[TRADUCTION]
(...)
EN FAIT
Le premier requérant, M. Yevgueni Nikolaïevitch Kimlya, est un ressortissant russe né en 1977 et résidant à Sourgout, dans la région autonome de Khanty-Mansi, en Fédération de Russie. M. Kimlya est président de l’Eglise de scientologie de la ville de Sourgout. Le deuxième requérant, M. Aïdar Roustemovitch Soultanov, est un ressortissant russe né en 1965 et vivant à Nijnekamsk, au Tatarstan, une république de la Fédération de Russie. M. Soultanov est cofondateur et membre de la troisième requérante, l’Eglise de scientologie de Nijnekamsk (« l’Eglise requérante »). Les requérants sont représentés devant la Cour par Me P. Hodkin, avocat à East Grinstead (Royaume-Uni), et Mes G. Krilova et M. Kouzmitchev, avocats à Moscou. Le gouvernement défendeur est représenté par M. P. Laptev, représentant de la Fédération de Russie auprès de la Cour européenne des Droits de l’Homme.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1. L’Eglise de scientologie de la ville de Sourgout
En 1994 s’ouvrit à Sourgout le premier centre d’étude de la dianétique (la doctrine de l’Eglise de scientologie) ; il se vit accorder par l’Etat le statut d’organisation non gouvernementale à caractère social et fut officiellement enregistré sous le nom de « centre de dianétique humanitaire de Sourgout ».
En 1995, la Russie adopta une nouvelle loi sur les associations non gouvernementales. Celle-ci imposait à toutes les associations de ce type créées avant son entrée en vigueur l’obligation de se faire réenregistrer avant le 1er juillet 1999. Le centre demanda donc son réengistrement, mais sa demande fut rejetée le 23 juillet 1999 au motif que l’organisation poursuivait des buts de nature religieuse. Le 23 novembre 1999, la direction de la Justice de la région de Khanty-Mansi (« la direction de la Justice ») sollicita une décision judiciaire portant dissolution du centre.
Le centre demanda à se faire enregistrer en tant que société à but non lucratif régie par le code civil de la Fédération de Russie. Le 4 octobre 1999, l’adjoint au maire de Sourgout repoussa la demande en invoquant les objectifs religieux du centre.
Le 2 janvier 2000, le premier requérant décida, avec d’autres scientologues, de fonder le « groupe de scientologie de la ville de Sourgout » et d’organiser un office chaque dimanche. Lors d’une réunion ultérieure, tenue le 1er juillet 2000, le premier requérant et d’autres scientologues adoptèrent une résolution visant à la création d’une organisation religieuse locale, l’Eglise de scientologie de la ville de Sourgout (« l’Eglise de Sourgout »).
Le 15 août 2000, les dix membres fondateurs, dont le premier requérant, s’adressèrent à la direction de la Justice pour se faire enregistrer en tant qu’organisation religieuse locale dotée de la personnalité morale.
Le 14 septembre 2000, la direction de la Justice rejeta la demande d’enregistrement en ces termes :
« Vous avez omis de produire un document établi par une autorité locale attestant que le groupe religieux existe en ce lieu depuis quinze ans au moins, ou un document établi par la direction d’une organisation religieuse centralisée attestant que le groupe religieux dépend de cette organisation, et vous n’avez donc pas satisfait aux exigences prévues à l’article 11 § 5 de la loi fédérale sur la liberté de conscience et les associations religieuses.
Le présent refus n’interdit pas le dépôt ultérieur d’une nouvelle demande, sous réserve de la levée des obstacles à l’enregistrement. »
Le 17 octobre 2000, le premier requérant forma un recours contre cette décision devant le tribunal municipal de Khanty-Mansi. Il alléguait que son droit constitutionnel à la liberté de conscience avait été violé et que son groupe religieux avait été victime d’une discrimination. Dépourvu de personnalité morale, ce groupe ne pouvait ni imprimer des ouvrages religieux, ni importer ou exporter de tels ouvrages ou des objets religieux, ni posséder de patrimoine, ni mener des actions caritatives, ni fonder des organisations à des fins religieuses.
Le 25 décembre 2000, le tribunal municipal de Khanty-Mansi débouta le requérant. Il considéra que la direction de la Justice avait refusé à bon droit d’enregistrer l’Eglise de Sourgout, puisque celle-ci avait manqué à produire un document attestant qu’elle était implantée dans la région depuis au moins quinze ans. Concernant la référence que le premier requérant avait faite à la Constitution, le tribunal s’exprima ainsi : « cette référence (...) est tirée par les cheveux et ne peut être prise en considération. » Il ne donna aucune autre explication.
Le 21 février 2001, le tribunal régional de Khanty-Mansi confirma le jugement du 25 décembre 2000. Il répéta que l’invocation, par le requérant, de la Constitution russe et des décisions de la Cour constitutionnelle était « sans fondement ».
Le 18 janvier 2002, à la suite d’une demande formée par le premier requérant, le présidium du tribunal régional de Khanty-Mansi engagea une procédure de révision, annula les jugements contestés et renvoya l’affaire devant le tribunal municipal pour nouvel examen. Le présidium nota que la direction de la Justice aurait dû « surseoir à l’examen de la demande » en attendant que les documents exigés par la loi eussent tous été produits.
Le 16 mai 2002, le tribunal municipal de Khanty-Mansi ordonna une expertise sur les enseignements religieux de l’Eglise de Sourgout et suspendit la procédure. Le 24 juillet 2002, le tribunal régional de Khanty‑Mansi confirma cette décision en appel.
Le 22 novembre 2004, le tribunal municipal de Khanty-Mansi reprit la procédure, et, le même jour, rendit un nouveau jugement. Il estima que le refus d’enregistrer l’Eglise de Sourgout avait été illégal, car, en l’absence de certificat attestant qu’elle était présente dans la région depuis quinze ans, la direction de la Justice aurait dû « surseoir à l’examen » de la demande d’enregistrement. Le tribunal municipal ordonna à la direction de la Justice d’enregistrer l’Eglise de Sourgout.
Le 18 janvier 2005, le tribunal régional de Khanty-Mansi annula ce jugement pour autant qu’il concernait l’ordre d’enregistrement de l’Eglise de Sourgout, au motif que le premier requérant n’avait pas produit tous les documents exigés par l’article 11 § 5 de la loi fédérale sur la liberté de conscience et les associations religieuses, manquement que le tribunal régional considérait comme un obstacle à l’enregistrement de l’Eglise de Sourgout en tant que personne morale.
2. L’Eglise de scientologie de Nijnekamsk
a) Demande d’enregistrement de l’Eglise requérante
Le 28 octobre 1998, le deuxième requérant et d’autres scientologues décidèrent de fonder l’Eglise de scientologie de Nijnekamsk sous la forme d’un groupe religieux local.
Le 23 décembre 1999, l’Eglise requérante s’adressa à la chambre d’enregistrement d’Etat de la République du Tatarstan (« la chambre d’enregistrement »), afin d’être enregistrée en tant qu’organisation religieuse locale.
Par une lettre du 17 avril 2000, la chambre d’enregistrement informa le deuxième requérant qu’on avait prorogé le délai d’enregistrement de six mois à compter du 13 janvier 2000 pour permettre aux autorités de l’Etat de faire réaliser une expertise religieuse.
Par une lettre du 7 septembre 2001, un vice-président de la chambre d’enregistrement notifia au président de l’Eglise requérante que la demande d’enregistrement avait été rejetée car « l’expertise à laquelle les documents de l’Eglise requérante [avaient] été soumis n’[avait] encore abouti à aucune conclusion ».
b) Première phase de la procédure judiciaire concernant le refus d’enregistrement
Le deuxième requérant saisit la justice pour contester le refus d’enregistrement.
