénateurs et membres de son parti.
D’après la requérante, à l’issue de l’entretien, elle fut contrainte de signer une lettre de démission de son mandat de sénatrice qui avait été préalablement rédigée. La lettre était rédigée comme suit :
« Suite à notre conversation du 31 août 2010 au cours de laquelle je vous faisais part de mon souhait de déposer mon mandat de sénatrice pour des raisons personnelles, je vous notifie par la présente ma démission par écrit.
Je me chargerai de traiter au mieux les dossiers en cours afin d’assurer une transition fluide pour tout le monde. »
Le 2 septembre 2010, le directeur général du sénat envoya une lettre à la requérante confirmant la bonne réception de la lettre de démission et il lui fournit des informations relatives à l’indemnité de départ.
2. La procédure de contestation de la validité de la démission devant le sénat
Par exploit d’huissier notifié le 6 septembre 2010, la requérante adressa une lettre au président du sénat l’informant qu’elle souhaitait poursuivre son mandat de sénatrice. Elle fit valoir qu’une importante pression avait été exercée sur elle au cours de la conversation du 31 août 2010 et que les personnes présentes l’avaient menacée de déposer des plaintes contre elle qui seraient dommageables pour sa carrière professionnelle. Elle en conclut que, en application de l’article 1109 du code civil, sa démission était nulle puisqu’elle avait été signée sous la contrainte. Il s’en suivait que la prestation de serment d’un nouveau sénateur remplaçant la requérante serait inconstitutionnelle. La requérante accusa également le président du sénat d’avoir utilisé ses pouvoirs en tant que président pour poursuivre les objectifs de son propre parti politique et, en l’occurrence, pour suivre les instructions du président du parti qui souhaitait la démission de la requérante.
Par exploit d’huissier notifié le 14 septembre 2010, la requérante adressa une nouvelle lettre au président du sénat. Elle déduisit de l’absence de réponse de la part du président du sénat à sa précédente lettre qu’il acquiesçait à son contenu. Elle expliqua que l’agenda de la session plénière du sénat du 12 octobre 2010 ne pouvait pas contenir de référence à la démission de la requérante puisqu’il n’était pas question de démission. Elle rappela que la signature de la requérante le 31 août 2010 lui avait été extorquée sous la contrainte morale et elle réitéra ses accusations selon lesquelles le président du sénat agissait pour le compte de son propre parti et non pas dans l’intérêt du sénat tel que le dictait pourtant son mandat.
Le 16 septembre 2010, il fut accusé réception des deux lettres de la requérante. La lettre du secrétaire général du sénat précisa que l’absence de réaction à la lettre du 6 septembre n’indiquait aucunement l’accord avec le contenu et qu’il revenait à l’assemblée plénière du sénat de se prononcer sur le fond de l’affaire à l’occasion de la vérification des pouvoirs du successeur de la requérante.
Entretemps, le 15 septembre, le service juridique du sénat émit un avis selon lequel la démission de la requérante prit effet de manière irrévocable dès le moment de sa remise au président du sénat et sans que celle-ci ne doive être validée par la plénière.
Cet avis fut complété par un deuxième avis du 21 septembre 2010 relatif à la contestation de la validité d’une démission pour cause d’absence de consentement. De l’avis du service juridique du sénat, lorsqu’un sénateur conteste la validité de sa démission, cette question est traitée tôt ou tard par le sénat, au moins de manière tacite au moment où le sénat est amené à vérifier les pouvoirs d’un successeur. L’appréciation de la régularité de la composition du sénat revenait à lui seul puisque, en application de l’article 48 de la Constitution, il était le seul compétent pour vérifier les pouvoirs de ses membres. Le service juridique précisa qu’il fallait néanmoins tenir compte du fait qu’une contestation de la validité de la démission d’un sénateur pourrait, à terme, être portée devant un tribunal, probablement sous la forme d’une demande d’indemnité. Quoi qu’il en soit, il ne revenait en tout cas pas à un tribunal d’obliger le sénat ou de lui interdire d’attribuer un mandat de sénateur à l’une ou l’autre personne.
