Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 222
Octobre 2018
Könyv-Tár Kft et autres c. Hongrie - 21623/13
Arrêt 16.10.2018 [Section IV]
Article 1 du Protocole n° 1
Article 1 al. 2 du Protocole n° 1
Réglementer l'usage des biens
Monopole d’État dans le marché de la distribution des livres scolaires : violation
En fait – À la suite de mesures adoptées en 2011 et 2012, le système scolaire hongrois a été entièrement réorganisé, et les établissements scolaires auparavant décentralisés sont désormais gérés de manière centralisée par l’État. Parmi les nouvelles mesures figurait un nouveau système de distribution des livres scolaires, faisant de leur fourniture une responsabilité d’intérêt public de l’État. L’intention du législateur était de confier cette responsabilité à une société publique de distribution à but non lucratif.
Les trois sociétés requérantes, qui ont pour activité la distribution de livres scolaires, estimaient que la création d’un monopole d’État dans le marché de la distribution des livres scolaires les avait privées de leurs biens en violation de l'article 1 du Protocole no 1.
En droit – Article 1 du Protocole no 1
a) Applicabilité – Les sociétés requérantes, actrices du marché de la distribution de livres scolaires depuis des années, avaient noué des relations étroites avec les écoles avoisinantes. Leur clientèle était une base essentielle pour leur activité établie et était assimilable à de nombreux égards à un droit privé s’analysant en une valeur patrimoniale, et donc en un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole no 1.
b) Fond – Les nouvelles mesures ont instauré un nouveau système de distribution des livres scolaires qui a concrètement fait perdre leur clientèle aux sociétés requérantes. Il y a donc eu une ingérence dans les droits de ces dernières consistant en une mesure réglementant l’usage de leurs biens.
La Cour constate l’existence d’une caractéristique inhérente au marché des livres scolaires, qui est inhabituelle à certains égards. Les acteurs qui sélectionnent les produits (c’est-à-dire les écoles ou les enseignants) ne sont pas ceux qui les payent (c’est-à-dire les utilisateurs finaux : les élèves et leurs parents). Ce procédé peut s’expliquer par la nécessité de faire en sorte que tous les élèves d’une classe utilisent le même manuel. Il peut parfois avoir pour effet de fausser la concurrence sur le marché et d’exposer le consommateur final à certains risques. Ces derniers peuvent être compensés par une réglementation du marché, par exemple un plafonnement des prix ou des subventions publiques. La Cour n’est cependant pas convaincue que, en l’espèce, la concurrence eût été faussée entre les acteurs du marché de la distribution. Les distributeurs avaient maintenu des relations contractuelles avec les écoles, et non avec les utilisateurs finaux ; les écoles, quant à elles, étaient entièrement libres de choisir n’importe quel distributeur pour les fournir à court terme ou à long terme. Certes, il y avait sur le marché un débouché constant (c’est-à-dire la multitude d’élèves ayant besoin de manuels pendant telle ou telle année scolaire) correspondant, en dernière analyse, à la totalité des prestations combinées des requérantes et des autres distributeurs. Cependant, les parts respectives de ce débouché constant sur le marché n’étaient en aucun cas garanties aux sociétés requérantes, qui avaient besoin d’acquérir et de préserver une clientèle (les écoles) dans un marché dans une large mesure non réglementé et concurrentiel. Par conséquent, si le marché des livres scolaires a effectivement des caractéristiques qui lui sont propres, les sociétés requérantes ne se trouvaient pas pour autant dans une situation spéciale ou privilégiée qui aurait justifié l’intervention en question de l’État.
En termes de réalité du marché, l’État a empêché les sociétés requérantes de poursuivre leurs activités commerciales et a de facto créé un monopole dans le marché de la distribution des livres scolaires. Il n’y a certes pas eu formellement de retrait d’autorisations, mais les nouvelles mesures ont instauré un système de fourniture de livres scolaires dans lequel, inévitablement, l’intégralité de la clientèle des sociétés requérantes a été reprise par le distributeur public, et ces dernières ont été concrètement exclues des contrats de distribution des livres scolaires.
La marge d’appréciation accordée à l’État dans le choix des mesures appropriées aux fins de la mise en œuvre de la réforme en question était étendue. Toutefois, ces mesures ne pouvaient être disproportionnées pour ce qui est des moyens employés et du but visé ; elles ne pouvaient pas non plus faire peser un fardeau individuel exorbitant sur les acteurs du marché. En l’espèce, l’État n’a pas compensé par des mesures positives le bouleversement de l’activité des sociétés requérantes.
Au vu de ces différents éléments – notamment l’absence de mesures permettant de protéger les sociétés requérantes de l’arbitraire ou de leur offrir une compensation, l’impossibilité pour celles-ci de poursuivre ou de reconstituer leur activité hors du marché de la distribution des livres scolaires, et l’absence d’avantages réels pour les parents ou les élèves –, l’ingérence dans le droit des sociétés requérantes était disproportionnée au but poursuivi puisqu’elle a fait peser sur elles un fardeau individuel exorbitant.
Conclusion : violation (six voix contre une).
Article 41 : question réservée.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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