Le 21 décembre 2001, le tribunal municipal de Nijnekamsk (République du Tatarstan) le débouta, estimant qu’il n’y avait pas véritablement de contestation puisque l’expertise n’était pas encore terminée et que la demande d’enregistrement n’avait pas encore fait l’objet d’un examen au fond.
Le 21 janvier 2002, la Cour suprême de la République du Tatarstan cassa le jugement du 21 décembre 2001 et renvoya l’affaire devant le tribunal municipal pour un nouvel examen.
Le 7 mars 2002, le tribunal municipal de Nijnekamsk rejeta à nouveau le recours du deuxième requérant. Il conclut que le refus était justifié dans la mesure où la directive interne no 254 du ministère de la Santé de la Fédération de Russie datée du 19 juin 1996 interdisait l’application des méthodes de la scientologie dans les services de santé.
Le 18 avril 2002, la Cour suprême de la République du Tatarstan cassa le jugement du 7 mars 2002 et renvoya l’affaire devant le tribunal municipal. Elle estimait que l’absence d’expertise religieuse ne constituait pas une raison valable de refuser l’enregistrement et qu’une directive interne émanant d’un ministre était hiérarchiquement subordonnée aux lois russes et qu’on ne pouvait l’invoquer pour restreindre les droits des citoyens.
Le 28 mai 2002, le tribunal municipal de Nijnekamsk fit droit à la demande du deuxième requérant et conclut que le refus d’enregistrer l’Eglise requérante était illégal. Il nota que la demande d’enregistrement avait été déposée en décembre 1999, mais que « l’organisation religieuse n’[avait] pas encore été enregistrée, pour des raisons controuvées, bien que la loi fédérale dress[ât] une liste exhaustive des motifs justifiant de refuser un enregistrement ». Il ajouta que « la nature religieuse de l’organisation à enregistrer » ne faisait aucun doute, que l’expertise religieuse n’était pas obligatoire et qu’on ne pouvait invoquer l’absence de cet examen pour refuser un enregistrement, car cela empiéterait sur les droits des citoyens.
Le 4 juillet 2002, la Cour suprême de la République du Tatarstan confirma le jugement du 28 mai 2002.
c) Les tentatives faites par les requérants pour obtenir l’exécution du jugement
Le 1er juillet 2002, le pouvoir de décision en matière d’enregistrement des organisations religieuses passa de la chambre d’enregistrement à la direction principale du ministère de la Justice de la République du Tatarstan (la direction de la Justice). En conséquence, le 25 juillet 2002, la demande d’enregistrement de l’Eglise requérante et les documents connexes furent communiqués à la direction de la Justice.
Le 13 août 2002, le tribunal municipal de Nijnekamsk transmit, pour exécution, une copie de son jugement du 28 mai 2002 à la direction de la Justice. Cette dernière refusa toutefois de procéder à l’enregistrement, au motif qu’elle n’était pas le successeur légal de la chambre d’enregistrement.
Le deuxième requérant demanda au tribunal municipal de Nijnekamsk de clarifier son jugement du 28 mai 2002, et notamment de préciser quelle autorité devait exécuter ce jugement, compte tenu du fait que le pouvoir d’enregistrer les organisations religieuses, qui appartenait à la chambre d’enregistrement, avait été transféré à la direction de la Justice le 1er juillet 2002, à la suite d’une modification de la loi.
Le 4 septembre 2002, l’Eglise requérante demanda de nouveau à la direction de la Justice de lui accorder la personnalité morale, en exécution du jugement du 28 mai 2002.
Le 10 octobre 2002, le tribunal municipal de Nijnekamsk déclara qu’il n’était pas nécessaire de clarifier ce jugement, puisque celui-ci « ne comportait aucune ambiguïté ». Il ajouta que, en cas de mauvaise exécution d’une décision judiciaire ou de violation des droits du deuxième requérant par d’autres agents de l’Etat, l’intéressé pouvait déposer un recours auprès d’un tribunal pour « motifs généraux ».
Le deuxième requérant contesta la décision du 10 octobre 2002 devant la Cour suprême de la République du Tatarstan. Cependant, il semble que ce recours n’ait jamais été examiné, car, à cette époque, le dossier avait déjà été communiqué au président de la Cour suprême de la République du Tatarstan, à la suite de la demande en révision formée par la direction de la Justice (voir ci-dessous).
Le 14 octobre 2002, le deuxième requérant engagea une action contre la direction de la Justice, à laquelle il reprochait de ne pas s’être conformée au jugement définitif du 28 mai 2002 et de ne pas avoir enregistré l’Eglise requérante. Il semble que cette procédure ait été ensuite suspendue, en raison de la demande en révision décrite ci-dessous.
d) Annulation du jugement à la suite d’une demande en révision
Le 16 octobre 2002, le chef de la direction de la Justice écrivit à un vice‑président de la Cour suprême de la République du Tatarstan pour lui demander d’exercer ses pouvoirs de révision à l’égard du jugement du 28 mai 2002, en vue de l’annuler.
Le 12 novembre 2002, le président de la Cour suprême de la République du Tatarstan déposa une demande en révision auprès du présidium de cette juridiction. Le 27 novembre 2002, le présidium de la Cour suprême de la République du Tatarstan accueillit cette demande, cassa les décisions du 28 mai et du 4 juillet 2002 et renvoya l’affaire devant le tribunal municipal de Nijnekamsk pour réexamen. Le présidium estimait qu’il était indispensable de disposer d’une expertise religieuse avant d’enregistrer officiellement une organisation religieuse peu connue comme l’Eglise requérante.
e) Deuxième phase de la procédure judiciaire concernant le refus d’enregistrement
Le 28 novembre 2002, le comité spécialisé chargé des évaluations officielles en matière religieuse au sein du conseil des affaires religieuses, organisme relevant du gouvernement de la République du Tatarstan, présenta un rapport d’expertise sur l’Eglise requérante à la demande de la direction de la Justice. Dans ce rapport, le comité spécialisé concluait que la scientologie était une religion. Cependant, il ne recommandait pas d’enregistrer l’Eglise requérante, car elle n’était implantée que depuis peu dans la République du Tatarstan.
Le 8 janvier 2003, la direction de la Justice ordonna de « surseoir à l’examen » de la demande d’enregistrement en l’absence de document confirmant que l’Eglise requérante existait au Tatarstan depuis quinze ans.
Le 25 février 2003, le tribunal municipal de Nijnekamsk statua à nouveau sur le recours du deuxième requérant. Il parvint notamment aux conclusions suivantes :
« [Le deuxième requérant] estime que le refus d’enregistrement était illégal et a porté atteinte à son droit à la liberté de conscience et de religion. Le tribunal ne peut souscrire à cette thèse (...) Il n’est interdit ni [au deuxième requérant] ni à quiconque de professer la scientologie, individuellement ou collectivement, et nul n’est empêché de la professer. Le refus d’accorder la personnalité morale à une organisation peut uniquement violer le droit d’un citoyen à la liberté d’association (...)