3. La procédure en référé
Entretemps, le 1er octobre 2010, la requérante avait introduit une demande en référé devant le président du tribunal de première instance de Bruxelles par laquelle elle demanda au président du tribunal de dire pour droit que le sénat ne pouvait pas faire application des articles 48 de la Constitution et 235 du Code électoral compte tenu de l’absence d’un siège vacant dès lors que la démission de la requérante était entachée d’un vice de consentement, et que le sénat ne pouvait partant pas laisser une autre personne prêter le serment de sénateur comme successeur de la requérante. Aussi, elle demanda au président du tribunal de confirmer que la requérante avait le droit de poursuivre son mandat de sénatrice, à tout le moins jusqu’à ce que le tribunal se prononce sur le fond.
Par une ordonnance du 8 octobre 2010, le président du tribunal de première instance de Bruxelles se déclara sans juridiction pour connaître du litige. Il considéra que lors de la vérification des pouvoirs, le sénat vérifiait que les candidats élus, titulaires et suppléants, étaient élus selon les voies légales et/ou qu’il n’y avait pas de motif d’inéligibilité. Seul le sénat était compétent pour se prononcer sur la régularité des élections, et aucun recours n’était ouvert contre une décision du sénat concernant la vérification des pouvoirs, ni devant les tribunaux de l’ordre judiciaire, ni devant le Conseil d’État, ni devant la Cour constitutionnelle. Le président du tribunal considéra ensuite que l’examen de la régularité de la démission de la requérante effectué par le sénat était un préalable à la vérification des pouvoirs de son successeur, et que seul le sénat était, en application de l’article 48 de la Constitution, compétent pour ce faire. Dès lors, si le sénat vérifiait les pouvoirs du successeur de la requérante et procédait à la prestation de serment de celui-ci, c’est qu’il considérait que la démission de la requérante était régulière. Un contrôle par l’ordre judiciaire de cette compétence décisionnelle autonome du sénat irait, selon le président du tribunal, à l’encontre de l’article 48 de la Constitution et du principe de la séparation des pouvoirs.
4. La séance plénière du sénat du 12 octobre 2010
Le 12 octobre 2010, le sénat se réunit en assemblée plénière.
La requérante explique que l’accès à la salle de l’assemblée plénière fut bloqué par les services de sécurité du sénat afin de l’empêcher d’y entrer.
Un membre du bureau du sénat donna lecture du rapport du bureau qui s’était réuni les 23 septembre et 7 octobre 2010. Il rappela qu’en vertu de l’article 6 du règlement du sénat, lorsqu’un sénateur démissionne, il revient au bureau, siégeant en qualité de commission de vérification des pouvoirs, de procéder aux vérifications utiles et de préparer sur ce point les délibérations de l’assemblée plénière. Le bureau estima qu’en l’absence de dispositions légales ou réglementaires, quatre principes devaient être appliqués par le bureau au moment de la vérification des pouvoirs : 1) la démission d’un sénateur produit par elle-même ses effets ; 2) la démission d’un sénateur ne doit être acceptée ni par le président du sénat, ni par le bureau, ni par l’assemblée plénière ; 3) la démission d’un sénateur est irrévocable ; 4) il appartient au sénat de vérifier s’il existe des éléments qui établissent de manière manifeste que l’acte de démission aurait été accompli dans des conditions irrégulières. En tenant compte de ces quatre principes, le bureau considéra qu’il ne s’indiquait pas de mettre en doute la validité de la démission de la requérante. Partant, le bureau procéda à la vérification des pouvoirs de son successeur. Il suggéra à l’assemblée plénière d’approuver les conclusions de son rapport, d’accepter le successeur comme membre du sénat et d’entendre sa prestation de serment.
Les conclusions du rapport du bureau furent adoptées par l’assemblée plénière par assis et levé et le successeur de la requérante prêta le serment constitutionnel.
B. Le droit interne pertinent
1. La compétence en matière de contentieux postélectoral
L’article 48 de la Constitution dispose :
« Chaque Chambre vérifie les pouvoirs de ses membres et juge les contestations qui s’élèvent à ce sujet. »
Les dispositions pertinentes du Code électoral se lisent comme suit :
Article 231
« La Chambre des représentants et le Sénat prononcent seuls sur la validité des opérations électorales en ce qui concerne leurs membres et en ce qui concerne les suppléants.