Le tribunal a établi que des personnes avaient commencé à professer la scientologie à Nijnekamsk à la fin des années 90. En 1999, le groupe auquel appartenait [le deuxième requérant] décida de créer une organisation religieuse, l’Eglise de scientologie de Nijnekamsk, et de la faire enregistrer en tant que personne morale (...) La chambre d’enregistrement refusa de l’enregistrer en l’absence de conclusions d’une expertise religieuse. [Le deuxième requérant] saisit alors la justice (...) Pendant l’examen de l’affaire, le pouvoir de décision en matière d’enregistrement des organisations religieuses fut confié à la direction de la Justice, qui (...) décida de surseoir à l’examen de la demande, étant donné que le groupe religieux était implanté à Nijnekamsk depuis moins de quinze ans (...)
Ce qui empêche l’enregistrement du groupe religieux, c’est le fait qu’il existe depuis moins de quinze ans. Certes, en application de l’article 11 de la loi fédérale [sur la liberté de conscience et les associations religieuses], on peut invoquer ce motif soit pour refuser d’enregistrer soit pour surseoir à examiner une demande d’enregistrement d’une organisation plutôt que de refuser d’enregistrer celle-ci mais, dans un cas comme dans l’autre, l’enregistrement est impossible. En conséquence, étant donné que la conclusion de la chambre d’enregistrement est correcte (l’organisation ne peut être enregistrée), le tribunal ne peut pas invoquer de prétexte de forme pour demander à la direction de la Justice d’enfreindre la loi fédérale et d’enregistrer l’organisation, d’autant moins que [la direction de la Justice] a déjà redressé l’erreur de la chambre d’enregistrement et rendu une décision conforme à la loi fédérale. »
Le 3 avril 2003, la Cour suprême de la République du Tatarstan, saisie par le deuxième requérant, confirma le jugement du 25 février 2003.
f) Faits ultérieurs
Le 28 mai 2003, le tribunal municipal de Nijnekamsk débouta le deuxième requérant de la demande qu’il avait formée contre la direction de la Justice pour contester le défaut d’exécution du jugement du 28 mai 2002 (voir ci-dessus). Le tribunal estima que ce jugement, qui donnait gain de cause au deuxième requérant, avait été cassé à la suite d’une demande en révision, et que l’arrêt définitif rendu par la Cour suprême le 3 avril 2003 avait supprimé toute raison de demander à la direction de la Justice d’enregistrer l’Eglise requérante. Le 3 juillet 2003, la Cour suprême de la République du Tatarstan, saisie d’un recours, confirma la décision du 28 mai 2003.
En octobre 2004, les compétences en matière d’enregistrement des organisations religieuses furent transférées au service d’enregistrement fédéral, qui venait d’être créé. Le deuxième requérant déposa une demande d’enregistrement auprès de l’agence locale de ce nouvel organisme. Le 18 février 2005, la direction principale du service d’enregistrement fédéral pour le Tatarstan refusa d’examiner la demande, en faisant valoir que la direction de la Justice avait déjà refusé à plusieurs reprises d’enregistrer l’Eglise requérante, sur la base de la « règle des quinze ans ».
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. La Constitution de la Fédération de Russie
L’Etat garantit l’égalité des droits et des libertés de l’homme et du citoyen indépendamment des caractéristiques personnelles, dont les convictions religieuses. La Constitution interdit toute forme de limitation de ces droits selon des critères d’appartenance sociale, raciale, nationale, de langue ou de religion (article 19).
L’article 28 garantit le droit à la liberté de religion, qui comporte le droit de professer toute religion, individuellement ou collectivement, ou de n’en professer aucune, de choisir, d’avoir et de diffuser librement des convictions religieuses et autres, et de les manifester en pratique.
2. La loi sur la liberté de conscience et les associations religieuses
a) Introduction
Le 1er octobre 1997 entra en vigueur la loi fédérale sur la liberté de conscience et les associations religieuses (Федеральный Закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», no 125-FZ du 26 septembre 1997 – « la loi »). Elle remplaça la loi de l’URSS du 1er octobre 1990 sur la liberté de conscience et les organisations religieuses et la loi de la RSFSR du 25 octobre 1990 portant le même nom.
Dans son préambule, la loi reconnaît « le rôle spécifique de la religion orthodoxe (orientale) dans l’histoire de la Russie et dans le fondement et l’essor de sa vie spirituelle et culturelle » et respecte « le christianisme, l’islam, le bouddhisme, le judaïsme et d’autres religions faisant partie intégrante du patrimoine historique des peuples de Russie ». L’article 2 § 3 dispose que « rien dans les lois sur la liberté de conscience, la liberté de religion et les associations religieuses ne peut être interprété comme restreignant ou limitant les droits de l’homme et du citoyen à la liberté de conscience et de religion garantis par la Constitution de la Fédération de Russie ou consacrés par les traités internationaux auxquels la Fédération de Russie est partie. »
b) Groupes religieux et organisations religieuses : définitions et étendue des droits
Selon l’article 6 § 1, l’expression générique « association religieuse » désigne toute association au sein de laquelle se réunissent, sur la base du volontariat, des ressortissants russes et d’autres personnes résidant légalement et de manière permanente sur le territoire de la Fédération de Russie, dans le but de professer et de diffuser ensemble leur foi, association qui organise les cultes, rites et cérémonies, enseigne la religion et guide les fidèles. L’article 6 § 2 précise que les associations religieuses peuvent prendre la forme de groupes religieux ou d’organisations religieuses.
Un groupe religieux est une association au sein de laquelle se réunissent, sur la base du volontariat, des citoyens souhaitant professer et diffuser leur foi, et qui fonctionne sans avoir été enregistrée par l’Etat et sans avoir obtenu la personnalité morale (article 7 § 1). Il faut aviser l’autorité administrative locale de la formation d’un groupe religieux si l’on envisage de le transformer par la suite en une organisation religieuse (article 7 § 2). Tout groupe religieux est habilité à organiser les cultes, rites et cérémonies, à enseigner la religion et à guider les fidèles (article 7 § 3).
Une organisation religieuse est une association au sein de laquelle se réunissent, sur la base du volontariat, des ressortissants russes et d’autres personnes résidant de manière permanente sur le territoire de la Fédération de Russie, dans le but de professer et de diffuser leur foi, et qui, à la différence d’un groupe religieux, a été dûment enregistrée en tant que personne morale (article 8 § 1).
Les organisations religieuses disposent des droits suivants : le droit d’obtenir des exonérations fiscales et d’autres avantages, ainsi que des aides, financières et autres, pour la rénovation, l’entretien et la protection de bâtiments historiques et d’objets religieux, et pour le fonctionnement d’établissements d’enseignement (article 4 § 3) ; le droit de créer des établissements d’enseignement, et, avec le consentement des parents et des enfants, d’enseigner la religion dans le cadre des activités périscolaires (article 5 §§ 3 et 4) ; le droit de bâtir et d’entretenir des édifices religieux et d’autres lieux de culte ou de pèlerinage (article 16 § 1) ; le droit d’organiser des cérémonies religieuses, sur invitation, dans les centres de santé, les hôpitaux, les foyers pour enfants, les maisons de retraite, les structures accueillant des personnes handicapées et les établissements pénitentiaires (article 16 § 3) ; le droit de produire, d’acheter, d’exporter, d’importer et de diffuser des ouvrages religieux, des documents imprimés, sonores ou audiovisuels et des objets religieux (article 17 § 1) ; le droit de mener des actions caritatives, seules ou par l’intermédiaire d’œuvres de bienfaisance fondées par elles (article 18 § 1) ; le droit de créer des organisations interculturelles, des établissements d’enseignement et des organes de presse (article 18 § 2) ; le droit d’établir et d’entretenir des liens et des contacts internationaux (par le biais de pèlerinages ou de conférences, par exemple), qui comporte le droit d’inviter des étrangers en Fédération de Russie (section 20 § 1) ; le droit de posséder des bâtiments, des terrains, d’autres biens, des actifs financiers et des objets religieux, qui comporte le droit de se faire transférer gratuitement des biens de l’Etat et des collectivités locales aux fins d’un usage cultuel, et l’exonération d’impôts sur ces biens (article 21 §§ 1 à 5) ; le droit d’utiliser des biens, dont ceux de l’Etat, à des fins cultuelles, droit accordé gratuitement (article 22) ; le droit de créer des entreprises et de mener des activités commerciales (article 23) ; et le droit d’employer du personnel (article 24).
De plus, les droits suivants sont explicitement conférés aux organisations religieuses, à l’exclusion de toutes les autres entités : le droit de créer des sociétés publiant des ouvrages religieux ou produisant des objets liturgiques (article 17 § 2) ; le droit de créer des établissements d’enseignement conventionnés destinés à la formation des membres du clergé et de leurs auxiliaires (article 19 § 1) ; et le droit d’inviter en Fédération de Russie des étrangers envisageant de mener, à titre professionnel, des activités religieuses, dont la prédication (article 20 § 2).
c) Enregistrement d’une organisation religieuse
En vertu de l’article 9 § 1, une organisation religieuse peut être créée par au moins dix ressortissants russes rassemblés au sein d’un groupe religieux, dont l’autorité administrative locale atteste qu’il existe sur le territoire considéré depuis au moins quinze ans ou dont une organisation religieuse centralisée de la même confession confirme qu’il fait partie de sa structure. Une organisation religieuse doit déposer une demande d’enregistrement par l’Etat auprès de la direction locale de la justice (article 11 § 2).
Si les fondateurs d’une organisation religieuse omettent de produire l’un des documents exigés par la loi, dont la confirmation mentionnée à l’article 9 § 1, le service d’enregistrement peut surseoir à l’examen de leur demande d’enregistrement et les en aviser (article 11 § 9).
L’enregistrement par l’Etat d’une organisation religieuse peut être refusé en particulier si ses buts ou ses activités sont contraires à la Constitution ou aux lois russes, ou si les statuts de l’organisation ou d’autres de ses règles de fonctionnement ne satisfont pas aux exigences du droit interne. Le refus d’enregistrement peut être contesté en justice (article 12).
d) Genèse de la loi
Lors de la séance de la Douma d’Etat de la Fédération de Russie (la chambre basse du parlement russe) du 19 septembre 1997, M. V. Zorkaltsev, président de la commission de la Douma chargée des questions relatives aux associations sociales et religieuses, et l’un des rédacteurs de la loi, s’exprima ainsi avant que le texte ne fût mis aux voix :
« Toutefois, permettez-moi de vous rappeler quelle est la substance de cette loi : la loi sera un frein à l’expansion religieuse en Russie, elle entravera le développement des sectes totalitaires et limitera les activités des missionnaires étrangers, tout en créant les conditions nécessaires aux activités de nos religions et confessions traditionnelles (...) Nous sommes persuadés que la mise en œuvre de la loi contribuera à résoudre les problèmes auxquels sont actuellement confrontés la société, l’Etat et l’Eglise [orthodoxe russe] (...) Je tiens à souligner que toutes les confessions dont des représentants [se sont déclarés défavorables à certaines dispositions de la loi] ont leur siège à l’étranger. Je m’adresse aux personnes qui, aujourd’hui, jugent notre loi inadaptée et se préparent à voter contre le texte. Permettez-moi de vous poser cette question : de quel côté êtes-vous, chers collègues ? »
3. Jurisprudence des juridictions russes
a) La Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie
Dans le cadre de son examen de la compatibilité avec la Constitution russe de l’obligation que la loi impose à toutes les organisations religieuses créées avant son entrée en vigueur de confirmer qu’elles existent depuis au moins quinze ans, la Cour constitutionnelle a statué ainsi (arrêt no 16-P rendu le 23 novembre 1999 dans l’affaire Société religieuse des témoins de Jéhovah de Yaroslavl et Eglise de la glorification chrétienne) :
« 4. (...) Selon l’article 28 de la Constitution russe, combiné avec les articles 13 § 4, 14, 19 §§ 1 et 2 et 30 § 1, la liberté de religion comprend la liberté de créer des associations religieuses et la liberté, pour ces associations, de mener leurs activités, sur la base du principe de l’égalité devant la loi. En vertu de ces dispositions, le parlement fédéral (...) peut définir le statut juridique des associations religieuses, y compris les conditions qu’elles doivent remplir pour pouvoir être dotées de la personnalité morale et la procédure selon laquelle elles doivent être fondées, établies et enregistrées par l’Etat, ainsi que l’étendue de leurs droits.
Eu égard à la tradition multiconfessionnelle de la Russie, le législateur doit respecter les dispositions de l’article 17 § 1 de la Constitution russe, qui garantit les droits et libertés de l’homme et du citoyen conformément aux principes et normes du droit international universellement reconnus et à la Constitution russe. Les dispositions que fixe le législateur en ce qui concerne la fondation, l’établissement et l’enregistrement des organisations religieuses ne doivent pas porter atteinte à la substance de la liberté de religion, du droit à la liberté d’association et de la liberté d’activité des associations publiques, et toute restriction qui serait apportée à ces droits ou à d’autres droits constitutionnels doit être justifiée et proportionnée aux buts considérés comme importants dans la Constitution.
Dans une société démocratique caractérisée par le pluralisme, conformément à (...) l’article 9 § 2 de la Convention (...) des restrictions peuvent être prévues par la loi si elles constituent des mesures nécessaires à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. L’Etat a le droit de mettre en place certains garde-fous pour éviter que la personnalité morale soit automatiquement accordée [aux associations religieuses], que soient légalisées des associations de citoyens qui violent les droits de l’homme et commettent des actes illégaux et criminels, et que se développent des activités missionnaires (notamment des entreprises de prosélytisme) qui ne sont pas compatibles avec le respect de la liberté de pensée, de conscience et de religion d’autrui et le respect d’autres droits et libertés constitutionnels, par exemple parce qu’elles ont pour but le recrutement de nouveaux adeptes ou tentent illicitement d’influencer des personnes en situation de précarité ou de pauvreté au moyen de pressions psychologiques ou de menaces de violence. Cela est notamment souligné dans la Résolution du Parlement européen datée du 12 février 1996 sur les sectes en Europe et dans la Recommandation no 1178 (1992) du Conseil de l’Europe relative aux sectes et aux nouveaux mouvements religieux, ainsi que dans les arrêts rendus par la Cour européenne le 25 mai 1993 ([Kokkinakis c. Grèce], série A no 260-A) et le 26 septembre 1996 ([Manoussakis et autres c. Grèce], Recueils des arrêts et décisions 1996-IV), qui clarifient la nature et l’étendue des obligations de l’Etat découlant de l’article 9 de la Convention (...)
8. (...) En application de (...) la loi de la RSFSR sur la liberté de religion (dans sa version modifiée du 27 janvier 1995), toutes les associations religieuses – régionales ou centralisées – avaient, dans des conditions d’égalité, en tant qu’entités juridiques, les droits qui ont été incorporés ultérieurement dans la loi fédérale sur la liberté de conscience et les associations religieuses (...)