En cas d’annulation d’une élection, toutes les formalités doivent être recommencées, y compris les présentations de candidats. »
Article 232
« Toute réclamation contre l’élection doit être faite avant la vérification des pouvoirs. »
2. La procédure relative à la démission d’un sénateur
Les dispositions pertinentes du Code électoral, tel qu’en vigueur au moment des faits, se lisent comme suit :
Article 234
« Lorsque les Chambres sont réunies, elles ont seules le droit de recevoir la démission de leurs membres. Lorsqu’elles ne sont pas réunies, la démission peut être notifiée au Ministre de l’intérieur. »
Article 235
« En cas de vacance par option, décès, démission ou autrement, le nouveau sénateur ou représentant achève le terme de celui qu’il remplace.
Si des candidats appartenant à la même liste que le membre à remplacer ont été, lors de l’élection de celui-ci, déclarés suppléants, le suppléant arrivant le premier en ordre utile entre en fonctions. Toutefois, préalablement à son installation comme représentant ou sénateur, la Chambre compétente procède à une vérification complémentaire de ses pouvoirs au point de vue exclusif de la conservation des conditions d’éligibilité. »
Les dispositions pertinentes du règlement du sénat, tel qu’en vigueur au moment des faits, se lisent comme suit :
Article 3
« Les pièces justificatives concernant la répartition des sièges et la désignation des sénateurs ainsi que les protestations et oppositions auxquelles celles-ci auraient donné lieu sont remises à la commission de vérification des pouvoirs, qui désigne un ou plusieurs de ses membres pour faire rapport au Sénat.
Les réclamations doivent parvenir au Sénat avant la vérification des pouvoirs. Si elles sont basées sur des faits constatés par des documents, ceux-ci y sont joints.
(...) »
Article 6
« Après la constitution du Bureau définitif, en cas d’élections partielles ou de remplacement d’un sénateur, la vérification des pouvoirs est assurée par le Bureau, conformément aux dispositions de l’article 3. Le Bureau désigne un de ses membres pour faire rapport à l’assemblée. »
Le bureau du sénat est exclusivement composé de membres du sénat.
3. Les dispositions légales relatives au consentement
L’article 1109 du Code civil dispose :
« Il n’y a point de consentement valable, si le consentement n’a été donné que par erreur, ou s’il a été extorqué par violence ou surpris par dol. »
L’article 1112 du Code civil précise :
« Il y a violence, lorsqu’elle est de nature à faire impression sur une personne raisonnable, et qu’elle peut lui inspirer la crainte d’exposer sa personne ou sa fortune à un mal considérable et présent.
On a égard, en cette matière, à l’âge, au sexe et à la condition des personnes. »
GRIEFS
Invoquant l’article 3 du Protocole no 1, la requérante se plaint d’avoir été privée de son mandat de sénatrice de manière irrégulière compte tenu de l’absence de son consentement lors de la signature de la lettre de démission et de l’absence de garanties procédurales entourant la contestation de la validité de sa démission.
Invoquant l’article 13 de la Convention combiné avec l’article 3 du Protocole no 1 et se référant à l’arrêt Grosaru c. Roumanie (no 78039/01, CEDH 2010), elle se plaint de l’absence de réglementation relative à la contestation de la démission d’un élu en droit interne, du fait que ni le bureau du sénat ni l’assemblée plénière ne constituaient des organes indépendants et impartiaux, et de l’absence de recours devant un tribunal pour contester la décision de l’assemblée plénière du sénat.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. La requérante a-t-elle été privée de son mandat de sénatrice en violation de l’article 3 du Protocole no 1 (voir, notamment, Gaulieder c. Slovaquie, no 36909/97, rapport de la Commission du 10 septembre 1999, et Paunović et Milivojević c. Serbie, no 41683/06, §§ 61-66, 24 mai 2016) ?
2. La requérante avait-elle à sa disposition, comme l’exige l’article 13 de la Convention, un recours interne effectif au travers duquel elle pouvait formuler son grief de méconnaissance de l’article 3 du Protocole no 1 (voir, en particulier, Grosaru c. Roumanie, no 78039/01, CEDH 2010) ?
3. Les parties sont invitées à préciser les garanties procédurales dont la requérante a bénéficié au cours de la procédure de contestation de la validité de sa démission devant le sénat.
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