Dans ces conditions, le législateur ne pouvait pas priver de leurs droits une catégorie d’organisations religieuses qui avaient été créées et jouissaient d’une pleine capacité juridique, au seul motif qu’il n’avait pas été confirmé qu’elles existaient depuis quinze ans. En effet, ces organisations ne seraient pas traitées de la même façon que des organisations religieuses plus anciennes, ce qui serait contraire au principe d’égalité inscrit aux articles 13 § 4, 14 § 2 et 19 §§ 1 et 2 de la Constitution de la Fédération de Russie, et constituerait une limitation inacceptable de la liberté de religion (article 28) et de la liberté, pour les associations [formées sur la base du volontariat] de se créer et de mener leurs activités (article 30) (...) »
Par la suite, la Cour constitutionnelle confirma cette position dans l’arrêt no 46-O qu’elle rendit le 13 avril 2000 dans l’affaire de la Région russe indépendante de la Société de Jésus, et dans l’arrêt no 7-O qu’elle rendit le 7 février 2002 dans l’affaire de la Branche de Moscou de l’Armée du Salut.
Le 9 avril 2002, la Cour constitutionnelle rendit l’arrêt no 113-O dans l’affaire Zaykova et autres. Les demandeurs appartenaient à un groupe religieux appelé « Eglise de scientologie de la ville d’Ijevsk », auquel les autorités avaient refusé d’accorder la personnalité morale en l’absence de document confirmant qu’il existait à Ijevsk depuis quinze ans. La Cour constitutionnelle releva qu’une association pouvait se former et fonctionner sans avoir été enregistrée par l’Etat, mais qu’alors elle ne jouissait pas des droits et privilèges reconnus aux seules organisations religieuses par les articles 5 §§ 3 et 4, 13 § 5 et 15 à 24 de la loi sur la liberté de conscience et les associations religieuses (paragraphe 2 de l’arrêt). Cependant, elle refusa d’examiner la question de la compatibilité avec la Constitution au motif que les demandeurs n’avaient pas contesté le refus d’enregistrement devant un tribunal ordinaire.
b) Le tribunal régional de Tcheliabinsk
Statuant en appel sur un recours formé par un certain M. K., qui se plaignait du refus de la direction régionale de la justice d’enregistrer l’organisation locale des témoins de Jéhovah et de la doter de la personnalité morale (affaire civile no 4507), la chambre civile du tribunal régional de Tcheliabinsk considéra ce qui suit :
« Selon l’article 28 de la Constitution russe, combiné avec les articles 13 § 4, 14, 19 §§ 1 et 2 et 30 § 1, la liberté de religion comprend la liberté de créer des associations religieuses et la liberté, pour ces associations, de mener leurs activités, sur la base du principe de l’égalité devant la loi (...)
Un groupe religieux peut mener ses activités sans avoir été enregistré par l’Etat et sans être doté de la personnalité morale. Toutefois, si des citoyens constituent un groupe religieux dans l’intention d’en faire plus tard une organisation religieuse, ils doivent aviser l’autorité administrative locale que le groupe a été créé et qu’il a commencé ses activités (...)
Il ressort des dispositions susmentionnées que rien, dans la législation, n’empêche une association religieuse qui n’a pas été enregistrée officiellement de se constituer et de mener des activités destinées à la profession collective et à la diffusion d’une croyance. Toutefois, en l’absence d’enregistrement, une association religieuse ne sera pas dotée de la personnalité morale et ne pourra donc pas bénéficier des droits et privilèges garantis aux organisations religieuses en vertu de la loi fédérale susmentionnée (articles 5 §§ 3 et 4, 13 § 5 et 15 à 24), qui correspondent aux droits collectifs que les citoyens exercent avec d’autres, au sein d’une organisation religieuse possédant la personnalité morale, et non pas à titre individuel ni par l’intermédiaire d’un groupe religieux.
En conséquence, le fait même que l’enregistrement de l’organisation religieuse locale ait été refusé illégalement empêche M. K. et les autres membre de cette organisation d’exercer leurs droits constitutionnels (...) »
4. Avis du médiateur russe
Le 22 avril 1999, M. O. Mironov, médiateur de la Fédération de Russie, rendit son avis sur la compatibilité de la loi de 1997 avec les obligations juridiques internationales qui incombaient à cet Etat au 25 mars 1999. Son avis comporte les passages suivants :
« Plusieurs dispositions de la loi sont incompatibles avec les principes énoncés dans les instruments juridiques internationaux, et les citoyens peuvent donc contester ces dispositions en introduisant des requêtes devant la Cour européenne des Droits de l’Homme. En substance, ces dispositions ne peuvent pas être appliquées sur le territoire de la Fédération de Russie, puisque les règles établies par les traités internationaux priment la législation interne, comme le précise la Constitution de la Fédération de Russie (article 15 § 4) (...)
La distinction entre organisations religieuses et groupes religieux établie dans la loi est contraire à la Convention européenne et à la jurisprudence des organes de la Convention, qui sont une source importante du droit européen. Selon l’article 7 § 1 de la loi, les groupes religieux, contrairement aux [organisations] religieuses, ne font pas l’objet d’un enregistrement par l’Etat et ne bénéficient pas des droits d’une personne morale.
De plus, la loi établit une distinction entre les organisations religieuses « traditionnelles » et les organisations religieuses qui ne possèdent pas de document prouvant qu’elles sont implantées à l’endroit considéré depuis au moins quinze ans (article 9 § 1 de la loi). Les religions « non traditionnelles » sont privées de nombreux droits (...) »
Le 20 mai 2002, le médiateur remit un rapport spécial sur le respect, par la Russie, des obligations et engagements qu’elle avait contractés lors de son adhésion au Conseil de l’Europe. Dans ce rapport, il dit notamment ce qui suit :
Lors de son adhésion au Conseil de l’Europe, la Russie a notamment pris l’engagement de mettre sa législation sur la liberté de conscience et de religion en conformité avec les normes européennes. Or, la loi fédérale sur la liberté de conscience et les associations religieuses, adoptée le 26 septembre 1997, soit après l’entrée de la Russie au Conseil de l’Europe, ne tient pas compte des normes existantes ni des principes du droit international universellement reconnus.
Il incombe à la Russie, en sa qualité de Partie contractante à la Convention européenne des Droits de l’Homme, de respecter certaines obligations expresses dans le domaine de la liberté de conscience et de religion. Or, plusieurs dispositions de la loi fédérale sur la liberté de conscience et les associations religieuses sont contraires aux principes inscrits dans la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales et peuvent donc être contestées au moyen de requêtes introduites devant la Cour européenne des Droits de l’Homme (...)
Un certain nombre de dispositions de la loi fixent des règles qui, en substance, défavorisent concrètement certaines religions. La distinction entre les organisations religieuses et les groupes religieux établie dans la loi est contraire à la Convention européenne et à la jurisprudence des organes de la Convention, qui sont une source importante du droit européen. De plus, la loi établit une distinction entre les organisations religieuses « traditionnelles » et les organisations religieuses qui ne possèdent pas de document prouvant qu’elles sont implantées à l’endroit considéré depuis au moins quinze ans (article 9 § 1 de la loi). Les religions « non traditionnelles » sont privées de nombreux droits (...)
Dans la situation actuelle, on ne peut exclure [la possibilité] que la Cour européenne des Droits de l’Homme condamne la Russie dans des affaires concernant la liberté de religion et les convictions religieuses. »
C. Documents pertinents du Conseil de l’Europe
Les passages pertinents du rapport d’information que la Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe (ou « Commission de suivi », une commission de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe – document 8127, 2 juin 1998) a consacré au respect des obligations et engagements de la Fédération de Russie se lisent ainsi :
« 26. Un autre engagement souscrit par la Russie était l’adoption d’une nouvelle loi sur la liberté de religion. Cette loi a bel et bien été adoptée mais, malheureusement, elle ne semble guère conforme aux normes du Conseil de l’Europe en la matière (...)
27. La nouvelle loi sur la liberté de conscience et sur les associations religieuses est entrée en vigueur le 1er octobre 1997, après avoir été modifiée à la suite d’un veto présidentiel à la première version. Alors que la loi protège dûment le droit d’un individu de professer ou non la religion de son choix, certaines de ses dispositions ne semblent pas compatibles avec les normes internationales ni avec les obligations de la Russie découlant des traités internationaux. En particulier, la loi distingue deux catégories d’associations religieuses : celle, privilégiée, des « organisations religieuses » et celle, moins privilégiée, des « groupes religieux ». Les groupes religieux, contrairement aux organisations religieuses, n’ont pas le statut de personne morale et ne jouissent pas des droits que confère ce statut, par exemple le droit de posséder des biens en toute propriété, de passer des contrats et d’engager du personnel. En outre, il leur est formellement interdit de diriger des écoles ou d’inviter des étrangers en Russie. Les organisations religieuses ont ces droits, mais pour être reconnues comme telles, il leur faut soit être classées comme une religion « traditionnelle », soit avoir existé en tant que groupe religieux enregistré sur le territoire russe depuis au moins quinze ans, cette dernière condition devant être attestée par les autorités locales. En fait, avec l’entrée en vigueur de cette loi, une troisième catégorie d’associations religieuses s’est créée : les groupes religieux enregistrés auprès des autorités à cette date (depuis moins de quinze ans) qui bénéficiaient déjà du statut de personne morale ont pu conserver ce statut et les droits associés à condition qu’ils se réenregistrent chaque année auprès des autorités. Ces dispositions peuvent conduire à un traitement discriminatoire surtout vis-à-vis des religions non traditionnelles, ce qui est contraire au principe de l’égalité religieuse devant la loi. Une révision de certaines de ces dispositions pourrait être demandée pour assurer la conformité de la loi aux normes du Conseil de l’Europe (...) »
Un autre rapport de la Commission de suivi (document 9396, 26 mars 2002) sur le respect des obligations et engagements de la Fédération de Russie comporte notamment les passages suivants :
« 95. La Constitution de la Fédération de Russie protège la liberté de conscience et la liberté religieuse (article 28), ainsi que l’égalité des associations religieuses devant la loi et la séparation de l’Eglise et de l’Etat (article 14), et offre une protection contre toute discrimination pour des motifs religieux (article 19). La loi de décembre 1990 sur la liberté religieuse s’est traduite par une reprise considérable des activités religieuses dans le pays. Selon des congrégations religieuses rencontrées à Moscou, cette loi a ouvert une nouvelle ère, et entraîné une revitalisation des Eglises. Elle a été remplacée, le 26 septembre 1997, par une nouvelle loi fédérale sur la liberté de conscience et des associations religieuses. Cette législation a été critiquée aux niveaux national et international au motif qu’elle fait fi du principe d’égalité entre les religions.
96. Le 6 novembre 1997, M. Atkinson et plusieurs de ses collègues ont présenté une proposition de recommandation (le document 7957, dont la commission des questions juridiques fut saisie en vertu du renvoi no 2238) dans laquelle ils faisaient valoir que la nouvelle législation sur la liberté de conscience et les associations religieuses contrevenait à la Convention européenne des Droits de l’Homme, à la Constitution de la Russie ainsi qu’aux engagements souscrits par la Fédération de Russie lors de son adhésion. En février 2001, le médiateur chargé des droits de l’homme, M. Oleg Mironov, a reconnu que de nombreux articles de la loi de 1997 sur la liberté de conscience et les associations religieuses ne satisfont pas aux obligations internationales de la Russie en matière de droits de l’homme. Selon lui, nombre de ses dispositions ont conduit à des discriminations contre diverses confessions et devraient en conséquence être modifiées.
97. Dans son préambule, la loi reconnaît « le rôle spécifique de la religion orthodoxe dans l’histoire de la Russie et dans le fondement et l’essor de sa vie spirituelle et culturelle » et respecte « le christianisme, l’islam, le bouddhisme, le judaïsme et d’autres religions faisant partie intégrante du patrimoine historique des peuples de la Fédération de Russie ». La loi poursuit en faisant une distinction entre les « organisations religieuses », selon qu’elles existaient ou non avant 1982, et une troisième catégorie, appelée « groupes religieux ». Les organisations religieuses ayant moins de quinze ans d’existence et les groupes religieux ont été soumis à un traitement juridique et fiscal défavorable et leurs activités à des restrictions. »
La Résolution 1278 (2002) concernant la loi russe sur la religion, adoptée par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe le 23 avril 2002, comporte notamment les dispositions suivantes :
« 1. La nouvelle loi russe sur la religion est entrée en vigueur le 1er octobre 1997. Elle abrogeait et remplaçait une loi russe de 1990 sur le même sujet, généralement considérée comme très libérale. Cette nouvelle loi a soulevé un certain nombre de questions préoccupantes, autant en ce qui concerne son contenu que dans son application. Dans des arrêts des 23 novembre 1999, 13 avril 2000 et 7 février 2002, la Cour constitutionnelle de la Fédération de Russie a réglé certains de ces problèmes et le ministère de la Justice a achevé le réenregistrement des communautés religieuses au niveau fédéral le 1er janvier 2001. D’autres problèmes subsistent cependant.
2. Le texte même de la loi, s’il pose une base acceptable pour le fonctionnement de la plupart des communautés religieuses, peut encore être amélioré. Bien que la Cour constitutionnelle russe ait déjà restreint l’application de la règle dite « des quinze ans », qui, initialement, limitait sévèrement les droits des groupes religieux qui n’étaient pas en mesure de prouver qu’ils existaient sur le territoire russe depuis au moins quinze ans avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, l’abolition totale de cette règle constituerait, pour plusieurs de ces groupes, une amélioration importante de la base législative (...) »
D. Documents pertinents de l’OSCE
Le rapport intitulé « liberté de religion ou de conviction : lois affectant la structuration des communautés religieuses » (« Freedom of Religion or Belief: Laws Affecting the Structuring of Religious Communities »), établi sous les auspices du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (le BIDDH de l’OSCE) à l’intention des participants à la Conférence d’examen 1999 de l’OSCE, comporte, entre autres, les passages suivants :
« L’exigence la plus controversée concernant la durée qui ait été adoptée ces dernières années figure dans la loi russe de 1997 sur la liberté de conscience et les associations religieuses. Selon cette loi, à moins qu’il ne soit affilié à une organisation religieuse centralisée, un groupe religieux ne peut acquérir un statut d’entité religieuse à part entière que s’il est implanté dans le pays depuis quinze ans. Ce qui rend cette exigence particulièrement frappante et singulière, c’est que, à notre connaissance, à l’époque de son adoption, aucun autre des Etats participants à l’OSCE n’imposait de délai d’attente (autre que le délai de traitement des documents) aux entités de base (...) La Russie a pris quelques mesures pour atténuer les effets discriminatoires de sa loi sur les petits groupes : ceux-ci ont moins de preuves à fournir pour démontrer qu’ils sont présents dans le pays depuis le nombre d’années requis, et, en attendant d’acquérir cette ancienneté, ils bénéficient d’un statut d’entité limité. Cependant, la situation reste problématique pour les petits groupes et pour les communautés qui se sont séparées du patriarcat de Moscou, et, si le statut d’entité limité est préférable à l’absence de statut, il restreint beaucoup les possibilités de développement des groupes religieux.
Les exigences de durée de ce type sont manifestement incompatibles avec l’engagement pris par les Etats participants à l’OSCE d’accorder aux groupes religieux au moins un statut d’entité de base. La formulation de cet engagement dans le principe 16.3 du document de clôture de la réunion de Vienne tient compte des différences entre les formes de la personnalité morale selon les systèmes juridiques, mais, pour respecter cet engagement, il est indispensable d’accorder une forme de personnalité morale, quelle qu’elle soit. A l’évidence, on manque à cet engagement si l’on refuse d’enregistrer les groupes religieux qui ne satisfont pas au critère des quinze ans. Apparemment, les rédacteurs de la loi russe ont tenté de pallier cette insuffisance en créant un statut d’entité limité, mais cette disposition ne permet pas elle non plus de respecter l’engagement de l’OSCE, car le statut d’entité limité ne confère pas les droits nécessaires pour remplir des fonctions religieuses importantes. Le refus d’accorder la personnalité morale constitue une limitation de la liberté de manifester sa religion qui emporte violation de l’article 9 de la CEDH. Le fait de ne pas accorder la personnalité morale à un groupe religieux au seul motif qu’il n’a pas « existé » sous un régime précédent, communiste et antireligieux, peut difficilement passer pour une mesure « nécessaire dans une société démocratique » ou proportionnée à un intérêt légitime de l’Etat (...) »
Les lignes directrices pour le réexamen de la législation relative à la religion ou aux convictions (« Guidelines for Review of Legislation Pertaining to Religion or Belief »), définies par le comité consultatif d’experts sur la liberté de religion ou de conscience du BIDDH de l’OSCE, en concertation avec la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), qui ont été adoptées par la Commission de Venise à sa 59e session plénière (18-19 juin 2004) et accueillies favorablement par l’Assemblée parlementaire de l’OSCE lors de sa session annuelle (5-9 juillet 2004), contiennent notamment les recommandations suivantes :
« Les lois sur les associations religieuses qui régissent l’acquisition de la personnalité morale par l’enregistrement, l’incorporation ou une autre voie sont particulièrement importantes pour les organisations religieuses. Voici quelques-uns des principaux problèmes qui devraient être traités :
(...)
il n’est pas souhaitable de subordonner l’enregistrement à une longue durée d’existence dans le pays ;
il convient de remettre en question d’autres contraintes ou délais excessivement pesants conditionnant l’acquisition de la personnalité morale (...) »
GRIEFS
1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le deuxième requérant et la troisième requérante se plaignent de la violation du principe de la sécurité juridique à raison de la cassation du jugement définitif du 28 mai 2002 à la suite d’une demande en révision.
2. Tous les requérants allèguent que la distinction établie dans la loi entre les groupes religieux et les organisations religieuses, combinée à l’obligation d’apporter la confirmation que l’association existe depuis au moins quinze ans en un lieu donné pour qu’elle puisse obtenir la personnalité morale et le statut d’organisation religieuse, a porté atteinte à leurs droits au titre des articles 9, 10 et 11 de la Convention, pris isolément ou combinés avec l’article 14. Les requérants soutiennent que les juridictions internes ont manqué à déterminer si le refus d’enregistrer l’Eglise requérante répondait à un besoin social impérieux et s’il était nécessaire dans une société démocratique.
EN DROIT
1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le deuxième requérant et la troisième requérante se plaignent de la cassation d’un jugement définitif au moyen d’un recours en révision. Le passage pertinent de l’article 6 § 1 se lit ainsi :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
La Cour rappelle que l’annulation d’un jugement définitif au moyen d’une procédure de révision peut soulever une question sous l’angle de l’article 6 § 1 (Riabykh c. Russie, no 52854/99, § 55, CEDH 2003‑X). Elle relève cependant que l’annulation d’une décision judiciaire définitive est un acte instantané, qui ne crée pas une situation continue, même lorsqu’elle aboutit à une réouverture de la procédure (Sardine c. Russie (déc.), no 69582/01, CEDH 2004-II, et Eglise de scientologie de Moscou et autres c. Russie (déc.), no 18147/02, 28 octobre 2004). En l’espèce, la décision a été annulée le 27 novembre 2002, soit plus de six mois avant l’introduction de la requête, intervenue le 2 octobre 2003.
Il s’ensuit que ce grief a été présenté tardivement et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
2. Les requérants se plaignent, sous l’angle des articles 9, 10, 11 et 14 de la Convention, que les décisions des autorités internes de refuser d’enregistrer officiellement leurs Eglises en tant que personnes morales aient porté atteinte à leurs droits au titre de ces dispositions de la Convention, qui sont ainsi libellées :
Article 9 : liberté de pensée, de conscience et de religion
« 1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites.
2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »
Article 10 : liberté d’expression
« 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière (...)
2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui (...) »
Article 11 : liberté de réunion et d’association
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association (...)
2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui (...) »
Article 14 : interdiction de la discrimination
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur (...) la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions (...) ou toute autre situation. »
1. Arguments des parties
a) Arguments du Gouvernement
Dans son mémorandum du 22 octobre 2003, le Gouvernement soutient que le premier requérant n’est plus victime des violations alléguées, car, le 18 janvier 2002, le présidium du tribunal régional de Khanty-Mansi a annulé les jugements contestés et renvoyé l’affaire devant le tribunal municipal pour nouvel examen.
Concernant le bien-fondé des griefs des requérants, le Gouvernement observe que la législation russe ne reconnaît pas aux groupes religieux les mêmes droits qu’aux organisations religieuses, qui, elles, ont été enregistrées par l’Etat et sont dotées de la personnalité morale. Aucune autorisation spéciale n’est nécessaire pour créer un groupe religieux ; il suffit d’en aviser l’autorité locale. En conséquence, selon le Gouvernement, la question échappe au domaine de compétence de l’Etat et les requérants peuvent exercer leurs droits librement, sans ingérence d’autorités publiques. Les groupes religieux peuvent célébrer le culte, accomplir les rites et organiser d’autres cérémonies religieuses ; ils peuvent aussi dispenser un enseignement et une formation de nature religieuse à leurs membres.
Le Gouvernement estime par ailleurs que les dispositions de la loi de 1997, en application desquelles les Eglises des requérants n’ont pas pu être enregistrées officiellement, « respectent les principes et les règles du droit international universellement acceptés, les dispositions de la Constitution russe et la pratique juridique contemporaine des Etats démocratiques ». A l’appui de son argument, il cite le paragraphe 4 de la décision rendue par la Cour constitutionnelle le 23 novembre 1999 et les décisions ultérieures de cette juridiction (toutes ces décisions ont déjà été mentionnées plus haut, p. 10).
Enfin, le Gouvernement soutient que, si les Eglises n’ont pas été enregistrées officiellement, c’était pour des raisons « purement juridiques » et prévues par la loi fédérale, que cette décision n’était pas motivée par des considérations religieuses et qu’il n’existait aucun lien de causalité entre la décision et l’exercice, par les citoyens, de leur droit à la liberté de religion et d’association. Rien ne prouverait l’existence d’arbitraire ou de discrimination reposant sur des motifs religieux. Le Gouvernement invoque à cet égard le constat de la Cour que « les Etats disposent d’un droit de regard sur la conformité du but et des activités d’une association avec les règles fixées par la législation » (Sidiropoulos et autres c. Grèce, arrêt du 10 juillet 1998, Recueil 1998‑IV, § 40).
b) Arguments des requérants
Concernant sa qualité de « victime », le premier requérant allègue que le présidium du tribunal régional de Khanty-Mansi n’a reconnu aucune violation de ses droits, ni expressément ni en substance. Bien au contraire, le tribunal aurait confirmé la validité de la « règle des quinze ans » en droit interne et ordonné à la juridiction inférieure de « surseoir à l’examen » de la demande d’enregistrement.
Pour ce qui est du bien-fondé de leurs griefs, les requérants ne contestent pas l’argument du Gouvernement selon lequel les groupes religieux peuvent fonctionner sans ingérence de l’Etat. Ils soulignent cependant que le statut de « groupe religieux », tel qu’il est défini à l’article 7 de la loi, a pour conséquence de limiter considérablement les possibilités de pratique religieuse collective. Un « groupe religieux » serait dépourvu de personnalité morale ; il ne pourrait pas acquérir de droits ni contracter d’obligations ; il ne pourrait pas saisir la justice pour faire protéger ses intérêts. Vu la liste des droits réservés aux organisations religieuses enregistrées qui est dressée aux articles 15 à 24 de la loi (certains de ces droits concernent des aspects fondamentaux du « culte », de « l’enseignement », des « pratiques » et de « l’accomplissement des rites » tels que le droit d’établir des lieux de culte, le droit d’organiser des services religieux dans d’autres lieux ouverts au public, et le droit de produire et/ou d’acheter des ouvrages religieux), un « groupe religieux » ne serait pas une communauté religieuse jouissant de droits substantiels ou d’une « autonomie », alors que la Cour a estimé que l’autonomie des communautés religieuses se trouvait « au cœur même de la protection offerte par l’article 9 » (les requérants invoquent ici l’arrêt rendu dans l’affaire Eglise métropolitaine de Bessarabie et autres c. Moldova, no 45701/99, § 118, CEDH 2001‑XII). De l’avis des requérants, le fait de soumettre à des restrictions des aspects fondamentaux de la vie d’une communauté religieuse, tels que la possibilité d’établir un lieu de culte ou d’éditer des ouvrages religieux, au seul motif que cette communauté ne peut pas prouver qu’elle existe depuis quinze ans, constitue une ingérence dans « la jouissance effective par l’ensemble de ses membres actifs du droit à la liberté de religion », droit protégé par l’article 9. En outre, selon la jurisprudence de la Cour, le droit de former une personne morale serait en soi un droit fondamental, garanti à toutes les associations, religieuses ou non, en vertu de l’article 11 (les requérants invoquent l’arrêt Sidiropoulos, déjà cité, § 40). Les requérants n’auraient pas simplement été limités dans le choix de la structure à donner à leur association. En droit russe, le seul moyen pour eux de « former une personne morale afin d’agir collectivement dans un domaine de leur intérêt » aurait été de demander que leur association fût enregistrée en tant qu’organisation religieuse, mais ce droit leur aurait été refusé.
Les requérants contestent l’argument du Gouvernement selon lequel la loi russe serait compatible avec « la pratique juridique contemporaine des Etats démocratiques » ; ils soutiennent que cet argument n’est étayé par aucun exemple de pareille pratique. En réalité, cet argument serait contredit par nombre de rapports de la Commission de suivi de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe et de résolutions de l’Assemblée et par des avis du médiateur russe (voir ci-dessus, pp. 12 et 13). Concernant les arrêts de la Cour constitutionnelle invoqués par le Gouvernement, les requérants soulignent que seul l’un d’eux concerne la « règle des quinze ans », à savoir Zaykova et autres, et que, dans cette affaire, le bien‑fondé du grief n’a pas été examiné, pour des raisons d’ordre procédural. De l’avis des requérants, le refus d’accorder la personnalité morale à leurs Eglises ne poursuivait aucun « but légitime » au sens de l’article 9 § 2 ni aucun des buts énumérés au paragraphe 4 de l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 23 novembre 1999. Par ailleurs, concernant l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Sidiropoulos, invoqué par le Gouvernement, les requérants soulignent que, dans cette affaire, la Cour a estimé que le fait de refuser, à titre de mesure prophylactique, d’accorder la personnalité morale à des associations soupçonnées de poursuivre des buts illégaux emportait violation de l’article 11. Selon les requérants, la « règle des quinze ans » restreint de manière disproportionnée leurs droits au titre de l’article 9 § 1 de la Convention, et cette restriction est inutile en Russie, et dans toute société démocratique, car la loi sur la liberté de conscience et les associations religieuses confère déjà des pouvoirs étendus aux directions de la justice russes : elle les autorise à surveiller les organisations religieuses soupçonnées d’activités illégales (article 25), à refuser de les enregistrer (article 12 § 1) et à demander aux tribunaux de les dissoudre et/ou d’en interdire les activités (article 14 §§ 1 et 3) sans recourir à la « règle des quinze ans ». Le principe énoncé par la Cour devrait s’appliquer a fortiori à l’Eglise requérante, qui ne serait pas soupçonnée de poursuivre des buts illégaux.
Enfin, les requérants soutiennent que la discrimination injustifiée qu’entraîne l’application de la « règle des quinze ans » a été reconnue implicitement dans l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 23 novembre 1999 (paragraphe 8) et dans les avis du médiateur russe. Il ressortirait des travaux préparatoires de la loi de 1997 que cet effet discriminatoire était le motif principal de l’adoption de la loi (voir l’extrait du discours figurant p. 10). Les requérants notent que la « règle des quinze ans » s’applique uniquement aux religions, à l’exclusion de tout autre type d’association, à but politique, social ou autre. Ils allèguent que, compte tenu du préjudice disproportionné que cette règle cause aux nouvelles communautés religieuses, l’effet véritable, voire recherché, de la règle correspond exactement à la motivation affichée : « [être] un frein à l’expansion religieuse en Russie (...) tout en créant les conditions nécessaires aux activités [des] religions (...) traditionnelles ». Or, la Cour européenne des droits de l’homme aurait jugé inacceptable « une distinction dictée pour l’essentiel par des considérations de religion » (les requérants citent ici l’arrêt Hoffmann c. Autriche du 23 juin 1993, série A no 255‑C, § 36).
2. Appréciation de la Cour
La Cour note que la procédure à laquelle le premier requérant était partie s’est terminée le 18 janvier 2005, par le jugement définitif du tribunal régional de Khanty-Mansi. Ce tribunal estima que la demande d’enregistrement de l’Eglise de Sourgout ne pouvait être traitée car les fondateurs ne possédaient pas de document confirmant que cette Eglise existait à Sourgout depuis quinze ans. La Cour observe que la substance des griefs du premier requérant renvoie au fait que, son Eglise n’étant pas dotée de la personnalité morale, il lui est impossible d’exercer, avec d’autres fidèles, nombre de droits que la loi n’accorde qu’aux organisations religieuses enregistrées. La Cour considère donc que le requérant peut toujours se prétendre « victime » au sens de l’article 34 de la Convention, sa situation actuelle n’étant pas différente de celle où il se trouvait avant que le présidium du tribunal régional de Khanty-Mansi n’annulât les jugements contestés.
La Cour estime, à la lumière des arguments des parties, que cet aspect des requêtes pose de sérieuses questions de fait et de droit sous l’angle de la Convention, qui nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que les griefs correspondants ne sauraient être déclarés manifestement mal fondés, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Décide de joindre les requêtes ;
Déclare recevables, tous moyens de fond réservés, les griefs des requérants concernant les décisions des autorités internes de refuser d’enregistrer officiellement leurs Eglises en tant que personnes morales ;
Déclare les requêtes irrecevables pour le surplus.
Søren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy